Projet de loi de finances pour 2005 : Justice - Services généraux

B. UN MINISTÈRE FORTEMENT IMPLIQUÉ DANS LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF

1. La définition d'une nouvelle architecture budgétaire

Sur la forme, la présentation du budget du ministère de la justice en application de la loi organique relative aux lois de finances ne sera pas très différente de la récapitulation des agrégats proposée par le projet de loi de finances initiale (bleu budgétaire). Le ministère de la justice fait l'objet d'une mission unique correspondant à la totalité de son périmètre d'attribution, intitulée « Rendre et exécuter la justice ». Fort logiquement, cette mission n'aura pas de vocation interministérielle. La mission sera l'unité de vote du Parlement, lequel pourra modifier la répartition des crédits entre les programmes d'une même mission par voie d'amendement .

Les crédits seront déclinés en six programmes et trente-trois actions ^{36 ( * )} auxquels seront assignés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation. Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles, c'est-à-dire qu'ils pourront être redéployés par le responsable entre les lignes budgétaires qui le composent à l'exception des dépenses de personnels, soumises à un plafond d'autorisations .

Outre les deux programmes consacrés à l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse ^{37 ( * )} , les crédits affectés aux services généraux de la justice seront répartis au sein de quatre programmes, dont trois opérationnels et un support. Leur contenu devrait être largement calqué sur celui des trois agrégats actuels qui font l'objet du présent avis, à l'exception d'une partie des crédits de l'agrégat « administration générale » répartis entre les actions « soutiens » des différents programmes ^{38 ( * )} .

Le programme « justice administrative » vise à garantir le respect du droit par l'administration dans les relations qu'elle entretient avec ses administrés. Il sera administré par le secrétaire général du Conseil d'Etat lequel délèguera à chaque président ordonnateur secondaire un budget de fonctionnement en contrepartie d'objectifs à atteindre. Ce programme est structuré en 6 actions.

Le programme « justice judiciaire » constitue le support des fonctions juridictionnelles tant civiles que pénales. La polyvalence des personnels et des moyens des juridictions n'a pas permis de distinguer deux programmes distincts pour l'activité pénale et l'activité civile. En revanche, le ministère de la justice envisage de tenir compte de cette distinction au sein des actions. Le directeur des services judiciaires a été désigné responsable de ce programme qui comprend sept actions.

Le programme « accès au droit et à la justice », dont le responsable sera le chef du service de l'accès au droit et à la justice et de la politique de la ville couvre l'ensemble des politiques publiques destinées à faciliter l'accès au droit et à la justice. Il reprend d'ailleurs un des objectifs prioritaires figurant dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002. Il se structure en trois actions.

Le programme « soutien de la politique de la justice et organismes rattachés » comprend deux volets distincts, l'un relatif aux moyens de l'état-major (ministre, secrétaire d'Etat, cabinets...), de l'administration et des services dont les compétences d'intérêt commun sont mutualisées, l'autre regroupant les crédits des autorités et institutions rattachées au budget du ministère. Cette enveloppe sera placée sous l'autorité du directeur de l'administration générale et de l'équipement, sauf en ce qui concerne les institutions ou autorités rattachées, chacune étant responsable de son budget. Huit actions sont déclinées : état-major - communication, activité normative, évaluation (contrôle, étude et recherche), gestion administrative commune, Commission nationale informatique et libertés (CNIL), haut conseil au commissariat aux comptes et Ordres de la légion d'honneur et de la libération.

Votre rapporteur pour avis note que le ministère de la justice avait envisagé de dédoubler ce programme afin de distinguer les autorités administratives sous un autre programme. Le regroupement entre le soutien de la politique de la justice et les organismes rattachés présente l'inconvénient de réunir sous un même programme des institutions aux statuts juridiques différents (établissement public, autorité administrative indépendante, organisme consultatif) et n'ayant pas de point commun. Ainsi, comme l'a relevé fort justement le comité interministériel d'audit des programmes en juin dernier ^{39 ( * )} , ce choix « prive ce programme de sa cohérence et réduit sa fongibilité globale. » Votre commission des Finances avait par exemple suggéré de regrouper les autorités administratives indépendantes comme la CNIL au sein d'un programme interministériel unique. Des discussions interministérielles ont abouti au seul retrait des crédits affectés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques appelée à être rattachée à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

La présentation des crédits affectés au ministère de la justice par le projet de loi de finances pour 2005 qui résulterait de la LOLF serait donc la suivante :

Programmes	Ministre	PLF 2005	Evolution par rapport à la loi de finances pour 2004
JUSTICE ADMINISTRATIVE	Justice	193.456.507	+2,9 %
- Fonction juridictionnelle : Conseil d'Etat		20.768.441
- Fonction juridictionnelle : cours administratives d'appel		33.988.513
- Fonction juridictionnelle : tribunaux administratifs		93.171.715
- Fonction consultative		8.127.059
- Fonction études, expertise et services rendus aux administration de l'Etat et des collectivités		9.320.654
- Soutien		28.080.125
JUSTICE JUDICIAIRE	Justice	2.177.788.667	+2,7 %
- Traitement et jugement des contentieux civils		743.907.045
- Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales		988.148.069
- Cassation		38.667.700
- Conseil supérieur de la magistrature		1.823.637
- Enregistrement des décisions judiciaires		14.034.438
- Soutien		322.731.016
- Formation (ENM, ENG)		68.476.762
ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE	Justice	333.168.856	+3,1 %
- Aide juridictionnelle		314.119.872
- Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité		10.608.088
- Aide aux victimes		8.440.896
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE ET ORGANISMES RATTACHÉS	Justice	203.721.665	+10,5 %
- Etat major : ministres, cabinets, bureau du cabinet, communication		7.046.259
- Activité normative		15.038.940
- Evaluation, contrôle, études et recherche		8.802.631
- Gestion administrative commune		147.369.400
- Commission nationale informatique et libertés		7.675.748
- Haut conseil au commissariat aux comptes		275.918
- Ordre de la Légion d'honneur		26.827.340
- Ordre de la Libération		685.429

* ³⁶ Les actions regroupent des crédits dont la finalité est identique.

* ³⁷ Cf. avis budgétaires de nos collègues Philippe Goujon et Nicolas Alfonsi au nom de la commission des Lois.

* ³⁸ Pour le détail des actions, se reporter à l'avant-projet annuel de performance.

* ³⁹ Rapport d'audit sur les projets de programmes « Accès au droit et à la justice » - « soutien de la politique de la justice et organismes rattachés », établi conjointement par MM. Daniel Lejeune, inspecteur général des affaires sociales, et Jean-Marie Travers, inspecteur général de l'agriculture sous la coordination de M. Jean-Pierre Zanoto, inspecteur général des services judiciaires - p. 5.