N° 245
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 4 mars 2009 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , de simplification et de clarification du droit et d' allègement des procédures ,
Par M. Bernard ANGELS,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1085 , 1145 et T.A. 190 |
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Sénat : |
34 , 209 , 210 , 225 et 227 (2008-2009) |
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
La proposition de loi qui vous est soumise a pour objet affiché de simplifier et de clarifier la législation en vue de rendre l'action de l'administration plus cohérente, plus lisible et plus efficiente.
Cette oeuvre de simplification s'avère complexe et multiforme comme en témoignent les lectures successives du texte. En effet, lors de son dépôt à l'initiative du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, la proposition était constituée de quarante-neuf articles . A l'issue de son adoption par les députés, le 14 octobre 2008, elle en comptait soixante-dix-sept, puis quatre-vingt neuf après son examen par la commission des lois de la Haute Assemblée, le 11 février 2008. Il convient de souligner, à ce titre, que les débats au Sénat doivent se dérouler selon la nouvelle procédure de l'article 42 de la Constitution , issue de la révision du 23 juillet 2008.
La commission des finances s'est saisie des articles 14, 25, 26, 28 bis , 66 bis et 67. La commission des lois s'en est remise, sur ces articles, à l'avis de votre commission.
Les dispositions concernées ont pour objet respectivement :
- une demande d' habilitation à légiférer par ordonnance (article 28 bis ) afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle direction générale des finances publiques, issue de la fusion entre l'ancienne direction générale des impôts (DGI) et celle de la comptabilité publique (DGCP).
Votre commission vous propose d'adopter sans modification cette habilitation qui vise à harmoniser des textes fiscaux, au besoin en les simplifiant.
- un allègement des procédures fiscales et douanières (articles 14, 25 et 26).
Votre commission vous propose d'adopter cinq amendements dont trois portant articles additionnels afin de renforcer la lisibilité du droit des douanes particulièrement complexe.
- une demande de ratification de plusieurs ordonnances (article 66 bis ) visant principalement la modernisation de la vie économique .
Votre commission, sur proposition de son président, vous propose d'ajouter d'autres ordonnances ayant un objet similaire à celles figurant déjà dans le texte qui vous est soumis et qui n'avaient pas été prises en compte jusqu'ici car elles ont été adoptées postérieurement au dépôt de la proposition de loi.
Par ailleurs, l'article 67 institue un gage de portée générale permettant de neutraliser les éventuelles irrecevabilités financières affectant des dispositifs du projet de loi.
I. LES MESURES DE SIMPLIFICATION
A. TIRER LES CONSÉQUENCES DE LA MISE EN PLACE DE LA NOUVELLE DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES
La présente proposition de loi, et plus particulièrement son article 28 bis visant à habiliter le gouvernement à légiférer par ordonnance , afin de tirer les conséquences de la création de la fusion des deux anciennes directions, direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique, s'inscrit dans une démarche globale et continue de simplification de la fiscalité et de ses structures.
1. Une démarche continue de simplification visant à renforcer l'efficience des structures et des procédures fiscales
La démarche de simplification en matière fiscale, entreprise dès 2003, a permis l'adoption d'un certain nombre de textes , visant non seulement à moderniser le code général des impôts et le livre des procédures fiscales, mais également à alléger les formalités auxquelles sont soumis les particuliers et les entreprises ainsi qu'à clarifier les relations entre les contribuables et l'administration. Une partie de ce processus a été menée par voie d'ordonnances sur habilitation donnée par le Parlement au gouvernement.
a) La loi du 2 juillet 2003
La loi du 2 juillet 2003 a habilité le gouvernement à simplifier le droit par deux ordonnances majeures :
- l'ordonnance du 22 décembre 2003 a allégé les procédures fiscales, notamment par l'assouplissement des règles d'envoi des 1.900.000 avis de mises en recouvrement émis chaque année, ou bien encore par l'allégement des formalités de déclaration relative à l'effort consenti par les entreprises en faveur de la formation professionnelle ;
- l'ordonnance du 25 mars 2004 a notamment transformé la « notification de redressement » en « proposition de rectification ». Cette mesure avait pour objet d'indiquer aux contribuables qu'ils peuvent contester cette proposition. Plus de 250 articles du code général des impôts ont été ainsi simplifiés ou supprimés par cette ordonnance.