B. REHAUSSER L'AMBITION D'UNE TRAJECTOIRE PEU CRÉDIBLE REPOUSSANT L'ATTEINTE DE L'OBJECTIF D'UN EFFORT PUBLIC DE RECHERCHE À 1 % DU PIB À LA DÉCENNIE 2030
1. Poursuivre rapidement l'objectif d'un effort public de recherche à 1 % du PIB
La principale ambition du projet de loi est de revaloriser les moyens dédiés à la recherche publique . Les maux de la recherche publique qui justifient cette ambition sont bien connus : les chercheurs publics sont moins bien payés (en 2013, le salaire d'entrée d'un chercheur était inférieur de 37 % par rapport à la moyenne observable dans les pays de l'OCDE en parité de pouvoir d'achat 18 ( * ) ) ; ils sont soumis à de plus en plus de tâches administratives si bien qu'ils ont le sentiment de passer leur temps à rédiger des dossiers administratifs pour répondre à des appels à projets - issus de l'Agence nationale de la recherche, de l'Agence nationale de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, des appels à projets du fonds pour l'innovation et l'industrie, de BPIfrance, des appels à projets des ministères, des appels à projets européens, des appels à projets des régions... -, sans pouvoir se concentrer sur leur métier. Cela génère une perte d'attractivité se traduisant, entre autres, par une fuite de nombreux chercheurs à l'étranger et par une diminution du nombre de jeunes se tournant vers les carrières de la recherche.
Pour autant, la recherche publique française reste particulièrement performante, comme le montre le nombre de publications de haut niveau déjà évoqué. Cette performance est d'autant plus remarquable que l'effort public de recherche a baissé entre les années 1990 et aujourd'hui : il est passé de près de 1 % du PIB à moins de 0,8 % sur la période. Si ce chiffre reste plus élevé que la moyenne de l'OCDE (à 0,6 % du PIB), on observe :
- comme le souligne le rapport annexé, une nette tendance à la hausse de la part publique de l'effort de recherche entre 2000 et 2016 aux États-Unis, en Chine, en Corée du Sud, en Espagne et, plus largement, au sein de l'OCDE et de l'Union européenne, et ce à un rythme bien plus soutenu qu'en France ;
- plus près de nous, en Allemagne, la part publique de l'effort de recherche est de près de 1 % (0,93 %), et la Commission européenne vient de demander aux États membres de porter leur effort public de R&D à 1,25 % du PIB 19 ( * ) .
Comme évoqué dans l'avis budgétaire de la commission sur le projet de loi de finances pour 2020, il apparaît nécessaire - même si cet indicateur dépend en partie de la conjoncture économique - , pour se hisser au meilleur niveau, de fixer un objectif de financement public de la recherche 20 ( * ) à hauteur d'1 % du PIB atteignable rapidement . L' article 1 er du projet de loi, tel que modifié par l'Assemblée nationale 21 ( * ) , fait sien l'objectif de parvenir à un effort public de recherche à 1 % du PIB. Mais le projet de loi repousse son atteinte à la décennie 2030-2040 et ne démontre pas en quoi cet objectif pourrait être atteint.
C'est pourquoi la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement ( COM-95 ) visant à fixer l'année 2027 comme horizon de l'atteinte des objectifs de 3 % du PIB pour l'effort de recherche et de 1 % du PIB pour l'effort public de recherche .
2. Fixer une trajectoire à horizon 2027 plutôt que 2030
Le projet de loi prévoit, au I de l'article 2 , une trajectoire de crédits allant jusqu'à 5 milliards d'euros supplémentaires par an en 2030 en vue de financer diverses mesures (voir encadré) 22 ( * ) .
Les mesures financées par la trajectoire budgétaire
La ventilation de l'augmentation des crédits n'est pas clairement détaillée par le texte. Selon les rapporteurs de l'Assemblée nationale, la hausse du programme 172 serait notamment répartie entre :
- l'Agence nationale de la recherche (à raison d'environ 140 millions d'euros se rajoutant chaque année de 2021 à 2027 pour atteindre un supplément annuel de 1 milliard d'euros ; voir ci-dessous) ;
- les financements de base des laboratoires de recherche publique rattachés au ministère de la recherche (qui augmenteraient dès 2021 de 80 millions d'euros par an en moyenne) ;
- les crédits alloués aux organisations scientifiques internationales (qui progresseraient à partir de 2021 d'en moyenne 20 millions d'euros par an) et aux très grandes infrastructures de recherche (dont la progression est incluse dans la subvention versée aux organismes de rattachement de ces infrastructures) ;
- les actions du ministère relatives au pilotage de la recherche et de l'innovation qui seraient renforcées à partir de 2021 de 25 millions d'euros supplémentaires, en moyenne, chaque année.
S'agissant du personnel , les nouveaux moyens permettraient :
- d'augmenter de 20 % le nombre de contrats doctoraux ;
- d'augmenter de 5 200 d'ici à 2030 le nombre d'emplois sous plafond des établissements de recherche rattachés au ministère de la recherche ;
- de recruter 15 000 contractuels hors plafond ;
- de revaloriser tous les métiers de la recherche, dont une hausse de 30 % de la rémunération des nouveaux contrats doctoraux entre 2021 et 2023, et la garantie qu'aucun jeune scientifique recruté comme chargé de recherche ou maître de conférences ne perçoive une rémunération inférieure au double du salaire minimum de croissance (Smic).
Au total, selon la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, « sept tranches cumulatives de 92 millions d'euros chaque année - soit 644 millions par an en 2027 - sont prévues afin de mettre un terme aux différences indemnitaires entre les corps du ministère, puis d'engager une phase de convergence qui permettra enfin aux personnels qui font vivre la recherche d'être traités avec la même considération que les autres agents de l'État à l'horizon 2030 ».
La trajectoire du programme 150 ne fait, selon le Gouvernement, que traduire les répercussions des mesures portées par la loi, à savoir la réforme des régimes indemnitaires, la revalorisation de la rémunération des nouveaux maîtres de conférences, l'accroissement des contrats doctoraux, la création des chaires de professeur junior etc.
Enfin, la trajectoire du programme 193 permettra une croissance des crédits affectés aux Cnes de l'ordre de 20 millions d'euros par an. La décroissance en 2021 est due à une moindre contribution à l'Agence spatiale européenne, conformément aux engagements pris par la France envers l'organisation internationale.
Sources : rapport de Mme Danièle Hérin,
rapporteur général, Philippe Berta,
Valérie
Gomez-Bassac et Pierre-Alan Raphan, députés,
au nom de la
commission des affaires culturelles et de l'éducation sur le projet de
loi ;
intervention de la ministre lors de la discussion
générale du projet de loi
en séance publique à
l'Assemblée nationale, le 21 septembre 2020.
Cette trajectoire présente plusieurs limites :
- elle ne permettra pas d'atteindre l'objectif de 1 % du PIB : la hausse annuelle de + 5 milliards d'euros par an en 2030 permettrait à peine d'atteindre cet objectif en prenant pour référence le PIB de l'année 2019 23 ( * ) ;
- elle ne distingue pas ce qui découle des mesures nouvelles et des dépenses contraintes , comme le « glissement-vieillesse-technicité » (GVT) des personnels des établissements de recherche employant des fonctionnaires - dont la prise en compte par la trajectoire n'est pas clairement établie, alors qu'il a eu par le passé un impact important ;
- elle présente l'évolution des budgets en écart annuel cumulé par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 , ce qui, comme l'a relevé le Conseil d'État, « ne fait pas apparaître en lecture directe les moyens supplémentaires ou totaux alloués chaque année et leur évolution dans le temps » ;
- elle est libellée en euros courants, c'est-à-dire sans prise en compte de l'inflation ;
- enfin, une trajectoire budgétaire figurant dans une loi de programmation n'a pas de portée contraignante pour le Gouvernement.
Surtout, elle apparaît peu ambitieuse et peu crédible . Le Gouvernement communique sur la hausse de 26 milliards d'euros en 2030 par rapport en 2020. Mais il ne précise pas que 50 % de cette somme se cumule sur les trois dernières années 24 ( * ) . Surtout, le cumul des hausses annuelles par rapport à 2020 permet d'éluder le fait que l'augmentation proposée par le Gouvernement est en réalité assez régulière sur la période, sans véritable coup d'accélérateur durant les premières années , alors même que celles-ci sont les plus « contraignantes » pour le Gouvernement 25 ( * ) : les trois dernières années prévoient une hausse annuelle de l'ordre de 600 millions d'euros, quand les deux premières années prévoient une hausse moyenne de 450 millions d'euros.
Par ailleurs, l'horizon de dix ans mine la crédibilité de la programmation , dans la mesure où il s'étale sur trois législatures différentes. C'est, du reste, ce qu'avait soulevé le Conseil d'État, qui a remarqué qu'« avec un tel horizon, la portée de la programmation des crédits budgétaires ne peut être que limitée, spécialement en fin de période ».
C'est pourquoi, comme les rapporteurs de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances, le rapporteur a proposé une trajectoire budgétaire s'étalant sur sept ans , cohérente avec les échéances du programme européen Horizon Europe et des contrats de plan État-régions ( amendement COM-96 ). De cette façon, les moyens attribués aux laboratoires augmenteront concomitamment à ceux attribués à l'ANR pour le financement de la recherche sur projets, avec une hausse des crédits de un milliard d'euros les deux premières années .
Le rapporteur appelle également à supprimer les règles prudentielles excessives provenant de la comptabilité publique et pesant sur la trésorerie des opérateurs, privant la recherche de centaines de millions d'euros de financements .
3. Le renforcement attendu des moyens de l'ANR
À travers une trajectoire dédiée définie au II de l'article 2 , le Gouvernement engage un renforcement bienvenu des moyens de l'ANR. Il était en effet nécessaire de mettre fin au manque de moyens attribués à l'ANR, qui se traduisait par l'impossibilité de financer d'excellents projets (le taux de succès est descendu à 11 % en 2014) et décourageait les chercheurs, alors même que la recherche sur projets est, à condition d'être suffisamment dotée, un moyen efficace d'allouer les financements. C'est pourquoi, à l'occasion de chaque projet de loi de finances, les rapporteurs budgétaires de la commission des affaires économiques plaidaient en ce sens.
La commission accueille donc favorablement l'orientation du Gouvernement de porter à un milliard d'euros dès 2022, et à 1,7 milliard d'euros en 2027 (soit une hausse d'1 milliard d'euros par an à compter de 2027), les crédits de l'ANR en vue d'augmenter le taux de succès du financement de la recherche sur projets (taux cible de 30 %) et la couverture des coûts des laboratoires à travers la hausse du préciput reversé (l'objectif est de le faire passer de 11 à 40 % de l'aide attribuée). La hausse des crédits dès 2021 annoncée dans le plan de relance est également bienvenue, et permet d'accélérer la trajectoire inscrite dans la loi de programmation.
L'augmentation du financement de la recherche sur projets et le fait de rendre des moyens de base aux laboratoires pour leur permettre de mener une politique scientifique sont en effet deux impératifs complémentaires.
* 18 Source : projet de loi.
* 19 Commission européenne, A new ERA for Research and Innovation, communication, 30 septembre 2020.
* 20 Il s'agit de l'indicateur de dépenses de recherche et développement des administrations (Dirda).
* 21 L'article 1 er du projet de loi ne mentionnait, dans sa version déposée à l'Assemblée nationale, que l'objectif global de 3 %. En commission, les députés ont précisé le sous-objectif de 1 % du PIB pour la DIRDA.
* 22 De +357M€ en 2021 par rapport à 2020 à +5Mds€ en 2030.
* 23 Selon l'Insee, le PIB de 2019 s'élevait à 2 425,7 milliards d'euros. Si l'on ajoute la somme de 5 milliards d'euros (soit 0,2 % du PIB de 2019) à l'effort public de recherche actuel (soit environ 0,8 %), on obtient un peu moins d'1 % du PIB de 2019.
* 24 3,9 milliards d'euros en 2028, 4,5 milliards d'euros en 2029 et 5,1 milliards d'euros en 2030.
* 25 Du reste, s'agissant de 2022, les années d'élection présidentielle et législative sont propices aux lois de finances rectificatives qui modifient assez largement les équilibres.