N° 88
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de résolution de MM. Jean ARTHUIS, Guy-Pierre CABANEL, Henri de RAINCOURT et Josselin de ROHAN tendant à la création d'une commission d'enquête sur les conditions d' utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs ,
Par M. Claude HURIET,
Sénateur.
(1) . Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Claire-Lise Campion, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros :
Sénat : 73 et 81 (2000-2001).
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Agroalimentaire. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La commission des Affaires sociales est saisie de la proposition de résolution n° 73 (2000-2001) présentée par MM. Jean Arthuis, Guy-Pierre Cabanel, Henri de Raincourt et Josselin de Rohan, tendant à la création d'une commission d'enquête sur les conditions d'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs. Cette proposition de résolution a été annexée au procès-verbal de la séance du 9 novembre 2000.
Rappelant " la gravité des développements récents de la crise liée à l'alimentation animale et à l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine " ainsi que la " forte inquiétude chez nos concitoyens " , les auteurs de la proposition de résolution estiment que " le Parlement (...) ne peut être absent d'un débat aussi essentiel pour la santé des consommateurs. Il est de son rôle de donner à nos concitoyens et à tous les acteurs concernés tous les éléments de jugement sur des questions aussi graves ".
La commission d'enquête devrait notamment, selon les auteurs de la proposition de résolution :
" - déterminer les conditions et le périmètre des contrôles opérés par les pouvoirs publics sur l'importation et l'utilisation de farines animales, et en particulier britanniques ;
" - évaluer les éventuelles solutions de substitution et d'élimination de ces farines animales ;
" - vérifier la bonne application du système de traçabilité des produits mis en place depuis 1996 ;
" - s'assurer du respect du principe de précaution à tous les niveaux de la chaîne agro-alimentaire ;
" - mesurer les efforts engagés par l'Etat en matière d'identification de l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine. "
Pour les auteurs de la proposition de résolution, " tous ces éléments doivent contribuer à assurer la transparence et la précaution, deux principes indispensables à la protection de la santé de nos concitoyens ".
Le présent rapport a donc pour objet d'examiner l'opportunité de la création d'une telle commission d'enquête.
*
* *
La commission des Affaires sociales a été saisie il y a un peu plus d'un an d'une proposition de résolution 1 ( * ) présentée par Mme Odette Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à créer une commission d'enquête sur la sécurité sanitaire et alimentaire des produits destinés à la consommation animale et humaine en France et dans l'Union européenne.
La commission des Affaires sociales n'avait pas été alors favorable à la constitution d'une telle commission d'enquête.
Elle avait, en effet, considéré que ses auteurs attendaient des travaux du Sénat moins une véritable " enquête " qu'une étude approfondie et des propositions.
Elle avait dès lors estimé que les dispositions de l'article 21 du Règlement du Sénat, qui prévoient que le Sénat peut, sur leur demande, octroyer aux commissions permanentes ou spéciales l'autorisation de désigner des missions d'information sur les questions relevant de leur compétence, apparaissaient plus adaptées pour parvenir au résultat recherché par les auteurs de la proposition de résolution.
La sécurité sanitaire des aliments constitue en effet une compétence de la commission des Affaires sociales, à qui il appartient d'examiner toutes les questions relatives à la santé de l'homme, et notamment du consommateur.
La commission des Affaires sociales a, sur ces sujets, fait usage de sa compétence en constituant, en 1996, une mission d'information sur les conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, dont le rapport d'information (n° 196, 1996-1997) a été annexé au procès-verbal de la séance du 30 janvier 1997.
Les travaux de cette mission ont conduit au dépôt d'une proposition de loi (n° 329, 1996-1997), adoptée définitivement par le Parlement le 18 juin 1998.
La loi du 1 er juillet 1998 issue des travaux de la commission des Affaires sociales a constitué une réforme majeure de l'administration sanitaire française, de la veille sanitaire au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme. Les nouvelles institutions créées par cette loi, l'Institut de veille sanitaire, l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, ont été installées au printemps 1999.
En conséquence, la commission des Affaires sociales avait estimé qu'établir un bilan du fonctionnement de ces agences, moins de six mois après leur mise en place, aurait été prématuré.
Elle avait d'ailleurs relevé qu'en ce qui concerne la gestion de l'affaire dite de " la vache folle ", l'intervention de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments avait été exemplaire. C'est en effet sur le fondement d'un rapport des experts de l'Agence que le Gouvernement français a décidé, le 1 er octobre 1999, d'interrompre la procédure de levée de l'embargo sur l'importation de viande bovine d'origine britannique.
Soucieuse d'un suivi attentif de ce dossier, la commission a organisé, le 25 mai 2000, une journée d'auditions publiques consacrées à l'application de la loi et, plus largement, à l'état des lieux et aux perspectives dans le domaine de la sécurité sanitaire, en France et en Europe. Elle a manifesté l'intention de connaître, à cette occasion, le point de vue des agences, celui des producteurs, des consommateurs, des experts, des journalistes spécialistes de ces questions, des responsables ministériels concernés ainsi que celui du Commissaire européen chargé de la protection de la santé et des consommateurs. Cette journée d'auditions a donné lieu à un rapport d'information publié en mai dernier 2 ( * ) .
Saisie d'une demande identique de constitution de commission d'enquête, l'Assemblée nationale a, pour sa part, fait un choix différent en décidant, le 7 octobre 1999, la création d'une commission d'enquête sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France.
Cette commission d'enquête, présidée par M. Félix Leyzour, député des Côtes d'Armor, et dont M. Daniel Chevallier, député des Hautes-Alpes, était le rapporteur, a rendu ses conclusions le 29 mars 2000 3 ( * ) .
" Impressionnée par les efforts conduits par tous les acteurs de la filière, (la commission d'enquête) s'estime en mesure d'assurer que la France offre à ceux qui y résident une alimentation abondante, saine et de qualité ; que le caractère impérieux des normes qu'impose la puissance publique, le réseau particulièrement dense des contrôles et des autocontrôles qui y sont pratiqués, les moyens sanitaires de toutes natures qui s'y trouvent déployés sont le gage de la sécurité et de la qualité des aliments offerts au public et des soins qui, en cas de crise, peuvent lui être administrés.
" Cette situation globalement satisfaisante n'exclut pas pour autant d'importantes améliorations. "
" Il lui est apparu d'abord que les informations livrées au public par les deux grandes administrations chargées de contrôler la sécurité et la qualité des denrées alimentaires -la Direction générale de l'alimentation et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes- dont la commission salue les efforts, risquaient d'être insuffisantes face aux allégations des rapports de l'Office alimentaire et vétérinaire de l'Union européenne dont beaucoup peuvent susciter des doutes sur l'incontestable sécurité alimentaire offerte par la filière alimentaire française.
La commission d'enquête estime par conséquent " indispensable qu'à l'échelon national le Gouvernement -outre les avis scientifiques qu'il reçoit désormais de l'Agence française pour la sécurité sanitaire des aliments- puisse s'appuyer, pour la conduite des opérations, sur une administration ayant compétence permanente et plénière dans le domaine de la sécurité alimentaire et autorité sur les autres administrations pour tout ce qui relève de cette compétence.
" Elle suggère, en conséquence, que la Direction générale de l'alimentation, dotée des équipes interdisciplinaires qui lui seraient nécessaires, soit érigée en Direction générale de la sécurité alimentaire et se voie confier ces prérogatives. "
La commission d'enquête de l'Assemblée nationale s'est notamment interrogée sur l'interdiction des farines animales.
Elle relève que " (cette) solution a pu apparaître un temps séduisante en ce qu'elle donne la certitude qu'en interdisant d'administrer toute farine, on ferme la voie à la déviance qui conduit à remplir l'auge de la vache avec le produit destiné au cochon !
" Mais, outre que la commission n'a entendu nulle association de consommateurs, nul expert, nul responsable agricole ou de l'industrie agro-alimentaire procéder à une telle suggestion, les inconvénients lui sont apparus, au terme d'un large débat, plus grands que les avantages.
" D'abord et, sauf à convaincre tous les pays de l'Union européenne, on ne pourra empêcher -ainsi que le faisait remarquer à la commission une exploitante des Côtes d'Armor- que la côtelette de porc de tel ou tel de nos partenaires sera toujours issue d'un animal engraissé avec des viandes d'équarrissage et que la seule parade pour le consommateur français est d'exiger la mise en place d'une totale traçabilité comme pour le Parlement de convaincre le Gouvernement de mettre tout en oeuvre pour y parvenir d'ici la présente année.
" Il est apparu ensuite que les " farines " (qu'il conviendrait d'appeler sans tarder d'un autre nom), constituent un produit sain dès lors qu'elles sont élaborées à base de parties consommables par l'homme.
" Il est apparu de même :
" - qu'il ne s'agissait nullement de transformer un herbivore en carnivore puisque lesdites farines sont depuis plusieurs années interdites aux ruminants,
" - que les porcs ou les gallinacés auxquels elles sont destinées sont précisément des omnivores,
" - qu'en tout état de cause le traitement qu'elles subissent conduit à n'extraire de ces parties que les protéines dont tout animal d'élevage a besoin,
" - qu'en attendant les indispensables recherches visant à acclimater en Europe, un soja qui ne soit pas transgénique, l'abandon des farines conduirait l'Europe à une totale dépendance à l'égard des producteurs américains du Nord et du Sud.
" Par contre la commission a estimé qu'il appartenait de mettre en place les garanties propres à éviter toute déviance :
" - que les produits entrant dans la composition des farines soient classés dans une " liste positive ",
" - que les farines soient fabriquées dans des usines où ne transite nul matériau à risque. "
Le moins que l'on puisse dire c'est qu'en quelques mois le contexte a profondément évolué !
Le 25 octobre dernier, le Président de la République déclarait en effet au salon international de l'alimentation :
" Les premiers résultats des tests épidémiologiques de la maladie de la vache folle lancés cette année en France sur la base de 48.000 dépistages, tout comme l'actualité récente, révèlent que des animaux malades sont encore susceptibles d'entrer accidentellement dans la chaîne alimentaire. Confrontés à cette situation, nous devons nous fixer un objectif de prévention sanitaire très ambitieux. Les inconnues scientifiques en matière de transmission et d'incubation de la maladie justifient une grande prudence. Je souhaite qu'en application du principe de précaution, le dispositif de lutte contre la contamination soit (...) renforcé.
" Il n'est pas admissible que, dix ans après leur interdiction, des traces de farines animales puissent encore être trouvées dans l'alimentation des bovins. La question de l'interdiction de ces farines pour l'alimentation de tous les animaux d'élevage doit être posée afin d'empêcher toute contamination croisée. J'ai dit ce matin, c'est vrai, mon souhait qu'une réponse, inspirée d'abord de préoccupations de santé publique, y soit apportée.
" Il me paraît également indispensable de prévoir la mise en place, sans naturellement abandonner les mesures de protection existantes, d'un test systématique de dépistage de la maladie.
" (...) Je n'ignore rien, comme vous, des difficultés techniques et économiques pour atteindre ces deux objectifs. Et pourtant le cap de l'élimination des farines animales et du dépistage systématique doit être fixé dès maintenant. "
Le mardi 7 novembre, le Président de la République réaffirmait cette conviction :
" La gravité des développements récents de la crise de la vache folle m'amène à intervenir de nouveau pour rappeler les principes qui doivent guider notre action, les objectifs que nous devons nous fixer et les mesures qui doivent être prises.
" Les principes sont clairs. Dans cette crise, aucun impératif ne peut être placé plus haut que l'exigence de la santé publique. Aucune autre considération ne saurait inspirer l'action des pouvoirs publics. La confiance de nos concitoyens dans la sécurité de leur alimentation et de celle de leurs enfants doit être rétablie. L'avenir lui-même de la filière bovine est entièrement subordonné à la réponse qui sera apportée à cet impératif majeur de santé publique. Aucune objection économique, aucune contrainte technique ne peuvent être retenues qui seraient contraires à cet impératif. Tout doit donc être mis en oeuvre pour parvenir à une sécurité maximale.
" Les objectifs, je les ai indiqués il y a maintenant 15 jours. Nous devons sans retard interdire les farines animales et prendre le cap du dépistage systématique de la maladie, afin de limiter, autant qu'il est techniquement possible, les risques de contamination. "
Pour sa part, le Premier ministre annonçait le 14 novembre un renforcement du dispositif de sécurité sanitaire reposant sur sept volets :
- la suspension de l'utilisation des farines de viande et d'os dans l'alimentation des porcs, des volailles, des poissons ainsi que des animaux domestiques ;
- la poursuite des mesures de retrait des tissus à risques ;
- le renforcement des moyens de contrôle sur l'ensemble de la chaîne alimentaire ;
- l'extension du dépistage de l'ESB par les tests biologiques ;
- la préparation de mesures de retrait de la chaîne alimentaire de certaines catégories de bovins ;
- le renforcement des mesures de précaution et de sécurisation pour la santé de l'homme (contre le risque éventuel de transmission de la maladie humaine à l'occasion des activités de soins) ;
- le renforcement de la recherche.
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* *
A la lumière de ces événements récents, la création d'une commission d'enquête sur les conditions d'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs apparaît pleinement justifiée.
A un moment où l'opinion publique semble gagnée par une profonde inquiétude 4 ( * ) , cette commission d'enquête pourrait dresser un constat objectif de la situation et formuler des propositions pour l'avenir.
On sait aujourd'hui que la première cause de l'émergence de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) en France réside dans les farines de viandes et d'os (FVO) importées du Royaume-Uni, destinées à l'alimentation du bétail.
Le système de fabrication des FVO incorporait à l'origine la totalité du cerveau et de la moelle épinière, là où l'agent pathogène -le prion- est essentiellement présent lorsque les animaux sont malades. Des changements dans le processus de fabrication de ces farines (diminution de la température et de la pression), décidés en Grande-Bretagne au début des années 1980, ont accéléré la transmission de cet agent au sein de l'espèce. A ce jour, on a détecté 180.000 bovins britanniques atteints de l'ESB.
Tirant les conclusions de la mise en évidence de ce mode de contamination, la France a décidé en juillet 1990 de retirer les farines animales de l'alimentation des bovins. En décembre 1994, l'interdiction a été étendue à l'ensemble des ruminants (bovins, ovins et caprins).
Sont cependant apparus parallèlement des cas français dits NAIF, c'est-à-dire nés après l'interdiction des farines, attribués à la fraude puis à la " contamination croisée " : les farines destinées aux porcs et aux volailles auraient " pollué " plus ou moins accidentellement les aliments destinés aux bovins.
Combien y a-t-il aujourd'hui en France de bovins apparemment sains contaminés par l'agent pathogène responsable de l'encéphalopathie spongiforme bovine ? Rien en l'état actuel des données épidémiologiques ne permet de le dire.
Le premier cas d'ESB a été repéré en France en 1991 : depuis, environ 180 cas ont été identifiés, dont une quarantaine grâce aux tests récemment développés et qui sont appliqués sur des bovins morts.
Or, l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) a semble-t-il réussi à franchir la barrière d'espèce et à atteindre l'homme par voie alimentaire.
Le nombre de décès dus à la nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, liée à la maladie de la " vache folle ", fait craindre en Grande-Bretagne une épidémie de grande ampleur.
Selon les dernières statistiques officielles, 84 cas mortels ont déjà été recensés dans le pays . " Une large partie du Royaume-Uni court un risque grave " expliquaient, il y a quelques mois, trois des meilleurs spécialistes internationaux de cette maladie.
Ainsi se trouve posée la question de l'exposition des populations européennes à l'agent de la maladie de la " vache folle ". Cette question concerne tout particulièrement la France, où la population a été plus exposée au risque infectieux que celle des autres pays européens, du fait des importations massives de farines et de viandes bovines britanniques. En France, on n'a cependant recensé à ce jour que trois cas de la nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob.
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La commission d'enquête devra donc apporter sa contribution à une meilleure compréhension de cette problématique complexe dans un contexte où les incertitudes scientifiques restent grandes.
L'exposé des motifs de la proposition de résolution couvre largement le champ des investigations qui pourront être menées par la commission d'enquête.
Votre rapporteur souhaite à cet égard formuler trois observations.
Première observation : comme l'a affirmé le Président de la République, " Dans cette crise, aucun impératif ne peut être placé plus haut que l'exigence de la santé publique. (...) Aucune objection économique, aucune contrainte technique ne peuvent être retenues qui seraient contraires à cet impératif. Tout doit donc être mis en oeuvre pour parvenir à une sécurité maximale. "
Votre rapporteur souscrit pleinement à cette exigence.
Deuxième observation : dans des matières aussi complexes, la démarche retenue doit être avant tout scientifique. Elle suppose à la fois prudence et objectivité.
Le temps d'incubation de la nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob reste inconnu. Dès lors, les mesures prises depuis le début des années 1990 peuvent limiter les risques à l'avenir ; elles n'empêcheront vraisemblablement pas l'émergence de nouveaux cas dans les prochaines années.
Il convient donc, en s'appuyant sur les données scientifiques les plus récentes, de répondre aussi objectivement que possible aux attentes et aux inquiétudes de l'opinion publique.
Troisième observation : il s'agit de rechercher les dysfonctionnements éventuels et de comprendre le contexte dans lequel certaines décisions ont été prises.
Au demeurant, les investigations de la commission d'enquête devront naturellement porter sur les moyens mis en oeuvre par les pouvoirs publics -et les différents services publics- pour répondre au défi sanitaire que représente la maladie de la vache folle et ses conséquences pour la santé humaine.
Votre commission vous propose d'adopter la proposition de résolution dont le texte est reproduit ci-après.
* 1 Sénat n° 447 (1998-1999).
* 2 Sécurité sanitaire : état des lieux et perspectives en France et en Europe, Sénat n° 445 (1999-2000).
* 3 Rapport AN n° 2297 (XIème législature), p. 361.
* 4 Ainsi 70 % des Français déclarent être " inquiets " (" très inquiets " (23 %), " plutôt inquiets " (47 %)) des conséquences sanitaires de la maladie de la vache folle, selon un sondage IFOP pour le Journal du dimanche du 12 novembre dernier, réalisé auprès de 947 personnes, les 9 et 10 novembre.