ANNEXE N° 1
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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE
RAPPORTEUR
• M. Jean VERNHET, Secrétaire général de l'Aide à domicile en milieu rural (ADMR)
• M. Georges RIFFARD, Directeur général, et M. GAUDON, Directeur du secteur social et médico-social de la Fédération des établissements hospitaliers de l'Assistance privée (FEHAP)
• Mme Christine BOUDINEAU, Directrice adjointe de la protection sociale et Mme Françoise SEBILLE, Responsable à l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC)
• M. Gérard SOUMET, Directeur de l'action sanitaire et sociale de la Mutualité sociale agricole (MSA)
• M. Jean-Pierre SOUDET, Président, et Mme Elisabeth MERLE, Secrétaire générale, de la Fédération nationale des aides à domicile en activités regroupées (FNADAR)
• M. Luc BROUSSY, Délégué général de l'Union nationale des établissements privés pour personnes âgées (UNEPPA)
• M. Jean-Luc CAZETTES, Président, et M. Patrick HERMANGE, Directeur, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS)
• M. Hugues FELTESSE, Directeur général, et M. Alain VILLEZ, Conseiller technique secteur personnes âgées, de l'Union nationale interfédérale des oeuvres privées sanitaires et sociales (UNIOPSS)
• M. Théodore AMARANTINIS, Délégué général de la Fédération française intersyndicale des établissements d'hospitalisation Privée (FIEHP) et M. Guy LAMARQUE, Président de la Fédération française des établissements d'hébergement pour personnes âgées
• M. Emmanuel VERNY, Directeur de l'Union nationale des associations de soins et services à domicile (UNASSAD)
• M. Benoît JAYEZ, Mme Hélène HO-MINH-TRIET, M. LEBON, M. MARÇOT de l'Union confédérale des retraités FO
• M. Roland CECCHI-TENERINI, Conseiller technique au Cabinet de Mme Elisabeth GUIGOU, ministre de l'Emploi et de la Solidarité
• MM. Georges GRULOIS et Charles LEJEUNE, membres du Comité national des retraités et personnes âgées (CNRPA)
ANNEXE N°
2
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ÉTUDE D'IMPACT
I - AVANTAGES ATTENDUS
A - Garantir un droit objectif et égal en fonction du degré de perte d'autonomie et des ressources
1. Les enjeux et les objectifs
Le bilan de la prestation spécifique dépendance (PSD) traduit l'échec manifeste du dispositif transitoire institué par la ...( SIC ).
La mise en oeuvre de la prestation spécifique dépendance (PSD), instituée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997, présente de fortes disparités selon les départements.
Dans ces conditions, la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées ne reçoit pas les réponses appropriées. Il s'agit donc de remédier à cette situation, en particulier avec la création d'une nouvelle prestation qui se substituera à la PSD.
2. Les dispositions actuelles
La loi du 24 janvier 1997 confie la gestion de la prestation spécifique dépendance aux départements. C'est le président du conseil général qui fixe le montant de la prestation sur proposition d'une équipe médico-sociale. La loi se bornant à préciser que le montant maximum de la prestation ne peut être inférieur à un seuil fixé par décret (100 % de la majoration pour aide constante d'une tierce personne - 5.881,24 francs au 1 er janvier 2001). Cependant, rien ne contraint à verser ce montant maximum et les bénéficiaires de la prestation ne peuvent pas l'exiger.
En établissement, dans l'attente de la passation des conventions triparties visées par l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles, les montants de PSD sont fixés librement par chaque président de conseil général pour chacun des degrés de dépendance. Il en est résulté des disparités considérables.
Il existe en fait un droit théorique dont la concrétisation est laissée assez largement à la discrétion du gestionnaire de la prestation qu'est le département.
3. Les dispositions nouvelles
L'article L. 232-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles institue une prestation attribuée dans des conditions identiques sur l'ensemble du territoire.
A cet effet, la loi pose le principe, lorsque le bénéficiaire de la nouvelle prestation réside à domicile, d'un tarif national qui fixe, en fonction du degré de dépendance du bénéficiaire, le montant maximum d'un plan d'aide dont les dépenses sont financées par l'allocation personnalisée d'autonomie. L'obtention de ce plan d'aide est un droit objectif pour les personnes concernées qui peuvent en exiger la mise en oeuvre. Par ailleurs, les bénéficiaires acquittent une participation au plan d'aide en fonction de leurs ressources selon un barème national.
Pour les personnes hébergées dans un établissement, l'allocation personnalisée d'autonomie sera fonction des ressources des bénéficiaires et du tarif afférent à la dépendance de l'établissement acquitté par la personne. L'objet de la nouvelle prestation étant de prendre en charge les coûts concrètement supportés au titre de la perte d'autonomie, il est logique qu'elle soit fonction du tarif afférent à la dépendance de chaque établissement. En cas contraire, certains seraient mieux solvabilisés que d'autres.
Les caractéristiques de la prestation sont différentes selon que le bénéficiaire réside à domicile ou est hébergé en établissement. Cette différence entre l'allocation personnalisée à l'autonomie à domicile et en établissement s'explique par la différence de coût de la dépendance pour la personne selon les deux modes d'hébergement, car la nature et le montant des dépenses relatives à la dépendance ne sont pas les mêmes. Ainsi, à domicile, l'entretien du logement ne peut pas être assuré par la personne dépendante et doit donc faire l'objet d'une aide. En revanche, en établissement, les coûts d'entretien dans les chambres de toutes les personnes hébergées, même si elles ne sont pas dépendantes. La même comparaison pourrait être faite pour la préparation du repas. Par ailleurs, en établissement, les services sont assurés collectivement, et donc moins coûteux.
Par ailleurs, la nouvelle tarification des établissements pour personnes âgées conduira à une baisse du tarif hébergement supportée par les personnes accueillies ou par l'aide sociale des départements. Cela contribuera aussi à une meilleure solvabilisation et à des économies sur l'aide sociale à l'hébergement.
Enfin, d'autres autres mesures amélioreront la solvabilité des personnes accueillies dans les établissements pour personnes âgées : la garantie d'un minimum « d'argent de poche » pour les personnes hébergées, et celle d'une somme minimale tenue à la disposition de celui des conjoints qui est resté à domicile.
B - Instituer un droit universel conditionné par la seule perte d'autonomie
1. Les enjeux et les objectifs
Le nouveau dispositif doit permettre d'apporter une réponse adéquate, quel que soit le niveau de leurs ressources, à toutes les personnes âgées en perte d'autonomie, dont le nombre est estimé à près de 800.000 à partir de l'enquête Handicaps-incapacités-dépendance (HID) de 1999/2000. Par conséquent, il élargit le champ de la nouvelle allocation aux personnes relevant du groupe iso-ressources (GIR) 4, soit 260.000 personnes supplémentaires.
2. Les dispositions actuelles
La PSD remplace l'allocation compensatrice tierce personne pour les personnes âgées de soixante ans et plus. Or, compte tenu d'un accès trop restrictif et dissuasif, 135.000 personnes seulement perçoivent la PSD au 30 septembre 2000. Par ailleurs, la PSD étant réservée aux personnes relevant des degrés de dépendance les plus élevés représentés par les groupes iso ressources (GIR) 1 à 3, la part des refus d'attribution liés à un niveau de dépendance insuffisant était de l'ordre de 62 % des refus au 30 septembre 2000.
La PSD apparaît trop souvent insuffisante au regard des besoins pour constituer un véritable soutien à l'autonomie et ne permet pas aux populations des catégories sociales moyennes d'y accéder.
3. Les dispositions nouvelles
L'allocation personnalisée d'autonomie sera attribuée aux personnes moyennement dépendantes jusque-là exclues de la PSD malgré des besoins réels (GIR 4), qu'elles résident à domicile ou en établissement, l'évaluation du degré de dépendance étant réalisée à l'aide d'une grille nationale (AGGIR). Cette aide sera attribuée quel que soit le niveau de ressources, mais sera modulée en fonction des ressources.
A domicile, le montant de la prestation s'étagera entre 600 francs/mois pour les personnes les moins dépendantes (GIR 4) ayant plus de 20.000 francs/mois de ressources et de 7.000 francs/mois pour les personnes les plus dépendantes (GIR 1) ayant jusqu'à 6.000 francs/mois de ressources.
C - Un droit personnalisé pour tenir compte des besoins particuliers de chaque bénéficiaire
1. Les enjeux et les objectifs
A domicile, qui s'entend, par extension, de l'accueil familial à titre onéreux et de l'hébergement dans un établissement de petite taille assimilé à un domicile collectif, l'allocation personnalisée d'autonomie doit pouvoir être mobilisée pour financer toute la palette des aides et services qu'appellent les besoins particuliers de chaque personne âgée. Cela comprend notamment, dans les cas de dépendance les plus importants, des services prestataires agréés recommandés par les équipes médico-sociales, garants de la permanence et de la continuité de prises en charge, mais aussi de l'accueil de jour ou temporaire, des travaux d'aménagement du domicile, ou encore du portage de repas.
2. Les dispositions actuelles
La PSD est d'une utilisation trop rigide, l'article L. 232-18 du code de l'action sociale et des familles l'affectant quasi exclusivement à des dépenses de personnel et limitant de façon très restrictive la part du plan d'aide pouvant être utilisée à des dépenses d'une autre nature. Il en résulte que la PSD est trop systématiquement assimilée à une prestation d'aide ménagère.
Par ailleurs, le président du conseil général détermine le coût de référence des différentes aides prévues, ce qui conduit fréquemment à donner la préférence à l'emploi des aides à domicile en gré à gré. La recherche du moindre coût de revient horaire a pour conséquence l'intervention des personnels les moins qualifiés auprès des personnes les plus dépendantes, dont le choix est largement influencé par des considérations économiques et qui privilégient l'amplitude horaire de l'aide au détriment du recours à des intervenants qualifiés.
3. Les dispositions nouvelles
Dans une approche du plan d'aide personnalisé adapté à la variété des besoins, l'article L. 232-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles pose le principe d'une prestation affectée au financement, sans exclusive, de toute dépense figurant dans le plan d'aide, de façon à favoriser des prises en charge diversifiées qui ne sont pas nécessairement limitées à des dépenses de personnel.
Cette souplesse d'utilisation se conjugue avec les recommandations de l'équipe médico-sociale sur les modalités d'intervention les plus appropriées à l'état de dépendance et au besoin d'aide du bénéficiaire. Le recours aux services prestataires d'aide à domicile, garants de la continuité du service et de la permanence des prises en charge, sera prescrit dans les cas de dépendance les plus importants. De surcroît, le montant de l'aide apportée sera modulé en fonction de la qualification et de l'expérience professionnelles mobilisées par les différentes formes d'intervention et tiendra compte des écarts de coûts qu'elles entraînent.
Par ailleurs, l'usager choisit librement d'utiliser la totalité ou seulement une partie du plan d'aide auquel son degré de dépendance lui ouvre droit et il acquitte une participation sur la partie du plan d'aide utilisée.
Enfin, un « fonds de modernisation de l'aide à domicile » est créé sous la forme d'une section spécifique du « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » pour soutenir les actions de formation, la professionnalisation de l'aide à domicile et le développement de la qualité des services et des innovations.
D - Une gestion de proximité, transparente et rigoureuse
1. Les enjeux et les objectifs
Le caractère personnalisé de la nouvelle prestation impose une mise en oeuvre au plus près du terrain, pour apprécier correctement les besoins et orienter les personnes âgées vers les services adaptés.
L'enjeu est aussi de garantir la réalité du droit, en encadrant la gestion de la prestation, à domicile comme en établissement et en organisant un système d'information qui rende compte de la gestion. Il s'agit aussi de faire en sorte que l'instruction des demandes ne soit pas retardée par des délais administratifs excessifs ou qu'elle ne soit pas mise en oeuvre de façon disparate.
Par ailleurs, au-delà des procédures contentieuses dont la complexité et les délais peuvent décourager les personnes âgées, il apparaît opportun d'offrir aux usagers des moyens amiables de règlement des difficultés, blocages ou litiges qui pourraient survenir dans le cadre du nouveau dispositif.
2. Les dispositions actuelles
En matière d'ouverture des droits, la PSD déroge au droit commun qui en fixe habituellement la date à la date du dépôt de la demande et prévoit qu'elle intervient « dans un délai de deux mois à compter du dépôt du dossier complet » dont la composition est fixée par un arrêté non exempt d'ambiguïté. Il en résulte des retards nombreux, indûment prolongés dans la mesure où aucun délai n'est prévu pour la réclamation des pièces manquantes alors que cette formalité gouverne le délai de deux mois imparti au président du conseil général pour notifier sa décision.
Par ailleurs, en établissement, la PSD est versée directement à ce dernier sans consultation du bénéficiaire.
3. Les dispositions nouvelles
L'allocation personnalisée d'autonomie sera versée par les départements, qui conduiront l'instruction des demandes en étroite coopération avec les organismes de sécurité sociale. Sur la base de l'évaluation des droits des demandeurs, les conclusions et les propositions d'une commission composée des représentants des départements et des organismes de sécurité sociale éclaireront les décisions arrêtées par le président du conseil général pour l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie.
La procédure d'instruction et de liquidation de la prestation sera encadrée pour garantir l'effectivité des droits des personnes âgées (ouverture des droits à la date de la demande, existence de délias limitatifs aux divers stades de la procédure, inscription de la prestation comme dépense obligatoire des départements).
Une procédure de conciliation sera instituée, destinée à prévenir les contentieux : le demandeur ou le bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie pourra saisir la commission présidée par le président du conseil général, laquelle sera alors habilitée à formuler toutes les propositions utiles au règlement des litiges qui lui seront soumis, relatifs à l'allocation personnalisée d'autonomie.
La loi formalise la coopération entre les départements et les organismes de sécurité sociale par l'instauration d'une commission, présidée par le président du conseil général ou son représentant. Sur sa proposition, le président du conseil général attribue l'allocation personnalisée d'autonomie. Cette commission peut connaître des litiges et faire des propositions en vue de leur règlement amiable. De surcroît, elle examine régulièrement les conditions de mise en application de la loi et en informe au moins une fois par an le conseil d'administration du fonds de financement de l'APA.
Elle dispose que les droits à l'allocation personnalisée d'autonomie sont ouverts dans les conditions habituelles du droit commun, à la date du dépôt du dossier de demande et renvoie au décret le soin de préciser les délais, les procédures et les modalités de constitution des dossiers de demande.
E - Créer un fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie porteur de la contribution de la solidarité nationale et des régimes obligatoires d'assurance vieillesse
1. Les enjeux et les objectifs
La nouvelle prestation sera plus accessible et plus généreuse que la PSD et ouverte à une population plus importante. Ses caractéristiques seront définies au niveau national. Par conséquent, le financement de la prestation appelle nécessairement une contribution de la solidarité nationale.
2. Les dispositions actuelles
A l'exception des personnes sans domicile de secours (art. L. 232-6 du code de l'action sociale et des familles), la PSD est servie et gérée par les départements.
3. Les dispositions nouvelles
La loi inscrit la nouvelle prestation comme une dépense obligatoire des départements.
L'article L. 232-21 nouveau du code de l'action sociale et des familles crée un « Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ». Il s'agit d'un établissement public national à caractère administratif, dont la mission est de contribuer au financement de la nouvelle prestation en complétant les ressources que les départements consacrent actuellement à la prise en charge des personnes âgées dépendantes.
Les dépenses du Fonds comprennent essentiellement deux postes : d'une part, un concours particulier réparti entre les départements, au prorata des dépenses supportées par chacun d'eux dans le montant total des dépenses au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, et, d'autre part, les dépenses de modernisation de l'aide à domicile retracées dans une section spécifique dénommée « Fonds de modernisation de l'aide à domicile ».
Le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est alimenté par une fraction égale à 0,1 point du produit de la contribution sociale généralisée (CSG) et par une contribution des régimes obligatoires d'assurance vieillesse représentative d'une fraction de leurs dépenses d'aide ménagère à domicile dont la loi fixe l'assiette et le taux.
Un bilan financier est prévu au plus tard le 30 juin 2003 pour adapter, le cas échéant, les modalités de financement des dépenses d'APA en fonction de leur évolution.
II - IMPACT SUR L'EMPLOI
Le projet de loi poursuit l'objectif de création d'emplois déjà présent dans le dispositif de la PSD, les services aux personnes représentant un vivier pour l'emploi. La nouvelle allocation aura une incidence tant sur le niveau des emplois créés par les départements, notamment dans le secteur social, afin d'assurer la gestion du dispositif, que sur la professionnalisation des aides à domicile intervenant auprès de personnes fragiles et vulnérables.
En effet, un nombre accru de bénéficiaires est attendu du fait de l'éligibilité d'un nombre accru de personnes. La gestion d'un dispositif d'une telle ampleur, comparé au dispositif actuel de la PSD (135.000 bénéficiaires actuels de la PSD pour un total de 365.000 dossiers instruits par les conseils généraux au rythme de 30.000 dossiers en moyenne par trimestre), nécessitera la mise en place d'équipes médico-sociales supplémentaires ainsi que le recrutement des personnels les composant : médecins, personnels paramédicaux et travailleurs sociaux...
Il résulte des estimations réalisées sur la base des données actuelles relatives au nombre d'équipes médico-sociales et à leur composition en équivalents temps plein (350 équipes constituées dans 87 départements au 30 juin 1999 représentant environ 810 ETP), qu'un nombre de l'ordre d'au moins 2.000 équivalents temps plein supplémentaires (ETP) sera nécessaire à la gestion du nouveau dispositif en régime de croisière, une fois la montée en charge achevée.
A ce titre, la loi prévoit qu'une convention est conclue entre les départements et les organismes de sécurité sociale pour organiser les modalités de leur coopération pour la mise en oeuvre de l'APA. Les partenariats noués dans le cadre du dispositif PSD, concrétisés par l'existence d'équipes mixtes dans plus de trente départements, doivent être renforcés.
III - IMPACT SUR D'AUTRES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX
Le présent projet comporte des incidences certaines en matière de formation des salariés et de professionnalisation du secteur de l'aide à domicile. La démarche de modernisation et de développement de la qualité de l'aide à domicile est inscrite dans le projet de loi et se concrétise par la création d'un « Fonds de modernisation de l'aide à domicile ». Il s'agit d'une section spécifique du Fonds de financement de l'APA, habilitée à prendre en charge des dépenses liées aux actions de formation, au renforcement de l'encadrement et aux actions de nature à contribuer à la professionnalisation du secteur de l'aide à domicile.
Un tel Fonds constitue, sous le pilotage de l'Etat, un outil déterminant pour la restructuration de l'offre de services aux personnes, ce qui implique de faire du soutien à domicile un métier à part entière où la formation se conjugue à la reconnaissance des compétences et à la validation des acquis professionnels.
IV - INCIDENCES FINANCIÈRES
En 1999, les dépenses d'aide sociale que les départements ont consacré à la dépendance (source : La lettre de l'ODAS numéro spécial du 1 er avril 2000) sont évaluées à 5,5 milliards de francs pour les GIR 1 à 4, ventilées comme suit :
- 1,1 milliard de francs en établissements d'hébergement (0,4 milliard de francs ACTP + 0,7 milliard de francs PSD),
- 3,9 milliards de francs à domicile (2,2 milliards de francs ACTP + 1,7 milliard de francs PSD) pour les GIR 1 à 3,
- 0,5 milliard de francs à domicile pour les GIR 4 (sur une dépense totale d'aide ménagère au titre de l'aide sociale de 1 milliard de francs).
En 1996, les mêmes dépenses s'élevaient à 6,9 milliards de francs, ventilées comme suit :
- 1 milliard de francs en établissements d'hébergement (ACTP),
- 5,3 milliards de francs à domicile (ACTP personnes âgées) ?
- 0,6 milliard de francs au titre de l'aide ménagère aide sociale au bénéfice de personnes supposées GIR 4.
En 2002 et 2003, les deux premières années de mise en application de l'APA, le coût total est estimé entre 15 milliards de francs et 17 milliards de francs pour respectivement 500.000 et 550.000 bénéficiaires.
Le financement est partagé entre les départements et la solidarité nationale de la manière suivante :
- près de 11 milliards de francs pour les départements qui assureront le service de l'allocation personnalisée d'autonomie :
- reconduction des moyens existants : 5,5 milliards de francs
- reconstitution de l'effort à son niveau
de
1996 : 1,4 milliard de francs
- redéploiement des économies au
titre
de l'aide sociale à l'hébergement avec
la mise en
oeuvre de la nouvelle tarification : 1,4 milliard de francs
- augmentation de la contribution
des
départements : 2,5 milliards de francs
- environ 5,5 milliards de francs pour le Fonds national de financement de l'APA :
- contribution des régimes de base
d'assurance
vieillesse : 0,5 milliard de francs
- affectation de 0,10 point de CSG : 5 milliards de francs
La contribution des régimes de base d'assurance vieillesse constitue un redéploiement de moyens depuis les fonds d'action sanitaire et sociale en faveur des personnes âgées. Cette contribution est représentative d'une fraction de leurs dépenses d'aide ménagère à domicile consacrée aux personnes aujourd'hui exclues de la PSD, prises en charge par l'action sociale des caisses de retraite, et qui seront bénéficiaires de l'APA.
Les dépenses d'APA en vitesse de croisière devrait s'établir autour de 23 milliards de francs. Un bilan financier est prévu en 2003 pour étudier la nécessité d'un éventuel ajustement des modalités de financement.
V - IMPACT EN TERMES DE FORMALITÉS ADMINISTRATIVES
En termes d'accès au droit, le projet de loi rompt avec la complexité introduite par la loi du 24 janvier 1997 qui en subordonne l'ouverture à la déclaration du dossier complet, cette formalité ouvrant un délai supplémentaire de deux mois au président du conseil général pour faire connaître sa décision. Il fixe la date d'ouverture des droits à l'allocation à la date du dépôt du dossier de demande, conformément aux dispositions du droit commun.
Il simplifie, clarifie et raccourcit la procédure d'instruction des dossiers de demande d'allocation d'autonomie en prévoyant un certain nombre de mesures destinées à éviter toute dilution des délais : liste exhaustive des pièces constitutives du dossier fixée par décret, encadrement des délais à chaque étape de la procédure, procédure d'urgence, etc.
La commission qu'il instaure, chargée de faire des propositions au président du conseil général en matière d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie est un gage de pluralité. La médiation qu'elle peut conduire pour régler litiges et difficultés est susceptible d'alléger et/ou de réduire le plein contentieux.
VI - CONSÉQUENCES EN TERMES DE COMPLEXITÉ ET DE L'ORDONNANCEMENT JURIDIQUE
Le projet de loi abroge les dispositions de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 instituant la prestation spécifique dépendance codifiées au chapitre II du titre III du livre II du code de l'action sociale et des familles.