Section 3
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Financement de
l'allocation personnalisée d'autonomie
Art. L. 232-21 du code de
l'action sociale et des familles
Fonds de financement de l'allocation
personnalisée d'autonomie
En première lecture, le Sénat avait profondément modifié l'architecture du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Se contentant de fixer à l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles le principe d'un financement conjoint entre l'Etat et les départements, il avait inséré, à l'initiative de votre commission des Finances, deux articles additionnels, premier bis et premier ter .
L'article premier bis insérait un article L. 3334-7-2 nouveau au code général des collectivités territoriales, créant au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements une dotation répartie entre les départements en fonction de trois critères :
- la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le montant total des dépenses au titre de cette allocation constatée l'année précédente pour l'ensemble des départements, ce premier critère étant affecté d'un coefficient de pondération de 80 % ;
- le potentiel fiscal par habitant de chaque département, ce second critère étant affecté d'une pondération de 10 % ;
- le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, ce troisième critère étant affecté d'une pondération de 10 %.
Les deux premières années du dispositif (2002 et 2003), le nombre de personnes âgées remplace la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le total des dépenses d'APA, une telle donnée n'étant pas disponible.
L'article premier ter fixait cette dotation à 8,2 milliards de francs pour les deux premières années, ce montant étant revalorisé à partir de 2004 de la moitié de l'évolution du montant total des dépenses au titre de l'APA constaté l'année précédente.
Un tel dispositif, consacrant un financement « paritaire », présentait plusieurs avantages :
- la sécurité sociale n'était pas mise à contribution et le produit de la CSG ne faisait pas ainsi l'objet d'un double détournement ;
- le « fonds de financement de l'APA » n'avait plus d'objet ;
- le mécanisme de la DGF rétablissait le contrôle du Parlement, en loi de finances, sur le financement de l'APA ;
- l'Etat était associé, par un mécanisme analogue à un « ticket modérateur », de financement du dispositif, et intéressé, dès lors, à toute dérive éventuelle ;
- l'effort financier supplémentaire demandé aux départements était supportable.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le principe du financement qu'elle avait retenu en première lecture, tout en y apportant des précisions.
Elle a tout d'abord supprimé la présence du Comité national des retraités et personnes âgées au sein du conseil d'administration du fonds de financement de l'APA : cette présence apparaissait en effet contradictoire avec les dispositions selon lesquelles les représentants des personnes âgées étaient membres du conseil de surveillance.
Elle a confié également au conseil de surveillance du fonds de financement de l'APA le soin de rendre compte de la mise en oeuvre du dispositif de l'APA, à partir des données statistiques transmises par les départements.
Le conseil de surveillance disposera ainsi d'un rôle plus large que celui d'une « surveillance » proprement dite du fonds. En effet, les comptes du fonds ne présenteront qu'une version très partielle du financement de l'APA, l'essentiel de la charge étant prise en compte par les budgets départementaux.
Se livrant en séance publique -et en nouvelle lecture !- à un travail de commission qui montre toute la précipitation gouvernementale, l'Assemblée nationale a adopté un sous-amendement du Gouvernement à l'amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, précisant les règles de répartition du concours.
Ce sous-amendement a été lui-même rectifié en séance, à la suite des remarques de M. Pascal Terrasse, rapporteur de la commission.
Dans un premier temps, le montant du concours du fonds est réparti annuellement entre les départements, en fonction de la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le montant total des dépenses au titre de l'APA constaté l'année précédente pour l'ensemble des départements (premier critère). Il est modulé en fonction du potentiel fiscal (deuxième critère) et du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion de chaque département (troisième critère).
Les deux premières années de fonctionnement du fonds (2002 et 2003), le critère du nombre de personnes âgées de soixante-quinze ans remplace le critère, non disponible par définition, des dépenses d'APA.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a indiqué -innovation de nouvelle lecture- les critères supposés de pondération : « Le Gouvernement retient une hypothèse centrale de 70 % pour le poids démographique des personnes âgées, 20 % pour le potentiel fiscal et 10 % pour les bénéficiaires du RMI. Une dernière phase de concertation sera nécessaire avec les présidents de conseils généraux. Le Gouvernement arrêtera et fera connaître sa position sur cette répartition avant la dernière lecture de l'Assemblée nationale » 8 ( * ) . La dernière lecture ne permettant aucun ajout au texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, ces critères ne seront pas définis par la loi.
Ces dispositions reprennent ce qui avait été annoncé en première lecture, mais elles ont été complétées par de curieuses précisions.
Le montant des concours du fonds ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'APA dudit département : il s'agit d'une « limite haute » . Pour le Gouvernement, il ne serait pas souhaitable que « le financement soit majoritairement effectué par un mécanisme de solidarité nationale » .
Mais « une clause de sauvegarde spécifique » , selon l'expression de Mme la secrétaire d'Etat aux personnes âgées, prévoit également que le concours est majoré pour les départements « confrontés à une forte pression » . Le concours est ainsi majoré pour les départements dont la dépense moyenne d'APA par personne âgée de plus de soixante-quinze ans dépasserait de plus de 30 % la moyenne nationale. Cette majoration, égale à 80 % de la gestion des dépenses excédant le seuil de 30 %, est prise en charge par le fonds et minore à due concurrence les montants à répartir par ce fonds aux autres départements.
Nul ne sait si « la limite haute » empêche l'application de la « clause de sauvegarde spécifique » ou si cette clause est tellement spécifique qu'elle est une exception à la limite haute...
Par ailleurs, les dépenses relatives à l'APA de chaque département ne peuvent excéder un montant moyen par bénéficiaire égal à 80 % du montant au 1 er janvier 2001 du montant de la majoration pour tierce personne, soit 4.705 francs par mois. Les dépenses effectuées au-delà de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent à due concurrence les montants à répartir.
Votre rapporteur constate que les mécanismes retenus, en comparaison de ceux fixés par le Sénat, relèvent de « l'usine à gaz », ce qui pourrait prêter à sourire si cette complexité n'allait pas accroître davantage l'opacité du fonds de financement de l'APA.
Le fonds ne pourra pas dépenser au-delà des recettes disponibles. Il sera ainsi soumis en permanence à des arbitrages entre la compensation partielle qu'il doit aux départements au titre des « trois critères » et les mécanismes de péréquation mis en place pour tenter de soulager au maximum la charge des départements les plus « touchés ».
De tels mécanismes reposent sur une pérennité chancelante, puisqu'ils devront être réévalués avant la fin de l'année 2003, en fonction du bilan prévu à l'article 13 du projet de loi.
* 8 JO Débats Assemblée nationale, séance du 7 juin 2001, p. 4007.