TRAVAUX DE LA COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue dans la soirée du jeudi 28 juin 2001 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport supplémentaire de M. Alain Gournac sur les dispositions relatives aux licenciements économiques du projet de loi n° 384 (2000-2001), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, de modernisation sociale.
M. Alain Gournac, rapporteur, a rappelé que la deuxième lecture du projet de loi de modernisation sociale avait été l'occasion, pour l'Assemblée nationale, d'ajouter quatorze nouveaux articles relatifs aux licenciements.
Il a précisé que plusieurs de ces articles modifiaient des dispositions essentielles du code du travail, en insistant sur la redéfinition opérée par l'Assemblée nationale du licenciement pour motif économique et sur l'instauration d'un médiateur pour rapprocher les points de vue du chef d'entreprise et du comité d'entreprise sur les projets de restructuration et de compression d'effectifs.
Il a observé que d'autres articles intégraient dans le code du travail plusieurs principes reconnus par la jurisprudence, en citant par exemple l'article 34 A relatif à la réintégration du salarié dont le licenciement a été reconnu comme nul.
Il a remarqué, enfin, que plusieurs dispositions avaient été introduites prévoyant des documents supplémentaires à l'appui de l'examen de certaines décisions, telles les études d'impact social et territorial prévues par les articles 31 bis et 31 ter ou encore de nouvelles contributions à la charge des entreprises qui licencient (article 34 bis F).
Il a estimé que l'ensemble de ces dispositions introduites en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, pour certaines à l'occasion d'une deuxième délibération, constituait une véritable « réforme » du droit du licenciement et a observé qu'elles avaient été discutées dans la précipitation et sans véritable recul.
Il a constaté, en particulier, qu'aucune étude n'avait été réalisée au préalable pour établir un bilan du droit du licenciement, alors même qu'un tel sujet aurait pu se prêter, par exemple, à un avis du Conseil économique et social.
Il a souligné, par ailleurs, que le recours à des amendements plutôt qu'au dépôt d'un texte spécifique avait dispensé le Gouvernement de soumettre ces articles à l'avis du Conseil d'Etat, et de les analyser dans l'étude d'impact qui doit être jointe à tout projet de loi.
Après avoir observé de surcroît que la plupart de ces amendements n'avaient pas fait l'objet d'un examen dans le rapport écrit de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, il a estimé que les conditions dans lesquelles ces mesures avaient été préparées ne pouvaient être considérées comme satisfaisantes.
Compte tenu de ces circonstances et de la portée des ajouts réalisés par l'Assemblée nationale, il a rappelé que la commission avait souhaité réserver l'examen de ces articles afin d'auditionner l'ensemble des partenaires sociaux. Il a souligné que ce délai supplémentaire n'aurait aucune incidence sur le calendrier d'examen du texte puisque l'Assemblée nationale ne pouvait poursuivre son examen avant le 20 novembre eu égard aux délais constitutionnels afférents à l'examen des lois de finances.
Il s'est déclaré personnellement très satisfait de la qualité des auditions auxquelles il avait été procédé et a tenu à remercier à nouveau les partenaires sociaux qui avaient répondu à cette invitation ainsi que les professeurs de droit qui avaient apporté un éclairage utile.
M. Alain Gournac, rapporteur, a remarqué que nul n'avait contesté l'intérêt de ce dialogue entre le Parlement et la société civile, les partenaires sociaux ayant même fait part de leurs regrets de ne pas avoir été entendus dans les mêmes conditions par le Gouvernement et l'Assemblée nationale.
Il a souligné que le premier enseignement de ces auditions résidait dans la confirmation du fait que les partenaires sociaux n'avaient été ni informés ni consultés quant au contenu de ces articles, ceci alors même que, comme l'a rappelé le président du MEDEF : « les règles actuelles sur les licenciements économiques sont issues d'un accord interprofessionnel de 1969 sur la sécurité de l'emploi, modifié à plusieurs reprises par les partenaires sociaux ou avec leur accord ».
M. Alain Gournac, rapporteur, a constaté que les partenaires sociaux avaient déploré, dans ces conditions, d'être tenus à l'écart de l'élaboration de ces mesures, la CFTC s'interrogeant même sur l'utilité des syndicats et le professeur Jean-François Amadieu considérant que le recours préalable à la loi dans ce domaine nous éloignait de nos voisins européens qui, tous, favorisaient la négociation collective.
Sur le fond, M. Alain Gournac, rapporteur, a observé que les partenaires sociaux avaient réservé un accueil mitigé à cette « réforme » du droit du licenciement.
Il a cité les exemples de la CGT qui avait considéré que certaines dispositions, comme le recours à un médiateur, ne faisaient pas partie de ses revendications et n'étaient pas sans effets pervers ou de la CFDT qui s'était déclarée défavorable au recours au médiateur, considérant que l'« externalisation » du débat jouait contre le dialogue social et qu'un tel dispositif était « déresponsabilisant » pour les partenaires sociaux.
Il a également souligné que FO avait fait part de ses réserves quant au lien opéré entre réduction du temps de travail et élaboration du plan social et avait été rejointe, sur ce point, par le professeur Jean-Emmanuel Ray.
Il a rappelé, par ailleurs, que la CGC avait considéré que cette réforme du droit du licenciement était partielle et n'apportait pas toujours les bonnes réponses, ce qu'avait confirmé la CFDT en observant que 85 % des licenciements économiques étaient des licenciements individuels non concernés par ce texte.
Enfin, M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré qu'une très forte majorité des partenaires sociaux auditionnés, comme les deux professeurs de droit, avaient regretté la modification de la définition du licenciement pour motif économique.
Il a estimé que ces réactions pour le moins réservées, de la part des syndicats de salariés, sans même évoquer celles des représentants des entreprises, mettaient en évidence le caractère inadapté de la démarche suivie par le Gouvernement et sa majorité. Il a reconnu que celle-ci répondait, certes, plus à une préoccupation politique qu'à un projet de réforme mûrement réfléchi, comme l'avaient souligné, en particulier, la CGPME et le professeur Jean-Emmanuel Ray ; mais il a néanmoins tenu à affirmer que cette démarche illustrait aussi un manque de confiance dans le dialogue social et ses acteurs.
A cet égard, M. Alain Gournac, rapporteur, s'est félicité des réactions favorables à l'idée, qu'il avait présentée, d'un droit de saisine des partenaires sociaux sur toute initiative législative dans le domaine social afin d'aboutir à un accord qui serait repris par la loi. Il a indiqué que cette procédure, inspirée des pratiques en vigueur ailleurs en Europe, avait été considérée comme une voie d'avenir par la CFDT, la CGC, la CFTC, la CGPME et le MEDEF et qu'elle constituait l'antithèse de la méthode appliquée par le Gouvernement depuis plus de quatre ans.
Revenant sur l'audition des professeurs de droit, M. Alain Gournac, rapporteur, a rappelé que le professeur Jean-Emmanuel Ray avait tout d'abord expliqué que notre droit du licenciement était le fruit d'une lente sédimentation d'accords collectifs, de lois et de jurisprudence et qu'il convenait de préserver l'équilibre qui venait d'être atteint ces dernières années, en particulier dans la définition du licenciement économique. Il a fait remarquer que ce professeur avait également considéré que la substitution de l'appellation de « plan de sauvegarde de l'emploi » à celle de « plan social » et l'amendement « Michelin » (article 31 du projet de loi) constituaient deux autres modifications aux conséquences néfastes pour l'architecture de notre droit du travail.
M. Alain Gournac, rapporteur, a par ailleurs souligné que le professeur Jean-François Amadieu s'était inquiété que le projet de loi ait pour conséquence de renforcer le contrôle judiciaire et administratif, et de permettre à l'administration d'intervenir à tout moment, y compris dans le suivi du plan social, ce qui constituait selon lui un facteur d'affaiblissement du dialogue social. Il a remarqué également que ce professeur avait estimé que le projet de loi ne privilégiait pas la recherche de l'accord, mais plutôt une vision conflictuelle des rapports sociaux en contradiction avec les pratiques de l'ensemble de nos voisins européens.
M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré que ces auditions avaient apporté des éléments de compréhension irremplaçables de la réalité sociale dont il avait souhaité tenir compte dans l'élaboration du dispositif d'amendements. Il a, par ailleurs, observé qu'il se réservait la possibilité, après avoir pris connaissance des comptes rendus intégraux des auditions, d'exercer un « droit de remords » lors de la séance de commission du 9 octobre au matin, consacrée aux amendements extérieurs.
Il a rappelé ensuite que déjà, lors de la première lecture, la commission avait souhaité, en dépit des conditions également difficiles, examiner les amendements présentés par le Gouvernement dans un esprit constructif ; ce qui l'avait amenée à en adopter deux qui correspondent à l'article 32 bis et à l'article 34 bis. Il a souligné que la commission avait par ailleurs adopté de nombreuses améliorations dont certaines avaient été retenues lors de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale.
Il a proposé de faire preuve du même esprit lors de cette deuxième lecture, notamment en adoptant dans la rédaction de l'Assemblée nationale, plusieurs articles ; il s'agit des articles 33 (droit au reclassement avant tout licenciement pour motif économique), 34 bis B (lutte contre les contournements des dispositions relatives à la présentation de plans sociaux) et 34 bis E (augmentation de la durée laissée au salarié licencié pour manifester son souhait de bénéficier de la priorité de réembauchage).
Il a proposé, par ailleurs, un certain nombre d'amendements sur des articles importants dont il a estimé qu'ils pouvaient être encore améliorés afin de mieux concilier la nécessité de protéger les salariés et celle de préserver l'activité et la sécurité juridique des entreprises, évoquant en particulier une nouvelle rédaction pour l'article 33 A relatif à la définition du licenciement pour motif économique.
Il a annoncé, enfin, plusieurs amendements de suppression concernant des dispositions dont les auditions avaient confirmé qu'elles n'étaient ni nécessairement opportunes, ni même applicables, évoquant par exemple l'amendement « Michelin » et le recours à un médiateur.
M. Jean Chérioux a observé que les auditions avaient donné lieu à un quasi-consensus de la part des partenaires sociaux pour dénoncer la remise en cause brutale de notre droit du travail, opérée par ce texte. Il a estimé qu'il aurait été nécessaire de discuter un texte spécifique, qui aurait été alors examiné par le Conseil d'Etat, au lieu de se livrer à une démarche purement politique qui aboutit à des dispositions souvent excessives et difficilement applicables.
M. Roland Muzeau a constaté que plusieurs syndicats avaient trouvé des éléments positifs dans ces articles, FO ayant évoqué des mesures utiles, la CGT ayant parlé de progrès et la CFDT ayant surtout regretté l'absence de dispositions concernant les licenciements individuels. Il a remarqué que le MEDEF n'avait pas apporté de réponse au problème soulevé par les annonces récentes de plans sociaux. M. Roland Muzeau a, par ailleurs, estimé qu'il aurait été utile d'entendre d'autres professeurs de droit ayant une approche plus ouverte sur ce texte. Il a considéré, enfin, que les propositions d'amendements du rapporteur avaient toutes pour conséquences de revenir sur les contraintes imposées aux entreprises et de minorer les nouvelles indemnités reconnues aux salariés.
M. Philippe Nogrix a estimé que le Gouvernement s'était trompé de cible en considérant que l'événement pouvait faire la loi. Il a rappelé une remarque d'un des professeurs de droit auditionné qui estimait que les lois devaient être simples et lisibles. Il a souligné le caractère responsable des propos tenus par le MEDEF et la nécessité de conserver les dispositions du texte relatives à la formation et à l'adaptation professionnelles des salariés.
M. Gilbert Chabroux a déclaré que ces auditions avaient été utiles, tout en soulignant qu'elles auraient sans doute pu être réalisées plus tôt. Il a rappelé tout l'intérêt qu'il pouvait y avoir à développer des contacts réguliers entre la commission et les partenaires sociaux. Il a remarqué que, si ceux-ci n'avaient peut-être pas été formellement consultés, ils avaient néanmoins été informés depuis plusieurs mois de l'intention du Gouvernement de demander au Parlement de légiférer sur ce point. Il a rappelé que ce dernier était dans son rôle lorsqu'il essayait de trouver des réponses à la multiplication des plans sociaux.
M. Gilbert Chabroux a considéré en outre que le discours du MEDEF n'était pas acceptable, notamment compte tenu du montant des fonds publics que reçoivent les entreprises de la part de l'Etat et des collectivités locales, ce qui devrait les amener à avoir une attitude plus responsable vis-à-vis de l'emploi. Il a indiqué que, si des réserves pouvaient effectivement apparaître sur certains articles, elles devaient inviter à poursuivre la réflexion et à formuler des propositions afin de tenir compte en particulier de la situation des salariés dans les PME. Il a insisté sur la nécessité d'adopter rapidement le présent projet de loi.
M. Jean Delaneau, président, a fait observer que les deux priorités de l'ordre du jour du Gouvernement étaient clairement, dans le domaine social, le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel et le projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie et non le projet de loi de modernisation sociale.
Il a rappelé, une nouvelle fois, que le souci légitime de la commission d'entendre les partenaires sociaux sur la réforme du licenciement pour motif économique n'avait aucunement retardé la navette du projet de loi de modernisation sociale qui ne se poursuivrait à l'Assemblée nationale qu'à compter du 20 novembre 2001.
Il a observé que la commission, siégeant en séance publique ou examinant les rapports sur les textes inscrits à l'ordre du jour prioritaire, était dans l'impossibilité de procéder, avant ce jeudi 28 juin, à l'audition des partenaires sociaux sur un dispositif dont les ultimes arbitrages entre les composantes de la majorité plurielle n'avaient été rendus que le 12 juin.
Il s'est félicité de l'extrême intérêt de ces auditions, dont le compte rendu intégral figurera dans le rapport supplémentaire de M. Alain Gournac, et a noté que l'initiative prise par la commission avait été particulièrement appréciée par les partenaires sociaux.
M. Guy Fischer a rappelé que le groupe communiste républicain et citoyen avait déposé une dizaine d'amendements lors de la première lecture du projet de loi au Sénat, qui visaient à apporter des réponses concrètes à la situation des salariés menacés par un licenciement dans un contexte marqué par la multiplication des plans sociaux et l'augmentation des profits. Il a observé que l'obligation de reclassement, prévue par ce texte, avait fait l'objet d'un large consensus. Il a souligné la nécessité de réfléchir à des solutions appropriées pour mieux réglementer les licenciements individuels.
En réponse aux intervenants, M. Alain Gournac, rapporteur, a indiqué qu'il ne s'attendait pas à ce que les syndicats soient si critiques à l'égard du Gouvernement. Il a estimé que le rôle du politique devait être de privilégier l'action des partenaires sociaux et de n'intervenir que de manière subsidiaire lorsqu'un accord n'avait pu être obtenu. Il a rappelé qu'il proposait d'adopter les dispositions relatives au droit au reclassement.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.
Elle a adopté deux amendement de suppression d es articles 29 A (substitution des termes « plan de sauvegarde de l'emploi » aux termes « plan social ») et 31 (négociation sur la réduction du temps de travail préalable à l'établissement d'un plan social).
A l'article 31 bis (études d'impact social et territorial des cessations d'activité), la commission a adopté un amendement qui porte à 200 salariés le seuil pour la réalisation de cette étude et qui précise que sa réalisation incombe au chef d'entreprise.
Elle a adopté des amendements de suppression de l'article 31 ter (études d'impact social et territorial des projets de développement stratégique) et de l'article 32 A (articulation entre la phase de consultation prévue au livre IV du code du travail et celle spécifiquement prévue au livre III dudit code).
A l'article 32 (information du comité d'entreprise à l'occasion d'une annonce publique du chef d'entreprise ayant un impact sur les conditions de travail et d'emploi), elle a adopté trois amendements de retour au texte adopté par le Sénat en première lecture et un amendement de précision du régime pénal applicable lorsque le comité d'entreprise n'est pas correctement informé.
A l'article 32 bis (renforcement des pouvoirs du comité d'entreprise sur le projet de restructuration et de compression des effectifs), elle a adopté un amendement qui supprime le droit d'opposition du comité d'entreprise et le recours à un médiateur, introduits par l'Assemblée nationale au cours de la seconde délibération lors de la deuxième lecture dans cette assemblée ; M. Alain Gournac, rapporteur , a observé que cette procédure, qui n'était pas demandée par les partenaires sociaux et qui ne possédait pas de caractère contraignant, devait être définie de préférence par les partenaires sociaux dans le cadre d'un accord national interprofessionnel. Elle a également adopté deux amendements de précision à cet article.
A l'article 32 ter (information des entreprises sous-traitantes des projets d'une entreprise donneuse d'ordres de nature à affecter leur volume d'activité ou d'emploi), elle a adopté un amendement de précision.
Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 32 quater (saisine d'un médiateur en cas de divergence importante entre le projet de cessation totale ou partielle d'un établissement concernant au moins 100 salariés présenté par l'employeur et les propositions alternatives présentées par le comité d'entreprise) par coordination avec la suppression du recours au médiateur qu'elle a proposée à l'article 32 bis.
Elle a adopté un amendement portant nouvelle rédaction de l'article 33 A (modification de la définition du licenciement pour motif économique) qui prévoit de conserver l'adverbe « notamment » et de faire directement référence à la jurisprudence de la Cour de cassation, qui a reconnu, comme troisième motif de licenciement économique, la sauvegarde de la compétitivité de l'entreprise.
M. Jean Chérioux a fait part de son souci que soient exclus, du champ d'application du licenciement économique, les licenciements résultant d'une démarche de l'entreprise ayant un objet essentiellement spéculatif ou répondant à des préoccupations de caractère purement financier.
M. Alain Gournac, rapporteur, a observé que la jurisprudence de la Cour de cassation excluait actuellement ce type de motivation et qu'il lui semblait très délicat d'en inscrire le principe dans la loi.
Puis la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 33 bis (suppression du critère de qualités professionnelles pour la détermination de l'ordre des licenciements pour motif économique).
Elle a adopté un amendement portant création d'un article additionnel avant l'article 33 ter, par coordination avec un amendement rédactionnel qu'elle a adopté à l'article 32 bis.
Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 33 ter (caractère irrégulier des procédures de licenciement pour motif économique en cas de non-consultation d'institutions représentatives du personnel inexistantes dans l'entreprise).
A l'article 34 A (nullité des licenciements et réintégration des salariés résultant de la nullité du plan social), la commission a adopté un amendement qui supprime le caractère exécutoire de la décision provisoire de réintégration du salarié licencié à tort, et qui aligne le montant de l'indemnité sur le droit commun.
A l'article 34 (validité du plan social et droit au reclassement), elle a adopté un amendement de retour au texte adopté par le Sénat en première lecture ainsi qu'un amendement de précision prévoyant que la validité du plan social est appréciée au regard des moyens de reclassement dont dispose l'entreprise.
Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 34 bis A (distinction selon les motifs du licenciement pour fixer le montant de l'indemnité légale de licenciement).
A l'article 34 bis C (suivi de la mise en oeuvre effective des mesures du plan social), elle a adopté un amendement qui précise que l'autorité administrative est tenue informée du suivi du plan social.
A l'article 34 bis D (propositions de l'inspecteur du travail pour compléter ou modifier le plan social), elle a adopté un amendement de coordination qui supprime une référence redondante au constat de carence réalisé par l'administration ainsi qu'un amendement de précision.
Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 34 bis F (contributions des entreprises de cinquante à mille salariés ou d'au moins mille salariés en matière de création d'activités et de développement d'emplois suite à des licenciements économiques de grande ampleur ou des fermetures de sites).
Elle a enfin adopté un amendement de précision à l'article 34 bis (bilan d'évaluation des compétences et d'orientation pendant le préavis du licenciement et congés de reclassement dans les entreprises de mille salariés et plus).