Financement de la sécurité sociale pour 2002
VASSELLE (Alain)
RAPPORT 79 (2001-2002) - Commission mixte paritaire
Rapport au format Acrobat ( 29 Ko )
Document
mis en distribution le
21 novembre 2001
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2002 ,
PAR
M. ALFRED RECOURS, PAR M. ALAIN VASSELLE,
Député. Sénateur.
(
1)
Cette commission est composée de
:
M. Jean le
Garrec, député, président ; M. Nicolas About,
sénateur, vice-président
;
M. Alfred Recours,
député, M. Alain Vasselle, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Claude Evin, Bernard Accoyer, Jean-Luc
Préel, Mme Jacqueline Fraysse, M. Bernard Charles,
députés ; MM. Jean-Louis Lorrain, Dominique Leclerc,
Jean-Pierre Fourcade, Gilbert Chabroux, Guy Fischer, sénateurs.
Membres suppléants : Mmes Marie-Françoise
Clergeau, Hélène Mignon, MM. Pascal Terrasse, Jean-Michel
Dubernard, Patrick Delnatte, Jean-Pierre Foucher, Denis Jacquat,
députés ; M. Paul Blanc, Mme Annick Bocandé,
MM. Bernard Cazeau, Serge Franchis, Alain Gournac, Alain Joyandet, Roland
Muzeau, sénateurs.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : Première lecture : 3307, 3319, 3345 et T.A. 717
Deuxième lecture : 3390
Sénat : Première lecture : 53 , 60, 61 et T.A. 17 (2001-2002)
|
Sécurité sociale |
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la
Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une
commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les
dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2002 s'est réunie le lundi
19 novembre 2001 à l'Assemblée nationale.
La commission a d'abord procédé à la nomination de son
bureau qui a été ainsi constitué :
-
M. Jean Le Garrec
, président ;
-
M. Nicolas About
, vice-président ;
La commission a ensuite désigné :
-
M. Alfred Recours
, rapporteur pour l'Assemblée
nationale ;
-
M. Alain Vasselle
, rapporteur pour le Sénat.
*
* *
La
commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du
texte.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat,
a
indiqué que sur les 71 articles adoptés par
l'Assemblée nationale en première lecture, le Sénat en a
modifié 34 et supprimé 9. Par ailleurs, il a adopté 10
nouveaux articles.
Au titre I
er
bis
, le Sénat, tout en rejoignant sur le
fond la volonté de l'Assemblée nationale d'améliorer les
modalités de contrôle des lois de financement de la
sécurité sociale, a souhaité préciser la
rédaction de l'article 1
er
bis
. Cette précision
reprend, dans un souci d'harmonisation, la teneur de l'article 49 de la loi
organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances.
Au titre II, les principales modifications apportées par le Sénat
concernent les articles 5 et 6 relatifs au FOREC. Ces modifications traduisent
une différence fondamentale d'analyse entre les deux assemblées.
A l'article 5, le Sénat a ainsi supprimé l'annulation de la dette
du FOREC à l'égard des régimes de sécurité
sociale et, par voie de conséquence, l'imputation de cette annulation
sur les comptes 2000 desdits régimes. Par cette suppression, le
Sénat entend tout d'abord faire respecter par le Gouvernement ses
engagements selon lesquels la mise en place du FOREC devait être
financièrement neutre pour la sécurité sociale. Or tel
n'est pas le cas puisque l'annulation de la dette du FOREC ferait passer les
comptes 2000 du régime général d'un excédent de
5 milliards de francs à un déficit de 10 milliards de
francs. En outre, le Sénat observe que l'imputation de cette annulation
de créance sur les comptes d'un exercice clos soulève de graves
questions de principe, notamment au regard des règles comptables
communément admises, et constitue un précédent dangereux
susceptible, selon les propres termes du secrétaire
général de la Commission des comptes de la sécurité
sociale, d'ouvrir
« la porte à l'arbitraire ».
A l'article 6, sur la base de la même logique, le Sénat a choisi
de restituer à la sécurité sociale et au fonds de
solidarité vieillesse la totalité des recettes qui leur ont
été confisquées au profit du FOREC. Cette
« opération vérité » permet de
dégager, au profit du régime général, des recettes
supplémentaires d'un montant total de 30 milliards de francs en
2002, recettes qui permettront ainsi à la sécurité sociale
de faire face à un avenir désormais incertain. En outre, cette
« opération vérité » a
également pour but d'obliger le Gouvernement à assumer ses
responsabilités en la matière en compensant par voie de dotation
budgétaire la perte correspondante, conformément aux dispositions
des articles L. 131-9 et L. 131-7 du code de la
sécurité sociale.
Toujours dans le même souci de « clarification », le
Sénat a supprimé, d'une part le second alinéa de l'article
24 et l'article 29 visant à prélever sur les excédents
2000 de la branche famille les sommes nécessaires au financement en 2002
respectivement du fonds d'investissement pour les crèches et du fonds de
réserve pour les retraites, et d'autre part l'article 25 augmentant le
montant des majorations de pensions pour enfants transférées du
FSV à la CNAF. En effet, ces transferts ne répondent pas à
une logique fonctionnelle mais sont les conséquences indirectes des
circuits complexes de financement mis en place pour alimenter le FOREC, au
détriment de la sécurité sociale.
Au titre III, un point de désaccord central sépare les deux
assemblées au sujet de l'assurance maladie : il s'agit de l'ONDAM.
Au total, sur quatre années, de 1998 à 2001, et malgré les
rebasages successifs, l'ONDAM aura dérapé de 54 milliards de
francs par rapport aux objectifs votés par le Parlement. Tout porte
à croire en outre que l'ONDAM 2002 ne sera pas plus respecté que
les précédents : il apparaît en effet bâti sur
des hypothèses de croissance des dépenses irréalistes et
déjà remises en cause par le ministre de l'économie et des
finances. Le vote du Parlement perd ainsi, année après
année, un peu plus de signification.
Dans ce contexte et constatant que les dérives qu'il avait
dénoncées l'année dernière se sont encore
accentuées, le Sénat a pris, comme l'année
dernière, la décision d'opposer une sorte de « question
préalable » à l'ONDAM 2002, c'est-à-dire un
rejet solennel. Le Sénat se déclare en effet hors d'état
de prétendre qu'un ONDAM de 112,8 milliards d'euros permettra de
soigner correctement les Français en 2002. Il se refuse enfin à
engager l'autorité du Parlement en approuvant un objectif dont le
Gouvernement s'empresse d'ores et déjà de s'affranchir puisqu'il
n'a même pas modifié le montant de l'ONDAM 2002 alors même
qu'il annonçait une augmentation de 500 millions de francs de la
dotation des cliniques privées en 2002.
Le Sénat a pris cette décision en connaissance de cause tant la
dérive observée depuis cinq ans lui semble traduire le
dévoiement de l'ONDAM et devoir être sanctionnée
clairement ; ce n'est pas en effet seulement un
« agrégat » qui dérive, mais avec lui le
système de soins et le débat démocratique autour de la
sécurité sociale
S'agissant de l'article 10 A qui traite de la régulation des soins de
ville, le Sénat a refusé de se prononcer sur un dispositif encore
très flou qui, de l'aveu même du Gouvernement, reste encore
à l'état d'ébauche. Le Gouvernement semble retenir
l'idée d'une architecture conventionnelle à trois niveaux ;
toutefois, il ne tranche ni la question du mode de régulation des
dépenses, ni celle des responsabilités respectives de l'Etat et
de l'assurance maladie dans cette régulation. Après une
année de concertation, le Gouvernement esquisse donc, dans
l'improvisation la plus totale, un dispositif inachevé et incomplet,
mais auquel s'oppose déjà une partie des professionnels de
santé.
Pour sa part, le Sénat a préféré adopter un
amendement substituant à la rédaction proposée par le
Gouvernement l'abrogation de l'article 24 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000, qui a institué le dispositif
de régulation par lettres-clés flottantes. Cette abrogation
constitue un préalable indispensable à la reprise du dialogue
avec les professionnels de santé et à l'ouverture d'une
véritable négociation sur une nouvelle architecture
conventionnelle et un nouveau dispositif de régulation des
dépenses.
Concernant la branche accidents du travail, le Sénat a
complété la rédaction de l'article 20, afin de rouvrir le
bénéfice de l'indemnisation aux victimes de l'amiante dont le
préjudice, imputable à la faute inexcusable de leur employeur, a
fait l'objet d'une première constatation médicale entre le
1
er
janvier 1947 et la date d'entrée en vigueur de
la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. En
revanche, le Sénat a supprimé l'article 20
quater
,
estimant que le concubinage ou le PACS ne pouvaient pas ouvrir les mêmes
droits à rente viagère que le mariage, en cas de
décès consécutif à un accident du travail.
En ce qui concerne la branche famille, le Sénat a apporté divers
aménagements à l'article 22 relatif au congé de
paternité. Par ailleurs, et outre la suppression, déjà
mentionnée, des ponctions opérées sur les excédents
2000 de la branche famille, le Sénat a également adopté
trois nouveaux articles. L'un d'entre eux, l'article 24
bis
,
prévoit que le conseil d'administration de la CNAF sera désormais
informé, chaque année, du montant des réserves
financières de cette caisse et pourra ainsi formuler des propositions
quant à leur emploi, propositions qui seront ensuite transmises au
Gouvernement et au Parlement. Le Sénat entend ainsi éviter
qu'à l'avenir les excédents de la branche famille lui soient
à nouveau subtilisés de manière subreptice. Par ailleurs,
l'article 25
ter
précise que le montant de l'allocation de
rentrée scolaire sera modulé en fonction du cycle d'études
de l'enfant y ouvrant droit.
S'agissant des dispositions du projet de loi relatives à la branche
vieillesse, le Sénat a notamment supprimé l'article 26 A, relatif
au « revenu équivalent retraite», avec l'avis favorable
du Gouvernement. En effet, une disposition similaire est désormais
prévue dans le projet de loi de finances. En outre, cet article 26 A
était manifestement un « cavalier social » dans la
mesure où il n'avait aucune conséquence sur l'équilibre
financier de la branche vieillesse. Le Sénat a par ailleurs
adopté un article additionnel fixant le taux de la surcompensation entre
les régimes spéciaux d'assurance vieillesse et de salariés
au niveau nécessaire à l'équilibre financier de la CNRACL.
Enfin, le Sénat a modifié les plafonds d'emprunt autorisés
par l'article 34 du projet de loi afin de prendre en compte les effets
bénéfiques, pour le régime général et les
autres régimes de sécurité sociale concernés, dont
la CNRACL, des amendements qu'il a adoptés.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002,
tel qu'il résulte des travaux du Sénat, est donc
profondément différent dans sa logique même du texte
adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Dans
sa nouvelle rédaction, ce projet de loi donne à la
sécurité sociale les recettes qui lui seront désormais
nécessaires, d'une part pour faire face à la dégradation
prévisible de la conjoncture économique, et d'autre part pour
financer de véritables priorités dans le domaine sanitaire et
social telles que définies par le Sénat dans le rapport
annexé à l'article 1
er
.
Afin de confronter directement le point de vue des deux assemblées sur
l'une des questions centrales du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2002, à savoir les relations
financières entre le FOREC et la sécurité sociale, il
serait souhaitable d'appeler, en priorité, l'article 5 relatif à
l'organisation du FOREC.
M. Jean Le Garrec, président
, a considéré que
cette demande ne manquait pas d'habilité. Toutefois, s'il s'agit d'aller
à l'essentiel, la commission mixte pourrait tout aussi bien se pencher
d'abord sur d'autres points essentiels.
M. Alfred Recours, rapporteur pour l'Assemblée nationale
, a
tout d'abord tenu à saluer le travail important réalisé
par le Sénat sur ce projet de loi de financement de la
sécurité sociale. Les règles d'affiliation au
régime général prévues pour certains dirigeants de
sociétés et pour les élus mutualistes, ainsi que
l'extension de la définition des accidents de trajet méritent
attention. Le Sénat a également adopté conforme un tiers
des articles de ce texte, dont l'ensemble des mesures nouvelles relatives
à l'amiante, la suppression des frais d'assiette sur les impositions
affectées à la sécurité sociale, la création
du contrat vendanges, les charges nouvelles du FOREC en 2002 - comme quoi
le Sénat n'est pas complètement contre le FOREC, il est au moins
d'accord sur ses dépenses -, le financement des réseaux de
soins et de l'installation des médecins, le financement du congé
de paternité, la revalorisation des retraites et la réforme de
l'UCANSS.
Il existe cependant trois points de désaccords fondamentaux entre les
deux assemblées.
Premièrement, le Sénat a voulu jouer au plombier, en
« débranchant les tuyaux » du financement de la
sécurité sociale pour 2001 et 2002. Mais il a malencontreusement
« oublié » de brancher d'autres tuyaux en
remplacement. En fait, le Sénat a supprimé les affectations de
recettes internes à la sécurité sociale destinées
à alimenter le FOREC qui ont déjà été
décidées par la loi de financement pour 2001 et toutes celles
prévues par le projet de loi de financement pour 2002. Le Sénat
souhaite ainsi limiter les recettes du FOREC à celles qui lui ont
été « transférées » par l'Etat. Il en
résulterait pour le fonds un déficit de 34 milliards de francs en
2001 et de 38 milliards de francs supplémentaires en 2002.
Il ne paraît pas possible de laisser subsister une telle
« ardoise », un « trou » financier de
72 milliards de francs à la fin de la législature. Il est
vrai que le Sénat incite ainsi à suivre la méthode du
précédent gouvernement qu'il soutenait et qui a laissé
s'accumuler entre 1993 et 1997 un déficit de 266 milliards de
francs. Il faut cependant prendre conscience des conditions
générales de l'équilibre financier de la
sécurité sociale en général et du fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale en particulier. Il faut également
souligner encore une fois que le FOREC n'est pas un fonds sans fond : il
reverse à la sécurité sociale tout ce qu'il reçoit
y compris ce qu'il reçoit de la sécurité sociale. Il
s'agit donc uniquement de redistribution interne. Il finance pour la
moitié de ses dépenses des exonérations de cotisations
patronales décidées par le précédent gouvernement
et il est équilibré en 2001 et 2002 grâce aux mesures
proposées dans le cadre du présent projet de loi de financement.
Deuxièmement, le Sénat a décidé de retirer
7 milliards de francs en 2002 au fonds de réserve pour les
retraites. Au nom d'une position de principe irréaliste, il est
opposé à la solidarité entre branches alors que la
solidarité nationale est au coeur de la sécurité sociale
depuis 1945. Il a notamment supprimé l'affectation de 15 %
supplémentaires du prélèvement social de 2 % sur le
capital au fonds de réserve, alors qu'il s'agit d'alimenter le fonds par
des ressources fiscales de manière stable et durable, ce qui est
réclamé par tous - mais peut-être pas par le Sénat.
Troisièmement, le Sénat a une nouvelle fois cette année
supprimé l'ONDAM. Ce faisant, il rend la loi de financement pour 2002
inconstitutionnelle car elle ne comporterait plus une disposition obligatoire
en vertu de la loi organique de 1996, adoptée par l'actuelle
majorité sénatoriale. Plutôt que de discuter de
l'évolution des dépenses d'assurance maladie dans le cadre
instauré par le plan Juppé, le Sénat refuse de prendre
acte des mesures nouvelles de dépenses prévues par le
Gouvernement et sa majorité en faveur de la santé des
Français. Du reste, une augmentation de 3,9 % sur un objectif
rebasé n'est pas négligeable quand on se souvient d'un ONDAM pour
1997 progressant de 1,5 %.
Faut-il rappeler encore une fois que l'on dépensera en 2002 pour la
santé 100 milliards de francs de plus qu'en 1997 ? Si les
dépenses d'assurance maladie ont intégré un rebasage de
54 milliards de francs, il ne s'agit pas d'un quelconque
« dérapage » de ces dépenses mais d'une forme
de maîtrise médicalisée des dépenses de
santé. Le rebasage n'est que le constat
a posteriori
de
l'ensemble des décisions de prescription prises l'année
précédente par chaque professionnel de santé
individuellement. De là aussi le constat que l'ONDAM ne correspond pas
à une norme budgétaire impérative mais seulement à
un objectif prévisionnel.
Enfin, les dernières prévisions de croissance de la masse
salariale dévoilées par l'ACOSS, en augmentation de 0,6 %
par rapport à ce qui était envisagé en septembre,
permettent de penser que les recettes de la sécurité sociale
seront encore plus dynamiques que prévues en 2001, et par effet
mécanique sur les prévisions pour 2002. Le pire n'est donc jamais
sûr et il n'y a donc pas de craintes à avoir sur le financement
des mesures annoncées récemment.
En conclusion, un accord au sein de la commission mixte paritaire sur le
présent projet passe de toute évidence par un vote sur l'ONDAM
qui doit être abordé en priorité.
M. Jean Le Garrec, président
, a souligné toute
l'importance de la remarque faite par M. Alfred Recours au sujet de
l'évolution de la masse salariale en 2001. Ce constat, ainsi que
d'autres indicateurs économiques comme le prix du pétrole,
permettent d'aborder de façon plus sereine l'année 2002.
Les deux rapporteurs ont été clairs et complets dans leur
intervention, y compris pour ce qui concerne leurs divergences. Le rapporteur
pour le Sénat souhaiterait aborder la discussion par l'article 5,
alors que le rapporteur pour l'Assemblée nationale a demandé que
la commission mixte paritaire se prononce tout d'abord sur l'article 32 relatif
à l'ONDAM.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat
, a
observé que le Sénat s'était contenté de rendre
à la sécurité sociale les ressources qui lui avaient
été confisquées pour financer le FOREC. Le Gouvernement
n'a pas eu les moyens de sa politique sociale et a conduit le FOREC à
l'asphyxie : s'il s'agit de « débrancher des
tuyaux », le Sénat préfère opérer sur le
FOREC déjà moribond plutôt que sur la
sécurité sociale.
Dire que le Sénat retire 7 milliards de francs au fonds de
réserve pour les retraites relève d'une analyse partielle du
dispositif adopté. En réalité, celui-ci permet un
redressement des comptes du fonds de solidarité vieillesse, et, par ce
biais, assurerait des ressources conséquentes au fonds de
réserve, 100 milliards de francs à la fin de l'année
2002 à la place des 85 milliards de francs annoncés par le
Gouvernement.
M. Nicolas About, vice-président
, a noté que les
dernières prévisions de l'ACOSS ne concernaient que la premier
trimestre 2001 et qu'il ne fallait donc pas extrapoler pour l'ensemble de
l'année. Le Gouvernement a toutefois anticipé ce surplus
annoncé de cotisations car il a déjà majoré les
dépenses de la branche maladie en 2001 de 1,9 milliard de francs
pour les cliniques privées et le plan Biotox.
M. Jean Le Garrec, président
, a soumis à la
commission mixte paritaire la proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur
pour le Sénat, d'examiner tout d'abord l'article 5.
La commission mixte paritaire a
rejeté
,
par cinq voix
contre cinq, la proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur pour le
Sénat.
M. Jean le Garrec, président
, a alors constaté que la
commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte
commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2002.