Proposition de loi portant modification de la loi relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives

Rapport n° 45 (2002-2003) de M. Bernard MURAT , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 5 novembre 2002

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N° 45

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi de M. Bernard MURAT portant modification de l' article 43 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l' organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ,

Par M. Bernard MURAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 28 (2002-2003).

Sports.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives a -une nouvelle fois- remanié son article 43 relatif aux conditions exigées pour « enseigner, animer, entraîner ou encadrer contre rémunération une activité physique ou sportive, à titre d'occupation principale ou secondaire, de façon régulière, saisonnière ou occasionnelle ».

En mettant fin au régime spécifique d'homologation des diplômes sportifs mis en place sur le fondement de la loi « Bredin » du 13 juillet 1992 et en faisant rentrer la formation professionnelle sportive dans le régime de droit commun, récemment redéfini par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, cette réforme a suscité une vive inquiétude chez les titulaires de diplômes figurant sur la liste d'homologation du ministère des sports, qui craignent de ne plus pouvoir continuer à exercer leur profession à compter du 1 ^er janvier prochain.

Telle n'était pas, en tout cas, l'intention du législateur, et l'on pourrait soutenir que les conditions posées par le nouvel article 43 n'ont vocation à s'appliquer qu'aux nouveaux entrants dans la profession et que les dispositions prévues par la loi du 6 juillet 2000 n'avaient pas pour objet de remettre en cause la situation des personnes ayant acquis le droit d'exercer la profession réglementée d'éducateur sportif sous l'empire des dispositions précédemment en vigueur.

Quoi qu'il en soit, la loi doit être claire et il est indispensable d'affirmer expressément les droits de professionnels dont, comme le souligne à juste titre l'exposé des motifs de la proposition de loi qui nous est soumise, la compétence n'est en rien contestée.

La présente proposition de loi a pour objet de permettre cette clarification, qui s'inscrit dans le droit fil des intentions du législateur et qui semble conforme, au-delà des ambiguïtés qu'a pu faire naître la carence du précédent gouvernement à assurer dans de bonnes conditions la transition entre l'ancien dispositif et le nouveau, à « l'esprit » de la nouvelle loi.

I. L'OBJET DE LA PROPOSITION DE LOI : UNE CLARIFICATION CONFORME AUX INTENTIONS DU LÉGISLATEUR

Lors de la réforme de la loi de 1984, le législateur avait été saisi d'un projet de loi qui, comme l'avait relevé le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, proposait d'opérer une « petite révolution » dans le domaine de la réglementation des professions d'éducateurs sportifs et qui, par ailleurs, renforçait la spécificité de la formation aux métiers du sport.

Il a au contraire choisi de confirmer, pour l'essentiel, le cadre juridique de l'exercice rémunéré des professions sportives, mais en revanche de mettre fin à la procédure particulière d'homologation des diplômes et titres sportifs.

1. Le maintien des professions sportives dans le champ des professions réglementées

La loi du 6 juillet 2000 a été adoptée en urgence avec tous les inconvénients inhérents à cette procédure, notamment l'impossibilité d'approfondir le dialogue entre les deux assemblées et d'affiner, dans le fond comme dans la forme, le dispositif proposé.

Cependant, en dépit de son trop bref cheminement législatif et de la persistance de désaccords entre l'Assemblée nationale et le Sénat, l'évolution du texte proposé pour l'article 43 de la loi de 1984 entre le projet de loi initial et le texte définitivement adopté par l'Assemblée nationale a clairement mis en évidence le souci commun aux deux assemblées de ne pas remettre en cause l'économie générale du dispositif en vigueur, qui, comme l'avait notamment rappelé le rapporteur du Sénat, M. James Bordas, avait permis à la France d'être le pays européen où le niveau de formation des éducateurs sportifs est le plus élevé, et offre les meilleures garanties de sécurité aux pratiquants.

Le Parlement a donc souhaité maintenir l'exigence de diplôme sur laquelle le projet de loi initial proposait de revenir, et refusé du même coup d'exclure les professions sportives du champ des professions réglementées.

Quant au choix, également commun aux deux assemblées, d'appliquer aux professions sportives le régime de droit commun de la formation professionnelle, alors défini par la loi de 1971, il ne procédait nullement d'une critique du fonctionnement ou des résultats du régime spécifique d'homologation prévu par la loi de 1992.

Comme l'avait souligné le rapport de votre commission, il traduisait simplement le souci de ne pas « isoler » les professions sportives et de ne pas laisser le secteur du sport en dehors de la réforme annoncée du cadre législatif de la formation professionnelle et des conditions de délivrance des diplômes et titres à finalité professionnelle.

Enfin, l'on peut sans doute regretter qu'ait été retenue, dans le texte définitif, l'exigence de la « qualification sécurité », en raison de sa portée imprécise, de l'inévitable difficulté de définir ses conditions d'application, et surtout de son inutilité dès lors qu'était maintenue l'exigence de diplôme. Mais on peut aussi penser que cette « qualification » ne modifiera guère, dans les faits, le contenu des formations ni les compétences exigées des professionnels, qui ont toujours, et à tous les niveaux, fait une place prépondérante aux préoccupations relatives à la sécurité de la pratique sportive.

2. Les conséquences de la suppression du régime d'homologation issu de la loi de 1992

La « révolution » opérée par la loi du 6 juillet 2000 n'aura pas été celle que l'on attendait, puisqu'elle a porté sur la suppression des prérogatives exercées depuis 1992 par le ministère en matière d'homologation des diplômes sportifs.

Ce changement de procédure et la suppression de l'homologation ministérielle sont à l'origine de l'inquiétude des professionnels en exercice titulaires de diplômes homologués quant au maintien de leur droit à continuer d'exercer.

En prévoyant le passage de la procédure d'homologation « loi Bredin » à la procédure « loi de 1971 » (qui n'aura d'ailleurs pas été appliquée aux diplômes sportifs avant son remplacement par la certification prévue par la loi de modernisation sociale), le législateur n'avait nullement entendu remettre en cause les droits d'exercer des professionnels titulaires de diplômes homologués délivrés avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi : ce qui explique d'ailleurs qu'il n'ait prévu aucune mesure particulière précisant la situation des intéressés.

Cependant, la rédaction assez peu claire du nouvel article 43, l'exigence nouvelle de la « qualification sécurité » ont pu susciter des interprétations différentes, de la part des professionnels comme du ministère.

La question n'a en tout cas été ni évoquée ni tranchée lorsque le gouvernement précédent s'est tardivement préoccupé d'organiser la transition entre l'ancien dispositif, qui devait normalement cesser d'être applicable à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi et le nouveau, qui ne pouvait être effectivement mis en place sans l'intervention d'un dispositif réglementaire complexe.

Ce dernier se faisant attendre ^{1 ( * )} , il en est résulté un vide juridique interdisant en fait le recrutement de nouveaux éducateurs sportifs.

Pour le combler, il a fallu improviser, dans le cadre de la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social économique et culturel, une mesure transitoire prolongeant jusqu'au 31 décembre 2002 les « décisions d'inscription » sur la liste d'homologation ministérielle intervenues avant le 10 juillet 2000, date d'entrée en vigueur de la loi du 6 juillet.

Comme l'avait exposé lors du débat à l'Assemblée nationale Mme Marie-George Buffet, l'adoption urgente de cette mesure devait notamment permettre de recruter les personnels saisonniers encadrant les activités de plein air pendant la période estivale. Sur le fondement du dispositif prévu par l'article 21 de la loi du 17 juillet 2001, quelque 4 500 diplômes fédéraux homologués auront donc continué d'être délivrés pendant chacune des années 2000, 2001 et 2002.

Mais l'article 21 de la loi dite « DDOSEC », mal rédigé, adopté à la hâte et dans une certaine confusion, n'a en rien clarifié la situation des titulaires de diplômes acquis sous l'empire de la loi de 1992, et a au contraire contribué à renforcer leurs légitimes inquiétudes quant à la poursuite de leur activité professionnelle après le 31 décembre 2002.

II. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI ET LA POSITION DE LA COMMISSION

Afin de mettre fin à une situation insupportable pour les professionnels concernés, l'article unique de la proposition de loi qui vous est soumise a pour objet de garantir clairement le maintien des droits d'exercer leur profession aux personnes ayant acquis ce droit au 31 décembre 2002, en application des dispositions en vigueur avant le 10 juillet 2000.

Tout en retenant ce dispositif, votre commission vous proposera d'intégrer dans cet article unique une autre disposition précisant que les diplômes sportifs sont inscrits au répertoire national des certifications professionnelles mis en place par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 : en effet, le texte de l'article 43 fait toujours référence au régime d'homologation prévu par la loi de 1971, qui au demeurant a été abrogée avant la promulgation de la loi du 6 juillet 2000.

1. La garantie des droits acquis en application des dispositions antérieures à la loi du 6 juillet 2000

Le dispositif proposé, qui remplace par trois alinéas nouveaux le dernier alinéa du I de l'article 43 modifié de la loi du 16 juillet 1984, repose sur deux principes :

* en premier lieu, les personnes ayant acquis au 31 décembre 2002 le droit d'exercer une fonction rémunérée d'encadrement, d'enseignement d'entraînement ou d'animation d'une activité physique ou sportive conserveront ce droit, et pourront continuer à exercer leur activité contre rémunération sans avoir à satisfaire à aucune condition supplémentaire (acquisition d'un nouveau diplôme, ou de la « qualification sécurité »...).

Elles seront donc placées, pour l'exercice de ces droits acquis, hors du champ d'application des dispositions nouvelles de l'article 43, comme les fonctionnaires dispensés, dans l'exercice de leurs missions statutaires, de remplir les conditions fixées par l'article 43.

* Il est bien précisé, en second lieu, que cette faculté de continuer d'exercer une activité rémunérée sans satisfaire aux nouvelles conditions d'accès aux professions sportives ne leur est ouverte que dans les limites de leurs « droits acquis » : le titulaire, par exemple, d'un diplôme donnant le droit d'exercer une activité saisonnière ou occasionnelle, ou avec des prérogatives limitées en termes de durée d'exercice, ne pourra exercer dans d'autres conditions sans satisfaire aux exigences du texte en vigueur.

La rédaction de la proposition de loi permet de garantir le maintien de leurs droits acquis non seulement aux diplômés mais aussi aux personnes ayant bénéficié, en application de l'ancien article 43-1 de la loi de 1984, abrogé par la loi de 2000, d'une décision d'autorisation spécifique d'exercer délivrée par le ministre chargé des sports. En effet, une disposition visant exclusivement le maintien des droits acquis des diplômés pourrait être interprétée, a contrario , comme remettant en cause ceux de cette catégorie d'éducateurs sportifs professionnels, au demeurant peu nombreuse puisque, entre 1995 et 2000, n'ont été délivrées que 467 autorisations.

2. L'introduction de la référence au nouveau régime de certification des diplômes et titres professionnels

Par un hasard malencontreux -ou du fait d'une mauvaise coordination administrative- l'ordonnance du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation, dans lequel ont été intégrées plusieurs dispositions de la loi de 1984 (dont d'ailleurs l'article 43) et la loi d'orientation sur l'enseignement technologique du 16 juillet 1971, a été publiée le jour même de l'adoption définitive de la loi « Buffet », qui n'a donc pas pris en compte cette codification.

Outre la « décodification » et le rétablissement dans le texte adopté en 2000 de plusieurs articles de la loi sur le sport -mais le « toilettage » nécessaire pourra être opéré lors de l'adoption du projet de loi de ratification de l'ordonnance- cette fâcheuse circonstance a laissé subsister, au deuxième alinéa du I du nouvel article 43, une référence à la procédure d'homologation prévue par l'article 8 de la loi de 1971, qui n'a pu être remplacée par une référence à la version codifiée de cette disposition (article L. 335-6 du code de l'éducation).

Or, ce sont ces dispositions codifiées qui ont été modifiées lors de la réforme par la loi de modernisation sociale du régime issu de la loi de 1971.

Le texte actuel de l'article 43 est donc doublement obsolète :

- d'une part, il se réfère à une loi abrogée ;

- d'autre part, il se réfère à l'ancienne liste d'homologation des titres et diplômes technologiques, remplacée depuis l'entrée en vigueur de la loi de modernisation sociale par le répertoire national des certifications professionnelles.

Votre commission vous propose donc de modifier le deuxième alinéa du I de l'article 43 pour faire référence aux textes en vigueur. Cela paraît d'ailleurs d'autant plus nécessaire que le décret d'application de l'article 43 prend en compte le nouveau régime de certification des diplômes : il convient donc de mettre en cohérence les dispositions de la loi et celles de son décret d'application.

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Au bénéfice des observations qui précèdent, votre commission vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions et qui figure ci-après.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 5 novembre 2002, sous la présidence de M. Jacques Valade, président , la commission a examiné, sur le rapport de M. Bernard Murat , la proposition de loi n° 28 (2002-2003) portant modification de l'article 43 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives , présentée par M. Bernard Murat.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Jacques Valade, président , a relevé que le dispositif proposé par le rapporteur comblait une lacune de la loi en vigueur en apportant une précision qui permettrait d'apaiser les vives inquiétudes ressenties par les éducateurs sportifs titulaires de diplômes homologués, inquiétudes qu'ils avaient été très nombreux à exprimer au ministre des sports à l'occasion des Etats généraux du sport. Il a souligné que la proposition de loi préviendrait ainsi le risque de porter un très grave préjudice aux professionnels concernés, mais aussi aux clubs -en particulier les petits clubs- et à toutes les structures sportives qui ne pourraient fonctionner sans leur concours.

Mme Annie David a souhaité avoir des précisions sur le champ d'application du texte proposé et sur les délais dans lesquels devraient avoir été obtenus les diplômes permettant à leurs titulaires de continuer à exercer.

M. Alain Dufaut a demandé si l'on connaissait le nombre des professionnels concernés.

M. Bernard Murat, rapporteur , a rappelé que le texte proposé n'avait vocation à s'appliquer qu'aux personnes ayant acquis avant le 31 décembre 2002 le droit d'exercer contre rémunération une fonction d'éducateur, conformément aux textes antérieurs à la loi du 6 juillet 2000, ajoutant qu'elles devaient continuer à exercer cette fonction dans le respect des conditions attachées aux diplômes dont ils étaient titulaires, sauf, naturellement, à acquérir de nouvelles qualifications dans les conditions prévues par la loi de 2000 : M. Philippe Nogrix a observé que le texte visait uniquement à préserver les situations acquises et M. Jacques Valade, président , a complété cette observation en soulignant que les nouveaux entrants dans les professions sportives devraient satisfaire aux conditions posées par la loi du 6 juillet 2000.

M. Bernard Murat, rapporteur , a également indiqué que le nombre des diplômes homologués délivrés en application de la loi de 1992 était de l'ordre de 30.000.

La commission a ensuite approuvé la proposition de loi dans la rédaction proposée par son rapporteur.

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TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de loi modifiant
l'article 43 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984
relative à l'organisation et à la promotion
des activités physiques et sportives

Article unique

Le I de l'article 43 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est ainsi modifié :

I.- Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« le diplôme mentionné à l'alinéa précédent est enregistré dans le répertoire national des certifications professionnelles dans les conditions prévues par le II de l'article L. 335-6 du code de l'éducation nationale.

II.- Le dernier alinéa est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« Les dispositions du présent paragraphe ne s'appliquent pas :

« 1° aux fonctionnaires relevant des titres II, III et IV du statut général des fonctionnaires dans l'exercice des missions prévues par leur statut particulier ;

« 2° aux personnes ayant acquis au 31 décembre 2002, conformément aux dispositions législatives en vigueur avant le 10 juillet 2000, le droit d'exercer contre rémunération une des fonctions mentionnées au premier alinéa, dans l'exercice de ce droit.

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TABLEAU COMPARATIF

* ¹ L'article 43 n'avait connu aucun commencement d'application avant la cessation des fonctions du précédent gouvernement. Le décret d'application est paru le 19 octobre 2002 et doit entrer en vigueur au début de 2003.