Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement supérieur

C. LES EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET LE TAUX D'ENCADREMENT

1. La progression des emplois budgétaires

A titre liminaire, il convient de rappeler que l'examen de l'évolution des emplois du budget de l'enseignement supérieur est difficile. Aux emplois budgétaires stricto sensu (c'est à dire aux emplois retracés dans le bleu budgétaire), s'ajoutent en effet les postes ou « supports budgétaires » du chapitre 31-96 « Rémunérations de personnels divers et vacations » (dont certains sont parfois ajoutés aux précédents pour obtenir le nombre de postes d'enseignants), ainsi que les emplois sur crédits du chapitre 36-11 « Etablissements d'enseignants supérieur. Subventions de fonctionnement » ou gagés sur les ressources propres des établissements. Par ailleurs les subventions de fonctionnement allouées par la section budgétaire à l'établissement public du Quai Branly (le musée des arts premiers) et au conseil national de l'évaluation servent à financer des emplois qui sont retracés pour ordre respectivement sur le budget de la culture et sur le budget de l'enseignement scolaire.

L'évolution de ces emplois et supports budgétaires est retracée dans le tableau ci-après.

Evolution des emplois et supports budgétaires inscrits au budget de l'enseignement supérieur

Chapitres 31-05 et 31-11

Catégories d'emplois	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
I - Emplois de non enseignants chapitre 31-05
- A.T.O.S.	16.512	15.871	18.391	18.210	17.869	17.722	18.795	18.948	19.215	18.611	17.509	16863	15826	16163
- I.T.A.	21.257	22.750	23.186	24.376	24.830	25.387	26.045	26.891	27.559	28.837	30.524	31977	33703	33632
- Bibliothèques	2.719	2.826	2.933	3.186	3.235	3.247	3.509	3.714	4.068	4.222	4.307	4467	4644	4744
- Divers	297	270	258	207	202	191
Total 31-05	40.785	41.717	44.768	45.979	46.136	46.547	48.349	49.553	50.842	51.670	52.340	53.307	54.173	54.539
II - Emplois d'enseignants chapitre 31-11
Personnels titulaires :
- personnels de direction	29	36	36	36	36	36	36	36	36	37	37	37	40	41
- professeurs	11.001	11.950	12.881	12.990	13.274	13.494	13.700	13.909	14.507	14.576	14.857	14859	15.094	15.297
- maîtres de conférence	22.839	24.674	25.398	27.359	27.869	28.468	29.313	30.211	31.581	31.875	32.476	32793	33.442	33.979
- assistants	3.160	2.240	2.159	2.058	1.984	1.912	1.912	1.862	1.812	1.598	1.573	1592	1.350	948
- personnels des corps spécifiques	607	589	479	825	821	833	841	776	764	777	770	772	769	771
- personnels des corps d'astronomie	320	323	326	328	330	330	330	330	330	330	330	330	330	330
- personnels hospitalo-universitaires	6.209	6.237	6.170	6.189	6.169	6.187	6.224	6.187	6.188	6.037	6.038	6037	6.040	6.082
- professeurs agrégés	1.655	2.473	3.847	5.007	5.246	5.427	6.808	7.253	8.443	8.514	8.516	8516	8.614	8.699
- professeurs certifiés	1.898	1.980	3.921	3.761	3.823	3.892	4.040	4.278	4.262	4.263	4.157	4139	4.139	4.139
- professeurs d'éducation physique et sportive	949	1.021	1.292	1.198	1.192	1.192	1.192	1.192	1.192	1.192	1.192	1192	1.192	1.192
- autres enseignants du second degré et divers	1.437	1.459	2.049	1.909	1.802	1.682	1.489	1.302	1.270	1.166	1.043	1006	956	953
- élèves [1]	2.858	2.868	2.888	2.914	2.914	2.954	2.954	3.008	168
Personnels contractuels :	1.319	1.436	1.483	1.531	1.530	1.549	5.578	5.473	5.345	5.326	4.118	4118	4.157	4.169
Total 31-11 :	54.281	57.286	62.929	66.105	66.990	67.956	74.417	75.817	75.898	75.691	75.107	75.391	76.123	76.600

[1] : En 1998, tranfert des crédits du chapitre 31-11, correspondant à la rémunération de 2 840 élèves des ENS vers le chapitre 31-96.

En 1999, transfert identique, correspondant à la rémunération des 168 élèves de l'école nationale des chartes.

Chapitres 31-96, 36-11 et total général

Catégories d'emplois	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
III - Emplois sur le chapitre 31-96
Chapitre 31-96. 10 :
- Elèves des ENS									2.840	2.864	2.898	2917	2917	2926
- Elèves de l'école nationale des chartes										168	168	168	168	168
Personnels contractuels hospitalo-universitaires [1] :
- Praticiens			180	180	200	200
- Assistants des disciplines médicales			3.723	3.755	3.755	3.786
Personnels associés à temps partiel [2] :
- Enseignants associés en médecine générale			15	21	21	21	37	37	37	42	52	68	68	68
- Personnels associés à temps partiel			400	900	1.050	1.200	1.330	1.370	1.370	1.370	1.415	1437	1437	1437
- Attachés temporaires et de recherche - ATER [3]										1.500	1.900	2137	2398	2398
- Moniteurs [4]											5.260	5725	6439	7439
- Personnels enseignants contractuels [5]											1.218	1218	1.218	1.218
Total 31-96 :	3.953	3.921	4.318	4.856	5.026	5.207	1.367	1.407	4.247	5.944	12.911	13.670	14.645	15.654
IV - Emplois sur le chapitre 36-11
- Enseignements supérieurs	990	997	996	1.014	1.290	1.333	1.329	1.316	1.275	1.405	1.453	1489	1487	1494
- Emplois gagés sur ressources propres :
Formation continue	990	990	990	1.040	1.040	1.040	1.040	1.037	1.029	1.029	1.029	1029	1029	1029
Autres [6]	99	99	199	299	299	299	299	299	299	299	285	285	1780	2519
Total 36-11	2.079	2.086	2.185	2.353	2.629	2.672	2.668	2.652	2.603	2.733	2.767	2.803	4.296	5.042
V - Emplois sur le chapitre 36-14
- Oeuvres Universitaires [7]	2.209	2.219	2.319	2.450	2.464	2.600	2.628	2.694	2.720	2.734	2.754	2.774	2.824	2.859
TOTAL GENERAL	103.307	107.229	116.519	121.743	123.245	124.982	129.429	132.123	136.310	138.772	145.879	147.945	152.061	154.694
Evolution du stock		3.922	9.290	5.224	1.502	1.737	4.447	2.694	4.187	2.462	7.107	2.066	4.116	2.633
Evolution en %		3,80%	8,66%	4,48%	1,23%	1,41%	3,56%	2,08%	3,17%	1,81%	5,12%	1,42%	2,78%	1,73%

[1] En 1996, les praticiens et assistants des disciplines médicales sont inscrits au chapitre 31.11.

[2] Crédits correspondant à la rémunération d'enseignants et de personnels associés à temps partiel, en équivalents temps plein.

[3] En 1999, inscription des crédits correspondants à la rémunération de 1500 ATER sur le chapitre 31.96. Ces ATER étaient précédemment rémunérés sur des emplois budgétaires d'enseignants chercheurs vacants de titulaire du chapitre 31.11.

[4] Crédits correspondant à la rémunération de moniteurs précédemment inscrits sur le chapitre 43-50 - situation réelle des recrutements.

[5] crédits correspondant à la rémunération de 1218 enseignants contractuels transférés du chapitre 31-11.

[6] dont emplois gagés au titre de la résorption de l'emploi précaire 1491 en 2002 et 2230 en 2003.

[7] dont emplois gagés au titre de la résorption de l'emploi précaire 9 en 2002 et 20 en 2003. 1994 : non compris 575 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G., 50 P.A.S.T.).

1995 à 2000 : non compris 525 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G.).

Ce tableau montre que le présent projet de budget de l'enseignement supérieur prévoit d'augmenter le nombre total d'emplois budgétaires de 843, pour le porter à 131.139 en 2003 (soit une hausse de 0,6 %, contre + 2,7 % par an en moyenne sur la période 1990-2002).

Cette augmentation résulterait principalement des effets conjugués :

- d'un côté de la création de près de 500 nouveaux emplois budgétaires d'enseignants ^{80 ( * )} et de 660 emplois budgétaires de personnels non enseignants ;

- de l'autre de la transformation , à coût budgétaire constant, de 1.000 emplois budgétaires de personnels non enseignants de catégorie C en 25 emplois de catégorie A et 75 emplois de catégorie B (soit un solde de -300 emplois).

Cette dernière mesure permettrait d'améliorer de manière importante la structure des emplois non enseignants, comme le montrent les tableaux ci-après.

L'évolution de la structure des emplois administratifs (ITA) et techniques (ATOS), hors personnels des bibliothèques

Emploi / Année		1995	1997	1999	2000	2001	2002	2003
ITA	A	23,99 %	24,50 %	24,94 %	24,38 %	24,12 %	23,35 %	25,17 %
	B	24,25 %	24,69 %	23,46 %	22,01 %	21,33 %	20,74 %	20,92 %
	C	51,76 %	50,81 %	51,60 %	53,60 %	54,55 %	55,91 %	53,91 %
ATOS	A	10,77 %	11,17 %	12,42 %	13,59 %	14,74 %	15,65 %	17,06 %
	B	17,03 %	16,61 %	19,08 %	21,58 %	23,29 %	25,16 %	26,01 %
	C	72,20 %	72,22 %	68,50 %	64,83 %	61,97 %	59,19 %	56,93 %
Ita - Atos	A	18,72 %	19,18 %	20,19 %	20,56 %	20,97 %	20,92 %	22,56 %
	B	21,37 %	21,46 %	21,80 %	21,86 %	21,99 %	22,14 %	22,56 %
	C	59,91 %	59,36 %	58,01 %	57,58 %	57,05 %	56,94 %	54,88 %

Source : ministère de l'éducation nationale.

Par ailleurs, l'augmentation du nombre de postes budgétaires (hors allocations pour des moniteurs, qui ne constituent pas des postes stricto sensu, mais en fait un volant de primes pour des activités d'enseignement), serait en afit beaucoup plus importante : + 1.633 en 2003, soit une hausse de 1,1 % (contre + 2,9% par an en moyenne sur la période 1990-2002), cet écart (+ 1.790) s'expliquant notamment :

- par la « création » de 750 emplois sur crédits (dont 739 dans les établissements d'enseignement supérieur et 11 dans le réseau des oeuvres scolaires et universitaires) en application de la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 visant à résorber l'emploi précaire ;

- par la création ex nihilo de 17 emplois sur crédits dans le réseau des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS et CROUS), de 5 emplois sur crédits au musée des arts et métiers et de 4 emplois sur crédits à l'institut national d'histoire de l'art ^{81 ( * )} .

A cette progression des moyens en personnels s'ajoute par surcroît par l'augmentation du nombre d'allocations d'enseignement pour des moniteurs à partir du 1 ^er octobre 2003 (soit + 1.000) ;

Ces chiffres ne donnent toutefois qu'un reflet flou de l'évolution des effectifs en personnels de l'enseignement supérieur. En effet, tous ces emplois ne sont pas consommés ou ne sont pas consommés conformément à leur nomenclature budgétaire. Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des Comptes soulignait ainsi : « le recensement opéré en l'an 2000 montre que ...1421 emplois n'étaient pas utilisés au 1 ^er janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations remontées des établissements, ils se répartissaient entre 737 emplois délégués mais utilisés pour gager des heures complémentaires et 684 emplois délégués et non utilisés pour des raisons diverses (attente de recrutement sur un poste libéré par un départ en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en détachement ou en mobilité, ...) ».

De même, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, et qui sont issues du contrôle national des emplois ^{82 ( * )} , au 31 janvier 2002 :

- le taux de consommation des emplois d'enseignants inscrits au budget (chapitre 31-11), était de 99 %, le nombre d'emplois vacants s'établissant à 721 . En outre, parmi les emplois « consommés », 2.258 emplois étaient utilisés pour « asseoir » le recrutement d'attachés temporaires et de recherche (ATER) en sus de ceux prévus au chapitre 31-96 ; 475 emplois étaient utilisés pour asseoir le recrutement d'enseignants invités (enseignants étrangers) dont le nombre a progressé de 22 % depuis 1998 ; enfin, 756 emplois étaient utilisés pour « gager » des heures complémentaires (le nombre d'heures complémentaires sur emplois vacants de titulaires étant toutefois en diminution depuis l'année universitaire 1998-1999, où elles s'élevaient à 886 équivalent-temps plein) ;

- le taux de consommation des emplois de personnels IATOS était de 98,5 %, dont 8,62 % par des non-titulaires (dont le nombre s'est accru de plus de 20 % entre 2001 et 2002, pour atteindre 4.623 au 31 janvier 2002), 824 emplois demeurant vacants en raison notamment, selon le ministère, d'une utilisation imparfaite des « rompus de temps partiel », ainsi que des délais dus aux procédures de recrutement et des difficultés issues de la double gestion (culture et éducation nationale) des personnels des bibliothèques.

* ⁸⁰ Contre 700 (+ 300 ATER sur crédits) annoncés par le précédent gouvernement dans le cadre de son plan pluriannuel de recrutement 2001-2003.

* ⁸¹ Au total, le présent projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 prévoit ainsi environ 400 créations nettes d'emplois de personnels non enseignants (soit 700 créations - 300 suppressions résultant du solde des mesures de transformation), contre 1.000 annoncées par le précédent gouvernement dans le cadre de son plan pluriannuel de recrutement 2001-2003.

* ⁸²

Le Contrôle National des Emplois (CNE) consiste à recueillir auprès de 200 établissements d'enseignement supérieur des données relatives à leur consommation des emplois délégués. Comme le relevait la Cour des comptes en 2001 dans son rapport sur la fonction publique de l'Etat « ce contrôle est effectué sur la base des déclarations des établissements universitaires et les résultats ne peuvent être considérés comme totalement fiables ». Interrogé à cet égard par votre rapporteur spécial, le ministère de l'éducation nationale indique cependant : « en premier lieu, il convient de noter, comme le relève également la Cour des comptes, que d'indéniables progrès ont été accomplis pour fiabiliser ces données et que la pertinence des informations qui remontent à l'administration centrale du MJENR est telle que les tendances relatives à la consommation des emplois, au niveau de chacun des établissements comme au niveau national, peuvent être dégagées sans difficulté. Ainsi, l'informatisation croissante de la gestion des ressources humaines dans les établissements d'enseignement supérieur, avec notamment le développement d'HARPEGE (Harmonisation de la Gestion des Personnels), permet de fiabiliser la gestion des emplois et d'organiser entre les établissements et le ministère un dialogue rigoureux fondé sur un système d'informations partagées ». Cela étant « le CNE, en tant qu'outil de pilotage, ne prend son sens que si l'état des lieux réalisé permet d'influer de façon significative sur la gestion des emplois par l'établissement et l'administration centrale, et s'il est intégré au sein d'un dispositif d'ensemble permettant d'améliorer la connaissance du fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur.

De plus, pour être vraiment opérationnel, le niveau déconcentré, en l'occurrence le niveau de responsabilité adéquat, doit s'approprier cet outil... Dans ces conditions, il est prévu que le CNE s'inscrive dans le dispositif de contractualisation articulant objectifs, moyens et analyse des résultats obtenus. Dans ce cadre contractuel renouvelé, il s'agira d'apprécier l'adéquation entre les moyens en emplois mis à disposition des établissements et les objectifs fixés (financiers, pédagogiques, recherche). Ainsi, au-delà de la vérification du seul respect de l'autorisation budgétaire, qui est nécessaire mais non suffisante, le CNE devrait permettre une optimisation de l'utilisation du potentiel en enseignants et IATOSS par rapport aux objectifs fixés (formation initiale, formation continue, recherche,...) et aux résultats attendus ».