Rapport n° 102 (2004-2005) de M. André ROUVIÈRE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 8 décembre 2004
N° 102
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 8 décembre 2004
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) :
- sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de la convention civile sur la corruption ,
- et sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , autorisant la ratification de la convention pénale sur la corruption ,
Par M. André ROUVIÈRE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 958 , 959 , 1424 et T.A. 290 et 291
Sénat : 304 et 305 (2003-2004)
|
Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Dans les pays où elle est endémique, la corruption a installé des comportements de prédation de la part des détenteurs d'une charge publique, obligeant les citoyens et les acteurs économiques à des stratégies de contournement et à l'intégration de cette donnée dans leurs coûts.
Cause ou conséquence, les pays les plus corrompus ont connu récemment ou subissent toujours des crises politiques graves.
La corruption n'est pourtant pas l'apanage des pays pauvres, ni de la sphère publique. L'irruption des « affaires » dans le débat public au début des années 90 en Europe occidentale a révélé l'ampleur du phénomène et la sensibilité des opinions publiques.
Les deux présents projets de loi, adoptés par l'Assemblée nationale le 11 mai dernier, autorisant la ratification de la convention civile et de la convention pénale sur la corruption, adoptés en 1999 sous l'égide du conseil de l'Europe, sont issus de cette prise de conscience. Ils ont été élaborés, sur la décision du comité des ministres du Conseil de l'Europe, par un groupe de travail multidisciplinaire installé en 1994 et chargé d'élaborer un programme d'action.
I. LA CONVENTION CIVILE
L'article 2 de la convention civile définit la corruption comme « le fait de solliciter, d'offrir, de donner ou d'accepter, directement ou indirectement, une commission illicite, ou un autre avantage indu ou la promesse d'un tel avantage indu qui affecte l'exercice normal d'une fonction ou le comportement requis du bénéficiaire de la commission illicite, ou de l'avantage indu ou de la promesse d'un tel avantage indu ». Il s'agit donc d'une définition assez large.
La convention civile est, à ce jour, le seul texte ayant recours au droit civil dans la lutte contre la corruption, avec l'effet dissuasif de sanctions pécuniaires. Son objet est de permettre aux personnes physiques ou morales ayant subi un dommage du fait d'actes de corruption de pouvoir en obtenir réparation.
Peuvent ainsi être indemnisés : les préjudices patrimoniaux, le manque à gagner ou encore les préjudices non patrimoniaux, comme l'atteinte à la réputation. La convention prévoit que les dommages intérêts ne peuvent être forfaitaires mais doivent être adaptés au préjudice subi. Il s'agit d'un texte à la portée limitée, avec l'objectif de réunir autour d'un consensus la plus grand nombre d'états possible.
Le demandeur doit apporter la preuve du dommage subi du fait d'actes délibérés ou de négligence et démontrer un lien de causalité, ce qui est parfaitement conforme à notre droit civil.
La Convention exige des Etats qu'ils prévoient des procédures appropriées pour permettre aux victimes d'un acte de corruption commis par un agent public, de demander réparation à l'Etat.
Elle prévoit enfin la collaboration entre les Parties pour son exécution et confie au groupe d'Etats contre la corruption, le GRECO, le suivi de sa mise en oeuvre.
Aucune réserve n'est autorisée pour cette convention avec laquelle notre droit est d'ores et déjà en conformité. Ouverte à la ratification des états non membres du conseil de l'Europe, elle est entrée en vigueur le 1er novembre 2003 et a été ratifiée par 22 Etats.
II. LA CONVENTION PÉNALE
La Convention pénale est, quant à elle, particulièrement ambitieuse : elle vise à incriminer de façon coordonnée un large éventail de conduites de corruption et à améliorer la coopération internationale.
Elle privilégie une approche globale du phénomène, à la différence des instruments précédents, adoptés sous l'égide de l'OCDE et des Nations unies, qui portaient sur la corruption impliquant des fonctionnaires nationaux ou européens ou sur la corruption active d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales.
Sa mise en oeuvre est suivie par le groupe d'états contre la corruption ou GRECO, opérationnel depuis le 1er mai 1999.
Entrée en vigueur le 1er juillet 2002, date à la quelle la condition de 14 ratification a été remplie, elle a été à ce jour ratifiée par 30 pays sur les 46 signataires.
A. LE CHAMP D'APPLICATION
La convention couvre les cas de corruption passive et active :
- d'agents publics nationaux et d'agents publics étrangers ;
- de parlementaires nationaux, étrangers et de membres d'assemblées parlementaires internationales ;
- de membres du secteur privé ;
- de fonctionnaires internationaux ;
- de juges nationaux, étrangers et internationaux et d'agents de cours internationales.
Elle couvre aussi le trafic d'influence, le blanchiment du produit des délits de corruption et les infractions comptables liées à la commission des infractions de corruption.
Elle étend ainsi l'incrimination de la corruption au secteur privé tout en la limitant à la sphère des activités marchandes.
Elle exclut ainsi de son champ d'application les activités à but non lucratif.
B. LES OBLIGATIONS POSÉES PAR LA CONVENTION
Les Etats sont tenus de prévoir des sanctions et des mesures efficaces et dissuasives incluant des sanctions privatives de liberté pouvant donner lieu à extradition. Les personnes morales devront être, elles aussi, tenues pour responsables des infractions pénales commises à leur profit.
La Convention prévoit également des dispositions concernant les actes de complicité, l'immunité, les critères pour établir la compétence des Etats, la mise en place d'unités spécialisées dans la lutte contre la corruption, la protection des collaborateurs de justice ainsi que la collecte de preuves et la confiscation des produits de la corruption.
C. LES RÉSERVES FORMULÉES PAR LA FRANCE
Trois réserves ont été faites par notre pays à la convention pénale :
- l'incrimination de la corruption passive d'agents publics étrangers et de membres d'assemblées publiques étrangères : notre droit interne ne prévoit que l'incrimination de la corruption active ou passive de fonctionnaires nationaux d'un autre état membre de l'Union européenne et l'incrimination des faits de corruption active de toute personne dépositaire de l'autorité publique, chargée d'une mission de service public, d'un mandat électif public, dans un Etat étranger, commis dans le commerce international , l'incrimination de la corruption passive de membres d'assemblées publiques étrangères n'existe pas ; la France a donc indiqué qu'elle n'érigera pas en infraction pénale, les faits de corruption passive d'agents publics étrangers et de membres d'assemblées publiques étrangères, infraction particulièrement difficile à réprimer dans les faits ;
- l'incrimination du trafic d'influence en direction d'un agent public étranger ou d'un membre d'une assemblée publique étrangère : notre droit interne prévoit seulement l'incrimination du trafic d'influence actif et passif en direction d'une personne dépositaire de l'autorité publique, chargée d'une mission de service public ou investie d'un mandat électif public en France , la France a donc indiqué que les actes de trafic d'influence, en vue d'exercer une influence sur la prise de décision d'agents publics étrangers et les membres d'assemblées publiques étrangères ne seront pas érigés en infraction pénale ;
- les critères de compétence territoriale : la France a indiqué qu'elle entendait limiter la compétence personnelle de ses juridictions pénales aux seuls cas où l'auteur de l'infraction est l'un de ses ressortissants et que les faits sont punis par la législation du pays où ils ont été commis. Elle se réserve le droit de ne pas établir sa compétence dans les cas de corruption passive d'un français exerçant une fonction publique à l'étranger et dans les cas de corruption active par un français à l'égard d'une personne exerçant une fonction publique à l'étranger.
Ces deux dernières réserves visent à prévenir nos entreprises de traitements discriminatoires fondées sur la disparité des législations entre Etats. L'application directe de la convention aurait conduit au déclenchement de l'action publique pour des faits commis à l'étranger dans les conditions de droit commun, notamment sur plainte avec constitution de partie civile.
Compte tenu de ces réserves, notre pays devra cependant modifier sa législation sur les points suivants :
- l'incrimination de la corruption active d'agents publics étrangers ;
- l'incrimination de la corruption active et passive de fonctionnaires internationaux ;
- l'incrimination de la corruption active et passive de juges et d'agents de cours internationales ;
- l'incrimination de la corruption active de membres d'assemblées publiques étrangères ;
- l'incrimination de la corruption active et passive dans le secteur privé ;
- l'incrimination de la corruption active et passive de membres d'assemblées parlementaires internationales ;
- l'incrimination du trafic d'influence sur la prise de décision de fonctionnaires internationaux, de membres d'assemblées parlementaires internationales, de juges et agents de cours internationales.
Le projet de loi qui mettra notre législation en conformité avec la convention est en cours d'élaboration.
Le nombre des réserves peut paraître important mais notre pays s'est opposé lors des négociations à ce que leur nombre soit excessif et risque de vider la Convention de sa substance. Le nombre des réserves par Etat a été limité à cinq pour éviter que des incriminations spécifiques, comme le trafic d'influence, inconnues du droit pénal de législations soient totalement exclues des obligations des Parties. Dans le même esprit, notre pays a souhaité connaître la nature des réserves formulées par les signataires, avant de soumettre le texte à la ratification parlementaire.
Notre pays a par ailleurs signé le 15 mai 2003 un protocole additionnel à la convention pénale, qui étend le champ d'application de la Convention aux arbitres en matière commerciale, civile et autres, ainsi qu'aux jurés, complétant ainsi les dispositions de la Convention visant à protéger les juridictions contre la corruption. Ce protocole, ratifié par sept pays, entrera en vigueur le 1er février 2005.
CONCLUSION
La convention pénale est entrée en vigueur le 1er juillet 2002, après avoir été ratifié par 14 Etats, sur les 30 signataires. La convention civile est entrée en vigueur le 1er novembre 2003.
Ces conventions, bien que de portée très inégale, manifestent une volonté de prise en compte globale du phénomène de corruption. Plusieurs instruments réprimant des actes de corruption spécifique ou concernant des publics particuliers. C'est notamment le cas de la convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des Etats membres de l'Union européenne, de la convention de l'OCDE sur la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales, de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et de la décision-cadre de l'Union européenne relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé.
La lutte contre ce fléau, endémique dans certains Etats, nécessite en effet une coopération internationale renforcée. Les deux conventions, civile et pénale, mettent en place les outils nécessaires, c'est pourquoi votre commission vous demande de bien vouloir les adopter.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 8 décembre 2004.
A la suite de l'exposé du rapporteur, la commission a ensuite adopté les deux projets de loi.
PROJET DE LOI
Article unique
Est autorisée la ratification de la convention pénale sur la corruption, faite à Strasbourg, le 27 janvier 1999, signée par la France le 9 septembre 1999, et dont le texte est annexé à la présente loi. 1 ( * )
PROJET DE LOI
Article unique
Est autorisée la ratification de la convention civile sur la corruption, faite à Strasbourg, le 4 novembre 1999, signée par la France le 26 novembre 1999, et dont le texte est annexé à la présente loi. 2 ( * )
* 1 Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 959 (12 e législature)
* 2 Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 958 (12 e législature)