N° 395
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention des Nations unies contre la corruption ,
Par M. André ROUVIÈRE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir le numéro :
Sénat : 356 (2004-2005)
|
Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification de la convention des Nations unies contre la corruption, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies à New York le 31 octobre 2003 et ouverte à la signature à Mérida (Mexique) le 9 décembre 2003.
Au cours de la dernière décennie, la lutte contre la corruption a donné lieu à l'adoption de multiples instruments internationaux, principalement dans le cadre d'enceintes régionales comme l'OCDE, le Conseil de l'Europe, l'Union européenne, l'Organisation des États américains ou l'Union africaine.
À l'échelle mondiale, les Nations unies ont inscrit la lutte contre la corruption au rang de leurs objectifs, considérant que le phénomène constituait un obstacle majeur à l'état de droit et au développement économique. La convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, adoptée en 2000 et entrée en vigueur en septembre 2003, a été le premier instrument de portée universelle à comporter des dispositions contre la corruption. Toutefois, l'Assemblée générale a estimé qu'un instrument indépendant et de portée plus globale était nécessaire afin de traiter l'ensemble des aspects du phénomène de corruption.
Élaborée à l'issue de trois années de négociation, la convention des Nations unies contre la corruption constitue, avec ses 71 articles, un ensemble extrêmement complet de normes et de prescriptions tendant à prévenir, poursuivre et sanctionner la corruption. L'une de ses originalités principales est également d'aborder la question de la restitution des avoirs issus de la corruption.
Votre rapporteur effectuera un bref rappel des instruments internationaux existants en matière de lutte contre la corruption avant de présenter l'apport de la convention des Nations unies.
I. LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION : UN FOISONNEMENT D'INSTRUMENTS INTERNATIONAUX
Au cours de la dernière décennie, les instruments internationaux relatifs à la lutte contre la corruption se sont multipliés, au sein de diverses enceintes internationales. Ils trouvent leur inspiration dans des préoccupations de différents ordres qui illustrent les multiples facettes du phénomène de la corruption.
La lutte contre la corruption répond en effet à un grand nombre d'objectifs : affermir la démocratie , en réprimant le financement irrégulier des formations politiques et le trafic d'influence ; consolider l'état de droit , en assurant notamment l'indépendance, l'impartialité et l'équité du système judiciaire ; préserver les fonds publics , en faisant respecter la régularité des marchés, en permettant le bon fonctionnement des systèmes fiscaux et douaniers et en bannissant les détournements d'actifs publics; garantir une concurrence loyale , en proscrivant la pratique des commissions dans le secteur privé ; lutter contre le crime organisé , dont les activités se développent en partie grâce à la corruption.
S'agissant des organisations régionales, le Conseil de l' Union européenne a élaboré la convention du 26 mai 1997 relative à la lutte contre la corruption active et passive impliquant des fonctionnaires des communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres. Cette convention vise notamment à instaurer une incrimination harmonisée des faits de corruption active ou passive de fonctionnaires, communautaires ou nationaux, dans tous les États membres, et à renforcer la coopération judiciaire entre ces derniers. Elle fait suite à un protocole du 27 septembre 1996 relatif à la corruption dont l'objet était plus restreint, car il s'inscrivait uniquement dans le cadre de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.
Le Conseil de l'Europe a pour sa part établi deux conventions, la convention pénale sur la corruption du 27 janvier 1999 et la convention civile sur la corruption du 4 novembre 1999. La convention pénale vise à incriminer de façon coordonnée un large éventail de conduites de corruption, y compris dans le secteur privé, et à améliorer la coopération internationale. Elle est entrée en vigueur pour 30 États membres du Conseil de l'Europe. La convention civile, entrée quant à elle en vigueur dans 23 États membres, a pour objet de permettre aux personnes physiques ou morales ayant subi des dommages du fait d'actes de corruption de pouvoir en obtenir réparation. Le suivi de la mise en oeuvre des deux conventions est confié au Groupe d'États contre la corruption (GRECO), où sont représentés 39 États membres et qui recourt à l'analyse d'experts chargés d'évaluer l'efficacité des législations nationales dans la lutte contre la corruption.
Deux autres organisations régionales ont adopté des instruments internationaux de lutte contre la corruption : l' Organisation des États américains (convention interaméricaine contre la corruption du 29 mars 1996) et l' Union africaine (convention sur la prévention et la lutte contre la corruption du 12 juillet 2003).
Au plan mondial, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ont introduit la lutte contre la corruption parmi les critères examinés lors de l'octroi de prêts. L'Organisation mondiale du commerce s'est préoccupée d'établir des règles de concurrence et de transparence en matière de marchés publics, dans le cadre de son comité des marchés publics. Mais c'est surtout l' Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) qui a traité de manière la plus approfondie la question des paiements illicites dans les transactions internationales, avec l'adoption le 17 décembre 1997 de la convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions internationales . Cette convention lie les 30 États membres de l'OCDE ainsi que 3 États non membres. Elle ne s'applique cependant qu'aux transactions commerciales internationales et ne vise que la corruption active d'agents publics étrangers. Elle oblige les États parties à établir des sanctions pénales efficaces, proportionnées et dissuasives et à prévoir un système de responsabilité des personnes morales. Le suivi de la convention est assuré par le groupe de travail de l'OCDE sur la corruption à travers un mécanisme d'examen « par les pairs » fondé sur des évaluations mutuelles.
L'assemblée générale des Nations unies avait pour sa part adopté en 1996 une résolution enjoignant les États membres d'incriminer dans leur droit pénal la corruption d'agents publics étrangers et de supprimer la déductibilité fiscale des paiements illicites. C'est également dans le cadre des Nations unies qu'a été élaboré, à partir de 1998, la convention dite « de Palerme » contre la criminalité transnationale organisée , ouverte à la signature en décembre 2000 et dont l'article 7 prévoit l'incrimination de la corruption active ou passive des agents publics nationaux. Jugeant toutefois que les dispositions de cette convention ne suffisaient pas à couvrir l'ensemble des questions soulevées par la corruption et sa répression, l'assemblée générale décidait le 4 décembre 2000 de lancer la négociation d'un instrument indépendant spécifiquement dédié à la lutte contre la corruption.