Projet de loi autorisant l'approbation de la décision des représentants des Gouvernements des Etats membres, réunis au sein du Conseil le 28 avril 2004, concernant les privilèges et immunités accordés à ATHENA

N° 53

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 26 octobre 2005}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de la décision des représentants des Gouvernements des États membres , réunis au sein du Conseil le 28 avril 2004, concernant les privilèges et immunités accordés à ATHENA,

Par M. Jacques PEYRAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2036 , 2204 et T.A. 445

Sénat : 387 (2004-2005)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

La relève de l'opération de l'OTAN Allied Harmony en Macédoine, entre avril et décembre 2003 afin d'offrir un environnement sécurisé à la mise en place de l'accord d'Ohrid, a constitué la première opération extérieure de l'Union européenne, menée au titre de la politique étrangère et de sécurité commune, déclarée « opérationnelle » lors du sommet de Laeken de décembre 2001.

De dimension modeste, l'opération Concordia, conduite dans le cadre des arrangements avec l'OTAN, dits de « Berlin + », a été considérée comme un succès tout en faisant apparaître la nécessité de développements ultérieurs pour la PESC, notamment sur le terrain juridique.

Le statut des forces mais aussi le financement des opérations ont été précisés par des textes successifs, « SOFA-UE » et mécanisme ATHENA, qui offrent un cadre permanent aux opérations de l'Union européenne.

La décision du Conseil 2004/197/PESC du 23 février 2004 a créé un mécanisme, dénommé ATHENA, de financement des coûts communs des opérations de l'Union européenne ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Elle établit la liste des coûts opérationnels considérés comme communs dont le financement est mutualisé, les autres coûts liés à une opération restant à la charge du pays qui les a engagés.

Le mécanisme ATHENA a été révisé une première fois par deux décisions du 23 février 2004. Les Etats membres ont précisé son régime fiscal, assimilé à celui d'une organisation internationale.

Le présent projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 9 juin 2005, a pour objet d'autoriser l'approbation de la décision des représentants des Etats membres, réunis au sein du Conseil le 28 avril 2004, concernant les privilèges et immunités accordés à ATHENA. Il complète et précise le régime de cet organisme, selon des modalités classiques en cette matière.

Avant d'évoquer les privilèges et immunités accordés à ATHENA, votre rapporteur rappellera brièvement les modalités de financement des opérations de l'Union, définies par ce mécanisme.

I. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS DE L'UNION

A. LES PRINCIPES

1. Un cadre intergouvernemental

Le financement de la PESD en matière militaire sur le budget communautaire se borne à la prise en charge des coûts de fonctionnement des institutions, rattachées au secrétariat général du Conseil : le comité militaire, l'état-major de l'Union européenne ainsi que l'agence européenne de défense ^{1 ( * )} , récemment mise en place. Ces coûts administratifs s'élèvent à moins de 35 millions d'euros par an.

L'article 28 du traité sur l'Union européenne, non modifié par le Traité de Nice, prévoit une exception pour les dépenses opérationnelles « afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense », qui ne peuvent être mises à la charge du budget communautaire mais qui sont à la charge des Etats membres selon la clé du produit national brut.

Sur le critère de l'intervention militaire, le traité exclut le financement d'opérations sur le budget communautaire alors que ce financement est prévu pour les actions dites « de gestion civile des crises » (missions de police ou de soutien aux institutions judiciaires) pour lesquelles la Commission dispose d'une ligne budgétaire spécifique de « réaction rapide ». Le budget communautaire consacre environ 60 millions d'euros par an à ce type d'opérations.

Le Traité prévoit qu'un Etat membre ayant assorti son vote d'abstention d'une déclaration formelle lors de la prise de décision du lancement d'une opération n'est pas tenu de contribuer à son financement.

Le Danemark, compte tenu de sa situation particulière « d'Opting out » en matière de défense, prévue par les Traités, est dispensé de toute contribution.

2. Une base volontaire

La pratique des opérations militaires de l'Union fait apparaître un mode de financement relativement proche de celui retenu par l'OTAN, résumé par la formule « costs lie where they fall » et selon lequel les coûts sont supportés par les Etats ayant engagés des troupes ou des équipements en opérations. La France est ainsi le 5 ^e contributeur au budget de l'OTAN, mais le 2 ^e contributeur en effectifs engagés en opérations.

Avec la multiplication des opérations, ce principe a conduit à une augmentation de la sollicitation financière des Etats membres qui, comme la France, sont d'importants contributeurs en hommes sur les théâtres d'intervention de l'OTAN.

Pour la France, ces coûts se traduisent par une imputation sur le budget du ministère de la défense au titre des « OPEX » dont le financement fait l'objet d'un débat récurrent lors des discussions budgétaires. Ils correspondent, pour l'essentiel, au différentiel de rémunération des personnels en opérations ainsi que, de façon plus marginale, à l'entretien des matériels.

3. Des négociations ad hoc

Pour chacune des opérations militaires de l'Union européenne, un accord spécifique a dû être trouvé pour le financement des coûts communs, laissant à la charge des Etats membres participants des surcoûts significatifs.

Ces surcoûts représentent ainsi pour notre pays 2 millions d'euros au titre de l'opération Concordia en Macédoine, 46 millions d'euros pour l'opération Artémis au Congo et 80 millions d'euros pour l'opération Althéa en Bosnie, cette dernière s'inscrivant dans le cadre du mécanisme de gestion Athéna.

Opération	Concordia (Macédoine)	Artémis (République Démocratique du Congo)	Althéa (Bosnie)
Période	31 mars 2003 - 15 décembre 2003	Juin-septembre 2003	En cours depuis le 2 décembre 2004
Mandat	Résolution 1371 du Conseil de sécurité : relève de l'opération Allied Harmony de l'OTAN	Résolution 1484 du Conseil de sécurité : assistance à la MONUC	Résolution 1575 du Conseil de sécurité : Relève de la SFOR pour l'application des accords de Dayton
Cadre	Arrangements permanents UE/OTAN	Union européenne	Arrangements permanents UE/OTAN
Coûts communs	6 M€	7 M€	72 M€
Coût pour la France	2 M€	46 M€	NC
Forces déployées (*)	400 hommes	2 000 hommes	7 000 hommes
Contribution française (*)	175 hommes	1 750 hommes	450 hommes

(*) Le niveau des effectifs est variable sur la durée d'une opération.

Le projet de soutien à la deuxième phase de la mission de surveillance de l'Union africaine dans la région du Darfour au Soudan, dite AMIS II, comprend un volet militaire doté d'un montant de référence de 1,9 M€ au titre des coûts communs financés par le mécanisme Athena.

* ¹ En France, l'ensemble de la charge relative à l'Agence est supportée par le budget du ministère de la Défense. La clé de contribution française est de 16,1 % en 2005, soit 3,2 millions d'euros.