II. STRATÉGIE ET RÉFORMES INDUITES PAR LA LOLF
A. DU POINT DE VUE BUDGÉTAIRE : LE DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE
Cette mission est rattachée à un document de politique transversale (DPT) intitulé « Politique française en faveur du développement », et tient compte de l'ensemble des missions du budget général et des comptes spéciaux qui concourent à cette politique. Cette présentation doit permettre de mettre en évidence une politique transversale pilotée par plusieurs institutions (telles que le CICID) et processus communs (en particulier les stratégies sectorielles et documents cadres de partenariat , préconisés par le CICID de juillet 2004). Sont par exemple recensées la mission « Solidarité et intégration », commune à plusieurs ministères, et la mission « Recherche et enseignement supérieur », qui relève du ministère de l'éducation nationale et de la recherche (cf. infra ). Le chef de file de ce DPT est le ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie.
Votre rapporteur spécial considère que le document qui lui a été - tardivement - transmis par le MAE est globalement satisfaisant , bien que les onze programmes budgétaires qui lui sont rattachés témoignent des limites de la LOLF dans l'amélioration de la lisibilité de l'action gouvernementale. Ce document contribue néanmoins à rassurer votre rapporteur spécial quant à la capacité du gouvernement à rendre compte d'un pilotage présenté comme coordonné de l'APD. Le DPT revêt en effet une importance majeure , compte tenu de la multiplicité des intervenants (ministère ou opérateurs), de la difficulté du MAE à faire valoir son rôle de chef de file dans ce domaine, et de la traditionnelle discordance entre la nomenclature budgétaire et la comptabilisation des crédits d'APD communiqués à l'OCDE.
Le DPT décrit le contenu de ces programmes et leur contribution à la politique transversale d'APD et identifie trois axes stratégiques (« Mettre en oeuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies », « Promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français », « Gérer l'aide publique au développement de façon efficiente »), que votre rapporteur spécial juge adéquats. A ces axes sont associés treize objectifs 11 ( * ) et vingt indicateurs sélectionnés au sein des programmes participant à la politique d'APD, exposés dans le tableau ci-après. Parmi les objectifs et indicateurs retenus, votre rapporteur spécial considère que ceux relatifs à l'attractivité de la formation au français (au sein du deuxième axe relatif à la promotion du développement à travers les idées et le savoir-faire français) ne ressortissent pas réellement à l'APD , à l'instar des actions de francophonie et de promotion de la culture française.
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Axes, objectifs et indicateurs du document de politique transversale |
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Objectifs |
Programme concerné |
Indicateurs |
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Axe 1 : Mettre en oeuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies |
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1 (du point de vue du citoyen) : contribuer à l'atteinte des ODM adoptés par les Nations Unies |
Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
Part de l'aide française à destination des secteurs prioritaires définis par le CICID |
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Part de l'aide gérée par le MAE dirigée vers l'Afrique sub-saharienne, les PMA et la ZSP |
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2 (du point de vue du citoyen et du contribuable) : faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux |
Aide économique et financière au développement (MINEFI) |
Part des ressources subventionnées des banques et fonds multilatéraux affectée aux secteurs prioritaires pour la France |
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3 (du point de vue du citoyen et du contribuable) : faire valoir les thèses françaises en matière de développement durable et de biens publics mondiaux au sein des organisations et des conférences internationales |
Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
Part de l'APD européenne et multilatérale allouée à l'Afrique subsaharienne, à la ZSP et aux PMA |
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4 (du point de vue du citoyen) : contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit |
Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
Taux de projets associant des ONG et des collectivités territoriales françaises à des partenaires étrangers |
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5 (du point de vue du citoyen) : participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement |
Aide économique et financière au développement et Prêts à des Etats étrangers (MINEFI) |
Part de l'aide budgétaire française qui s'inscrit dans un processus harmonisé entre les bailleurs de fonds et/ou dans un cadre régional |
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Pourcentage des pays qui ont bénéficié, avec succès, de l'initiative PPTE |
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Axe 2 : promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français |
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6 (du point de vue du citoyen) : promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche |
Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
Nombre d'élèves et d'étudiants inscrits dans les sections et filières bilingues nationales et dans les établissements culturels |
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Nombre de candidats aux diplômes et certifications de français |
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Qualité des programmes de recherche associant des chercheurs français et étrangers |
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Nombre des étrangers inscrits dans les 2 e et 3 e cycles de l'enseignement supérieur français |
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7 (du point de vue du citoyen) : contribuer au développement du Sud par le partenariat scientifique et technologique |
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources (ministère de la recherche) |
Part de co-publications réalisées avec des partenaires de pays du Sud parmi les publications des opérateurs du programme |
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8 (du point de vue du citoyen) : développer la coopération internationale à travers les échanges et les transferts scientifiques et techniques |
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales |
Effet de levier de la subvention du GIP Esther auprès des partenaires (hôpitaux ; ONG et autres partenaires nationaux et internationaux) |
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9 (du point de vue du citoyen) : améliorer la qualité de la contribution du ministère de l'écologie et du développement durable à l'action internationale de la France |
Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable (ministère de l'écologie) |
Pourcentage des interlocuteurs du ministère considérant que celui-ci contribue significativement au renforcement de l'influence de la France à l'international |
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10 (du point de vue du citoyen) : promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière |
Aide économique et financière au développement (MINEFI) |
Part des études FASEP terminées ayant donné lieu à la réalisation du projet d'investissement |
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Part des études FASEP terminées ayant donné lieu à la réalisation du projet avec participation d'au moins une entreprise française |
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11 (du point de vue du citoyen) : permettre la réalisation de projets de développement durable dans les pays émergents, faisant appel au savoir-faire français |
Prêts à des Etats étrangers de la RPE (MINEFI) |
Pourcentage de protocoles de prêt signés au cours de l'année n-2 ayant donné lieu à l'imputation d'un contrat dans les deux ans après la signature |
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Axe 3 : gérer l'aide publique au développement de façon efficiente |
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12 (du point de vue du citoyen et du contribuable) : assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement |
Aide économique et financière au développement (MINEFI) |
Montant d'aide au développement apporté par l'AFD sous forme de prêt par euro de subvention de l'Etat |
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Part des projets de l'AFD et de la Banque mondiale qui sont jugés au moins satisfaisants dans la réalisation de leurs objectifs de développement |
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13 (du point de vue du citoyen et du contribuable) : assurer un service culturel et de coopération de qualité |
Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
Ratio d'efficience du réseau de coopération |
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N.B : en italiques figurent les programmes autres que ceux de la mission interministérielle « Aide publique au développement ». Source : document de politique transversale |
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L'annexe 2, intitulée « Ventilation de l'effort d'aide publique au développement au sens du Comité d'aide au développement de l'OCDE », est particulièrement utile en ce qu'elle permet d'identifier clairement l'ensemble des dépenses du budget général, ventilées par mission et programme, contribuant à l'effort d'APD. Il apparaît ainsi que trois missions, outre la mission « Aide publique au développement », contribuent de façon significative à l'APD :
- la mission « Recherche et enseignement supérieur », pour un montant estimé à 1.160 millions d'euros en 2006, au titre de l'écolage et de la coopération technique ;
- la mission « Solidarité et intégration », qui comprend les crédits d'aide aux réfugiés à hauteur de 467 millions d'euros en 2006 ;
- la mission « Action extérieure de l'Etat », qui contribue à hauteur de 234 millions d'euros et finance de nombreuses actions de coopération technique ainsi que, pour une part réduite, certains organismes internationaux.
Toutefois, les crédits de coopération relatifs à l'outre-mer et les actions de coopération technique relevant de programmes ministériels qui contribuent de façon plus marginale à l'APD, tels que ceux des ministères de l'intérieur, des transports, de la culture ou de la jeunesse, des sports et de la vie associative, sont globalisés au sein de la ligne « Autres dépenses du budget général ».
* 11 Dont trois ressortissent à des programmes qui ne sont pas spécifiquement dédiés à l'APD :
- l'objectif n° 7 « Contribuer au développement du Sud par le partenariat scientifique et technologique », qui est associé au programme « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » ;
- l'objectif n° 8 « Développer la coopération internationale à travers les échanges et les transferts scientifiques et techniques » du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » ;
- l'objectif n° 9 « Améliorer la qualité de la contribution du ministère de l'écologie et du développement durable à l'action internationale de la France » du programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable ».