Projet de loi de finances pour 2006 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des états étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux.

G. AIDE AUX POPULATIONS TOUCHÉES PAR LES CRISES

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 1,1 million d'euros, soit 1,9 % de la dotation globale. L'essentiel consiste donc en des dépenses d'intervention, qui recouvrent deux niveaux :

- l'aide humanitaire et alimentaire d'urgence , à hauteur de 38,2 millions d'euros. La dotation du Fonds d'urgence humanitaire (FUH), qui depuis cinq ans est inférieure à dix millions d'euros en loi de finances initiale, n'est pas précisée. Les principales interventions de ce Fonds en 2004 ont concerné le séisme survenu dans la ville de Bam en Iran, les populations réfugiées ou déplacées dans le Darfour, la crise civile et les inondations en Haïti, la situation précaire des populations d'Irak, du Libéria et des Territoires palestiniens, et l'invasion de criquets dans plusieurs pays d'Afrique subsaharienne.

Le budget du FUH pour 2005 a été largement sollicité dès le début de l'exercice au titre des opérations d'urgence humanitaire pour les victimes du tsunami en Asie du sud est ^{65 ( * )} , puis par la crise alimentaire au Niger ^{66 ( * )} et l'assistance humanitaire à la région du Darfour. Au 18 août 2005, la quasi intégralité de la dotation budgétaire du FUH (complétée par les contributions versées sur les fonds de concours) était ainsi engagée ou versée, soit 10,7 millions d'euros d'aide à 41 pays . La marge de manoeuvre de la Délégation à l'action humanitaire d'ici la fin de l'année 2005 se révèle donc réduite et ne permet pas de financer certaines priorités fixées en début d'année pour Haïti et les Territoires palestiniens ;

- l'aide à la reconstruction et au retour à la démocratie , pour 11,6 millions d'euros d'AE et 20,6 millions d'euros de CP, dont 9 millions d'euros seront affectés aux projets du FSP en cours.

Des contributions volontaires aux organismes des Nations Unies sont imputées sur ces deux axes d'intervention, pour un montant de 33,6 millions d'euros, soit un quasi doublement par rapport à 2005.

QUESTIONS ET OBSERVATIONS SUR LE PROGRAMME 209
« SOLIDARITE A L'EGARD DES PAYS EN DEVELOPPEMENT »

- Le programme 209 comporte des crédits de francophonie et de diffusion de la culture et de la langue françaises qui, selon votre rapporteur spécial, ne relèvent pas de l'APD mais de la mission « Action extérieure de l'Etat » . A contrario , cette mission inclut des crédits comptabilisés en APD, tels que la part des crédits de l'AEFE correspondant aux élèves étrangers, celle des crédits de l'OFPRA relative aux demandeurs d'asile des pays en développement, ou certaines contributions à des organismes des Nations Unies.

- Indépendamment des changements de périmètre liés au transfert de projets du FSP vers l'AFD, les CP attribués à l'aide-projet sont en augmentation (au profit de l'AFD), ce dont se félicite votre rapporteur spécial. L'aide bilatérale du ministère diminuerait néanmoins de 12,7 % , selon les crédits ministériels répertoriés par le « jaune », et ce faisant, l'APD que les pays bénéficiaires sont réellement susceptibles d'associer à la France. De fait, les contributions au FED, au fonds de lutte contre le sida (alors même que le produit de la future taxe sur les billets d'avion lui sera sans doute affecté) et les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies représentent, avec 1.035 millions d'euros, plus de la moitié des CP du programme . Cette priorité accordée à l'aide multilatérale, jointe au recours croissant du ministère à des opérateurs publics ou privés (EGIDE, FCI, ONG...) fait craindre à votre rapporteur spécial que le MAE perde progressivement les moyens et la maîtrise de la coopération.

En outre, la forte augmentation de l'aide multilatérale permet de respecter plus aisément les objectifs d'augmentation de l'APD, compte tenu des moindres contraintes techniques que comporte ce canal.

- La forte augmentation des contributions volontaires aux organismes des Nations Unies est conforme aux priorités affirmées par le CICID, mais réduit les moyens disponibles pour des actions de terrain visibles. Compte tenu du contexte budgétaire tendu, cette évolution n'était sans doute pas prioritaire, d'autant qu'elle apparaît plutôt motivée par des considérations de « benchmarking » et d'alignement sur les donateurs les plus généreux en volume (mais pas nécessairement en part du RNB consacrée à l'APD)

- Le nouveau traitement des dépenses de personnel induit par la LOLF a conduit à la suppression de la « ligne souple ». Bien que le recours à cet instrument ait sans doute été excessif au cours de la période récente, cette suppression tend à diminuer les capacités d'adaptation des postes au contexte par nature fluctuant de la conduite des projets, et tend à faire des assistants techniques la variable d'ajustement immédiate en cas de régulation.

- Les objectifs et indicateurs ont été recentrés et améliorés par rapport à l'avant-projet annuel de performance de 2005, notamment en ce qui concerne l'efficience du réseau de coopération, mais présentent encore une marge de progression et sont globalement de qualité moindre que ceux du programme 110. Il est vrai que les actions de coopération du MAE sont moins aisées à cerner et à évaluer que celles du MINEFI.

L'action n° 4 « Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités » fait quelque peu figure de « fourre-tout », son intitulé même se révélant assez imprécis.

- La justification au premier euro pour 2006 des crédits des actions apparaît souvent insuffisante voire inexistante , dès lors que seules les prévisions d'exécution pour 2005 sont mentionnées. Le caractère tardif de la programmation des postes, qui n'est arrêtée qu'en novembre ou décembre pour l'exercice suivant, ne peut justifier toutes ces imprécisions.

- La participation de la France au FED, qui représente plus du tiers des CP du programme, pourrait être une nouvelle fois sous-évaluée (comme en 2004 et 2005), ce qui contribuera à relever davantage la part de l'aide multilatérale. L'insertion à moyen terme de cet instrument dans le budget communautaire est souhaitable , tant pour mettre fin à certains archaïsmes de son fonctionnement, que pour aboutir à une quote-part française qui soit plus neutre et conforme à sa participation réelle aux dépenses de l'Europe.

- La sincérité des dotations au titre desC2D est toujours sujette à caution . Celles de 2005 avaient été surestimées, celles de 2006 seront vraisemblablement sous-estimées, compte tenu des hypothèses différentes retenues dans le programme 110, et ce, même si l'on ne retient pas les perspectives de déboursement pour le Cameroun et la RDC, sur lesquelles pèse un fort aléa depuis deux ans.

- Votre rapporteur spécial rappelle que les SCAC comme la DGCID doivent se montrer vigilants sur le rythme d'avancement des projets du FSP et éviter tout « acharnement thérapeutique » en annulant les projets trop anciens ou qui ne répondent manifestement plus aux priorités de l'Etat partenaire.

- La hausse des subventions accordées aux ONG , qui témoigne d'une volonté de « rattrapage » par rapport aux autres pays donateurs, n'est concevable que si cette forme d'aide est réformée et fait l'objet d'une véritable réflexion stratégique , contribuant notamment à ce que les actions des ONG soient véritablement cohérentes avec les axes prioritaires de notre coopération. Le MAE y est sensibilisé et votre rapporteur spécial veillera à ce que les réformes, annoncées lors de l'audition consécutive à l'enquête de la Cour des comptes sur les fonds octroyés par le ministère aux ONG, soient suivies d'effets , notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre progressive des conventions d'objectifs et la transparence des financements des ONG sur fonds publics.

- Votre rapporteur spécial regrette la lenteur des décaissements de certains projets de l'AFD, ainsi qu'il a pu le relever au Niger lors de la mission de contrôle sur place qu'il a conduite au Niger fin août 2005 avec notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ». M. Jean-Michel Séverino, directeur général de l'AFD, a répondu sur ce point à votre rapporteur spécial, par un courrier reproduit en annexe du présent rapport.

- Bien que d'un montant modeste, les crédits dont bénéficie le cabinet du ministre pour attribuer des subventions de manière discrétionnaire et hors programmation de la DGCID, devraient faire l'objet d'un compte-rendu annuel d'utilisation adressé avec les réponses aux questionnaires budgétaires des commissions des finances.

* ⁶⁵ Cf. le rapport d'information n° 202 (2004-2005) « L'aide française aux victimes du tsunami en Indonésie » de MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, déposé le 16 février 2005.

* ⁶⁶ Cf. le rapport d'information n° 512 (2004-2005) « Niger : sortir de la crise alimentaire, répondre à la malnutrition infantile » de MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, déposé le 29 septembre 2005.