Projet de loi réformant la protection de l'enfance

TITRE III - DISPOSITIFS D'INTERVENTION DANS UN BUT DE PROTECTION DE L'ENFANCE

Article 11 (art. L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles) - Droits des parents dans leurs relations avec le service de l'aide sociale à l'enfance

Objet : Cet article rend obligatoire l'élaboration d'un document, cosigné par le service de l'ASE et les parents, recensant les actions engagées auprès de l'enfant et désignant un référent chargé d'en suivre la mise en oeuvre et la cohérence dans le temps.

I - Le texte adopté par le Sénat

Cet article prévoit l'élaboration systématique et conjointe par les parents et le service de l'ASE d'un document de prise en charge de l'enfant. L'objet de ce document est triple :

- il recense d'abord toutes les actions qui seront menées auprès de l'enfant, leurs durées et les professionnels chargés de les mettre en oeuvre ;

- il désigne un référent de parcours pour l'enfant, plus particulièrement chargé de garantir la continuité de sa prise en charge et de coordonner les interventions des différents professionnels ;

- il organise enfin, lorsque la situation de la famille et l'intérêt de l'enfant le permettent, les modalités pratiques d'exercice du droit de visite et d'hébergement des parents.

Afin de permettre à l'enfant d'être un véritable acteur de sa prise en charge ou tout au moins de comprendre les motifs des mesures qui lui sont proposées, le texte précise également que le document de prise en charge est porté à la connaissance de l'enfant, dès lors qu'il est capable de discernement.

En première lecture, le Sénat a adopté cet article sans modification.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement à cet article, pour préciser que le document établi entre les parents et le service de l'ASE pour organiser les actions qui seront menées auprès de l'enfant s'intitule « projet pour l'enfant ».

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (art. L. 222-3, L. 222-4 et L. 375-9-1 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale) - Création d'une mesure administrative d'accompagnement en économie sociale et familiale et d'une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial

Objet : Cet article donne aux départements un nouvel outil d'aide à domicile à travers la création d'une mesure d'accompagnement en économie sociale et familiale, transfère la tutelle aux prestations familiales dans le code civil et complète cette dernière par un volet éducatif, visant à restaurer l'autonomie sociale et financière de la famille.

I - Le texte adopté par le Sénat

Cet article vise à organiser une prise en charge cohérente des familles en difficulté dans leur gestion du budget familial, lorsque ces difficultés compromettent le développement des enfants. Comme pour les autres volets de la protection de l'enfance, il organise deux dispositifs de protection complémentaires :

- un dispositif administratif, à travers la création d'une nouvelle mesure d'aide sociale à l'enfance, intitulée « mesure d'accompagnement en économie sociale et familiale », permettant de mettre à la disposition des familles en difficulté des conseillères en économie sociale et familiale (CESF) chargées de les assister dans leur gestion des prestations perçues au titre des enfants ;

- un dispositif judiciaire, à travers la transformation de l'actuelle tutelle aux prestations familiales en une « mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial », qui couple une gestion déléguée des prestations familiales et une action éducative pour aider la famille à retrouver son autonomie dans la gestion de ses aides.

Sur le modèle retenu pour l'ensemble de la protection de l'enfance, la protection judiciaire assurée par la mesure d'aide à la gestion du budget familial devient subsidiaire par rapport à la protection administrative.

En première lecture, le Sénat a modifié ce dispositif sur trois points :

- conformément au droit existant, il a précisé que le délégué aux prestations familiales, nouvelle dénomination du tuteur aux prestations familiales, peut être une personne physique ou morale ;

- il a également prévu que la nouvelle mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial n'est pas applicable aux primes forfaitaires d'intéressement à la reprise d'activité versées au titulaires de l'API : ces primes d'intéressement ne sont en effet pas dues au titre des enfants mais en raison de l'activité professionnelle dont elles doivent couvrir les frais. Elles n'ont donc pas vocation à faire l'objet d'une mise sous tutelle en raison de leur non affectation à l'entretien des enfants ;

- par prudence, il a enfin tenu à rappeler que, comme aujourd'hui, le financement de la mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial incombe à l'organisme débiteur des prestations familiales dues à la famille.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :

- le premier pour donner au juge la possibilité de prononcer une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial lorsque les prestations familiales ne sont pas employées pour satisfaire les besoins liés au logement de l'enfant ;

- le second pour préciser que l'action du délégué aux prestations familiales vise à répondre aux besoins des enfants en matière d'entretien, de santé et d'éducation.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous la seule réserve d'un amendement rédactionnel.

Article 12 bis (nouveau) (art. L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles) - Dispositions de coordination dans le code de l'action sociale et des familles

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, tire les conséquences dans le code de l'action sociale et des familles de la transformation de la tutelle aux prestations familiales en mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial et de son transfert dans le code civil.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit la possibilité, pour le président du conseil général, de proposer aux parents dont l'enfant provoque des troubles en raison de leurs carences en matière d'autorité parentale un contrat de responsabilité parentale.

Lorsque les parents refusent sans motif légitime de signer ce contrat ou lorsqu'ils manquent aux obligations qu'il prévoit à leur endroit, le président du conseil général dispose de trois sanctions : la suspension des allocations familiales, la saisine du procureur lorsque les troubles occasionnés sont susceptibles de constituer une infraction pénale et la mise sous tutelle des prestations familiales.

Le présent article vise à tenir compte, au niveau de ce dispositif, de la transformation de cette dernière en mesure d'aide à la gestion du budget familial et de son transfert du code de la sécurité sociale vers le code civil.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13 (art. L. 222-4-2, L. 222-5, L. 223-2 et L. 223-3-1 du code de l'action sociale et des familles, art. 375-2, 375-3, 375-5 et 375-7 du code civil) - Diversification des modes d'accueil des enfants placés et clarification des règles relatives au droit de visite des parents

Objet : Cet article donne un caractère législatif aux formules innovantes expérimentées par les départements en matière de prise en charge des mineurs protégés et habilite le juge à autoriser, dans certaines situations exceptionnelles, les personnes à qui l'enfant est confié à effectuer certains actes non usuels sans l'accord des titulaires de l'autorité parentale.

I - Le texte adopté par le Sénat

Cet article a un triple objectif :

Diversifier les modes de prise en charge , en donnant une base légale à quatre formules déjà expérimentées dans des départements pilotes : l'accueil de jour ou l'accueil à temps partiel par un service habilité au titre de l'aide sociale à l'enfance, l'hébergement exceptionnel ou périodique de l'enfant par un service d'action éducative en milieu ouvert et l'hébergement d'urgence en cas de danger immédiat ou de suspicion de danger immédiat pour l'enfant.

Sur ce point le Sénat a apporté trois séries de précisions :

- il a d'abord souligné que la vocation de l'accueil de jour était non seulement d'apporter un soutien éducatif à l'enfant mais aussi d'offrir un accompagnement aux parents eux-mêmes ;

- il a ensuite encadré la procédure d'accueil exceptionnel ou périodique des mineurs par les services d'actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) : ceux-ci ne pourront accueillir les mineurs que si la décision initiale du juge leur confiant l'enfant prévoyait une telle possibilité. Par ailleurs, à chaque fois qu'il héberge le mineur en vertu de cette autorisation initiale, le service devra en informer non seulement les parents et le juge, mais aussi le président du conseil général, en raison de son rôle de financeur de ces structures et de coordonnateur de la protection de l'enfance. Le Sénat a également précisé que le juge est compétent pour trancher tout litige intervenant entre les parents et le service d'AEMO au sujet des décisions d'hébergement prises par le service ;

- il a enfin mieux distingué l'accueil d'urgence des mineurs en danger au domicile familial et dont les parents sont dans l'impossibilité de donner leur accord pour l'admission à l'ASE et la procédure de mise à l'abri des mineurs en danger en raison de leur abandon de ce domicile.

Dans le premier cas, l'enfant fait l'objet d'un placement provisoire au sein du service et le procureur en est immédiatement averti. L'ASE a alors un délai de cinq jours pour recueillir l'accord des parents. Si cette démarche se révèle impossible ou si les parents refusent leur accord, le service saisit le juge en vue du prononcé d'une mesure d'assistance éducative.

Dans le second cas, l'enfant fugueur est mis à l'abri par le service, sans qu'il y ait lieu d'ouvrir une véritable procédure d'admission à l'ASE. Cette mise à l'abri, d'une durée maximale de soixante-douze heures, doit s'accompagner d'une information immédiate des parents et est mise à profit pour apaiser la crise qui a conduit l'enfant à fuguer. Au terme de ce délai, si l'enfant n'est pas en mesure de retourner dans sa famille, le service peut - avec l'accord des parents - ouvrir une procédure d'admission à l'ASE ou, à défaut, saisir le juge d'une mesure d'assistance éducative.

Clarifier les règles relatives à l'exercice par les parents de leur droit de visite et d'hébergement : tout en posant un principe général de détermination du lieu d'hébergement de l'enfant en fonction de son intérêt et de façon à faciliter l'exercice par les parents de leur droit de visite, cet article donne au juge des enfants davantage de moyens pour encadrer l'exercice de ce droit lorsque la poursuite des relations avec les parents constitue un risque de danger pour l'enfant ou, au contraire, de l'assouplir lorsque cette relation est pacifiée. Il pourra ainsi subordonner l'exercice du droit de visite à la présence d'un tiers ou à l'inverse laisser le service d'accueil et les parents convenir des modalités pratiques des visites.

Afin de régler le plus en amont possible la question du droit de visite et ainsi éviter les conflits autour de cette question sensible, cet article donne également au procureur de la République la possibilité de fixer des modalités provisoires en matière de droit de visite en cas de placement d'urgence.

Il précise enfin les règles de primauté applicables aux différentes décisions judiciaires en matière de droit de visite, en faisant prévaloir dans tous les cas la décision du juge aux affaires familiales sur celle du juge des enfants, sauf si un danger nouveau pour l'enfant apparaît postérieurement à la décision de celui-ci.

Le Sénat a complété cet aspect du dispositif sur trois points :

- il a d'abord précisé que le juge devait tenir compte de la nécessaire préservation des liens de l'enfant avec ses frères et soeurs lorsque qu'il se prononce sur le lieu de résidence de l'enfant ;

- il a ouvert la possibilité, pour le juge, d'ordonner que le droit de visite des parents s'exerce uniquement dans un espace rencontre prévu à cet effet, lorsque l'intérêt de l'enfant le commande : il s'agissait de donner une base légale à des structures expérimentales où la présence d'éducateurs permet d'assurer une médiation entre parents et enfants dont les relations sont très conflictuelles ou encore d'assurer un encadrement des rencontres en présence de parents potentiellement violents ou psychiquement instables ;

- il a enfin prévu la possibilité, pour le juge, de décider de façon exceptionnelle, c'est-à-dire lorsque la révélation de cette information pourrait mettre en danger l'enfant, de l'anonymat de son lieu d'accueil.

Aménager, dans l'intérêt de l'enfant, certaines règles concernant l'exercice de l'autorité parentale : cet article donne au juge la possibilité d'autoriser l'établissement ou le service accueillant l'enfant à accomplir des actes non usuels relevant normalement de l'autorité parentale - comme la décision de le faire vacciner ou opérer ou encore celle de l'autoriser à faire un voyage - quand les parents refusent leur autorisation de façon manifestement abusive ou lorsqu'ils négligent l'enfant. Cette possibilité est toutefois soumise à deux conditions : elle ne porte que sur les actes limitativement énumérés par le juge et n'est ouverte que lorsque le gardien de l'enfant apporte lui-même la preuve du refus abusif ou de la négligence des parents.

Le Sénat a tenu à préciser ce dispositif sur deux points :

- il a considéré que la possibilité pour le juge d'autoriser le service qui accueille l'enfant à accomplir un acte non usuel en lieu et place des parent doit rester exceptionnelle ;

- il a revanche supprimé la précision selon laquelle le refus ou la négligence des parents pour accomplir l'acte que le juge envisage de déléguer au service doit mettre en danger l'enfant : il a en effet estimé que certains refus des parents, sans mettre l'enfant à proprement parler en danger, pouvaient porter gravement atteinte à ses intérêts et qu'il convenait dans ce cas d'autoriser également le juge à déléguer au service accueillant l'enfant l'accomplissement de certains actes relevant normalement de l'autorité parentale.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements de précision et quatre amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements à cet article.

S'agissant de la diversification des modes de prise en charge, elle a d'abord insisté sur le fait que le service de l'ASE doit prendre en compte les besoins de l'enfant en termes de stabilité affective pour déterminer le type d'accueil pouvant lui être proposé.

Elle a également précisé que l'accueil d'urgence des jeunes fugueurs s'effectue dans le cadre des missions de prévention du service et que l'accueil de jour peut être mis en oeuvre non seulement par l'ASE elle-même mais aussi par des structures qu'elle habilite à cet effet. Elle a enfin soumis la possibilité, pour les services d'AEMO qui souhaitent pratiquer un hébergement exceptionnel ou périodique des mineurs qui leur sont confiés, à une habilitation préalable.

L'Assemblée nationale a ensuite complété les dispositions relatives à la fixation par le juge du droit de visite et d'hébergement des parents : elle a ainsi prévu la possibilité pour le juge d'organiser ce droit de visite dans le cadre d'un espace rencontre non seulement dans le cas où les deux parents exercent l'autorité parentale, mais aussi dans le cas où, un seul d'entre eux l'exerçant, il est nécessaire d'organiser les modalités du droit de visite de celui qui en a été privé.

S'agissant enfin de la possibilité ouverte au juge d'autoriser le service accueillant l'enfant à accomplir des actes non usuels en lieu et place des parents, elle a précisé que les situations justifiant une telle autorisation sont celles où l'intérêt de l'enfant est en cause. Par ailleurs, le service ou la personne à qui l'enfant est confié devra prouver non plus le refus ou la négligence des parents mais, de façon plus large, la nécessité de la mesure.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la précision apportée par l'Assemblée nationale selon laquelle les services d'AEMO qui souhaitent mettre en oeuvre un accueil périodique ou exceptionnel des mineurs qui leur sont confiés doivent impérativement y être préalablement habilités. En effet, l'hébergement de mineurs suppose la mobilisation de moyens humains et matériels dont tous les services d'AEMO ne disposent pas et il est nécessaire de vérifier que toutes les conditions de sécurité et de compétence sont remplies avant d'autoriser un service à pratiquer ce type de prise en charge.

Votre commission s'étonne toutefois de constater que l'Assemblée nationale n'a pas précisé quelle est l'autorité compétence pour délivrer cette habilitation. Compte tenu du fait que l'hébergement assuré par les services d'AEMO sera financé pour partie par l'Etat, sur le budget de la protection de la jeunesse, et pour partie par le département, il semble normal que cette habilitation soit délivrée conjointement par le préfet et le président du conseil général. Votre commission vous propose de préciser le dispositif dans ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 14 (art. L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles) - Unités de vie distinctes pour les enfants accueillis en établissement en fonction des motifs du placement

Objet : Cet article oblige les établissements qui accueillent des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance à s'organiser en unités de vie distinctes, la répartition des enfants devant être réalisée en fonction des motifs ayant conduit au placement.

I - Le texte adopté par le Sénat

De nombreux établissements accueillant de jeunes mineurs ont une triple habilitation : ils accueillent alors des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance, des enfants confiés à la protection judiciaire de la jeunesse au titre des mesures d'assistance éducative et des enfants relevant de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

Constatant que le mode d'organisation de ces établissements ne permet pas toujours d'assurer la sécurité élémentaire des mineurs accueillis, le présent article proposait, dans sa version initiale, d'imposer à ces derniers une organisation en unités de vie distinctes, la répartition des enfants au sein de ces unités de vie devant alors se faire non plus sur la base actuelle d'un simple critère d'âge mais en fonction du motif ayant présidé à leur placement.

En première lecture, le Sénat avait modifié ce dispositif sur deux points :

- il avait précisé que tous les établissements médico-sociaux, et pas uniquement ceux accueillant des mineurs, devaient s'organiser de façon à assurer la sécurité des personnes accueillies : il s'agissait notamment d'étendre cette garantie aux établissements spécialisés, comme les établissements accueillant des enfants et des jeunes adultes handicapés ;

- il avait remplacé la notion de « motif ayant présidé au placement » par celle de « projet éducatif de l'enfant » comme critère de répartition dans les unités de vie des mineurs accueillis : il lui avait en effet semblé qu'on ne pouvait pas enfermer un enfant dans le statut qui avait présidé à son placement dans l'établissement et que la notion de projet éducatif permettait en outre de tenir compte de l'évolution de la situation de celui-ci.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Tout en approuvant l'objectif principal de cet article, qui consiste à assurer aux enfants accueillis une sécurité que leur famille n'est plus en mesure de leur garantir, l'Assemblée nationale a considéré qu'il était excessif d'imposer aux établissements une organisation systématique en unités de vie distinctes.

En effet, la mise aux normes de tous les établissements existants aurait un coût élevé pour les départements : l'organisation en unités de vie distinctes suppose des investissements importants en locaux et un recrutement massif de personnel pour encadrer ces unités. Or, dans un certain nombre de cas, d'autres types de mesures permettraient de remédier au problème de sécurité rencontrés, à moindre coût : l'organisation du placement au niveau du département permettrait par exemple d'assurer une certaine spécialisation des publics par établissement et une discussion entre les différents acteurs permettrait d'éviter les habilitations multiples qui conduisent à mélanger des publics très différents.

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article en supprimant l'obligation, pour les établissements accueillant à la fois des mineurs violents ou délinquants et des mineurs victimes à s'organiser en unités de vie distinctes pour chacun de ces publics. Elle l'a remplacée par une simple obligation pour les établissements de s'organiser de façon à garantir la sécurité de chacun des enfants accueillis.

III - La position de votre commission

Votre commission avait, en première lecture, souligné le coût que risquait d'avoir pour les conseils généraux une obligation pure et simple d'organiser chaque établissement recevant des mineurs en unités de vie distincte. La solution adoptée par l'Assemblée nationale, qui fixe aux établissements une obligation de résultat tout en les laissant libre de s'organiser à leur guise pour atteindre cet objectif, lui paraît judicieuse.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14 bis (nouveau) (art. 774-3 du code du travail) - Décompte du temps de travail des permanents des lieux de vie

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, précise les règles applicables aux permanents des lieux de vie et d'accueil, notamment en matière de durée du travail.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, adopté à l'initiative du Gouvernement, vise à préciser le statut des salariés permanents des lieux de vie et d'accueil.

Les lieux de vie et d'accueil sont des structures sociales autorisées à prendre en charge et à offrir un cadre familial à des jeunes en grande difficulté, essentiellement issus des services de l'aide sociale à l'enfance ou de la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi qu'à des jeunes majeurs et à des majeurs handicapés ou en situation d'exclusion sociale. Ces lieux sont soumis au même régime d'autorisation et de contrôle que les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Ils sont animés par une ou plusieurs personnes, dénommées permanents de lieux de vie , pour assurer, par un accompagnement continu et quotidien, l'insertion sociale des personnes accueillies.

Les caractéristiques propres aux fonctions de permanent de lieu de vie rendent difficile l'application à ces salariés des règles de droit commun en matière de durée du travail. Le présent article vise, en conséquence, à définir les règles spécifiques qui leur seront dorénavant applicables.

Son paragraphe I a une portée essentiellement rédactionnelle : il complète le titre VII du livre VII (« Dispositions particulières à certaines professions ») du code du travail, pour y faire figurer les permanents des lieux de vie.

Suivant la même logique, le paragraphe II complète l'intitulé du chapitre IV du titre VII pour y inclure les permanents des lieux de vie.

Le paragraphe III insère ensuite dans ce chapitre du code du travail un nouvel article L. 774-3.

Il indique d'abord que les lieux de vie et d'accueil sont gérés soit par une personne physique, soit par une personne morale.

Il distingue ensuite deux catégories de personnels : les permanents responsables de la prise en charge , qui assurent sur le lieu de vie un accompagnement continu et quotidien des personnes accueillies, et les assistants permanents , qui peuvent être employés par le gestionnaire du lieu de vie pour suppléer ou remplacer les premiers.

Enfin, il définit le régime applicable à ces deux catégories de salariés en matière de durée du travail.

Ces salariés ne sont pas soumis aux règles de droit commun exposées au titre I ^er du livre II du code du travail, chapitres II (« durée du travail ») et III (« travail de nuit ») , et au titre II du livre II, chapitres préliminaire (« repos quotidien ») et I ^er (« repos hebdomadaire ») .

Ils relèvent d'un régime spécifique, inspiré de celui applicable aux éducateurs et aux aides familiaux employés par des associations gestionnaires de villages d'enfants (article L. 774-1 du même code).

Leur durée du travail n'est pas calculée sur une base horaire et hebdomadaire, mais décomptée en nombre de jours de travail effectués sur l'année ; elle est fixée à 258 jours par an .

Afin de faciliter les contrôles, l'employeur doit tenir à la disposition de l'inspection du travail, pendant une durée de trois ans, les documents permettant de comptabiliser le nombre de jours de travail effectués. Les modalités de suivi de l'organisation du travail des salariés concernés sont fixées par décret.

Le salarié peut cependant décider de dépasser la durée légale du travail en affectant des jours de repos ou de congé sur un compte épargne-temps.

Profondément réformé par la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005, portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise, le compte épargne-temps permet au salarié de bénéficier d'une rémunération, immédiate ou différée, en contrepartie de périodes de congé ou de repos non prises.

Le salarié peut également travailler plus de 258 jours dans l'année s'il décide d'utiliser la faculté ouverte par l'article L. 223-9 du code du travail : cet article autorise les salariés dont le temps de travail est décompté à l'année à reporter sur l'année suivante leurs droits à congés payés. Cette possibilité est cependant subordonnée à la conclusion d'un accord de branche étendu ou d'un accord d'entreprise ou d'établissement.

Si le nombre de jours travaillés dans l'année excède la durée légale, compte tenu des possibilités de dérogation précédemment exposées, le salarié a droit à un nombre de jours de repos égal au dépassement constaté. Il bénéficie de ces jours de repos dans les trois premiers mois de l'année suivante ; ces jours réduisent d'autant le plafond légal applicable à l'année durant laquelle ils sont pris.

II - La position de votre commission

A l'évidence, les règles de droit commun relatives à la durée du travail sont peu adaptées aux fonctions de permanent ou d'assistant permanent dans un lieu de vie. Ces salariés, qui résident sur leur lieu de travail, sont présents sans interruption auprès des jeunes qu'ils encadrent. Dans ces conditions, un décompte du temps de travail sur une base annuelle apparaît la solution la plus appropriée.

Le plafond annuel de 258 jours retenu par le texte est supérieur au plafond de 218 jours prévu à l'article L. 212-15-3 du code du travail pour les cadres admis à bénéficier d'une convention de forfait en jours, mais cet écart s'explique par les périodes d'inactivité qui ne peuvent manquer de se produire dans l'exercice des fonctions de permanent de lieu de vie.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15 bis (nouveau) (art. L. 112-1 du code de l'action sociale et des familles) - Rapport sur la mise en oeuvre de la convention internationale relative aux droits de l'enfant

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit la publication triennale d'un rapport sur la mise en oeuvre de la convention internationale des droits de l'enfant.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La convention internationale des droits de l'enfant, signée à New York le 26 janvier 1990, prévoit la transmission, tous les cinq ans, par les États parties d'un rapport sur les mesures qu'ils ont adoptées pour donner effet aux droits qu'elle reconnaît et sur les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits.

Elle prévoit également que les États parties « assurent à leur rapport une large diffusion dans leur propre pays » . Or, à l'heure actuelle, en France, ce rapport reste largement confidentiel. C'est la raison pour laquelle le présent article prévoit que ce rapport est présenté au Parlement tous les trois ans.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver une mesure visant à rendre effectif un engagement international de la France : il ne s'agit en effet pas de publier un nouveau rapport sur les droits de l'enfant mais d'assurer une meilleure publicité à un rapport que la France s'est d'ores et déjà engagée à produire lorsqu'elle a ratifié la convention internationale des droits de l'enfant.

Elle s'étonne toutefois que l'Assemblée nationale ait prévu une présentation triennale de ce rapport, là où la convention prévoit un rapport quinquennal. Sans doute les députés ont-ils estimé nécessaire d'assurer un bilan plus régulier de la mise en oeuvre de ce texte.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16 - Dispositions transitoires

Objet : Cet article vise à donner un délai de deux ans aux établissements hébergeant des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance pour se mettre en conformité à leurs nouvelles obligations en matière d'organisation de l'accueil.

I - Le texte adopté par le Sénat

Compte tenu des investissements nécessaires à la mise en oeuvre de l'obligation imposée aux établissements accueillant des mineurs, par l'article 14 du présent projet de loi, de s'organiser en unités de vie distinctes en fonction du motif ayant présidé au placement de chaque enfant, le Gouvernement avait prévu un délai de deux ans pour que ces derniers se mettent en conformité la nouvelle réglementation.

Reconnaissant la nécessité d'une telle période transitoire, le Sénat avait, en première lecture, adopté cet article sans modification.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Par coordination avec la nouvelle rédaction adoptée à l'article 14, qui supprime l'obligation pour les établissements de s'organiser en unités de vie distinctes, l'Assemblée a supprimé cet article, devenu sans objet.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 17 - Création d'un fonds de financement de la protection de l'enfance pour compenser les charges de la mise en oeuvre du projet de loi

Objet : Cet article crée un fonds national de financement de la protection sociale, chargé de compenser le coût de la mise en oeuvre du présent projet de loi pour les départements.

I - Le texte adopté par le Sénat

Lors de la présentation du présent projet de loi devant le Sénat, le Gouvernement avait évalué le coût de la mise en oeuvre de cette réforme et de ses nécessaires mesures d'accompagnement à 150 millions d'euros, au terme de sa montée en charge, prévue sur trois ans, dont 115 millions d'euros à la charge des départements.

Sensible au poids de ces dépenses nouvelles pour les conseils généraux, dans un contexte d'accroissement rapide de leurs charges liées à l'acte II de la décentralisation, le Sénat a donc introduit en première lecture cet article qui prévoit les modalités du financement de la réforme prévue par le présent projet de loi.

Même si les surcoûts à en attendre ne constituent pas des dépenses entièrement nouvelles au sens de la constitution, votre commission avait initialement déposé un amendement prévoyant leur compensation intégrale par l'État.

Sa position de fermeté avait alors conduit le Gouvernement à proposer un dispositif alternatif, créant un fonds national de financement de la protection de l'enfance, au sein de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf).

Malgré sa réticence à voir imposer à la banche famille une nouvelle dépense n'ayant qu'un lien très ténu avec ses compétences, votre commission avait finalement donné son accord à cette solution qui permettait une mise à disposition rapide des fonds pour les conseils généraux et qui mettait les fonds débloqués au profit de la protection de l'enfance à l'abri d'une éventuelle régulation budgétaire.

Le Sénat avait toutefois apporté plusieurs corrections à ce dispositif :

- pour prévoir que ce fonds serait alimenté non pas uniquement par un prélèvement sur le fonds d'action sociale de la Cnaf mais également par un versement de l'État : il lui avait en effet paru normal que l'État contribue au financement d'un dispositif mettant en jeu ses compétences régaliennes, à travers l'autorité judiciaire. Le Parlement contrôlerait les montants affectés au fonds puisque ceux-ci seraient déterminés respectivement par la loi de financement de la sécurité sociale et par la loi de finances ;

- pour restreindre le champ des dépenses susceptibles d'être financées par le fonds au remboursement des charges résultant de l'application du présent projet de loi pour les conseils généraux et au financement d'actions entrant dans le champ de la réforme, telle que la formation des professionnels ou encore l'élaboration et la diffusion d'un guide du signalement. Les actions susceptibles de bénéficier d'un financement à ce titre devraient être déterminées par des conventions passées entre le fonds et ses bénéficiaires.

Ainsi, contrairement au projet initial du Gouvernement, les dépenses résultant du texte pour l'État étaient exclues du fonds et devaient être financées sur les crédits budgétaires affectés à chacun des ministères concernés.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements à cet article :

- deux d'entre eux prévoient que les crédits du fonds seront répartis en fonction de critères nationaux et selon des modalités fixées par décret mais que le comité de gestion du fonds aura la possibilité de moduler chaque année ces critères nationaux, en fonction des besoins locaux constatés ;

- le troisième précise la composition du comité de gestion du fonds, afin de prévoir expressément la participation de représentants de l'État, des conseils généraux et de la Cnaf ;

- le dernier fixe à 30 millions d'euros la participation de la Cnaf au financement du fonds pour 2007, par exception à la règle selon laquelle la fixation de cette participation relève de la loi de financement de la sécurité sociale.

Cette précision était nécessaire car la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, votée à l'automne 2006, ne pouvait par nature pas affecter des crédits à un fonds qui n'existait pas encore. Les sommes correspondantes ont été mises en réserve au sein du fonds d'action sociale de la caisse mais ils nécessitaient une base légale pour être mis à disposition du fonds.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 (nouveau) (art. L. 461-1 à L. 461-4 du code de l'action sociale et des familles) - Reconnaissance de la qualification professionnelle des ressortissants européens souhaitant accéder aux métiers du travail social

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, détermine les conditions dans lesquelles les ressortissants européens titulaires d'un diplôme en travail social délivré par leur pays d'origine sont autorisés à exercer leur activité professionnelle en France.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article détermine les règles applicables en matière de reconnaissance des diplômes en travail social des ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen souhaitant exercer leur activité professionnelle en France. A cet effet, il complète le livre IV du code de l'action sociale et des familles par un nouveau titre, intitulé « Reconnaissance des qualifications professionnelles » composé de quatre articles.

L'article L. 461-1 définit le champ des professions visées par la procédure de reconnaissance des diplômes : il s'agit des professions couvertes par les conventions collectives applicables aux salariés des établissements de santé ou des établissements sociaux et médico-sociaux, dès lors que leur accès est conditionné par la détention d'un des diplômes de travail social. La liste de ces diplômes, fixée par l'article L. 451-1, s'étend à toutes les formations en lien avec la lutte contre les exclusions et contre la maltraitance, la prévention et la compensation de la perte d'autonomie, des handicaps ou des inadaptations et la promotion de la cohésion sociale et du développement social ;

L'article L. 461-2 précise les conditions que doivent remplir les ressortissants européens pour bénéficier de la reconnaissance de leur qualification professionnelle. Deux cas de figure sont prévus :

- lorsque l'accès à la profession visée par le candidat est également réglementé dans son pays d'origine, celui-ci doit justifier du diplôme permettant l'exercice de ladite profession dans son pays.

La reconnaissance d'une équivalence avec le diplôme français suppose toutefois que son niveau soit équivalent ou immédiatement inférieur à celui requis en France et que ce diplôme ait été délivré par le pays d'origine pour sanctionner une formation s'étant déroulée sur son territoire ou celui de l'Union. Le diplôme peut également avoir été délivré par un pays tiers puis homologué par l'Etat d'origine grâce à une expérience professionnelle de trois ans.

Nomenclature européenne des qualifications professionnelles
	Définition	Équivalent en France
Niveau (a)	Attestation de compétence délivrée par l'autorité compétente de l'Etat membre d'origine sur la base d'une formation générale du niveau de l'enseignement primaire ou secondaire	Brevet des collèges CAP
Niveau (b)	Certificat sanctionnant un cycle d'études secondaires générales, techniques ou professionnelles, complété par un cycle d'étude, de formation professionnelle ou un stage	Baccalauréat
Niveau (c)	Diplôme sanctionnant une formation du niveau de l'enseignement post-secondaire d'une durée minimale d'un an et nécessitant l'accomplissement préalable du cycle d'études secondaires	Deug
Niveau (d)	Diplôme sanctionnant une formation du niveau de l'enseignement post-secondaire comprise entre trois ans et quatre ans	Licence
Niveau (e)	Diplôme certifiant que le titulaire a suivi avec succès un cycle d'études postsecondaires d'une durée au moins égale à quatre ans	Maîtrise - Master

- lorsque l'accès à la profession visée est libre dans son pays d'origine, le candidat doit justifier d'un diplôme et d'une activité professionnelle d'au moins deux ans au cours des dix dernières années dans son pays d'origine. Cette condition d'expérience professionnelle est levée si ce diplôme, à défaut de conditionner l'accès à une profession réglementée, sanctionne une formation elle-même réglementée.

L'article L. 461-3 précise la procédure applicable à la reconnaissance du diplôme lorsque la formation reçue dans le pays d'origine est trop différente de celle prévue en France : dans ce cas, les intéressés doivent choisir entre un examen d'aptitude ou un stage d'adaptation. Entrent dans cette catégorie les formations d'une durée inférieure de plus d'un an à celle reçue en France ou portant sur des matières substantiellement différentes. Dans ce deuxième cas, il convient d'examiner si ces matières sont indispensables à l'exercice de l'activité professionnelle et si oui, si elles n'ont pas pu être acquises par l'expérience professionnelle.

L'article L. 461-4 détaille la procédure applicable à la décision de reconnaissance elle-même : elle doit être motivée et rendue dans un délai de quatre mois maximum.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve les mesures prises par le présent article pour permettre l'accès aux professions du travail social aux ressortissants européens. Elles devraient permettre d'alléger la tension qui règne sur le marché du travail dans ce secteur où la pénurie de personnel qualifié est importante.

Mais elles ne doivent toutefois pas dispenser le Gouvernement, en lien avec les régions désormais responsables de la formation professionnelle, d'une réflexion sur le développement de ces formations en France.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19 (nouveau) (art. 227-23 du code pénal) - Sanctions applicables à la pédo-pornographie sur Internet

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, renforce la lutte contre la pornographie enfantine sur Internet, en sanctionnant les personnes qui consultent habituellement des sites pédo-pornographiques.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

D'après le rapport de Joël Thoraval, publié en préparation à la Conférence de la famille pour 2005 ^{3 ( * )} , entre 200.000 et un million d'images pédo-pornographiques circulent en permanence sur Internet via le système « peer-to-peer » d'échange de fichiers, faisant de ce réseau la première source d'images de pornographie enfantine.

Or, aujourd'hui, si le code pénal, dans son article 227-23, sanctionne bien la détention d'images à caractère pédo-pornographique, sa rédaction est inopérante pour sanctionner la simple consultation de telles images sur Internet : l'emploi du terme « détention » conduit en effet à ne pouvoir incriminer pénalement que les personnes qui ont enregistré des images sur leur disque dur et non celle qui se connectent sur ces sites sans conserver de copies des images.

C'est la raison pour laquelle le présent article sanctionne expressément le fait de consulter habituellement un service de communication en ligne mettant à disposition des images pédo-pornographiques. La peine encourue est en revanche inchangée : elle s'élève à deux ans d'emprisonnement et 30.000 euros d'amende.

Cet article précise également la définition d'une image à caractère pédo-pornographique : il reprend la définition retenue par la convention du Conseil de l'Europe sur la cybercriminalité selon laquelle relève de cette catégorie « toute image ou représentation d'un mineur se livrant à un comportement sexuellement explicite » .

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver les dispositions de cet article qui renforcent la lutte contre la pornographie enfantine.

Elle estime toutefois que la définition retenue par l'Assemblée nationale mérite d'être expliquée sur un point : celle-ci qualifie d'image à caractère pédo-pornographique les images mettant en scène un mineur ayant un comportement sexuellement explicite. Il doit être clairement entendu que le législateur n'a pas souhaité exclure les cas où l'enfant, sans avoir lui-même un comportement sexuellement explicite, est placé dans un contexte qui, lui, est sexuellement explicite ou obscène.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (nouveau) (art. L. 112-26 du code du travail et L. 331-4-1 du code de la sécurité sociale) - Possibilité de reporter après la naissance de l'enfant une partie du congé de maternité

Objet : Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, autorise les femmes enceintes à reporter après l'accouchement une partie de leur congé maternité.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le congé de maternité s'élève aujourd'hui à seize semaines pour les enfants de rang un et deux et à vingt-six semaines pour les enfants de rang trois et plus. Ces semaines se répartissent avant et après la naissance selon un calendrier rigide : six semaines avant et dix semaines après la naissance dans le premier cas, huit semaines avant et dix-huit semaines après dans le second.

Fort heureusement, dans un grand nombre de cas, les futures mères conduisent leur grossesse à terme dans de bonnes conditions de santé. Certaines d'entre elles souhaiteraient poursuivre leur activité professionnelle au-delà des six semaines avant l'accouchement et reporter les jours ainsi économisés après la naissance, pour rester présentes plus longtemps auprès de leur enfant.

Or, aujourd'hui, le droit du travail interdit de décaler ainsi le congé de maternité. Certaines entreprises tolèrent cette pratique : en s'appuyant sur l'article L. 224-1 du code du travail qui interdit d'employer une femme enceinte dans les quinze jours précédant sa date présumée d'accouchement, elles autorisent les futures mères à travailler plus longtemps et à reporter leur congé. D'autres femmes, pour allonger la période de congé post-natal déclarent délibérément à leur employeur une date d'accouchement plus tardive que celle déterminée par le médecin. D'autres, enfin, demandent à leur médecin de leur prescrire un congé pour couches pathologiques ou un arrêt maladie pour demeurer plus longtemps auprès de leur nourrisson.

C'est la raison pour laquelle le présent article, dans son paragraphe I , propose de donner davantage de liberté aux femmes dans l'organisation de leur congé de maternité. Dans la limite du même nombre de semaines que le congé actuel, elles pourront donc reporter jusqu'à trois semaines de congé prénatal après la naissance de leur enfant.

	Répartition normale du congé maternité		Répartition du congé maternité après report
	Congé prénatal	Congé postnatal	Congé prénatal	Congé postnatal
Enfants de rang 1 et 2	6 semaines	10 semaines	3 semaines	13 semaines
Enfants de rang 3 et plus	8 semaines	18 semaines	5 semaines	21 semaines

Cette mesure ne s'adresse toutefois pas à toutes les femmes : elle ne peut naturellement concerner que les futures mères volontaires et dont la grossesse se déroule normalement. Pour attester de l'état de santé de la mère, un certificat médical devra donc être présenté à l'employeur à l'appui de la demande de report du congé.

Le paragraphe II de cet article modifie, par coordination, les règles relatives à l'indemnisation du congé de maternité posées par le code de la sécurité sociale. A cet effet, il introduit un nouvel article L. 331-4-1 qui dispose que la durée de versement des indemnités journalières maternité peut être réduite respectivement à trois et cinq semaines avant la naissance, la durée d'indemnisation après l'accouchement étant alors augmentée de trois semaines.

Le texte envisage enfin le cas où la salariée, qui avait initialement choisi de reporter une partie de son congé prénatal, présente un arrêt de travail pour maladie entre la date normale du début de son congé et la date réelle résultant du report : dans ce cas, la salariée perçoit non pas des indemnités maladie mais des indemnités de maternité et la durée d'indemnisation après la naissance de l'enfant est réduite d'autant.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver cette mesure qui va dans le sens d'une plus grande souplesse pour les futures mères. Sans bouleverser les dispositions actuelles, elle permettra aux femmes concernées de disposer de plus de temps avec leur enfant après la naissance, ce qui sera favorable au développement harmonieux du lien mère-enfant.

Mais elle observe que le dispositif voté par l'Assemblée nationale est incomplet. Lorsqu'elle a autorisé les femmes enceintes à reporter une partie de leur congé maternité après l'accouchement, elle a - fort justement - voulu envisager le cas où l'intéressée se verrait prescrire un arrêt de travail pendant la période courant entre la date normale de début de son congé et celle résultant de sa demande de report.

Mais elle ne l'a fait que du point de vue de l'indemnisation du congé, en précisant que dans ce cas, la femme percevrait non pas des indemnités maladie mais des indemnités maternité, ce versement réduisant d'autant les indemnités dues après la naissance.

Il est nécessaire de prévoir la même règle dans le code du travail en matière de décompte du congé maternité, afin que la période d'indemnisation corresponde bien à la période réelle de congé. Votre commission vous propose donc de compléter le dispositif sur ce point.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 21 (nouveau) (art. L. 211-7 du code du travail) - Base légale de la commission en charge d'autoriser l'emploi des mineurs dans les entreprises de spectacles ou de mannequinat

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à corriger une erreur de coordination intervenue dans le cadre de l'ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cet article ayant pour objet de redonner une base légale à la commission chargée d'autoriser l'emploi des enfants mineurs dans les entreprises de spectacles, de mode et de publicité.

La portée de ces dispositions est exclusivement technique. Il s'agit de modifier la rédaction de l'article L. 211-7 du code du travail qui prévoit, en l'état actuel du droit, que cette commission est constituée au sein du conseil départemental de protection de l'enfance. Or ce conseil a été supprimé par l'ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005.

Il est donc proposé de renvoyer au pouvoir réglementaire la composition et le mode de fonctionnement de ladite commission.

Pour le reste, la mission et les modalités de fonctionnement de cette structure administrative resteront inchangées : elle demeurera chargée de d'émettre un avis, que le préfet est ensuite tenu de suivre, pour accorder les autorisations individuelles d'emploi des mineurs.

A ce sujet, il convient de rappeler :

- que cet agrément est accordé aux agences de mannequins pour une durée d'un an renouvelable ;

- que les autorisations et agréments peuvent être retirés à tout moment par le préfet sur avis conforme de la commission soit d'office, soit à la requête de toute personne qualifiée ;

- qu'en cas d'urgence, l'agrément peut aussi être directement suspendu par le préfet, pour une durée limitée.

II - La position de votre commission

Votre commission est sensible à la nécessité de mieux lutter contre le travail illégal dont peuvent être victimes certains mineurs de moins de seize ans. Il était indispensable de redonner une base légale incontestable à la commission chargée d'y veiller.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

* ³ « Protection de l'enfant et usages de l'Internet », rapport remis au ministre de la famille par Joël Thoraval, en préparation à la Conférence de la famille pour 2005.