TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le jeudi 1 er février 2007 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l' examen en deuxième lecture du rapport de M. André Lardeux sur le projet de loi n° 154 (2006-2007), modifié par l'Assemblée nationale, réformant la protection de l'enfance .
M. André Lardeux, rapporteur , a indiqué qu'à la suite de son examen par l'Assemblée nationale, le texte a doublé de volume et que trente-huit articles restent en navette.
L'Assemblée nationale a globalement affermi les solutions proposées par le Sénat, le cas échéant en en accroissant la portée. Elle a ajouté deux visites médicales obligatoires pour les enfants d'âge scolaire, à neuf et quinze ans, comportant un examen psychologique de l'enfant. Elle a précisé que la protection maternelle et infantile est une compétence directe du président du conseil général, qui la met en oeuvre à travers un service spécifique.
En ce qui concerne la rénovation des modes de prise en charge des enfants en danger, l'Assemblée nationale a prévu la possibilité pour le juge de déroger à la règle selon laquelle les placements doivent être révisés tous les deux ans, lorsque la situation des parents est telle qu'ils sont durablement empêchés d'exercer leur autorité parentale. Enfin, elle a validé la création d'un fonds de financement de la protection de l'enfance, tout en précisant les modalités de répartition des crédits du fonds entre les départements et la composition de son comité de gestion.
Sur d'autres points, l'Assemblée nationale s'est écartée du schéma adopté par le Sénat. Dans deux domaines, les solutions qu'elle propose sont satisfaisantes, qu'il s'agisse du régime de l'obligation alimentaire des enfants adoptés sous le régime de l'adoption simple à l'égard de leurs parents naturels ou de l'obligation pour les établissements accueillant des mineurs de s'organiser en unités de vie distinctes, en fonction des motifs de placement, pour assurer la sécurité des enfants.
Deux autres de ses propositions peuvent, en revanche, poser plus de problèmes, même si le rapporteur a suggéré de les maintenir en l'état : l'extension très importante des possibilités de saisine du défenseur des enfants, qui fait courir un risque non négligeable d'engorgement de cette institution, et la possibilité donnée à l'enfant de refuser d'être entendu par le juge.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a créé un nouveau motif de saisine du juge des enfants, celui du danger grave et manifeste pour l'enfant. Or, cet ajout est source de confusion. Il serait plus opérationnel d'inscrire dans la loi la distinction entre enfant connu ou inconnu de l'aide sociale à l'enfance : si l'enfant est déjà suivi et que les mesures administratives ont échoué, le juge sera saisi ; à l'inverse, si l'enfant n'est pas encore suivi, le juge ne sera saisi que si la mise en place des mesures administratives s'avère impossible.
M. André Lardeux, rapporteur , a ensuite présenté les mesures nouvelles adoptées par l'Assemblée nationale pour renforcer la protection des enfants : possibilité offerte aux femmes qui le souhaitent de reporter une partie de leur congé prénatal après la naissance de l'enfant ; conditions plus rigoureuses pour l'installation des sex-shops à proximité des établissements scolaires ; sanctions pénales renforcées pour les personnes qui consultent des sites à caractère pédo-pornographique.
Surtout, deux nouveaux titres ont été introduits dans le projet de loi, constituant la traduction législative de certaines des propositions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les sectes.
Le premier, consacré à l'enseignement, limite à deux le nombre de familles autorisées à donner en commun une instruction à domicile à leurs enfants, précise les exigences en matière de qualification et de moralité imposées aux directeurs des établissements privés d'enseignement à distance et renforce les conditions de moralité requises des directeurs d'organismes de soutien scolaire. Ces mesures ont pour objectif de contrôler l'environnement auquel sont soumis les enfants qui ne suivent pas une scolarité traditionnelle. Toutefois, certaines des rédactions adoptées peuvent se révéler contreproductives. En particulier, la jurisprudence interdit actuellement que l'enseignement à domicile puisse être dispensé aux enfants de plus d'une seule et même famille ; or, le projet de loi prévoit de porter ce seuil à deux familles, ce qui est plus laxiste. De même, un décret de 1972 fixe d'ores et déjà, en des termes plus restrictifs que ceux adoptés par l'Assemblée nationale, les conditions de diplôme exigés des personnels de direction et éducatifs des établissements d'enseignement à distance.
M. André Lardeux, rapporteur , a indiqué qu'il proposera en conséquence des amendements afin d'éviter que le dispositif voté par l'Assemblée nationale ne s'avère, en définitive, moins contraignant que celui aujourd'hui en vigueur.
Le second titre renforce les sanctions pénales applicables à des infractions fréquemment reprochées aux mouvements sectaires : l'absence de déclaration de naissance et le refus de vaccination des enfants. Le rapporteur s'est toutefois montré dubitatif sur la portée de la mesure érigeant en délit le refus de vaccination des enfants, rappelant que des sanctions équivalentes existent déjà pour le BCG, mais restent largement inappliquées.
En conclusion, il a proposé l'adoption du projet de loi sous réserve de quelques amendements permettant de corriger les insuffisances subsistant dans le texte.
M. Nicolas About, président , a exprimé de fortes réserves sur la possibilité donnée à l'enfant de refuser d'être entendu par le juge, estimant qu'il sera aisé pour le parent ayant la garde de l'enfant de faire pression sur celui-ci.
Par ailleurs, tout en reconnaissant que le refus de vaccination peut se justifier en cas de contre-indication thérapeutique, il a fait valoir que la définition d'un délit pour ce refus a le mérite de permettre de repérer et de sanctionner les mouvements sectaires qui, généralement, refusent par principe la vaccination.
Il s'est enfin interrogé sur le caractère effectif des contrôles prévus par la loi de 1998 sur l'obligation scolaire et a apporté son soutien aux dispositions relatives à l'encadrement de l'instruction à domicile, à la moralisation de l'enseignement à distance et à celle des organismes de soutien scolaire.
M. Guy Fischer a indiqué que, comme il l'a fait en première lecture, le groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendra sur le projet de loi. Il est toutefois heureux que sa mesure la plus contestable, le dépistage précoce des troubles du comportement, ait disparu du texte.
Il a émis des doutes sur la portée des deux visites médicales supplémentaires créées pour les enfants d'âge scolaire, faisant observer que la médecine scolaire et universitaire est déjà un secteur sinistré.
Il a dénoncé la mise en place du fonds de financement de la protection de l'enfance comme une opération de débudgétisation au profit de l'Etat.
Il a rappelé les propos de la défenseure des enfants, Claire Brisset qui avait dénoncé les écarts de niveaux de prestation entre les départements, ce qui met à mal la vision d'une société plus solidaire.
Enfin, il est regrettable qu'on ne procède à aucune mise en perspective du texte avec les problèmes de pauvreté qui touchent une proportion importante d'enfants et que la protection de l'enfance soit abordée dans le projet de loi sous un angle trop exclusivement pénal.
Mme Christiane Kammermann a souligné le fait que le refus de vaccination peut venir des médecins eux-mêmes lorsqu'il existe un risque avéré de contre-indication. La question de la sanction pénale ne doit pas se poser dans de tels cas.
Elle a souhaité que l'on prévoie l'application aux Français de l'étranger des mesures concernant l'obligation de déclaration des naissances, ainsi que l'obligation de vaccination.
M. Jean-Pierre Michel a regretté l'absence de concertation entre les deux assemblées, qui aurait permis d'éviter que le texte ne reste en navette après sa deuxième lecture au Sénat. Il a souhaité qu'il puisse néanmoins être promulgué avant la suspension des travaux parlementaires.
Il s'est, à son tour, montré dubitatif sur la possibilité donnée à l'enfant de refuser d'être entendu par le juge, soulignant les moyens de pression ainsi offerts aux parents. Il déposera un amendement sur ce point et le groupe socialiste s'abstiendra sur le texte, sous réserve d'avancées plus significatives.
En réponse, M. André Lardeux, rapporteur , a précisé que le juge pourra passer outre le refus de l'enfant d'être auditionné et qu'il lui reviendra d'apprécier le bien fondé de ce refus. Il a déclaré cependant comprendre ceux de ses collègues qui expriment des réticences à l'égard de cette mesure et a indiqué qu'il examinera avec attention leurs éventuels amendements sur ce sujet.
S'agissant du délit institué pour refus de vaccination, il a souligné que l'amendement de suppression qu'il propose à la commission se justifie par le fait que le texte ne prévoit aucune dérogation en cas de risque de contre-indication et qu'il apparaît, dans ces conditions, exagérément sévère.
Sur l'application de la loi de 1998 relative à l'obligation scolaire, M. André Lardeux, rapporteur , a estimé que les contrôles prévus sont bien effectués sur le terrain. Il a insisté sur la nécessité de continuer de cantonner l'instruction à domicile aux enfants issus d'une même famille, ce qui implique de revenir sur le texte de l'Assemblée nationale, qui a prévu une tolérance jusqu'à deux familles.
Il a confirmé le diagnostic de M. Guy Fischer sur l'état de pénurie qui frappe la médecine scolaire.
Il a estimé, en revanche, que les disparités de traitement constatées sur l'ensemble du territoire ne sont pas plus grandes aujourd'hui, du fait de la décentralisation, qu'elles ne l'étaient autrefois du fait des pratiques différentes des services de l'Etat. Il a également écarté le reproche selon lequel le texte discuté envisage la question de la protection de l'enfance sous un angle exclusivement pénal.
Puis la commission a examiné les amendements proposés par son rapporteur.
Elle a adopté sans modification l'article premier (définition de la protection de l'enfance et renforcement du rôle des services de protection maternelle et infantile).
A l'article premier bis (dispositions de coordination dans le code de l'éducation), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
La commission a adopté sans modification les articles 2 (élargissement du dispositif de protection de l'enfance à la prévention des dangers et des risques de danger pour l'enfant), 3 (conditions de dispense de l'obligation alimentaire), 3 bis (mise en oeuvre de l'obligation alimentaire entre un enfant adopté et ses parents naturels en cas d'adoption simple), 3 ter (réglementation de l'installation des établissements vendant des objets à caractère pornographique), 3 quater (modalités de la saisine du Défenseur des enfants), 4 A (droit de l'enfant à entretenir des relations personnelles avec des tiers) et 4 (audition de l'enfant dans le cadre des procédures judiciaires qui le concernent).
A l'article 5 (recueil des informations préoccupantes sur les mineurs en danger et procédure de signalement à l'autorité judiciaire), elle a adopté un amendement visant à clarifier les conditions de saisine du juge par le président du conseil général.
La commission a adopté sans modification les articles 5 bis (bilan de la mise en oeuvre de la cellule opérationnelle départementale), 6 (coordination entre protection administrative et protection judiciaire des mineurs en danger), 8 (création d'observatoires départementaux de la protection de l'enfance), 9 (inscription de l'accueil de jour parmi les mesures de placement susceptibles d'être décidées par le juge), 10 (information réciproque du président du conseil général et de l'autorité judiciaire sur la situation des mineurs faisant l'objet d'une mesure de protection) et 11 (droits des parents dans leurs relations avec le service de l'aide sociale à l'enfance).
A l'article 12 (création d'une mesure administrative d'accompagnement en économie sociale et familiale et d'une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial), elle a adopté un amendement de coordination.
Elle a adopté sans modification l'article 12 bis (dispositions de coordination dans le code de l'action sociale et des familles).
A l'article 13 (diversification des modes d'accueil des enfants placés et clarification des règles relatives au droit de visite des parents), la commission a adopté un amendement prévoyant que l'habilitation des services d'action éducative en milieu ouvert est délivrée par le préfet et le président du conseil général.
La commission a adopté sans modification les articles 14 (unités de vie distinctes pour les enfants accueillis en établissement en fonction des motifs du placement), 14 bis (décompte du temps de travail des permanents des lieux de vie), 15 bis (rapport sur la mise en oeuvre de la convention internationale relative aux droits de l'enfant), 17 (création d'un fonds de financement de la protection de l'enfance pour compenser les charges de la mise en oeuvre du projet de loi), 18 (reconnaissance de la qualification professionnelle des ressortissants européens souhaitant accéder aux métiers du travail social) et 19 (sanctions applicables à la pédo-pornographie sur Internet).
A l'article 20 (possibilité de reporter après la naissance de l'enfant une partie du congé de maternité), elle a adopté un amendement de coordination.
Elle a adopté sans modification l'article 21 (base légale de la commission en charge d'autoriser l'emploi des mineurs dans les entreprises de spectacles ou de mannequinat).
A l'article 22 (limitation du nombre de familles autorisées à donner en commun une instruction à domicile de leurs enfants), elle a adopté un amendement visant à préserver la jurisprudence de la Cour de cassation, appliquée par le ministère de l'éducation nationale dans sa circulaire du 14 mai 1999, qui limite strictement l'instruction à domicile aux enfants issus d'une seule et même famille.
A l'article 23 (qualification des directeurs des organismes privés d'enseignement à distance), la commission a adopté un amendement permettant de conserver sa portée au décret du 22 décembre 1972 encadrant strictement les conditions de diplôme exigés des personnels de direction et d'enseignement des établissements d'enseignement à distance.
Elle a adopté sans modification l'article 24 (interdictions d'exercer les fonctions de directeur d'un organisme privé d'enseignement à distance).
A l'article 25 (interdictions d'exercer les fonctions de directeur d'un organisme de soutien scolaire), elle a adopté un amendement visant à distinguer, au sein du code de l'éducation, les organismes de soutien scolaire des établissements d'enseignement à distance et soumettant le personnel enseignant des organismes de soutien scolaire aux mêmes conditions de moralité que celles prévues pour leurs personnels de direction.
Elle a adopté sans modification l'article 26 (sanctions applicables en cas de défaut de déclaration d'une naissance).
Lors de l'examen de l'article 27 (sanctions applicables en cas de non-respect des obligations vaccinales), M. Nicolas About, président , a rappelé que la sanction du défaut de vaccination des enfants était un instrument efficace de lutte contre les mouvements sectaires et qu'il serait malvenu de ce point de vue de supprimer le dispositif adopté par l'Assemblée nationale. Au terme d'un large débat auquel ont pris part M. André Lardeux, rapporteur , Mme Christiane Kammermann et M. Jean-Pierre Michel , la commission a décidé de retenir le schéma qui lui est proposé, tout en l'assouplissant lorsque le refus de vaccination est fondé sur une décision de nature médicale liée à un risque de contre indication. Elle a ainsi adopté un amendement complétant l'article pour prévoir qu'il peut être dérogé à l'obligation de vaccination contre la diphtérie et le tétanos en cas de contre-indication médicale reconnue.
La commission a adopté sans modification les articles 28 (renforcement des dispositions interdisant la publicité des mouvements sectaires), 29 (conditions d'octroi de la carte « Famille nombreuse ») et 30 (habilitation à transposer par ordonnance les dispositions du projet de loi pour les collectivités d'outre-mer).
Elle a enfin adopté le projet de loi ainsi amendé .