Projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs

CHAPITRE II - LA PROTECTION JUDICIAIRE DU MAJEUR

Ce chapitre tend à définir le régime juridique des professionnels chargés par le juge des tutelles de mettre en oeuvre une mesure de protection judiciaire des majeurs. A cette fin, il prévoit la création d'une profession unifiée, celle de « mandataire judiciaire à la protection des majeurs ».

C'est en effet à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs, qui pourra être une personne physique ou morale voire un « service » non doté de la personnalité juridique, que le juge des tutelles devra confier l'exercice de la mesure de protection judiciaire prononcée, lorsqu'aucun membre de la famille ou aucun proche du majeur ne peut l'exercer ^{137 ( * )} .

Les dispositions prévues par ce chapitre sont réparties en trois sections distinctes.

SECTION 1 - Dispositions communes

Cette section tend à définir les règles applicables à l'ensemble des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, que cette profession soit exercée par des services ou par des personnes physiques.

Article 9 (titre VI nouveau du livre IV du code de l'action sociale et des familles) - Dispositions communes concernant les mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Cet article tend à définir les règles applicables à l'ensemble des mandataires judiciaires à la protection des majeurs. A cette fin, il modifie certaines divisions du code de l'action sociale et des familles.

Le premier paragraphe (I) modifie l'intitulé du livre VI de ce code, actuellement relatif aux « professions et activités d'accueil », afin de viser, plus largement, les « professions et activités sociales », cette nouvelle dénomination étant à même d'inclure les nouveaux professionnels dans le domaine social, non chargés d'une mission d'accueil, que sont les mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Le deuxième paragraphe (II) tend à créer, au sein de ce livre IV renommé, un nouveau titre VI intitulé « Mandataires judiciaires à la protection des majeurs ».

Aux termes du troisième paragraphe (III) , comprendrait trois chapitres distincts :

- le premier relatif aux « dispositions communes » à l'ensemble de ces professionnels, détaillées aux articles L. 461-1 à L. 461-8 nouveaux du code de l'action sociale et des familles tels que rédigés par le quatrième paragraphe (IV) du présent article ;

- le deuxième concernant les « personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs », comprenant les articles L. 462-1 à L. 462-10 nouveaux du même code, tels qu'ils résultent de l'article 14 du projet de loi ;

- le troisième comportant des « dispositions pénales », définies aux articles L. 462-11 à L. 462-14 du même code, tels qu'ils résultent de l'article 15 du projet de loi.

Art. L. 461-1 du code de l'action sociale et des familles : Définition des mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Aux termes de l'article L. 461-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles, les mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont les personnes qui exercent , « à titre habituel », les mesures de protection qui leur sont confiées par le juge dans le cadre :

- de la sauvegarde de justice , dans la mesure seulement où, en application des articles 437 et 438 du code civil tels que résultant de l'article 5 du projet de loi, le juge des tutelles aura estimé opportun de désigner un mandataire spécial à l'effet d'accomplir un ou plusieurs actes déterminés rendus nécessaires par la gestion du patrimoine de la personne protégée ;

- de la curatelle ;

- de la tutelle ;

- de la mesure d'accompagnement judiciaire .

La rédaction retenue exclut l'ensemble de la catégorie des membres de la famille ou des proches de la personne protégée qui exerceront, par priorité, les mesures de protection juridique.

En revanche, elle est suffisamment large pour permettre à des personnes exerçant par ailleurs une autre activité professionnelle d'être mandataires judiciaires à la protection des majeurs . Rien n'interdit donc qu'un avocat, un notaire ou un membre d'une profession médicale, par exemple, puisse exercer des mesures de protection. Néanmoins, pour ce faire, il conviendra que la personne remplisse effectivement les conditions d'âge, de moralité, de formation et d'expérience professionnelle exigées de tout mandataire. En outre, en pratique, il y aura lieu de s'assurer que cette personne disposera bien, dans l'exercice de sa fonction de mandataire, de la disponibilité suffisante.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel .

Art. L. 461-2 du code de l'action sociale et des familles : Obligation d'inscription sur une liste établie par le représentant de l'Etat dans le département

Aux termes de l'article L. 461-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles, les personnes exerçant la profession de mandataires judiciaires à la protection des majeurs devront être inscrits sur une liste établie par le représentant de l'État dans le département.

Sur ce point, le texte proposé prévoit une centralisation dans le département et sous la responsabilité du préfet de l'établissement des listes des personnes exerçant, à titre habituel, des mesures de protection des majeurs. En effet, actuellement, l'établissement de la liste est différent selon la nature du financement de la mesure :

- lorsque la mesure est une mesure de gérance privée, les personnes habilitées à l'exercer doivent figurer sur une liste établie par le procureur de la République ;

- lorsque la mesure est une curatelle ou une tutelle d'Etat, la liste des personnes habilitées à l'exercer est fixée par le représentant de l'Etat, à la suite d'une instruction par la direction départementale de l'action sociale (DDAS).

L'effet pratique de cette unification des listes sera de permettre à la DDAS d'instruire les demandes de l'ensemble des personnes physiques ou morales sollicitant l'exercice de la fonction de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

Pour autant, le procureur de la République n'est pas évincé de la procédure d'établissement et de radiation des listes puisqu'il disposera , en application de l'article L. 462-1 du code de l'action sociale et des familles tel que rédigé par l'article 14 du projet de loi d' un pouvoir d'avis conforme sur l'agrément des personnes physiques , agrément qui sera préalable à l'inscription sur la liste.

A l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que cette liste devra être également tenue à jour par le représentant de l'Etat. En effet, l'inscription sur la liste dépendra de la délivrance préalable soit d'une autorisation administrative, soit d'un agrément administratif, soit d'une déclaration préalable. Dès lors, il conviendra d'actualiser la liste au fur et à mesure de l'octroi de nouveaux agréments ou autorisations ou du retrait éventuel de ces derniers.

Aux termes du texte proposé, la liste des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) comprendra :

- les services mentionnés au 14° du I de l'article L. 312-1 dans sa rédaction issue de l'article 10 du présent projet de loi, c'est-à-dire un service soumis à autorisation mettant en oeuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle ou de la mesure d'accompagnement judiciaire  ;

- les personnes agréées au titre des dispositions de l'article L. 462-1, dans sa rédaction résultant de l'article 14, c'est-à-dire les personnes physiques exerçant à titre habituel des mesures de protection des majeurs ;

- les personnes désignées dans la déclaration prévue à l'article L. 462-6 tel qu'il résulte de l'article 14, c'est-à-dire les agents désignés par un établissement accueillant des personnes âgées ou des personnes adultes handicapées, afin d'agir ès qualités de MJPM.

A l'initiative de sa commission des affaires culturelles, l'Assemblée nationale a, avec l'avis favorable tant de la commission des lois que du Gouvernement, prévu que les personnes inscrites sur la liste susvisée devront prêter serment. Cette formalité spécifique a été justifiée par le rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale, M. Laurent Wauquiez, par la volonté de voir les MJPM bénéficier d'une reconnaissance officielle et d'une relation directe avec les juges des tutelles.

Les conditions dans lesquelles cette prestation interviendra devront être précisées par décret en Conseil d'Etat. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le décret envisagé devrait prévoir une prestation de serment devant le juge des tutelles territorialement compétent.

Art. L. 461-3 du code de l'action sociale et des familles : Conditions de moralité, d'âge, de formation et d'expérience professionnelle

L'article L. 461-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles définit les conditions de moralité, d'âge, de formation et d'expérience professionnelle exigées du MJPM.

L'inscription sur la liste, établie par le procureur de la République ou par le représentant de l'Etat dans le département selon qu'il s'agit d'une tutelle ou curatelle ou gérance ou bien d'une tutelle ou curatelle d'Etat, des personnes habilitées à exercer une charge tutélaire, n'est actuellement soumise à aucune condition particulière. Seul le code de la sécurité sociale fixe des critères pour les personnes physiques qui demandent l'agrément comme tuteur aux prestations sociales (article R. 167-10) et pour les délégués à la tutelle aux prestations sociales (article R. 167-19) des services des tutelles.

Il en résulte de nombreuses différences d'appréciation selon le département ou le ressort du tribunal de grande instance concerné.

Or, la formation, voire dans certaines hypothèses, la moralité de certains professionnels est souvent mise en cause par les associations de défense des personnes placées sous mesure de protection. De fait, il n'existe pas de formation générale dispensée ou reconnue par l'Etat assurant, au niveau national, une formation adéquate.

Votre commission relève pourtant que la mission confiée au MJPM exige de ce dernier de solides connaissances :

- en matière juridique, puisque son action doit intervenir dans le cadre très strict du régime de protection des majeurs défini tant par le code civil que par le code de l'action sociale et des familles. Il doit donc notamment avoir une connaissance précise de sa mission et des actes qu'il peut accomplir, seul ou le cas échéant avec l'autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille ;

- en matière d'économie et de gestion, puisqu'il lui reviendra la mission de gérer un patrimoine pour le compte d'autrui et de rendre des comptes annuellement ;

- en matière sociale, dans la mesure où ce professionnel a également un véritablement rôle d'accompagnement social, l'article 415 du code civil, tel que rédigé par l'article 5 du projet de loi, prévoyant que la mesure de protection a pour « finalité l'intérêt de la personne protégée » et « favorise, dans la mesure du possible, l'autonomie de celle-ci . »

Ces considérations justifient donc pleinement que, pour être MJPM, une personne justifie d'une formation et d'une expérience professionnelle idoines.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que les conditions de moralité, d'âge, de formation et d'expérience professionnelle auxquelles devront satisfaire les futurs mandataires judiciaires à la protection des majeurs et leurs délégués s'inspireront des critères fixés actuellement pour les délégués à la tutelle aux prestations sociales. Les conditions de formation requises sont en cours d'élaboration dans le cadre d'un groupe de travail piloté par le ministère de la santé et des solidarités, composé de représentants des différents acteurs concernés (juges des tutelles, professionnels, employeurs, établissements de formation, départements).

Il est envisagé de concevoir une formation composée de plusieurs modules spécifiques. En fonction des diplômes et des formations dont justifieront les postulants, des allègements de formation pourront être accordés. Toutefois, certains modules ne pourront donner lieu à aucun allègement et devront donc être suivis par tous, quel que soit leur parcours antérieur. Une durée de stage est également envisagée, selon les mêmes principes.

Cette formation devrait donner lieu à la délivrance par l'Etat d'un certificat national de compétence garantissant le respect des exigences de qualification requises pour exercer le métier de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

L'Assemblée nationale a, de fait, précisé, à l'initiative de M. Maxime Gremetz et de M. Claude Leteurtre, contre l'avis tant de sa commission des lois que du Gouvernement, que le MJPM doit satisfaire à une formation « spécifique et certifiée dans des conditions prévues par décret ».

Votre commission vous propose un amendement destiné à préciser que cette certification sera reconnue par l'Etat .

Le texte proposé prévoit également que le mandataire judiciaire à la protection des majeurs, conduit par ses fonctions à gérer les biens d'autrui, justifie d'une réelle moralité afin de ne pas être enclin à profiter de sa mission pour favoriser son enrichissement personnel.

Le dernier alinéa du texte proposé confirme, ce qui semble essentiel, que si le mandat judiciaire à la protection des majeurs a été confié à un service de protection des majeurs, les mêmes conditions seront exigées des personnes physiques appartenant à ce service et ayant reçu délégation de celui-ci pour assurer la mise en oeuvre de la mesure.

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a, avec l'avis favorable du Gouvernement, d'ailleurs précisé que ce service devra transmettre au représentant de l'État dans le département un document lui exposant les méthodes de recrutement qu'il s'engage à suivre pour la désignation de ses préposés ainsi que les règles internes qu'il s'est fixé pour le contrôle de ses salariés dans l'exercice de leur mission .

Cette obligation nouvelle est destinée, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Emile Blessig, à responsabiliser davantage les services tutélaires et serait de nature à renforcer la surveillance du représentant de l'Etat dans le cadre du processus de désignation de l'agent de l'établissement.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Art. L. 461-4 du code de l'action sociale et des familles : Modalité de financement des mesures exercées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs

L'article L. 461-4 nouveau du code de l'action sociale et des familles définit les conditions de la rémunération des mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Il détermine également la personne à qui incombera le financement des mesures de protection prononcées par le juge. Il précise ainsi les dispositions de l'article 419 du code civil dans sa rédaction issue de l'article 5 du présent projet de loi.

• Les modalités de rémunération du mandataire judiciaire à la protection des majeurs

Contrairement aux mandataires non professionnels que sont les membres de la famille de la personne protégée, dont la fonction ne donne pas lieu à rémunération en application de l'article 419 du code civil, les mandataires judiciaires à la protection des majeurs exercent leur mission à titre onéreux. Aux termes du dispositif proposé, la rémunération du MJPM comporte deux éléments :

- d'une part, une rémunération « de base » ;

- d'autre part, le cas échéant, une indemnité complémentaire . Cette faculté, prévue par le second alinéa de l'article L. 461-4, ne pourra intervenir qu' à titre exceptionnel, sur décision du juge , et sous réserve d'avoir recueilli l'avis du procureur de la République qui ne le liera cependant pas.

Quant au fond, l' octroi d'une telle indemnité ne pourra intervenir qu'à deux conditions .

Il conviendra en premier lieu que le mandataire soit contraint d'accomplir, dans le cadre de sa mission, des actes requis par l'exercice de la mesure de protection et impliquant des diligences particulièrement longues ou complexes.

En second lieu, il faudra que la « rémunération de base » s'avère manifestement insuffisante pour ce faire .

Afin d'encadrer les conditions d'octroi de cette rémunération complémentaire et éviter de trop grandes disparités dans la pratique judiciaire, l'Assemblée nationale a précisé, à l'initiative de sa commission des lois et de M. Maxime Gremetz mais contre l'avis du Gouvernement, que le juge devra fixer le montant de la rémunération complémentaire en application d'un « barème national », établi par décret.

Votre commission juge cette modification légitime dans la mesure où elle devrait permettre d'harmoniser le montant de ces rémunérations complémentaires.

• Le financement des mesures exécutées par le mandataire

L'article L. 461-4 nouveau du code de l'action sociale et des familles pose le principe du financement par la personne protégée elle-même du coût des mesures exercées par le MJPM . Toutefois, ce financement prendra en compte l'importance des ressources de la personne, ce qui conduira à moduler l'étendue de sa contribution au financement de la mesure, qui pourra être seulement partielle.

En revanche, lorsque le MJPM se voit allouer par le juge une indemnité complémentaire à sa rémunération de base compte tenu de diligences particulières, ce complément sera intégralement pris en charge par la personne protégée. Cette modalité spécifique de financement s'explique par le fait que ces diligences particulières n'interviendront, en pratique, qu'en raison de l'importance du patrimoine de la personne concernée.

Selon le texte proposé, à défaut pour la personne protégée, compte tenu de ses ressources, de pouvoir supporter intégralement ou partiellement le coût lié à sa prise en charge par un MJPM, ce coût sera pris en charge « dans les conditions fixées par les articles L. 361-1, L. 462-3 et L. 462-9 » du code de l'action sociale et des familles, tels que rédigés respectivement par les articles 12 et 14 du présent projet de loi. Ces dispositions définissent en effet, à titre général, les conditions du financement, par la collectivité publique, des mesures de protection, financement qui intervient dans des conditions différentes selon :

- la nature de la mesure prononcée à l'égard de la personne protégée ;

- la qualité du mandataire judiciaire à la protection des majeurs ^{138 ( * )} .

Dans sa version initiale, le texte du Gouvernement permettait aux collectivités ou organismes ayant financé les mesures de protection juridique d'exercer une action en récupération :

- soit contre la succession de la personne protégée qui a bénéficié de la mesure ;

- soit contre le donataire gratifié par la personne protégée.

Un tel recours, s'il est déjà prévu par l'article L. 132-8 du code de l'action sociale et des familles, était en revanche nouveau en ce qui concerne les régimes de protection juridique des majeurs. Il permettait néanmoins la récupération, par la collectivité nationale, d'une partie des sommes versées dans le cadre de la protection offerte à la personne.

Toutefois, à l'initiative de ses commissions des lois et des affaires culturelles, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse des députés tout en levant le gage, l'Assemblée nationale a supprimé ce recours en récupération, arguant que ce mécanisme était mal compris par la population et avait déjà été supprimé pour certaines prestations d'action sociale, telles que l'allocation personnalisée d'autonomie ou la prestation de compensation du handicap. Il est vrai que le montant qui devrait être récupéré par ce mécanisme est évalué par le Gouvernement à 10 millions d'euros, pour une dépense publique globale de près de 470 millions d'euros en 2009.

Si votre commission n'entend pas remettre en cause le principe même d'une solidarité nationale pour la prise en charge du coût des mesures de protection pour les personnes sans ressources ni patrimoine, elle est néanmoins favorable à ce que soit préservée la possibilité d'une récupération sur leur succession ou sur les donations et legs qu'elles auraient consenties après la mise en oeuvre de la mesure.

Elle vous soumet en conséquence un amendement rétablissant l'exercice d'une action en récupération, en le limitant, pour les donations, à celles faites après le jugement d'ouverture de la mesure de protection, et en l'étendant par ailleurs aux legs effectués par la personne protégée .

Le texte initial de cet article prévoyait également que ses modalités d'application devaient être définies par décret en Conseil d'Etat. L'Assemblée nationale a supprimé cette précision pour la transférer, sans en modifier la substance, à l'article L. 461-8 nouveau du code de l'action sociale et des familles.

Art. L. 461-5 à L. 461-7 du code de l'action sociale et des familles : Obligations destinées à garantir le respect effectif des droits et libertés de la personne protégée

Les articles L. 461-5 à L. 461-7 nouveaux du code de l'action sociale et des familles définissent les modalités du respect effectif des droits et libertés de la personne protégée.

La personne qui fait l'objet d'une mesure de protection est, par nature, vulnérable. Aussi convient-il d'entourer le respect de ses libertés et de ses droits vis-à-vis du mandataire judiciaire à la protection des majeurs d'un certain nombre de garanties.

• Les garanties applicables à l'ensemble des personnes protégées

Dans le but de prévenir, en particulier, les risques de maltraitance de la personne protégée par le MJPM, l'article L. 461-7 nouveau du code de l'action sociale et des familles impose la remise à la personne protégée, par le mandataire lui-même, d'une notice d'information à laquelle est annexée une charte des droits de la personne protégée .

Cette notice devrait contenir, selon les informations recueillies par votre rapporteur, des éléments d'information concernant le mandataire judiciaire à la protection des majeurs (coordonnées du mandataire, coordonnées de la personne qualifiée ...) et la charte des droits de la personne protégée. Le contenu de la charte sera élaboré avec les représentants des professionnels du secteur tutélaire. Elle rappellera les droits qui sont reconnus aux majeurs protégés par le code civil et par les dispositions du code de l'action sociale et des familles ainsi que les autres principes de l'intervention tutélaire.

Aux termes du texte initial de cet article, cette obligation n'avait pas à être respectée si l'état de la personne protégée ne lui permet pas d'en mesurer la portée. L'Assemblée nationale a préféré, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, imposer que, dans une telle situation, cette notice soit remise « à un parent, un allié ou une personne » de l'« entourage » du majeur et dont le mandataire « connaît l'existence . »

L'institution d'un « tiers de confiance » apparaît opportune. Votre commission vous soumet cependant un amendement prévoyant que ces documents devront être transmis en priorité à un membre du conseil de famille s'il a été constitué.

• Les garanties applicables aux personnes dont la protection a été confiée à un service ou un agent d'établissement

La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a renforcé les garanties offertes aux usagers des établissements sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation en développant leur information sur leurs droits et libertés individuels ainsi qu'en assurant leur participation à la vie de ces établissements.

Les articles L. 461-6 et L. 461-7 nouveaux du code de l'action sociale et des familles tendent à adapter les modalités de ces garanties lorsque le majeur fait l'objet d'une mesure de protection exercée par un préposé d'un établissement d'accueil pour personnes âgées ou pour adultes handicapés, ou par un service spécialement dédié à l'exercice de telles mesures.

Lorsque la mesure de protection sera exercée par un agent d'un établissement d'accueil pour personnes âgées ou pour adultes handicapés , les obligations suivantes s'imposeront afin de garantir les droits et libertés de la personne protégée :

- devront être personnellement remis à la personne « les documents mentionnés aux trois premiers alinéas de l'article L. 311-4 » du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire un livret d'accueil auquel sont annexés une charte des droits et libertés de la personne accueillie ^{139 ( * )} ainsi que le règlement de fonctionnement de l'établissement ^{140 ( * )} .

Comme à l'article L. 461-5, l'Assemblée nationale a prévu que ces documents devront être, lorsque l'état de la personne ne lui permet pas d'en mesurer la portée, remis « à un parent, un allié ou une personne » de l'« entourage » du majeur et dont le mandataire « connaît l'existence . ».

Pour les mêmes raisons que celles précédemment exposées, votre commission vous soumet un amendement identique à celui qu'elle présente à l'article L. 461-5 précité ;

- sera requise la participation directe de la personne à l'élaboration du document individuel de prise en charge mentionné aux quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 311-4 du même code. Ce document définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l'accompagnement dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet d'établissement. Il détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que leur coût prévisionnel. Cette participation directe n'aura évidemment pas à intervenir si l'état de la personne protégée ne lui permet pas d'exprimer une volonté éclairée ;

- la personne protégée exercera elle-même « directement », c'est-à-dire sans le truchement du MJPM, la faculté de faire appel, en vue de l'aider à faire valoir ses droits, à une personne qualifiée qu'elle choisit sur une liste établie conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général ;

Cette disposition soulève une difficulté dans la mesure où l'état de la personne ne lui permettra pas nécessairement d'exercer elle-même cette faculté. Votre commission vous soumet donc un amendement prévoyant que cette faculté sera exercée, à défaut, par les mêmes personnes que celles désignées au 1° du présent article ;

- la personne protégée sera associée au fonctionnement du service ou de l'établissement qui a désigné le MJPM parmi ses agents par sa participation directe au conseil de la vie sociale , prévue à l'article L. 311-6 du code de l'action sociale et des familles. Toutefois, si l'état de la personne protégée ne lui permet pas d'exercer une telle participation, celle-ci interviendra selon d'autres formes.

Le dernier alinéa du texte proposé prévoit que les services des tutelles gérés par les établissements sociaux et médico-sociaux devront appliquer les dispositions de l'article L. 461-6 en tant que représentant légal de l'usager de l'établissement et celles de l'article L. 461-7 en qualité de service mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

Lorsque la mesure de protection est exercée par un service dédié à l'exercice de mesures de protection doté de la personnalité morale, les obligations suivantes s'imposeront :

- devront être remis personnellement à la personne protégée à la fois la notice d'information prévue à l'article L. 461-5 et le règlement de fonctionnement prévu à l'article L. 311-7. L'Assemblée nationale a précisé, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, que cette remise devra intervenir « dans les conditions définies au 1° de l'article L. 461-6 », ce qui implique notamment que si l'état de la personne ne lui permet pas d'en saisir la portée, il conviendra de le donner à un parent, un allié ou une personne de son entourage dont le MJPM connaît l'existence.

Pour les raisons déjà exposées à l'article L. 461-5, votre commission et par souci de meilleure lisibilité, votre commission vous propose un amendement rédactionnel .

- compte tenu du renvoi opéré par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, au 3° de l'article L. 461-6, la personne protégée exercera elle-même « directement », c'est-à-dire sans le truchement du MJPM, la faculté de faire appel, en vue de l'aider à faire valoir ses droits, à une personne qualifiée ;

Pour les raisons exposées, votre commission vous soumet un amendement permettant l'exercice de cette prérogative par le « tiers de confiance ».

- un document individuel de protection des majeurs, définissant les objectifs et la nature de la mesure de protection dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet de service, devra être remis à la personne protégée. L'Assemblée nationale a précisé que cette remise devrait également intervenir dans les conditions du 1° de l'article L. 461-6. Ce document détaillera la liste et la nature des prestations offertes ainsi que le montant prévisionnel des prélèvements opérés sur les ressources de la personne protégée. Copie en sera adressée à la personne ;

- l'association des personnes protégées au fonctionnement du service prendra la forme d'enquêtes de satisfaction auprès d'elles et de leur famille.

Art. L. 461-8: du code de l'action sociale et des familles : Normes réglementaires d'application

Cet article tend à définir les modalités d'application des nouvelles dispositions insérées dans le code de l'action sociale et des familles.

Dans sa rédaction initiale, il prévoyait que les dispositions des articles L. 461-1 à L. 461-7 devaient être précisées par décret. Une exception était cependant prévue pour l'application de l'article L. 461-4, relatif au financement des mesures de protection, qui devait faire l'objet d'un décret en Conseil d'Etat.

Cette disposition a été réécrite par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, afin de préciser, en particulier, que les adaptations apportées à la mise en oeuvre de l'article L. 311-5 par l'article L. 461-6 seront également fixées par décret en Conseil d'État.

L'exigence nouvelle d'un décret en Conseil d'Etat pour l'application des dispositions adaptant l'article L. 311-5 du code de l'action sociale et des familles assure un parallélisme des formes, les modalités d'application de cette dernière disposition devant en effet intervenir par ce type d'acte réglementaire.

Votre commission vous soumet un amendement supprimant la référence au décret simple dès lors que le Gouvernement dispose d'une habilitation permanente à prendre les mesures réglementaires d'application des lois. La mention du type d'acte ne s'impose que si le législateur souhaite une procédure d'adoption dérogatoire au droit commun, ce qui n'est pas le cas du décret simple.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

SECTION 2
Les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Les mesures de protection des majeurs ordonnées par le juge des tutelles pourront être exercées par des services sociaux ou médico-sociaux au sens du code de l'action sociale et des familles. Les articles 10 à 12 du présent projet de loi ont pour objet d'insérer ces nouveaux services au sein des dispositions pertinentes de ce code tout en prévoyant les conditions du financement des mesures de protection qu'ils auront la charge d'exercer.

Article 10 (art. L. 312-1, L. 312-5 et L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles) - Place des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs dans l'organisation de l'action sociale et médico-sociale

Cet article tend à définir la place des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs au sein de l'organisation de l'action sociale et médico-sociale déterminée par le code de l'action sociale et des familles. A cette fin, il modifie le chapitre II du titre Ier, relatif aux établissements et services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation.

? Le premier paragraphe (I) de cet article modifie l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles afin d'introduire dans la liste des établissements sociaux et médico-sociaux :

- d'une part, les « services » mettant en oeuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle ou de la mesure d'assistance judiciaire. Il s'agit donc des services mandataires judiciaires qui seront inscrits sur la liste départementale prévue par l'article L. 461-2 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de l'article 9 du projet de loi ;

- d'autre part, les services mettant en oeuvre les mesures ordonnées par l'autorité judiciaire « en application des articles L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale. » Ces services ne sont pas directement en charge de la protection des majeurs ; ils sont chargés , en vertu des articles L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction issue de l'article 12 du projet de loi réformant la protection de l'enfance adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 10 janvier 2007, de percevoir et de gérer, en qualité de « délégués aux prestations familiales », les prestations familiales perçues par un parent qui ne sont pas employées « pour les besoins liés au logement, à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants et que l'accompagnement en économie sociale et familiale prévu à l'article L. 222-3 du code de l'action sociale et des familles n'apparaît pas suffisant ». Dans la mesure où ces services assurent également une mesure de protection juridique, le Gouvernement les a intégrés au présent projet de loi.

? Le deuxième paragraphe (II) tend à modifier l'article L. 312-5 du même code, relatif aux schémas d'organisation sociale et médico-sociale.

En vertu de cette disposition, il appartiendra au représentant de l'Etat dans la région d'arrêter les schémas régionaux relatifs :

- aux services mettant en oeuvre des mesures de protection des majeurs ainsi qu'aux services désignés en qualité de délégués aux prestations familiales ;

- aux personnes physiques mentionnées aux articles L. 462-1 et L. 462-5 dans leur rédaction issue de l'article 14 du projet de loi, c'est-à-dire qui exercent des mesures de protection des majeurs à titre individuel ou en qualité d'agent d'un établissement hébergeant des personnes âgées ou des adultes handicapés.

? Le troisième paragraphe (III) de cet article modifie l'article L. 313-3 afin de prévoir, outre une coordination purement formelle :

- que l'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'un service chargé de percevoir et gérer les prestations familiales en qualité de délégué aux prestations familiales sera délivrée par la seule autorité compétente de l'Etat ;

- que l'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'un service chargé d'exercer des mesures de protection des majeurs sera prise par l'autorité compétente de l'Etat, après avis conforme du procureur de la République. Dès lors, l'autorité de l'Etat se trouvera liée par l'avis donné par le procureur de la République, ce qui conférera aux services judiciaires -véritables prescripteurs de la mesure de protection- la possibilité d'exercer un droit de regard réel sur les services chargés de sa mise en oeuvre.

A l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, -l'Assemblée nationale a, par mesure de coordination, soumis la création, la transformation et l'extension des services délégués aux prestations familiales au même régime que les services chargés de l'exercice de mesures de protection des majeurs.

Votre commission partage le souci d'harmonisation recherché par l'Assemblée nationale mais relève une contradiction dans le dispositif puisque le 1° de ce paragraphe prévoit que les services délégués aux prestations familiales seront autorisés par le seul représentant de l'Etat. Elle vous soumet donc un amendement visant à supprimer cette incohérence.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 (art. L. 314-1, L. 314-4 et L. 314-5 du code de l'action sociale et des familles) - Règles de compétence applicables à la tarification des prestations fournies par les services mandataires à la protection des majeurs ou délégués aux prestations familiales

Cet article tend à modifier les dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre III du code de l'action sociale et des familles, relatif aux règles de compétences en matière de tarification applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.

? Le premier paragraphe (I) complète l'article L. 314-1 du code de l'action sociale et des familles afin de déterminer l'autorité compétente pour arrêter la tarification des prestations fournies par les services mandataires à la protection des majeurs ou délégués aux prestations familiales.

- S'agissant des services chargés de l'exécution de mesures de protection des majeurs , cette tarification sera arrêtée chaque année par le représentant de l'Etat dans le département .

Toutefois, une exception s'appliquera à l'égard des services « financés selon les modalités prévues au II et au III de l'article L. 361-1 », tel qu'il résulte de l'article 12 du présent projet de loi modifié par l'Assemblée nationale. Ces services rattachés à un établissement concourrant au service public hospitalier, assurant des prestations auprès de personnes incarcérées ou placés sous le régime de la dotation globale de financement (DGF), sont de fait soumis à un régime de financement particulier qu'il convient de préserver ^{141 ( * )} .

Par rapport au texte initial du projet de loi, ces références ont été modifiées par l'Assemblée nationale pour prendre en compte la réécriture de l'article 12.

A l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu que la décision du représentant de l'Etat dans le département ne pourra intervenir qu'après qu'il a recueilli l'avis des « principaux organismes financeurs » dont la liste sera fixée par un décret en Conseil d'Etat . Il a en effet paru légitime d'associer à la prise de décision les principaux financeurs de ces mesures que sont les organismes sociaux et le département. Pour autant, leur intervention se limitera à une simple consultation, leur avis ne liant pas juridiquement le représentant de l'Etat.

- Le représentant de l'Etat dans le département sera également compétent pour décider de la tarification des prestations effectuées par les services désignés en qualité de délégués aux prestations familiales .

Par coordination avec la procédure devant être suivie à l'égard des services mandataires à la protection des majeurs, l'Assemblée nationale a, à l'initiative de sa commission des lois, prévu que la décision du représentant de l'Etat devra intervenir après avis des principaux organismes financeurs dont la liste sera arrêtée par décret en Conseil d'Etat.

? Le deuxième paragraphe (II) de cet article modifie l'article L. 314-4 du même code, relatif aux règles budgétaires et de financement applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Cette disposition prévoit actuellement que le montant total annuel des dépenses de certains établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1, imputables aux prestations prises en charge par l'aide sociale de l'Etat, et, corrélativement, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales de fonctionnement de ces établissements et services sont déterminés, à titre principal, par le total du montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances de l'année de l'exercice considéré.

Ce montant total annuel est constitué en dotations régionales limitatives, dont le montant est fixé par le ministre chargé de l'action sociale, en fonction des besoins de la population, des priorités définies au niveau national en matière de politique médico-sociale, en tenant compte de l'activité et des coûts moyens des établissements et services et d'un objectif de réduction progressive des inégalités dans l'allocation des ressources entre régions.

Chaque dotation régionale est répartie par le représentant de l'Etat dans la région, en liaison avec les représentants de l'Etat dans les départements, en dotations départementales limitatives, dont le montant tient compte des priorités locales, des orientations des schémas prévus à l'article L. 312-5, de l'activité et des coûts moyens des établissements et services, et d'un objectif de réduction des inégalités dans l'allocation des ressources entre départements et établissements et services.

La modification apportée implique que les services mandataires à la protection des majeurs seront soumis à ces mêmes modalités de financement .

? Les troisième et quatrième paragraphes (III et IV) apportent des modifications d'ordre rédactionnel au même article L. 314-4 ainsi qu'à l'article L. 314-5 du code de l'action sociale et des familles.

Ces dispositions relatives aux règles de dotation applicables aux établissements sociaux et médico-sociaux visent actuellement le montant global des recettes et dépenses prévisionnelles imputables « aux prestations prises en charge par l'aide sociale de l'Etat ». Or, cette notion très précise ne permet pas d'englober les prestations liées aux mesures de protection juridique des majeurs. Aussi cette notion est-elle remplacée par la notion plus large de « prestations qui sont à la charge de l'Etat », de nature à englober les mesures exécutées au titre d'une mesure de protection.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 12 (art. L. 361-1, L. 361-2 et L. 361-3 nouveaux du code de l'action sociale et des familles) - Financement des mesures de protection judiciaire des majeurs

Cet article, qui tend à introduire un nouveau titre au sein du livre III du code de l'action sociale et des familles, relatif au financement de la protection judiciaire des majeurs, vise à déterminer les conditions du financement public des mesures de protection des majeurs ordonnées par le juge au titre d'une sauvegarde de justice, d'une curatelle, d'une tutelle ou d'une mesure d'assistance judiciaire.

1. La nécessité d'un financement rénové des mesures de protection des majeurs

Les modalités du financement des mesures de protection des majeurs décidées par le juge font, depuis plusieurs années, l'objet de critiques de la part des professionnels. Celles-ci ont été relayées par les rapports établis par les trois inspections en 1998 ainsi que par le groupe présidé par M. Jean Favard en 2000. Plus récemment, le rapport du Conseil économique et social a également montré la complexité des dispositions financières applicables au régime de protection des majeurs.

Le rapport Favard a ainsi relevé, en matière de financement des mesures de protection, le « règne de la disparité, y compris pour des mesures de même nature ».

? Le financement des tutelles et curatelles d'Etat

Le financement des mesures de tutelle et de curatelle confiées à l'Etat par le juge des tutelles résulte à la fois d'une intervention budgétaire de l'Etat et d'une contribution directe de la personne protégée ^{142 ( * )} .

Le décret n° 74-930 du 6 novembre 1974 portant organisation de la tutelle d'Etat pose le principe du financement des mesures de tutelle ou de curatelle confiées à l'État par un prélèvement sur les ressources de la personne protégée. Ce prélèvement s'effectue sur toutes les catégories de ressources de la personne, à l'exception de certaines d'entre elles, limitativement énumérées ^{143 ( * )} .

Le montant du prélèvement varie selon le niveau de ces ressources. Un arrêté du 27 juillet 1999 fixe actuellement des taux progressifs sur trois tranches de revenus :

- lorsque les ressources annuelles sont inférieures ou égales au minimum vieillesse, le taux de prélèvement est fixé à 3 % ;

- lorsque les ressources annuelles sont comprises entre le montant du minimum vieillesse et le montant du SMIC annuel brut, le prélèvement est de 7 % ;

- le prélèvement est fixé à 14 % des ressources de la personne protégée lorsque celles-ci s'établissent entre le montant du SMIC annuel brut et le montant de ce SMIC majoré de 75 %.

Toutefois, lorsque la personne protégée est hébergée dans un établissement, le prélèvement sur ces ressources est divisé par 2,5, la rémunération du tuteur désigné voyant sa rémunération diminuée dans la même proportion.

Au delà du seuil de ressources équivalent au SMIC majoré de 75 %, l'Etat n'assure aucun financement des mesures de protection qui sont alors à l'entière charge de la personne protégée.

Encore convient-il de préciser que l'Etat n'accorde qu'une rémunération mensuelle maximale, dite « mois-mesure ». Aux termes de l'arrêté interministériel du 27 juillet 2005, le montant de la rémunération maximale a été fixé à 126,86 euros, avec un coût moyen d'environ 84,50 euros, pour un coût total estimé de 204 millions d'euros .

En 2003, le groupe de travail de la DGAS sur le financement de la réforme de la protection juridique des majeurs a estimé à 19,3 % la proportion du financement de ces mesures imputées aux majeurs protégés, 80,7 % revenant dans les faits à la charge de l'État. Cette situation provient en partie du fait que, dans la pratique, des mesures de prélèvement sur ressources qui devraient être opérées ne le sont pas toujours, ce qui n'est évidemment pas de bonne gestion.

Or, la croissance de plus de 29 % par an, entre 1992 et 2005, du nombre de tutelles et de curatelles d'Etat qui a atteint le nombre de 193.706 en 2005 , a conduit à un besoin de financement croissant.

Évolution du financement des curatelles et tutelles d'Etat

	2002	2003	2004	2005	2006
Mesures prononcées au 31 décembre	153 207	164 645	178 747	193 706	Nd
Évolution en % du nombre de mesures par rapport à l'année antérieure	+ 9,6	+ 7,5	+ 8,6	+ 8,4	Nd
Crédits inscrits en loi de finances initiale (M€)	121,9	128,1	149	170,2	197,9
Crédits ouverts (M€)	135,7	128,5	181,8	173,7	-
Dépenses (M€)	135,44	128,5	178,6	161,97	-

Source : DGAS.

Sans doute ces moyens ont-ils fortement augmenté. Entre 2002 et 2005, le montant des crédits ouverts pour le financement des curatelles et tutelles d'Etat s'est ainsi accru de plus de 51 %, pour atteindre 173,7 millions d'euros.

La loi de finances pour 2006 a quant à elle alloué une enveloppe budgétaire de 197,9 millions d'euros. Toutefois, les données dont dispose votre rapporteur font apparaître, année après année, une sous-budgétisation initiale constante des mesures de protection confiées à l'Etat, conduisant à un besoin de financement effectif sans cesse croissant. La différence doit donc être comblée chaque année dans le cadre de la loi de finances rectificative.

? Le financement des mesures de tutelles aux prestations sociales adultes

Contrairement aux mesures de protection prévues par le code civil dont l'exécution est confiée à l'Etat, les mesures de tutelle aux prestations sociales ne donnent lieu à aucune contribution de la personne qui en fait l'objet : aucun prélèvement n'est opéré sur ces ressources.

Les TPSA sont donc intégralement financées par les débiteurs de prestations sociales . Aux termes de l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale, la charge des frais de tutelle incombe en effet :

- à l'organisme débiteur des prestations familiales dues à la famille placée sous tutelle ;

- à l'organisme débiteur de l'allocation ou de l'avantage vieillesse dû au bénéficiaire placé sous tutelle, dans le cas où le bénéficiaire perçoit plusieurs allocations ou avantages vieillesse, la charge incombant à la collectivité ou à l'organisme payeur de l'allocation ou de l'avantage vieillesse le plus important ;

- en matière de revenu minimum d'insertion, à la collectivité débitrice de l'allocation. Toutefois, lorsque le bénéficiaire perçoit plusieurs prestations faisant l'objet d'une tutelle, la charge incombe à la collectivité ou à l'organisme débiteur de la prestation dont le montant est le plus élevé.

Lorsque l'organisme à qui incombe la charge des frais de tutelle n'est pas précisé par une autre disposition législative, à l'Etat.

En application de ces dispositions, les personnes appelées à financer les mesures de TPSA sont donc :

- les caisses d'allocations familiales ;

- la caisse centrale de mutualité sociale agricole ;

- la caisse nationale d'assurance-vieillesse (CNAV) ;

- la Caisse des dépôts et consignations ;

- la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;

- les départements, au titre de la prestation spécifique dépendance (PSD), de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et du revenu minimum d'insertion (RMI).

Depuis 2002, le nombre des TPSA est resté relativement stable, puisqu'il est de l'ordre, chaque année, de 60.000 à 62.000 mesures . Ils donnent lieu à une dépense de financement proche de 140 millions d'euros par an.

Évolution du financement des tutelles aux prestations sociales

	2002	2003	2004	2005	2006
Mesures prononcées au 31 décembre	60 996	61 667	62 345	59 777	Nd
Crédits consommés par les organismes de sécurité sociale (M€)	132,1	135,5	139	139,8	137,1 ^(1)

(1) Estimation - Source : DGAS.

Le coût moyen mensuel par TPSA est fixé par les commissions départementales des tutelles, essentiellement au vu des prix de revient des associations auxquelles sont déléguées ces mesures. Il est en moyenne de 194,8 euros en 2006.

La pratique a montré que, dès lors que les TPSA ne font l'objet d'aucun prélèvement sur les ressources des majeurs, elles apparaissent parfois fortement attractives par rapport aux mesures de protection prévues par le code civil. Cette situation peut conduire le juge à ordonner des « doubles-mesures » -pratique qui consiste à doubler une tutelle ou curatelle par une TPSA-, aboutissant ainsi à une prise en charge indue par les organismes débiteurs des prestations sociales concernées. Le rapport des inspections en 1998 notait ainsi que « le mode de financement actuel conduit à faire jouer à la tutelle aux prestations sociales le rôle de variable d'ajustement des budgets des associations. Il s'agit d'un facteur d'explication supplémentaire de la forte progression des mesures doublées déjà relevée, mais aussi de l'importante dispersion des coûts des mesures de TPSA entre les associations » ^{144 ( * )} .

? La remise en cause du financement par « mois-mesure »

Le financement des mesures de tutelle ou de curatelle d'Etat ainsi que des mesures de TPSA s'opère en principe par le versement, pour chaque mesure ouverte par le juge des tutelles, d'une somme fixée selon un taux forfaitaire mensuel. C'est ce que la pratique dénomme couramment la technique du « mois-mesure ».

Or, l'existence même de cette technique est fortement critiquée en raison de son caractère inflationniste et du fait qu'elle ne s'attache qu'au nombre de mesures prononcées sans égard à la qualité du service rendu à la personne protégée . En effet, comme le relevait, en 2000, le rapport Favard, le coût réel d'une mesure est variable :

- selon les besoins individuels de chaque personne protégée, quelle que soit la mesure prononcée : un majeur protégé, handicapé mental, bénéficiant d'une mesure de tutelles aux prestations sociales, peut nécessiter un lourd investissement tandis que la charge d'une personne sous tutelle sans biens, disposant du minimum vieillesse et placée en établissement peut être infiniment plus légère ;

- en fonction du temps : le coût de la mesure diminue et se stabilise, après la période qui suit la décision judiciaire. Les premières semaines voire les premiers mois d'exécution d'une mesure représentent une charge de travail maximum, qui va le plus souvent en diminuant au fur et à mesure des années. Occasionnellement, elle peut cependant s'alourdir considérablement selon les circonstances.

Aussi le législateur a-t-il mis en place, à titre expérimental, une technique de financement global des mesures de protection dans le cadre de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance. Son article 17 a ainsi autorisé le Gouvernement à « expérimenter un mode de financement prévoyant, suivant des modalités fixées par décret, le versement de dotations globales de financement aux personnes morales publiques ou privées à qui le juge des tutelles confie l'exercice des mesures de protection juridique mentionnées aux articles 491, 492 et 508 du code civil et de tutelle aux prestations sociales des personnes majeures définies au chapitre VII du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale ainsi qu'aux établissements de santé et aux établissements sociaux ou médico-sociaux dont un préposé a été nommé par le juge des tutelles, en application de l'article 499 du code civil, gérant de la tutelle . »

En application de cette disposition, des dotations globales sont en conséquence versées respectivement :

- par l'Etat, pour le financement des mesures de protection juridique mentionnées aux articles 491, 492, 499 et 508 du code civil ;

- par les organismes débiteurs des prestations sociales concernées auxquels incombent, dans le département, le règlement des frais du plus grand nombre de mesures de TPSA.

Le montant de la dotation globale de financement, versée annuellement, est fixé grâce à un calcul tenant compte de la nature des mesures de protection concernées, de l'évolution prévisible de leur nombre pour l'exercice concerné et des prélèvements sur ressources effectués sur le patrimoine des personnes protégées. Chaque mesure se voit à cet effet accorder un nombre de points ^{145 ( * )} dont le montant, affecté d'un pourcentage permettant de prendre en compte l'évolution prévisible de l'activité de gérance, permet au gérant de mesures de proposer à la DDAS un projet de dotation, celle-ci étant en dernier déterminée par la DDAS. En fin d'exercice, un contrôle du compte administratif est exercé : si la dotation n'a pas été intégralement consommée, les sommes restantes viennent, le cas échéant, en déduction des sommes versées au titre de la dotation de l'exercice suivant ; dans le cas inverse, une dotation complémentaire peut, le cas échéant, si le dépassement de la dotation initiale peut s'expliquer par une augmentation non prévisible du nombre de mesures, être affectée au gérant, à l'appréciation de la DDAS.

Le financement des mesures de protection dans le cadre d'une dotation globale a été expérimenté dans 27 départements ^{146 ( * )} . Selon la DGAS, les économies réalisées grâce au recours au système de la dotation globale se sont élevées en 2006 à 6,3 millions d'euros. Le gain estimé d'une généralisation du dispositif à l'ensemble des départements français, en 2009, serait de l'ordre de 28,2 millions d'euros.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le dispositif proposé s'inscrit parmi les règles applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux qui se verront confier l'exercice de mesures de protection juridique des majeurs.

Pour autant, s'il concerne au premier chef les services mettant en oeuvre des mesures de protection des majeurs ordonnées par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la tutelle, de la curatelle ou de la mesure d'accompagnement judiciaire, tels qu'ils sont définis par l'article 10 du présent projet de loi, ce dispositif s'applique également :

- aux personnes physiques exerçant à titre individuel et habituel de telles mesures de protection, telles qu'elles sont définies par l'article 462-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de l'article 14 du projet de loi. En effet, l'article L. 462-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par ce même article du projet de loi, précise que le financement des mesures effectuées par ces professionnels individuels interviendra dans les conditions prévues par le présent article L. 361-1 ;

- aux agents des établissements hébergeant des personnes âgées ou des adultes handicapés désignés par ceux-ci, en application de l'article L. 462-6 nouveau du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de l'article 14 du projet de loi, pour exercer des mesures de protection des majeurs . Le financement des mesures exercées par ces agents interviendra en effet, en application de l'article L. 465-9 du même code, dans les conditions prévues par le présent article L. 361-1.

Ce financement public interviendra, en tout état de cause, à défaut ou déduction faite de la prise en charge par la personne protégée des mesures de protection ordonnées à son profit , le principe de la participation de celle-ci au financement des prestations étant affirmé tant par l'article 419 du code civil dans sa rédaction issue de l'article 5 du présent projet de loi que par l'article L. 461-4 nouveau du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction résultant de l'article 9 du projet de loi.

Art. L. 361-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles : Financement public des mesures de protection juridique des majeurs exercées par des services

L'article L. 361-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles tend à prévoir les conditions du financement public des mesures de protection juridique exercées par des services sociaux ou médico-sociaux tels que définis au 14° de l'article L. 312-1 du même code tel que rédigé par l'article 10 du présent projet de loi.

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a procédé, avec l'avis favorable du Gouvernement, à une réécriture complète du dispositif initial du projet de loi. Cette modification n'a toutefois pas modifié la substance des dispositions initialement retenues par le projet de loi.

Le financement proposé varie en fonction, d'une part, de la nature juridique du service social ou médico-social auquel a été délégué l'exercice de mesures de protection judiciaire et, d'autre part, de la nature de la mesure de protection prononcée par le juge.

1. Les règles générales de financement

Le premier paragraphe (I) de cet article définit les modalités de financement des mesures de protection judiciaire exercées par des services relevant, pour l'essentiel, du secteur associatif.

Il rappelle en premier lieu le caractère subsidiaire du financement public des mesures de protection , puisqu'un tel financement n'a vocation qu'à intervenir soit en complément, soit en remplacement du financement de la mesure de protection par la personne qui en fait l'objet.

En second lieu, quelle que soit la qualité de la personne chargée du financement de la mesure, le financement interviendra dans le cadre d'une dotation globale . Le texte proposé met donc fin à la technique du « mois-mesure » en pérennisant et en généralisant le recours à la dotation globale de fonctionnement établie par la loi précitée du 2 janvier 2004.

Selon les projections du Gouvernement, la substitution complète du financement par dotation globale au financement par « mois-mesure » permettrait de limiter l'inflation du coût de prise en charge, par la collectivité publique, des mesures de protection juridique . En 2009, le coût de ce financement devrait être de 458,6 millions d'euros et, en 2013, de 496 millions d'euros. Ce nouveau système limiterait donc la progression des dépenses à 8,2 % alors que, en l'absence de réforme, cette progression serait de l'ordre de 40,4 % sur les quatre années.

A l'initiative de sa commission des affaires culturelles et sociales et avec l'avis favorable de sa commission des lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que cette dotation globale devra être calculée à partir « d'indicateurs déterminés à raison notamment de la charge de travail liée à l'exécution des mesures judiciaires en cause et de l'état des personnes bénéficiaires ». Votre commission approuve cette méthode de calcul qui permettra de mettre fin aux effets néfastes du financement actuel mais souligne qu'il reviendra au Gouvernement de prendre des textes réglementaires précisant la « lourdeur » de chaque type de mesure de protection.

Le financement public des mesures de protection judiciaire des majeurs sera pris en charge, en fonction des prestations sociales dont bénéficie la personne, soit par l'Etat, soit par les organismes débiteurs de prestations sociales, soit par la « collectivité publique débitrice », à savoir le département.

• Le financement des mesures de protection prononcées au titre du mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle ou de la tutelle

Le financement public des mesures prononcées au titre du mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice, ou au titre de la tutelle ou de la curatelle sera pris en charge, en fonction des prestations sociales dont bénéficie la personne, soit par l'Etat, soit par les organismes débiteurs de prestations sociales, soit par la « collectivité publique débitrice », à savoir le département.

? Le financement de ces mesures de protection sera à la charge de l'Etat dans trois hypothèses :

- soit lorsque le bénéficiaire d'une telle mesure de protection ne perçoit pas de prestation sociale ;

- soit lorsqu'il perçoit une seule prestation sociale à la charge du département ou plusieurs prestations à la seule charge de ce dernier ;

- soit lorsqu'il perçoit plusieurs prestations sociales, dont certaines émanent du département, et que la prestation sociale du montant le plus élevé est à la charge du département. La détermination du financeur en fonction du montant de la prestation versée a l'avantage de la simplicité et est d'ailleurs déjà retenu par le décret du précité du 6 novembre 1974.

? Le financement de ces mesures sera assuré par l'organisme prestataire qui verse :

- soit la seule prestation sociale perçue par la personne ;

- soit, en cas de pluralité de prestations sociales, celle d'entre elles ayant le montant le plus élevé.

? Le département n'assurera donc aucunement, et dans quelque hypothèse que ce soit, le financement d'un mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice, d'une curatelle ou d'une tutelle .

L'objet de ce dispositif est en effet de limiter autant que possible le coût de ces mesures pour le département , compte tenu notamment de l'accroissement de charge qui résultera pour lui du financement de la MASP et de la MAJ.

• Le financement des mesures de protection prononcées au titre du de la mesure d'accompagnement judiciaire

Le financement de la mesure d'accompagnement judiciaire variera en fonction de la prestation ou des prestations sociales qui font l'objet de la mesure.

Le département, débiteur du RMI, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap , financera la MAJ :

- soit lorsqu'il verse la seule prestation ou l'ensemble des prestations sociales faisant l'objet de la mesure ;

- soit, lorsque la mesure porte sur plusieurs prestations sociales, s'il verse la prestation du montant le plus élevé.

Les termes de « collectivité publique débitrice » employés par le projet de loi désignent le département. Cette formulation est souhaitée par le Gouvernement afin que, dans l'hypothèse où une nouvelle prestation due par l'Etat serait soumise à la mesure d'accompagnement judiciaire, ce mode de financement puisse s'appliquer.

A contrario , la MAJ sera financée par « l'organisme » débiteur :

- soit lorsqu'il verse la seule prestation faisant l'objet de la mesure ;

- soit, lorsque la mesure porte sur plusieurs prestations, s'il verse la prestation du montant le plus élevé.

Les prestations prises en compte pour déterminer l'application des règles de répartition de la charge financière susmentionnées seront -logiquement- celles sur lesquelles porte la MAJ.

Votre commission vous soumet deux amendements destinés à améliorer la lisibilité de ce dispositif de financement.

2. Les règles spécifiques de financement applicables aux services gérés par certains types d'établissements

Le texte adopté par l'Assemblée nationale, comme le texte initial du Gouvernement, prévoit des règles de financements spécifiques lorsque les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont gérés par certains types d'établissements.

? Le deuxième paragraphe (II) de l'article L. 361-1 prévoit les modalités de financement des services gérés par trois catégories d'établissements , lorsque ceux-ci dispensent des soins à des personnes atteintes d'une altération de leurs facultés :

- les établissements publics de santé, à l'exception des hôpitaux locaux mentionnés à l'article L. 6141-2 du code de la santé publique et des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées mentionnés à l'article L. 6141-5 du même code ;

- les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier ;

- les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement.

Ces services sont financés dans le cadre d'une dotation globale de financement différente de celle instituée, à titre pérenne, au I du présent article. Cette dotation est celle visée à l'article L. 174-1 du code de la sécurité sociale : le montant de chaque établissement est arrêté par l'Etat, dans le cadre de « l'objectif des dépenses d'assurance maladie » déterminé chaque année.

Comme dans le dispositif visé au I de cet article, ce financement public n'interviendra que déduction faite des prélèvements opérés par ces services sur les ressources du majeur protégé.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination rédactionnelle.

? Le troisième paragraphe (III) de l'article proposé détermine quant à lui les modalités de financement applicables aux services mandataires à la protection des majeurs gérés par six autres catégories d'établissements :

- les établissements accueillant des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ;

- les établissements qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, et leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;

- lorsqu'ils dispensent des soins de longue durée, comportant un hébergement, à des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien :

- les établissements publics de santé, à l'exception des hôpitaux locaux mentionnés à l'article L. 6141-2 du code de la santé publique et des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées mentionnés à l'article L. 6141-5 du même code ;

- les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier ;

- les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement.

- les hôpitaux locaux.

Pour ces services, le texte proposé prévoit que les charges d'exploitation, ainsi que les prélèvements sur les ressources du majeur protégé, sont budgétés et retracés dans le budget ou l'état de recettes et de dépenses de ces établissements.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination rédactionnelle.

Financement public des mesures de protection judiciaire des majeurs

(I de l'article L. 361-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles)

Nature de la mesure de protection	Mandat spécial au titre de la sauvegarde de justice Curatelle - Tutelle						Mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ)
Prestations sociales versées à la personne protégée	Absence de prestations	Prestation sociale unique		Pluralité de prestations sociales			Prestation sociale unique soumise à la MAJ		Pluralité de prestations sociales soumises à la MAJ
Collectivité publique ou organisme débiteur de la prestation		Organisme	Départe- ment	Prestations toutes versées par le département	Prestations toutes versées par des organismes	Prestations versées tant par le département que par des organismes	Organisme	Départe-ment	Prestations toutes versées par le département	Prestations toutes versées par des organismes	- 283- Prestations versées tant par le département que par les organismes
Personne chargée du financement	Etat	Organisme débiteur	Etat	Etat	Organisme débiteur versant la prestation dont le montant est le plus élevé	• Etat, si le département verse la prestation dont le montant est le plus élevé • Sinon, organisme versant la prestation dont le montant est le plus élevé	Organisme débiteur	Départe-ment	Départe-ment	Organisme débiteur versant la prestation dont le montant est le plus élevé	• Départe-ment s'il verse la prestation dont le montant est le plus élevé • Sinon, organisme versant la prestation la plus élevée

Source : commission des lois du Sénat.

Art. L. 361-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles : Financement public des mesures de protection exercées par les délégués aux prestations familiales

Animé par le souci d'harmoniser le régime du financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs avec celui des tuteurs aux prestations familiales, devenus, dans le cadre du projet de loi réformant la protection de l'enfance, des « délégués aux prestations familiales », le Gouvernement a précisé, à l'article L. 361-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles, les conditions du financement des services délégués aux prestations familiales.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale, entièrement réécrit par sa commission des lois sans en changer la substance, prévoit ainsi, selon la même clé de répartition des compétences que celle utilisée pour le financement des services mandataires à la protection des majeurs, que :

- lorsqu'une seule prestation familiale fait l'objet d'une mesure de gestion en application des articles L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale, le financement est pris en charge par l'organisme de sécurité sociale versant la prestation ;

- lorsque plusieurs prestations, versées par plusieurs organismes de sécurité sociale, font l'objet d'une telle mesure de tutelle, le financement de celle-ci est pris en charge par l'organisme versant la prestation dont le montant est le plus élevé.

Ce financement interviendra sous la forme d'une dotation globale. A l'initiative de sa commission des affaires culturelles, l'Assemblée nationale a précisé que cette dernière devra être calculée à partir d'indicateurs déterminés à raison notamment de la charge de travail liée à l'exécution des mesures judiciaires en cause et de l'état des personnes bénéficiaires.

Art. L. 361-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles : Modalités d'application

L'article L. 361-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles prévoit que les modalités d'application des dispositions du chapitre unique du nouveau titre VI du même code seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié .

Article 13 (art. L. 311-3, L. 311-4 et L. 311-10 nouveau du code de l'action sociale et des familles) - Droits individuels des personnes prises en charge par les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Cet article, modifiant ponctuellement les articles L. 311-3 et L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles et créant un article L. 311-10 au sein de ce code, tend à préciser les droits individuels des personnes prises en charge par les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Le premier paragraphe (I) de cet article modifie le 2° de l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles.

Cette disposition prévoit actuellement que l'exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux. En particulier, lui est assuré le libre choix entre les prestations adaptées qui lui sont offertes soit dans le cadre d'un service à son domicile, soit dans le cadre d'une admission au sein d'un établissement spécialisé.

Toutefois, compte tenu du régime de protection susceptible de s'appliquer, ce libre choix ne peut être assuré que sous réserve des pouvoirs reconnus à l'autorité judiciaire et des nécessités liées à la protection des mineurs en danger.

La modification proposée par le présent paragraphe vise à compléter cette réserve par celle relative aux nécessités de protection des majeurs faisant l'objet d'une mesure de protection juridique.

Le deuxième paragraphe (II) , auquel l'Assemblée nationale a apporté une correction technique, a pour objet de modifier les quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 311-4 du même code.

Ces dispositions imposent la conclusion d'un contrat de séjour ou l'élaboration d'un document individuel de prise en charge avec la participation de la personne accueillie dans un établissement social ou médico-social. Ce contrat ou document définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l'accompagnement dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet d'établissement.

Par coordination, la modification proposée tend à préciser que ces documents devront inclure les règles précitées dans le respect du service mandataire juridique à la protection des majeurs.

Elle tend également à prévoir que le contenu minimal du contrat de séjour ou du document individuel de prise en charge sera fixé par voie réglementaire selon les catégories de services sociaux et médico-sociaux et de personnes accueillies.

A visée strictement « pédagogique », le troisième et dernier paragraphe (III) vise à créer un article L. 311-10 nouveau au sein du même code afin de préciser que les adaptations des articles L. 311-1 à L. 311-9, rendues nécessaires par la mise en oeuvre des mesures de protection judiciaire des majeurs, sont fixées par les articles L. 461-5 à L. 461-7. Ces dernières dispositions résultent de l'article 9 du présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification.

SECTION 3
Les personnes physiques mandataires judiciaires
à la protection des majeurs

La section III du chapitre II du titre II du projet de loi a pour objet de définir le régime juridique applicable aux personnes physiques ayant la qualité de mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Comprenant les articles 14 et 15, elle tend à modifier à cette fin le code de l'action sociale et des familles.

Article 14 (chapitre II du titre VI du livre IV du code de l'action sociale et des familles) - Personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Cet article tend à définir le contenu du nouveau chapitre II du titre VI du livre IV du code de l'action sociale et des familles, introduit par l'article 9 du présent projet de loi.

Ce nouveau chapitre est relatif aux « personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs. ». Il est divisé en trois sections :

- une première section, composée des articles L. 462-1 à L. 462-4 nouveaux du code de l'action sociale et des familles, intitulée : « activités exercées à titre individuel » ;

- une deuxième section, comportant les articles L. 462-5 à L. 462-9, définissant le régime applicable lorsque l'activité est « exercée en qualité de préposé d'établissement hébergeant des majeurs » ;

- une troisième section, comportant le seul article L. 462-10, définit les « dispositions communes » à l'ensemble des mandataires personnes physiques.

Section 1
Activité exercée à titre individuel

Art. L. 462-1 du code de l'action sociale et des familles : Agrément des personnes physiques exerçant des mesures de protection juridique à titre individuel et habituel

L'article L. 462-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles pose l'obligation, pour une personne physique exerçant des mesures de protection juridique, à titre individuel et habituel , d'obtenir un agrément administratif préalable à leur inscription sur la liste prévue par l'article L. 461-2 , tel que rédigé par l'article 9 du présent projet de loi.

L'autorité compétente pour délivrer cet agrément sera le représentant de l'État dans le département. Sur ce point, le texte proposé procède à une uniformisation bienvenue de la pratique suivie jusqu'alors, puisque pour les tutelles et curatelles d'Etat, la liste des personnes extérieures à la famille chargées d'exercer les mesures de protection était définie par le représentant de l'Etat dans le département, alors que pour les mesures confiées en gérance, elle était fixée par le procureur de la République.

Ce nouveau dispositif a suscité de vives inquiétudes chez les associations représentatives des gérants de tutelles privés entendues par votre rapporteur au cours de ses auditions. La crainte est en effet, selon ces personnes, que les services de l'Etat, et plus spécialement les DDASS, soient peu enclins à délivrer un agrément aux personnes physiques qui souhaiteraient exercer la fonction de mandataire judiciaire à la protection des majeurs dans le but de favoriser les services mandataires ou les préposés d'établissement. Néanmoins, compte tenu des conditions de formation, d'expérience professionnelle et d'âge qui seront désormais exigées des personnes physiques, et de l'existence d'un avis conforme du procureur de la République, votre commission estime cette crainte sans fondement réel, même s'il est probable que l'obligation d'agrément conduira mécaniquement à une réduction du nombre des mandataires personnes physiques par rapport au nombre actuel de gérants de tutelles privés.

L'agrément du représentant de l'Etat ne pourra intervenir que si trois catégories de conditions sont réunies :

- d'une part, le respect des règles posées par l'article L. 461-3 du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par l'article 9 du projet de loi, c'est-à-dire si la personne physique satisfait aux conditions d'âge, de moralité, de formation et d'expérience professionnelle qui seront définies par décret en Conseil d'Etat, ainsi que par l'article L. 462-2, tel que rédigé par le présent article, c'est-à-dire si la personne justifie de garanties en cas de mise en cause de sa responsabilité civile dans l'exercice de ses fonctions.

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a supprimé la condition tenant au respect des dispositions de l'article L. 461-2, c'est-à-dire relative à l'inscription sur la liste départementale dressée par le préfet, qui était effectivement incohérente avec le dispositif proposé puisque c'est l'agrément du mandataire qui conditionne son inscription.

La vérification que la personne physique respecte bien ces conditions devra être effectuée par le représentant de l'Etat ;

- d'autre part, le fait que l'agrément s'inscrive effectivement dans le schéma d'organisation sociale et médico-sociale , l'Assemblée nationale ayant précisé, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, qu'il s'agira du schéma régional d'organisation .

L'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles institue en effet des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, tant au niveau national que départemental, dont l'objet est, en particulier, de déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale et, notamment, ceux nécessitant des interventions sous forme de création, transformation ou suppression d'établissements et services et, le cas échéant, d'accueils familiaux.

Les éléments des schémas départementaux d'une même région, afférents aux établissements et services relevant de la compétence de l'Etat, sont, en vertu de l'article L. 312-5 du même code, regroupés dans un schéma régional fixé par le représentant de l'Etat dans la région, après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale et transmis pour information aux présidents des conseils généraux concernés. Le choix fait par l'Assemblée nationale de viser le niveau régional est pertinent, car il permet de donner davantage de souplesse au dispositif d'agrément, qui aurait été trop restrictif si le seul cadre départemental avait été retenu ;

- en dernier lieu, l' avis conforme du procureur de la République sur l'agrément projeté . Votre commission juge essentielle l'intervention de l'autorité judiciaire à ce stade de la procédure, dans la mesure où elle sera le véritable prescripteur de la mesure de protection juridique.

En pratique, si la personne physique sollicitant l'agrément remplit les conditions des articles L. 461-3 et L. 462-2, le procureur de la République donnera en principe un avis conforme. Toutefois, il pourra détenir des éléments sur la personne, en particulier sur sa moralité, pouvant le conduire à donner un avis défavorable. Ces éléments pourront d'ailleurs, le cas échéant, lui être communiqués par le juge des tutelles, qui pourrait ainsi jouer un rôle incident dans le cadre de la procédure d'agrément.

Selon le Gouvernement, cet agrément préfectoral, dont la validité territoriale sera limitée au territoire du département, pourra porter sur l'exercice de la totalité des mesures de protection judiciaire -mandat spécial au titre de la sauvegarde de justice, curatelle, tutelle et mesure d'accompagnement judiciaire- ou seulement sur certaines d'entre elles , en fonction de la formation et de l'expérience professionnelle dont la personne justifie.

Modifié par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis du Gouvernement afin d'en préciser la portée, le dernier alinéa du texte proposé prévoit qu'un nouvel agrément de la personne physique devra intervenir en cas de changement affectant :

- les conditions prévues par les articles L. 461-3 et L. 462-2, c'est-à-dire l'âge, la moralité, la formation, l'expérience professionnelle ainsi que la garantie financière exigés du mandataire ;

- la nature des mesures que les personnes physiques exercent à titre individuel en qualité de mandataire.

En effet, un mandataire qui était agréé pour exercer seulement des mesures judiciaires de protection juridique ou seulement des mesures d'accompagnement judiciaire peut, alors qu'il bénéficie déjà d'un agrément, remplir les conditions pour exercer l'autre catégorie de mesures de protection des majeurs parce qu'il a suivi le module de formation complémentaire.

Art. L. 462-2 du code de l'action sociale et des familles : Garantie financière du mandataire personne physique contre la mise en jeu de sa responsabilité civile

L'article L. 462-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles vise à imposer aux personnes physiques exerçant la fonction de mandataire judiciaire à la protection des majeurs l'obtention d'une garantie financière en cas de mise en jeu de leur responsabilité.

En effet, en vertu de l'article 421 du code civil, dans sa rédaction issue de l'article 5 du projet de loi, en qualité d'organe de la mesure de protection, le mandataire judiciaire sera responsable des dommages résultant d'une faute quelconque dans l'exercice de sa fonction .

L'institution d'une telle garantie est donc indispensable, dès lors que les mandataires gèrent les biens d'autrui et qu'ils peuvent dans l'exercice de leur mission, par une faute une négligence de leur part, causer préjudice à la personne protégée. Il importe que la personne désignée en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs bénéficie des fonds suffisants pour, le cas échéant, indemniser la personne ayant subi un préjudice du fait de son action ou de son inaction.

La mise en jeu de la responsabilité du mandataire pourra intervenir, en application de l'article 422 du code civil, dans sa rédaction issue de l'article 5 du présent projet de loi :

- soit à raison d'une mise en jeu directe de sa responsabilité par la victime du dommage ;

- soit à raison d'une action récursoire intentée par l'Etat, si ce dernier a été attrait en réparation du dommage et condamné.

Le texte proposé ne définit pas la nature des garanties qui devront être présentées par le mandataire. Il pourra donc s'agir d'une assurance souscrite par le mandataire pour couvrir les risques spécifiques liés à l'exercice de ses fonctions. Une caution ou une garantie pourront néanmoins également s'avérer en pratique des produits complémentaires pour permettre une couverture maximale des dommages occasionnés à la personne protégée.

Votre commission relève que seule une garantie pour l'indemnisation des personnes « prises en charge » par le mandataire judiciaire est imposée. Un mandataire judiciaire pourra donc ne pas disposer d'une garantie pour les dommages qu'il pourrait causer aux tiers dans le cadre de la mesure de protection juridique qu'il exerce. En effet, en l'occurrence, agissant dans le cadre de son mandat, il ne sera pas responsable directement de ses actes vis-à-vis des tiers.

Il résulte de la rédaction proposée que la personne physique concernée devra pouvoir justifier de cette garantie pour pouvoir être agréé en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs mais également tout au long de l'exercice de ses fonctions.

Art. L. 462-3 du code de l'action sociale et des familles : Financement des mesures exercées à titre individuel par un mandataire judiciaire personne physique

L'article L. 462-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles précise les conditions du financement des mandats judiciaires à la protection des majeurs exercés, à titre individuel et habituel, par une personne physique .

Ce financement est défini par un simple renvoi aux conditions prévues au I de l'article L. 361-1, tel qu'il résulte de l'article 12 du projet de loi.

En conséquence, conformément à cette disposition, le financement interviendra dans le cadre de la dotation globale prévue et sera assuré, en fonction de la nature de la mesure exercée et des prestations éventuellement perçues par la personne protégée :

- par l'Etat ;

- par le département ;

- par un organisme débiteur des prestations sociales concernées par la mesure.

Toutefois, compte tenu de la réécriture du dispositif de l'article L. 361-1 par l'Assemblée nationale, le présent article prévoit désormais que le financement des mesures exercées par des mandataires judiciaires à la protection des majeurs personnes physiques sera opéré dans le cadre d'une dotation globale de financement. Or, une telle modalité de financement n'apparaît pas réaliste pour des personnes physiques.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à exclure l'application de la règle de la dotation globale pour ces personnes physiques. Afin d'éviter les dérives qu'a suscité le système du « mois-mesure », ce même amendement prévoit que la rémunération des mandataires personnes physiques est déterminée en fonction d'indicateurs liés, en particulier, à la charge de travail résultant de l'exécution des mesures de protection dont elles ont la charge et à l'état des personnes qui en bénéficient.

Art. L. 462-4 du code de l'action sociale et des familles : Mesures réglementaires d'application

En application de l'article L. 462-4 nouveau du code de l'action sociale et des familles, les modalités d'application des dispositions des articles L. 462-1 à L. 462-2 seront définies par décret en Conseil d'Etat .

Il en ira ainsi, en particulier, de la procédure devant être suivie pour la délivrance de l'agrément et la nature de la garantie financière exigée du mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

Section 2
Activité exercée en qualité de préposé d'établissement
hébergeant des majeurs

Cette section comporte des dispositions déterminant les conditions d'exercice de la fonction de préposé d'établissement social ou médico-social en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs .

La possibilité et plus encore l'obligation faite à certains établissements sociaux ou médico-sociaux de désigner des préposés, avec lesquels ils ont un lien organique, suscite de fortes critiques, notamment dans le milieu associatif, liées à la crainte de conflits entre l'intérêt de l'établissement et celui du majeur protégé. Lors d'une audition commune des représentants d'associations exerçant des fonctions tutélaires conduite par votre rapporteur, a été notamment avancé le fait que le préposé n'aurait pas suffisamment d'indépendance par rapport à l'établissement lui-même pour garantir au mieux les droits de la personnes dont ils ont la charge, en particulier compte tenu du fait que l'établissement est le lieu de vie de la personne protégée.

Votre commission relève néanmoins que la présence de tels préposés d'établissements, qui existe d'ores et déjà essentiellement pour les établissements hospitaliers, peut aussi présenter des avantages incontestables en termes de proximité, notamment dans les parties du territoire national où le « maillage » des associations tutélaires est plus distendu.

Art. L. 462-5 du code de l'action sociale et des familles : Préposé d'établissement hébergeant des majeurs désigné en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs

L'article L. 462-5 nouveau du code de l'action sociale et des familles détermine les conditions de nomination des préposés d'un établissement hébergeant des majeurs.

Si la majeure partie des mesures de protection des majeurs est exercée par des membres de la famille ou des proches de la personne protégée ou par un professionnel extérieur à une institution médicale ou sociale, bon nombre d'entre elles sont également exercées dans le cadre d'établissements de santé ou d'établissements sociaux ou médico-sociaux.

Selon les chiffres fournis par le Gouvernement, 92.100 mesures ont été confiées en 2006 à des préposés d'établissements de santé, de soins, de cure et des établissements sociaux et médico-sociaux. Environ un tiers, soit à peu près 30.000 mesures, sont exercées par les établissements sociaux et médico-sociaux .

Mesures de protection prises en charge par un préposé

Estimations		Système actuel	Système réformé
		2006	2009	2013
Etablissements sociaux et médico-sociaux	Nombre de préposés (nombre de personnes et non en ETPT)	1 382	1 607	1 680
	Nombre d'établissements disposant d'un préposé	921	1 071	1 120
	Nombre de majeurs pris en charge par des préposés d'établissement	27 633	33 656	42 763
	Nombre d'établissements publics dont la capacité est supérieure à 80 places	1 521	1 530	1 600
Etablissements hospitaliers	Nombre de préposés (nombre de personnes et non en ETPT)	992	1 680	1 733
	Nombre d'établissements disposant d'un préposé	331	1120	1155
	Nombre de majeurs pris en charge par des préposés	64 478	78 531	99 780
	Nombre d'établissements dont la capacité est supérieure à 80 places	1 520	1 600	1 650
Total des mesures de gérances prises en charge par un préposé		92 111	112 188	142 543
* Le nombre d'établissements disposant d'un préposé peut être inférieur au nombre d'établissements publics ayant une capacité supérieure à 80 places en raison de la possibilité de créer des groupements (d'intérêt public, de coopération sanitaire ou de coopération sociale ou médico-sociale). Par ailleurs certains établissements peuvent n'avoir aucune mesure de protection. Source DGAS

L'objet du présent article est donc de préciser les conditions de nomination et d'exercice, au sein de ces structures, des personnes qui seront amenées à exécuter les mesures prévues par le juge.

En réalité, le dispositif proposé par le Gouvernement ne vise pas à instaurer, en droit positif, la possibilité pour des établissements sociaux ou médico-sociaux de désigner des préposés en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Prenant acte du droit positif qui permet à ces établissements de désigner parmi leurs agents des gérants de tutelles, il tend à leur imposer de le faire.

• Le principe d'une obligation de désignation

Contrairement au droit positif, le texte proposé impose la désignation , en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, des personnes qui seront chargées, au sein de l'établissement, d'exercer les mesures de protection ordonnées par le juge lorsque l'établissement concerné :

- relève du 6° ou du 7° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles , c'est-à-dire est soit un établissement accueillant des personnes âgées ou leur apportant à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale, soit un établissement accueillant des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, leur apportant à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou leur assurant un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;

- héberge des personnes adultes handicapées ou des personnes âgées . Les établissements se contentant d'assurer un dispositif d'accompagnement ou d'accueil ne seront donc pas concernés par cette obligation ;

- dispose d'une capacité d'accueil supérieure à un seuil fixé par décret. Il s'agit ainsi de limiter l'obligation à des établissements présentant une certaine importance. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le seuil fixé serait de 80 lits. En deçà de ce seuil, l'établissement aura simplement la faculté de désigner un de ses agents en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs ;

- est public . Cette condition supplémentaire a été apportée par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des lois, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse des députés. Il a en effet été jugé que l'obligation de désignation d'un mandataire par tout établissement, qu'il soit public ou privé, pourrait poser des difficultés pour les structures de taille moyenne, qui n'ont pas les moyens financiers de se conformer à cette exigence et craignent de se trouver placées en situation de conflit d'intérêts.

En conséquence de la rédaction adoptée par les députés, les établissements gérés par des associations ou des personnes morales de droit privé auront simplement la faculté de désigner un préposé . Pour autant, le maillage du territoire national devrait être bien assuré, les structures sous statut public étant relativement bien réparties sur l'ensemble de la France.

Votre commission estime que la désignation - a fortiori si elle est obligatoire- d'un préposé d'un établissement en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs soulève la question sensible de l'indépendance de la personne exerçant la charge tutélaire par rapport à la structure qui héberge le majeur protégé. En effet, une indépendance effective du tuteur ou du curateur est le meilleur moyen d'éviter une emprise totale de l'établissement sur la personne vulnérable. Or, il est des décisions qui doivent être prises avec une totale indépendance par rapport à l'établissement, telle par exemple la décision de modifier les conditions de prise en charge du majeur afin qu'il passe à une existence plus autonome.

Elle considère que l'existence d'un préposé d'établissement n'est pas nécessairement de nature à créer un conflit d'intérêts. Tout dépend en effet des conditions, internes à chaque établissement, dans lesquelles le préposé mandataire est amené à exercer les fonctions qu'il a reçues de l'autorité judiciaire.

Aussi votre commission vous propose-t-elle de conserver le compromis trouvé à l'Assemblée nationale. Elle vous soumettra néanmoins, à l'article L. 462-6 du code de l'action sociale et des familles, un dispositif spécifique destiné à garantir une indépendance effective du préposé dans l'exercice de sa mission de protection.

• Les aménagements possibles

L'obligation de désignation fait l'objet de deux aménagements, laissés à l'appréciation des établissements tenus de désigner un de leurs agents en qualité de MJPM. Ils auront ainsi la possibilité, s'ils le souhaitent, d' « externaliser » l'exercice de la fonction de MJPM .

D'une part, ces établissements pourront confier l'exercice des mesures de protection à un service mandataire judiciaire à la protection des majeurs avec lequel ils ont un lien organique . Il pourra s'agir d'un service géré :

- soit par l'établissement lui-même ;

- soit par un syndicat inter-hospitalier, un groupement d'intérêt public, un groupement de coopération sanitaire ou un groupement de coopération sociale ou médico-sociale dont il est membre.

Les conditions de fonctionnement de ce service seront fixées par décret. Votre commission vous soumet un amendement destiné à supprimer cette précision inutile, le Gouvernement ayant toujours compétence pour prendre des décrets simples d'application de la loi.

D'autre part, ces établissements pourront également recourir, par voie de convention , aux prestations d'un autre établissement. A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a, avec l'avis favorable du Gouvernement, précisé que cette convention pourra intervenir avec un autre établissement disposant :

- soit d'un service mandataire à la protection des majeurs ;

- soit d'un ou de plusieurs agents désignés en qualité de mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Le texte adopté prévoit que ces personnes devront avoir été déclarées auprès du représentant de l'État, ce qui paraît néanmoins aller de soi.

Votre commission approuve la souplesse ainsi introduite par ces possibilités de délégation, qui permettront le regroupement des compétences autour de services mandataires plus étoffés et mieux à même de remplir leur mission de protection.

Art. L. 462-6 du code de l'action sociale et des familles : Désignation du préposé et déclaration auprès du représentant de l'Etat

L'article L. 462-6 nouveau du code de l'action sociale et des familles définit les conditions de désignation de leur préposé en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

Cette désignation pourra porter sur l'exercice de l'ensemble des mesures de protection ou sur certaines d'entre elles seulement, en fonction de la formation et de l'expérience professionnelle de l'agent. L'agent devra en effet satisfaire aux conditions d'âge, de moralité, de formation et d'expérience professionnelle prévues à l'article L. 461-3 du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par l'article 9 du projet de loi.

Or, le champ d'application de la mesure pose une difficulté . Le texte proposé prévoit en effet que la désignation de l'agent chargé de l'exercice de mesures de protection prononcées par le juge des tutelles sera effectuée par « l'établissement ».

La question se pose en effet de savoir si les conditions de désignation posées par le présent article L. 462-6 s'appliquent seulement aux établissements visés à l'article L. 462-5 ou à tout établissement qui souhaitera, au-delà de l'obligation prévue par cette disposition, désigner un préposé.

Votre commission estime que les règles ainsi posées doivent s'appliquer uniformément à l'ensemble des préposés d'établissements, qu'ils aient été désignés du fait de l'obligation posée à l'article L. 462-5 ou qu'ils l'aient été de manière volontaire. C'est à cette seule condition qu'une réelle cohérence sera introduite dans le dispositif. Elle vous propose donc, par amendement , d'élargir à l'ensemble des établissements susmentionnés les conditions posées par le présent article L.462-6.

En outre, votre commission estime indispensable que les modalités d'organisation de l'établissement social ou médico-social qui souhaite ou a l'obligation de désigner un préposé en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs soient telles qu'elles permettent effectivement à ce dernier d'exercer ses fonctions en toute indépendance. Elle vous propose donc de préciser par amendement que la désignation d'un préposé ne peut intervenir que si de telles conditions sont réunies.

Une fois cette personne désignée, il reviendra à l'établissement de « déclarer cette désignation » auprès du représentant de l'Etat dans le département. Cette déclaration est indispensable dans la mesure où, pour exercer la mesure de protection, le mandataire devra avoir été inscrit par le représentant de l'Etat sur la liste prévue à l'article L. 461-2 nouveau, tel qu'il résulte de l'article 9 du projet de loi.

Lorsque cette déclaration lui sera transmise, le représentant de l'Etat devra en informer « sans délai » le procureur de la République. Ce pouvoir d'information reconnu au procureur doit être lu en conjonction avec la faculté qui lui est donnée par l'article L. 462-10 nouveau du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par le présent article, de saisir le représentant de l'Etat aux fins de voir prononcer une injonction à l'égard du mandataire judiciaire de se conformer à ses obligations légales.

Le contenu de la déclaration sera fixé par décret. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la déclaration devrait mentionner le nom de l'agent désigné par l'établissement, son âge, sa formation, son expérience professionnelle et la nature de l'activité envisagée.

Art. L. 462-7 du code de l'action sociale et des familles : Obligation à nouvelle déclaration auprès du représentant de l'Etat

Cet article, entièrement réécrit par l'Assemblée nationale, tend à préciser les hypothèses dans lesquelles les établissements désignant des préposés doivent procéder à une nouvelle déclaration auprès du représentant de l'Etat dans le département.

Celle-ci devra intervenir lorsqu'un changement affecte :

- les conditions de moralité, d'âge, de formation et de qualification professionnelle ;

- la nature des mesures exercées ;

- l'identité des préposés désignés.

La nouvelle déclaration devra intervenir dans les conditions prévues à l'article L. 462-6.

Art. L. 462-8 du code de l'action sociale et des familles : Droit d'opposition du représentant de l'Etat à la déclaration

L'article L. 462-8 nouveau du code de l'action sociale et des familles institue un droit d'opposition au profit du représentant de l'Etat dans le département, à l'égard de la déclaration de l'établissement mentionnant l'identité du préposé chargé d'exercer les mesures de protection juridique des majeurs.

Le choix fait par le Gouvernement d'un régime simplement déclaratif impose en effet de prévoir une procédure de sanction administrative permettant de rendre inopérante la déclaration qui ne serait pas intervenue dans les conditions requises par la loi.

Le droit d'opposition à la déclaration est reconnu au seul représentant de l'Etat. Il s'agit donc d'un contrôle exclusivement de nature administrative, traditionnel dans le cadre de l'organisation sociale et médico-sociale.

Pour autant, l'intervention de l'autorité judiciaire est prévue , puisque le procureur de la République :

- pourra être à l'initiative de la procédure d'opposition, en saisissant le représentant de l'Etat à cet effet. Cette saisine sera facilitée par le fait que le représentant de l'Etat aura informé le procureur des déclarations reçues par chacun des établissements concernés ;

- aura à donner un avis conforme à la décision d'opposition prise par le préfet.

Cette intervention du procureur de la République constitue ainsi le pendant de celle que lui réserve l'article L. 462-2 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit l'avis conforme pour la délivrance de l'agrément.

Seuls deux types de circonstances pourront justifier la décision d'opposition :

- d'une part, lorsque la personne déclarée en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs ne satisfait pas aux conditions prévues à l'article L. 461-3, c'est-à-dire n'a pas la moralité, la condition d'âge ainsi que les conditions de formation et d'expérience professionnelle fixées par décret ;

- d'autre part, si les conditions d'exercice du mandat ne permettent pas de garantir que le respect de la santé, de la sécurité et du bien être physique et moral de la personne protégée sera assuré.

L'exercice de ce droit d'opposition sera limité dans le temps . Il ne pourra intervenir que dans un délai de deux mois, l'Assemblée nationale ayant souhaité, à l'initiative de sa commission des lois, faire figurer dans la loi ce délai qui devait initialement être fixé par décret.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à permettre au représentant de l'Etat, dans les mêmes conditions, de s'opposer à la déclaration préalable qui lui a été présentée lorsque les conditions d'un exercice indépendant des mesures de protection qui lui sont confiées par le juge ne peuvent pas être assurées de manière effective.

Art. L. 462-9 du code de l'action sociale et des familles : Financement des mesures exercées par un préposé d'établissement en qualité de mandataire judiciaire

Modifié par deux amendements de coordination du Gouvernement, l'article L. 462-9 nouveau du code de l'action sociale et des familles définit les conditions du financement des mesures exercées par un préposé d'établissement en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

A cet effet, cet article procède par renvoi à certaines dispositions de l'article L. 361-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles, tel qu'il résulte de l'article 12 du projet de loi.

Si la mesure est exercée par un préposé d'un établissement mentionné au II de l'article L. 361-1, le financement interviendra dans les conditions fixées par cette disposition. En conséquence, le financement des mesures de protection interviendra dans le cadre d'une dotation globale, déduction faite des prélèvements opérés par ces services sur les ressources du majeur protégé, lorsqu'il s'agit :

- d'un établissement public de santé, à l'exception d'un hôpital local ou d'un établissement dispensant des soins aux personnes incarcérées ;

- d'un établissement de santé privé à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier ;

- d'un établissement de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement.

De même, si la mesure est exercée par un préposé d'un établissement mentionné au III de l'article L. 361-1, le financement interviendra dans les conditions fixées par cette disposition. Dès lors, les charges d'exploitation, ainsi que les prélèvements sur les ressources du majeur protégé, seront budgétés et retracés dans le budget ou l'état de recettes et de dépenses de l'établissement concerné lorsque celui-ci est :

- un établissement accueillant des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ;

- un établissement accueillant des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, et leur apporte à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien leur assure un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;

- lorsqu'il dispense des soins de longue durée, comportant un hébergement, à des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien : un établissement public de santé, sauf s'il est un hôpital local ou un établissement dispensant des soins aux personnes incarcérées ; un établissement de santé privé à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier ; un établissement de santé privé à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement.

Toutefois, les modalités de ce financement devront être déterminées par décret en Conseil d'État.

Selon les indications fournies par le Gouvernement, la détermination de la rémunération des mandataires judiciaires à la protection des majeurs exerçant à titre individuel tiendra compte notamment de la charge de travail liée à l'exécution des mesures et de l'état des personnes évaluée en nombre de points ainsi que de la structuration de leurs charges. Ce décret devrait donc préciser au niveau national la valeur du point calculée en fonction de ces différents paramètres.

Votre commission vous soumet un amendement prévoyant que les conditions de financement précitées s'appliquent à tous les établissements sociaux ou médico-sociaux qui désignent des préposés en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

Section 3
Dispositions communes

Art. L. 462-10 du code de l'action sociale et des familles : Contrôle administratif de l'activité des personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs

L'article L. 462-10 nouveau du code de l'action sociale et des familles définit les modalités du contrôle de l'activité des personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Ce contrôle administratif s'exercera en complément de la surveillance générale des mesures de protection exercées par le juge des tutelles et le procureur de la République en application de l'article 416 du code civil dans sa rédaction issue de l'article 5 du projet de loi et du pouvoir d'injonction et de dessaisissement reconnu au juge des tutelles par l'article 417 du même code dans sa rédaction issue du même article.

Ce contrôle administratif sera assuré par le représentant de l'État dans le département . Un mécanisme de sanctions graduelles est, dans ce cadre, mis en place.

En premier lieu, le représentant de l'Etat disposera d'un pouvoir d'injonction , auquel il pourra recourir d'office ou à la demande du procureur de la République.

Cette injonction pourra intervenir :

- soit en cas de violation par le mandataire judiciaire à la protection des majeurs des lois et règlements ;

- soit lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral de la personne protégée est menacé ou compromis par les conditions d'exercice de la mesure de protection judiciaire.

L'injonction faite à l'intéressé devra être assortie d'un délai, fixé par le représentant de l'Etat de manière « circonstanciée », comme a tenu à le préciser l'Assemblée nationale.

En second lieu, si le mandataire judiciaire à la protection des majeurs n'a pas satisfait à l'injonction qui lui a été adressée, le représentant de l'État dans le département :

- soit retirera l'agrément donné au mandataire judiciaire à la protection des majeurs personne physique en application de l'article L. 462-1 ;

- soit « annulera » la déclaration faite par l'établissement par laquelle est portée à la connaissance du représentant de l'Etat la désignation du mandataire judiciaire à la protection des majeurs concernés.

L'emploi de l'indicatif ayant valeur d'obligation, le préfet n'aura pas de pouvoir d'appréciation mais aura compétence liée.

Ce retrait ou cette annulation devra résulter d'une demande du procureur de la République ou, à défaut, donner lieu à un avis conforme de ce dernier.

Le troisième alinéa du texte proposé permet le prononcé d'une mesure de retrait ou d'une mesure d'annulation sans injonction préalable et au besoin d'office par le préfet. Cette intervention rapide peut en effet se justifier en cas de manquements flagrants du mandataire judiciaire à la protection des majeurs aux devoirs de sa charge. Les modalités exceptionnelles d'utilisation de cette procédure seront déterminées par un décret en Conseil d'Etat.

Le dernier alinéa de ce texte prévoit une information du procureur de la République sur le retrait ou l'annulation prononcé par le représentant de l'Etat. Cette disposition se justifie par un souci de permettre au procureur d'avoir une vision claire de la situation des mandataires judiciaires à la protection des majeurs dans le ressort.

Bien que le texte ne le précise pas, ces sanctions conduiront automatiquement à la radiation du mandataire judiciaire à la protection des majeurs concerné de la liste prévue à l'article L. 461-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles tel que rédigé par l'article 9 du projet de loi.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser que le préfet n'annule pas la déclaration préalable, mais la prive de ses effets et que cette sanction s'applique lorsque les conditions d'indépendance par rapport à l'établissement ne sont pas respectées.

Elle vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié.

Article 15 (chapitre III du titre VI nouveau du livre IV du code de l'action sociale et des familles) - Sanctions pénales applicables en cas de défaut d'agrément ou de déclaration des mandataires judiciaires à la protection des majeurs

L'article 15 tend à créer, au sein du titre VI nouveau du livre IV du code de l'action sociale et des familles des mesures pénales destinées à sanctionner la méconnaissance des règles d'agrément et de déclaration prévues à l'égard des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Ce nouveau chapitre, intitulé « dispositions pénales », comprend quatre articles numérotés L. 463-1 à L. 463-4.

Art. L. 463-1  du code de l'action sociale et des familles : Sanction pénale applicable en cas d'exercice d'une activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs sans agrément ou déclaration

L'article L. 463-1 vise à sanctionner pénalement l'exercice de l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs :

- sans avoir été agréé, lorsqu'il s'agit d'une personne physique exerçant à titre individuel ;

- sans avoir été déclaré par l'établissement, lorsqu'il s'agit d'un préposé d'établissement ;

- lorsque l'agrément ou la déclaration a fait l'objet d'une suspension, d'un retrait ou d'une annulation ;

- lorsque l'autorisation de création, d'extension ou de transformation a été retirée, lorsqu'il s'agit d'un établissement dont l'objet est l'exercice de mesures de protection des majeurs.

Les peines applicables comportent une peine d'emprisonnement d'un an et une peine d'amende de 15.000 euros .

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Art. L. 463-2 du code de l'action sociale et des familles : sanction pénale applicable en cas de désignation ou de maintien en fonction d'un préposé d'établissement en l'absence de déclaration ou en cas d'opposition, de suspension ou d'annulation de la déclaration

L'article L. 463-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles vise à sanctionner pénalement certains comportements en relation avec la désignation d'un préposé d'établissement en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

Seront punis d'une peine de 30.000 euros d'amende :

- la désignation comme mandataire judiciaire à la protection des majeurs d'un agent de l'établissement sans effectuer de déclaration auprès du représentant de l'Etat ;

- le maintien, malgré l'opposition, la suspension ou l'annulation de la déclaration faite par l'établissement, de l'agent d'établissement désigné dans son exercice de mandataire judiciaire à la protection des majeurs ;

- la modification d'activité du mandataire judiciaire à la protection des majeurs sans effectuer de nouvelle déclaration.

Cette disposition vise néanmoins seulement les établissements dans lesquels il existe une obligation de désigner un préposé. Or, il semble indispensable que les dispositions impératives relatives à la déclaration et à l'éventuelle suspension ou annulation dont elle peut faire l'objet soient également respectées par les établissements sociaux et médico-sociaux qui désignent des préposés sans être soumis à l'obligation mentionnée à l'article L. 462-5.

Votre commission vous soumet en conséquence un amendement élargissant l'incrimination à l'ensemble des établissements sociaux ou médico-sociaux.

Art. L. 463-3 du code de l'action sociale et des familles : peines complémentaires applicables aux personnes physiques déclarées pénalement responsables

Les personnes physiques coupables des infractions mentionnées aux articles L. 463-1 et L. 463-2 pourront également se voir infliger, à la discrétion du juge correctionnel, deux peines complémentaires alternatives ou cumulatives.

D'une part, le juge pourra prononcer une mesure d'interdiction . Celle-ci concernera, selon la nature de l'infraction commise :

- soit l'exploitation ou la direction d'un établissement « mentionné à l'article L. 462-5 du présent code », c'est-à-dire un établissement mentionné au 6° ou au 7° du I de l'article L. 312-1 qui héberge des personnes adultes handicapées ou des personnes âgées et qui dépasse le nombre de lits fixé par le décret prévu à l'article L. 462-5 ;

Votre commission estime que l'interdiction doit viser tous les établissements hébergeant des personnes âgées ou handicapées, quelle que soit leur capacité d'accueil . Elle vous soumet donc un amendement en ce sens .

- soit l'exercice d'une activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Formulée de manière générale, cette interdiction concerne l'exercice d'une fonction de mandataire judiciaire soit à titre individuel, soit en qualité de préposé d'établissement.

Ces peines complémentaires ne pourront intervenir que dans les modalités prévues par l'article 131-27 du code pénal. En conséquence, la mesure d'interdiction pourra être définitive ou temporaire ; dans ce dernier cas, elle ne pourra excéder une durée de cinq ans.

D'autre part, le juge pourra ordonner l'affichage ou la diffusion de la décision de condamnation , dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal.

Dans ce cas, l'exécution de cette peine sera à la charge du condamné. L'affichage ou la diffusion pourra concerner l'intégralité ou une partie de la décision, ou prendre la forme d'un communiqué informant le public des motifs et du dispositif de celle-ci. L'affichage ou la diffusion de la décision ou du communiqué ne pourra comporter l'identité de la victime qu'avec son accord ou celui de son représentant légal ou de ses ayants droit.

La diffusion de la décision sera faite au Journal officiel de la République française , par une ou plusieurs autres publications de presse, ou par un ou plusieurs services de communication au public par voie électronique désignés par la juridiction.

Art. L. 463-4 du code de l'action sociale et des familles : sanctions applicables aux personnes morales déclarées pénalement responsables

L'article L. 463-4 précise les sanctions spécifiques dont pourront faire l'objet les personnes morales reconnues pénalement responsables d'une des infractions mentionnées aux articles L. 463-1 et L. 463-2 commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants .

Ces peines sont :

- l'amende qui, compte tenu du renvoi à l'article 131-38 du code pénal, pourra atteindre au maximum le quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l'infraction, c'est-à-dire, selon le cas, 75.000 ou 150.000 euros d'amende ;

- l'interdiction , pour une durée maximum de cinq ans, d'exploiter ou de diriger un établissement mentionné à l'article L. 462-5 du présent code ;

Votre commission, par coordination avec l'amendement qu'elle vous soumet à l'article L. 463-3 du code de l'action sociale et des familles, vous propose d' étendre cette mesure d'interdiction à tout établissement mentionné au 6° ou au 7° du I de l'article L. 312-1 qui héberge des personnes adultes handicapées ou des personnes âgées, indépendamment de sa capacité d'accueil.

En outre, dès lors qu'une personne morale pourra également être désignée en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, en application du 1° de l'article L. 461-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par l'article 9 du projet de loi, il est légitime de prévoir une peine complémentaire portant interdiction d'exercer une fonction de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

- l'affichage de la décision prononcée ou sa diffusion soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 15 (art. L. 613-1 et L. 622-5 du code de la sécurité sociale) - Régime social des mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel après l'article 15 afin de préciser le régime social applicable aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs .

Actuellement, les personnes physiques exerçant à titre individuel des mesures de protection sont, pour leur régime social, soumises au régime des collaborateurs occasionnels du service public.

D'ores et déjà, ce régime n'est guère adapté aux spécificités des fonctions exercées par les personnes physiques habilitées pour la tutelle ou la curatelle d'État, la gérance de tutelle en qualité d'administrateur spécial ou la tutelle aux prestations sociales. En effet, elles ne sauraient être regardées comme exerçant leurs missions dans les mêmes conditions, par exemple, que les experts auprès des tribunaux qui collaborent ponctuellement au service public de la justice.

Or, cette collaboration avec le service public de la justice est réelle mais en aucun cas occasionnelle : la prise en charge d'un majeur protégé appelle en effet l'accomplissement de démarches nombreuses et répétées sur une longue durée.

A cet égard, votre commission estime que le régime des travailleurs indépendants conviendrait davantage à des personnes physiques qui exercent leurs fonctions de mandataires à titre individuel. Une affiliation au régime des travailleurs indépendants s'avère d'autant plus nécessaire que le projet de loi entend définir un statut professionnel pour les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et un ensemble de droits et obligations pour l'ensemble des personnes amenées à exercer une mesure de protection par mandat judiciaire spécial.

A cette fin, la rédaction proposée par votre commission modifie les articles L. 613-1 et L.622-5 du code de la sécurité sociale relatifs au champ d'application des assurances maladie, maternité et vieillesse des travailleurs indépendants pour y mentionner les mandataires judiciaires à la protection des majeurs .

Ce nouveau dispositif sera complété par deux amendements aux articles 25 et 26 du projet de loi pour prévoir un régime transitoire jusqu'au 1 ^er janvier 2011.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel après l'article 15.

Article 16 (art. L. 3211-6 et L. 6111-4 nouveau du code de la santé publique) - Application aux établissements relevant du code de la santé publique des dispositions relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs - Sauvegarde de justice par déclaration au procureur de la République

Cet article, modifié par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement afin d'y apporter certaines précisions nécessaires, définit les conditions d'application des dispositions relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs aux établissements de santé relevant du code de la santé publique. A cette fin, il modifie deux dispositions du code de la santé publique.

Il s'agit ainsi de soumettre au dispositif actuel les agents des établissements hospitaliers qui, à l'heure actuelle, exercent des mandats tutélaires dans les conditions prévues par le décret n° 69-195 du 15 février 1969 dont l'article premier prévoit que « les établissements d'hospitalisation, de soins ou de cure publics ou privés choisissent parmi leurs préposés la personne la plus qualifiée désignée, le cas échéant, comme gérant de la tutelle. » Le nombre de tutelles hospitalières ordonnées par le juge est estimé à environ 60.000, ce qui représente près du double des gérances privées.

Comme l'ont d'ailleurs souligné les représentants de la Fédération hospitalière de France, entendus par votre rapporteur, l'hôpital est en effet souvent le lieu où la situation d'une personne, nécessitant la mise en place d'une mesure de protection, apparaît souvent, compte tenu notamment des traumatismes sévères qu'ils ont à prendre en charge et qui conduisent à faire naître une telle situation ou qui l'accompagnent.

1. Application aux établissements relevant du code de la santé publique des dispositions relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Le premier paragraphe (I) de cet article tend à rétablir un article L. 6111-4 au sein de ce code afin de poser le principe d'une applicabilité de certaines dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs .

Cette disposition nouvelle vise deux types d'établissements :

- d'une part, les établissements de santé publics ou privés mentionnés aux a, b et c de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, qui dispensent les soins mentionnés au 2° de l'article L. 6111-2 et à l'article L. 3221-1 du code de la santé publique.

Il s'agit donc des établissements publics de santé, à l'exception des hôpitaux locaux mentionnés à l'article L. 6141-2 du code de la santé publique et des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées mentionnés à l'article L. 6141-5 du même code ; des établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier ; ainsi que des établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement en application de l'article 25 de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée.

Encore faut-il néanmoins, selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, que ces établissements dispensent, d'une part, des soins de longue durée, comportant un hébergement, à des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien et, d'autre part, des soins en matière de lutte contre les maladies mentales.

Votre commission juge cependant ce critère trop restrictif : il semble suffisant d'exiger que les établissements concernés exercent l'une ou l'autre de ces catégories de soins. Elle vous soumet en conséquence un amendement en ce sens.

Le dispositif exclut les établissements qui dispensent des soins visés au b) du 1° du L. 6111-2, c'est-à-dire des soins de suite ou de réadaptation dans le cadre d'un traitement ou d'une surveillance médicale à des malades requérant des soins continus, dans un but de réinsertion. En effet, la durée moyenne de séjour dans ces établissements étant de 32 jours, la nomination d'un mandataire judiciaire à la protection des majeurs interne à l'établissement ne paraît pas devoir s'imposer.

- d'autre part, les hôpitaux locaux mentionnés à l'article L. 6141-2, qui dispensent les soins mentionnés au 2° de l'article L. 6111-2 et répondent aux mêmes conditions de seuil de personnes hébergées

Ces deux catégories d'établissements ne seraient concernées que pour autant qu'ils hébergent, dans le cadre des activités susmentionnées, un nombre de personnes excédant un seuil défini par décret. Selon les informations communiquées par le Gouvernement, le seuil retenu par le décret devrait être de 80 lits.

Seront applicables à ces deux catégories d'établissements les dispositions suivantes du titre VI du livre IV du code de l'action sociale et des familles relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs :

- le chapitre I ^er , c'est-à-dire les « dispositions communes » à l'ensemble des mandataires judiciaires à la protection des majeurs définies par les articles L. 461-1 à L. 461-8 de ce code, tels que rédigés par l'article 9 du projet de loi ;

- les sections 2 et 3 du chapitre II, c'est-à-dire les dispositions relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs, personnes physiques, exerçant à titre de préposé d'établissement ainsi que les dispositions relatives au contrôle administratif exercé par le représentant de l'Etat, définies par les articles L. 462-1 à L. 462-10 de ce code, tels que rédigés par l'article 14 du projet de loi.

Ce renvoi a en particulier pour conséquence d'imposer aux établissements publics de santé susmentionnés la désignation d'un préposé en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Il conduira également à appliquer à ces établissements les exigences en matière d'indépendance de l'agent désigné en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs que votre commission vous a proposées dans ses amendements précédents ;

- le chapitre III, relatif aux sanctions pénales, telles que prévues par les articles L. 463-1 à L. 463-4 dans la rédaction issue de l'article 15 du projet de loi.

Cette application fait néanmoins l'objet d'adaptations pour tenir compte du caractère hospitalier de ces établissements , qui rend inadéquate une transposition totale des règles prévues.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination .

Il en va ainsi, tout particulièrement, des droits des usagers accueillis dans ces établissements. Ces droits seront ceux prévus par les dispositions du titre Ier du livre Ier de la première partie du code de la santé publique .

Les dispositions de ce code concernant les droits de la personne, l'information des usagers et l'expression de la volonté des usagers du système de santé, les droits spécifiques des personnes accueillies dans des établissements de santé, la responsabilité de ces établissements à leur égard, la participation des usagers au système de santé ainsi que les dispositions pénales seront de plein droit applicables en lieu et place des dispositions du code de l'action sociale et des familles ayant le même objet.

Le dernier alinéa du paragraphe proposé a pour seul objet de procéder à des substitutions de termes à l'article L. 462-5 du code de l'action sociale et des familles, tel que rédigé par l'article 14 du projet de loi.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination, par cohérence avec les modifications que votre commission vous a proposé d'apporter, par amendement, aux règles relatives aux établissements sociaux et médico-sociaux.

2. Ouverture d'une mesure de sauvegarde de justice par déclaration au procureur de la République

L'article L. 3211-6 du code de la santé publique autorise le médecin qui constate que la personne à laquelle il donne ses soins a besoin, compte tenu de l'altération de ses facultés mentales, d'être protégée dans les actes de la vie civile à en faire la déclaration au procureur de la République du lieu de traitement. Cette déclaration a pour effet de placer le malade sous sauvegarde de justice si elle est accompagnée de l'avis conforme d'un psychiatre.

De même, lorsqu'une personne est soignée dans l'un des établissements mentionnés aux articles L. 3222-1 et L. 3222-2, le médecin est tenu, s'il constate que cette personne se trouve dans une telle situation, d'en faire la déclaration au procureur de la République du lieu de traitement. Cette déclaration a pour effet de placer le malade sous sauvegarde de justice. Le représentant de l'Etat dans le département doit être informé par le procureur de la mise sous sauvegarde.

Cette modalité spécifique d'ouverture de la sauvegarde de justice est conservée par le présent projet de loi, l'article 434 du code civil, tel que rédigé par l'article 5 du projet de loi, y faisant expressément renvoi.

Toutefois, l'article L. 3211-6 comporte actuellement un renvoi à l'article 490 du code civil qui, compte tenu de la réécriture complète du titre IX de ce code, sera rendu inopérant. Le texte proposé par le second paragraphe (II) du présent article tend donc à viser désormais l'article 425 qui, réécrit par l'article 5 du projet de loi, définit les conditions tenant à la personne donnant lieu à ouverture d'une mesure de protection juridique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis (nouveau) (titre VII nouveau du livre IV du code de l'action sociale et des familles) - Conditions d'exercice et financement de l'activité de délégué aux prestations familiales

Issu d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale auquel le Gouvernement a donné son accord, cet article additionnel tend à définir les conditions d'exercice de l'activité de tuteur aux prestations sociales. Il crée à cette fin un nouveau titre VII au sein du livre IV du code de l'action sociale et des familles, composé de trois articles numérotés L. 471-1 à L. 471-3.

Si cette disposition n'est pas directement en relation avec les mesures de protection des majeurs, elle s'inscrit dans le souci d'assurer un cadre d'exercice assez homogène des fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs et de délégué aux prestations familiales. Elle complète ainsi utilement le régime d'exercice prévu pour ces dernières fonctions par les articles 10 et 11 du présent projet de loi.

? Aux termes du texte proposé pour l'article L. 471-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles , certaines dispositions relatives aux mandataires judiciaires régiront de plein droit les « tuteurs aux prestations sociales » ^{147 ( * )} , mettant en oeuvre les mesures ordonnées par l'autorité judiciaire en application des articles L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale. Il s'agit des dispositions relatives :

- à l'obligation d'inscription sur une liste établie par le représentant de l'Etat dans le département, telle qu'elle est définie par l'article L. 461-2 ;

- aux conditions de moralité, d'âge, de formation et d'expérience professionnelle définies à l'article L. 461-3 ;

- à l'obligation d'agrément pour les personnes physiques, telle que prévue par l'article L. 462-1 ;

- à la suspension et au retrait éventuel de l'agrément, en application de l'article L 462-10 ;

- aux sanctions pénales, prévues aux articles L. 463-1, L. 463-3 et L. 463-4, applicables aux personnes physiques ou morales reconnues coupables d'exercer sans agrément ou sans autorisation.

? Le texte proposé pour l'article L. 471-2 nouveau prévoit un renvoi à l'article L. 362-1 du code de l'action sociale et des familles pour les mesures de financement applicables aux mesures ordonnées par l'autorité judiciaire en application des articles L. 434-12, L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale et mises en oeuvre par des personnes physiques.

L'article L. 471-3 prévoit que les modalités d'application du présent chapitre seront fixées par décret en Conseil d'État.

Votre commission souscrit à l'alignement global du régime applicable aux délégués aux prestations sociales sur celui des mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Elle estime toutefois que la technique du renvoi, compte tenu des spécificités de chacune de ces professions, est quelque peu inopérante et par ailleurs lacunaire .

Ainsi, les conditions de formation et d'expérience professionnelles requises du professionnel chargé de gérer les prestations familiales devront, dans une certaine mesure, être différentes de celles exigées d'un mandataire à la protection des majeurs. En outre, il n'est pas prévu d'obligation de souscrire une garantie financière pour le tuteur aux prestations familiales, alors que cela constituerait une réelle sécurité.

En conséquence, votre commission vous soumet un amendement tendant à réécrire les dispositions envisagées en ajoutant des éléments indispensables tels que la garantie financière demandée du délégué aux prestations familiales.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 bis ainsi modifié.

Article 16 ter (nouveau) (titre VIII nouveau du livre IV du code de l'action sociale et des familles) - Personnes exerçant une mesure de protection juridique à titre non professionnel

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement, tend à préciser les conditions de l'information des personnes qui, sans être des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, exercent néanmoins des mesures de protection ordonnées par le juge au titre du mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice, de la curatelle ou de la tutelle .

Il vise donc les membres de la famille ou les proches de la personne protégée désignés en qualité de curateur ou de tuteur en application du nouvel article 449 du code civil.

Ces personnes pourront obtenir, dans des conditions fixées par décret, une information sur les conditions d'exercice des mesures de protection juridique qui leurs sont confiées.

Sur le fond, votre commission juge nécessaire que les personnes qui prennent en charge des mesures de protection à titre non professionnel puissent bénéficier d'une information spécifique sur les devoirs de leur charge. Ce faisant, elles ne pourront que mieux l'exercer et préserver les droits de la personne qu'ils ont pour mission de protéger.

Les associations entendues par votre rapporteur ont en effet mis en exergue le fait que les non professionnels désignés par le juge étaient souvent très démunis pour exercer leur mission dans la mesure où ils ne disposaient d'aucune information réelle sur leur étendue et les obligations qui en découlent. Une information semble d'ailleurs d'autant plus indispensable que la volonté du Gouvernement est de limiter autant que possible les cas de dispense à l'exercice d'une charge tutélaire.

Pour autant, votre commission estime qu' une telle possibilité d'information ne relève pas du domaine de la loi mais du décret. Aussi vous propose-t-elle, pour cette raison de pure répartition des compétences entre le règlement et la loi de prévoir la suppression de ce dispositif.

Au surplus, il convient d'indiquer que l'inclusion de cette disposition au sein du livre IV du code de l'action sociale et des familles, consacré aux « professions et activités d'accueil » -devenu, par l'effet de l'article 14 du projet de loi un livre relatif aux « professions et activités sociales »- est quelque peu paradoxale puisqu'elle vise justement des non professionnels.

Votre commission vous soumet en conséquence un amendement de suppression de cet article.

Elle vous propose de supprimer l'article 16 ter .

* ¹³⁷ Voir l'article 450 nouveau du code civil, tel que rédigé par l'article 5 du projet de loi.

* ¹³⁸ Voir infra, le commentaire des articles 12 et 14 du présent projet de loi.

* ¹³⁹ Cette charte est arrêtée par les ministres compétents après consultation de la section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale mentionné à l'article L. 6121-9 du code de la santé publique.

* ¹⁴⁰ Ce règlement, établi après consultation du conseil de la vie sociale ou, le cas échéant, après mise en oeuvre d'une autre forme de participation, définit les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l'établissement ou du service.

* ¹⁴¹ Voir infra, le commentaire de l'article 12 du projet de loi.

* ¹⁴² En revanche, il n'existe pas de « sauvegarde d'Etat » ce qui implique qu'actuellement, le financement du mandat spécial dans le cadre de cette mesure de protection ne fait pas l'objet d'un financement public.

* ¹⁴³ Il s'agit des prestations familiales, de l'allocation de logement social, de l'aide personnalisée au logement, de l'allocation compensatrice de tierce personne, de l'allocation représentative de services ménagers, des allocations secours temporaires et produits exceptionnels, de la prime pour l'emploi et de l'allocation personnalisée d'autonomie.

* ¹⁴⁴ Rapport précité, p. 15.

* ¹⁴⁵ Une mesure de tutelle en « autonomie » est cotée pour 1 point ; une curatelle renforcée pour 1,3 points, une curatelle simple pour 1 point, un mandat spécial au titre d'une sauvegarde de justice pour 2 points (seulement pendant six mois compte tenu du caractère temporaire inhérent à cette mesure). Cette cotation est affectée d'un coefficient correcteur de 0,4 lorsque la mesure s'exerce à l'égard d'une personne placée en établissement. Une sur-cotation intervient dans les trois premiers mois de la mesure et dans les trois derniers mois de celle-ci.

* ¹⁴⁶ Alpes-maritimes, Var, Finistère, Ille-et-Vilaine, Morbihan, Côtes d'Armor, Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Mayenne, Sarthe, Vendée, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Vosges, Nièvre, Nord, Pas-de-Calais, Seine-maritime, Eure, Seine-et-Marne, Val-d'Oise, Deux-Sèvres, Vienne, Charente, Charente-maritime et Savoie .

* ¹⁴⁷ Qui devraient devenir, à la suite de l'adoption du projet de loi relatif à la protection de l'enfance, des « délégués aux prestations sociales ».