EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DÉFINITIONS
Le titre Ier vise par son article unique à donner les définitions indispensables à la mise en place du système de contrôle mis en place au titre suivant.
Article 1er - Définitions
Le droit en vigueur
Les notions définies par l'article 1 er du projet de loi sont nouvelles en droit interne. Toutefois, certaines d'entre elles ont déjà été définies dans le cadre d'accords internationaux liant le Gouvernement français ou de contrats conclus au sein du secteur spatial.
Ainsi, la notion de « dommage » est définie dans la Convention sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par les objets spatiaux du 29 mars 1972, signée et ratifiée par la France. Celle-ci énonce à son article II que « le terme "dommage" désigne la perte de vies humaines, les lésions corporelles ou autres atteintes à la santé, ou la perte de biens d'Etat ou de personnes, physiques ou morales, ou de biens d'organisations internationales intergouvernementales, ou les dommages causés aux dits biens ».
De même, les notions d'« opérateur spatial » et d'« opération spatiale » sont nouvelles en droit français. Toutefois, la notion d'opérateur spatial retenue est à rapprocher de celle contenue dans la loi belge relative aux activités de lancement, d'opération de vol ou de guidage d'objets spatiaux du 17 septembre 2005, qui la définit comme étant « la personne qui mène ou entreprend de mener les activités visées par la [...] loi en assurant, seule ou conjointement, le contrôle effectif de l'objet spatial ».
La « phase de lancement » n'a pas non plus fait l'objet de définition par le droit français. Toutefois, le lancement est défini dans le cadre des contrats de lancements conclus entre les opérateurs de lancement et leurs clients. Dans le cas d'Ariane 5, il correspond ainsi à « la mise à feu des moteurs du premier étage du lanceur » soit, d'un point de vue technique, à l'instant où les opérations de lancement deviennent irréversibles.
La notion de « tiers à une opération spatiale » découle également des contrats conclus dans le secteur spatial, puisque les contrats de lancement relatifs à Ariane 5 ou les contrats d'assurance définissent généralement le tiers comme « toute personne physique ou morale autre que les collaborateurs, les tiers clients de l'opérateur de lancement (cas d'un lancement double), les personnes intéressées ou les parties ».
Enfin, la notion d'« exploitant primaire de données d'origine spatiale » est une notion nouvelle en droit français et par rapport aux pratiques usuelles.
La définition proposée se veut donc plus précise que la définition de la Convention précitée, en ne visant que les dommages découlant directement de l'objet spatial, ce qui correspond à l'interprétation du sous-comité juridique du Comité des Nations Unies sur l'utilisation pacifique de l'espace extra-atmosphérique (CUPEEA).
Le projet de loi
Le 1° de l'article 1 er définit la notion de dommage qui sera utilisée dans le reste du texte, comme l'atteinte aux biens ou aux personnes directement causée par un objet spatial. Cette définition relativement classique est toutefois assortie d'une exclusion, à savoir celle des conséquences que le mauvais fonctionnement ou l'interruption du signal émis par un objet spatial pourraient avoir pour les utilisateurs de ce signal. Bien entendu, le sens de cette exclusion n'est pas de nier l'existence de dommages dont les utilisateurs des services de télécommunications ou de télévision par satellite pourraient être victimes, mais uniquement de préciser le champ d'application du texte. En effet, le projet de loi vise essentiellement à fixer le régime juridique des opérations spatiales (telles que le lancement ou le contrôle à distance de satellites) 34 ( * ) et non celui des utilisations spatiales , qui sont les applications et les services rendus par les objets spatiaux.
Le 2° définit la notion d'opérateur spatial , qui se heurte a priori à la difficulté d'identifier, au sein des nombreuses entreprises participant, à divers titres, à une même opération spatiale, celles qui en seront considérées comme les principales responsables.
Pour ce faire, le texte propose de définir cet opérateur comme « la personne qui conduit une opération spatiale, sous sa responsabilité et de façon indépendante ».
Il n'est pas sans intérêt de relever que cette définition, issue de la doctrine juridique relative au contrat de transport, est très proche de celle retenue par la loi belge qui définit 35 ( * ) l'opérateur spatial comme étant « la personne qui mène ou entreprend de mener les activités visées par la [...] loi en assurant, seule ou conjointement, le contrôle effectif de l'objet spatial », étant précisé que « l'activité menée par un opérateur peut l'être en vertu d'un contrat d'entreprise ».
Comme le soulignait le Conseil d'Etat dans son rapport de janvier 2006 36 ( * ) , ces types de définitions permettent qu'il n'y ait, à un moment donné, qu'un seul opérateur par objet spatial, clairement titulaire des obligations prévues par la loi, et quelles que soient les différentes configurations possibles.
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Plusieurs configurations, un seul opérateur Si l'on prend l'exemple d'un satellite livré sur le pas de tir par une société X (l'industriel) à une société Y (le prestataire de services de lancement) pour qu'elle le mette en orbite pour le compte d'une société Z (l'opérateur de satellites), en vertu d'un contrat de lancement, l'opérateur sera pendant la phase de lancement la société Y, titulaire d'un contrat d'entreprise (et non la société Z, qui est seulement son client mais ne « conduit » pas, « sous sa responsabilité », l'opération). Puis, au moment où la société prendra la maîtrise du satellite pour assurer sa mise et son maintien à poste, ce sera la société Z. Dans le cas où le même satellite serait livré en orbite à la même société Z par la société X qui assurerait elle-même la mise à poste, la société Y resterait opératrice pendant le lancement, la société X lui succéderait pour la durée de la mise à poste, suivie par la société Z au moment du transfert de la maîtrise du satellite. |
La définition retenue vise également à résoudre des cas plus complexes de dissociation entre la propriété de l'objet, la conduite de l'opération et la commande de la prestation. Par exemple, en cas de location d'un satellite en orbite par un « opérateur » de satellites à un autre, il y aura changement d'opérateur si le contrat de location prévoit que c'est le second qui assure la maîtrise de l'objet.
Le 3° de l'article 1 er définit les opérations spatiales et délimite, ce faisant, le champ de la procédure d'autorisation instituée par le présent projet de loi. Il est ainsi proposé de définir ces opérations « comme les activités consistant à lancer ou tenter de lancer un objet dans l'espace extra-atmosphérique ou à assurer la maîtrise d'un objet spatial pendant toute la durée de son séjour dans l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, ainsi que, le cas échéant, lors de son retour sur Terre », ce qui appelle trois précisions :
S'agissant du séjour de l'objet dans l'espace extra-atmosphérique, le terme de « maîtrise » a été préféré, pour sa connotation technique, à celui de « contrôle », susceptible de s'appliquer à des relations de nature juridique ou économique qui sont ici indifférentes. En particulier, la maîtrise d'un objet spatial et sa propriété ne vont pas nécessairement de pair, et il n'est pas rare de voir le propriétaire d'un satellite en confier la manoeuvre à distance à une autre entité.
Le 4° définit la phase de lancement comme la période de temps qui débute à l'instant où les opérations de lancement deviennent irréversibles et qui s'achève lorsque l'objet destiné à être placé dans l'espace extra-atmosphérique ne peut plus assurer son déplacement que par ses moyens propres.
Une telle définition est nécessaire dans la mesure où la phase de lancement constitue une période de forte dangerosité ce qui, dans la présente loi, emporte des conséquences juridiques en termes de responsabilité.
Toutefois, le texte réserve à l'autorité administrative 37 ( * ) une marge d'appréciation lui permettant de fixer la date d'achèvement de la phase de lancement. Compte tenu des risques afférents à l'opération, celle-ci pourrait, à titre dérogatoire, se terminer à une date postérieure à celle où l'objet spatial est normalement en mesure d'assurer son déplacement par ses moyens propres, si des risques particuliers justifient la prolongation du régime de responsabilité applicable à la phase de lancement.
En effet, la fin de la période de lancement peut indifféremment être fixée à tout instant entre le moment où le lanceur, à la vitesse de neuf kilomètres par seconde, procède au positionnement du satellite sur une orbite encore provisoire, que l'objet va bientôt quitter, et le moment où le satellite atteint son orbite d'exploitation dont, sauf dysfonctionnement majeur ou manoeuvre orbitale volontaire, il ne s'écartera vraisemblablement pas. Or, la période s'écoulant entre ces deux moments peut atteindre plusieurs jours selon les satellites utilisés.
Enfin, le fait qu'un tel aménagement ne soit pas prévu pour le début de la période de lancement ne signifie pas que celle-ci ne nécessite pas, elle aussi, des précisions quant au moment exact de son déclenchement.
Ainsi pour le lanceur Ariane 5, dont le lancement commence, techniquement parlant, avec l'ordre d'allumage des propulseurs d'appoint à poudre, cet événement fait suite à la mise à feu du moteur du premier étage du lanceur (moteur Vulcain), alors que tel ne sera pas le cas pour d'autres lanceurs, de technologie différente, comme les lanceurs Soyouz ou Vega qui sont en passe d'être exploités sur le site du Centre spatial guyanais de Kourou.
Le 5° de l'article procède à la définition des tiers à l'opération spatiale, ceux-ci étant considérés comme « toutes les personnes autres que celles participant à l'opération spatiale ou à la production du ou des objets spatiaux dont cette opération consiste à assurer le lancement ou la maîtrise ». Il est en outre précisé que « ne sont pas regardés comme des tiers l'opérateur spatial, ses cocontractants, ses sous-traitants et ses clients, ainsi que les cocontractants et sous-traitants de ses clients ». En fait, cette définition des personnes extérieures à l'opération présente un intérêt tout particulier au regard des règles de responsabilité aménagées par le projet de loi, et notamment par son article 19.
Enfin, le 6° de l'article 1 er définit la notion d'exploitants primaires de données spatiales utilisée dans le titre VII relatif au contrôle de l'exploitation des données spatiales. Il précise qu'il s'agit de toutes les personnes, physiques ou morales, qui assurent la programmation d'un système satellitaire d'observation de la Terre ou la réception, depuis l'espace, de données d'observation de la Terre. L'objectif poursuivi est en effet de définir les personnes assurant la diffusion des données obtenues par l'observation spatiale, afin notamment de limiter celle-ci.
La position de votre commission
Alors qu'elle est habituellement réservée quant à l'opportunité de poser des définitions dans un texte législatif, votre commission estime qu'une telle démarche était en l'espèce particulièrement nécessaire. En effet, elle permet d'assurer la continuité entre les textes internationaux, jusque là seuls appliqués, et leur transcription dans le droit français. Elle permet aussi d'apporter des précisions quant à la portée de certaines notions, d'autant plus utiles que les règles du droit spatial demeurent, en matière de responsabilité, particulièrement dérogatoires et qu'il est important que la loi soit la plus explicite possible pour les personnes concernées qui ne sont pas nécessairement des professionnels.
Ainsi en est-il des victimes potentielles de préjudices auxquelles il convient d'indiquer quel régime leur est applicable. Pour cette raison, votre commission propose qu'il soit explicitement indiqué au 5° que les personnels des entreprises intervenant dans une opération spatiale ne font pas partie des tiers à cette opération et, dès lors, qu'elles ne sont pas concernées par le régime de responsabilité institué par le chapitre Ier du titre IV mais par le chapitre II du même titre.
De même, votre commission estime nécessaire d'indiquer au mieux quels sont les préjudices n'entrant pas dans la définition des dommages au sens de la présente loi. Concernant l'exclusion des préjudices liés aux utilisations spatiales 38 ( * ) et non aux opérations 39 ( * ) , il serait utile d'ajouter au 1° de l'article que celle-ci ne porte pas seulement sur le mauvais fonctionnement ou l'interruption du signal émis par les objets spatiaux mais également sur l'usage détourné qui pourrait être fait de ce signal.
Enfin, aux 1°, 2°, 4° et 5°, votre commission propose d'adopter des amendements de précision , dont un relatif au renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les modalités d'application de l'article 40 ( * ) .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
TITRE II - AUTORISATION DES OPÉRATIONS SPATIALES
Ce titre concerne le dispositif central du projet de loi, à savoir la mise en place en droit français d'un système d'autorisation préalable des opérations spatiales. Les articles 2 à 11 sont ainsi répartis en quatre chapitres : le chapitre Ier définissant les opérations soumises à autorisation, le chapitre II déterminant les conditions de délivrance de ces autorisations, le chapitre III détaillant les obligations des titulaires d'autorisations et le chapitre IV instituant un régime de sanctions administratives et pénales en cas de manquement à l'ensemble des règles prescrites dans ce titre.
CHAPITRE Ier - Opérations soumises à autorisation
Article 2 - Champ d'application des autorisations
Le droit en vigueur
Si elle n'existe pas encore en droit interne, la soumission des activités spatiales à un régime d'autorisation administrative correspond toutefois à une obligation posée par l'article VI du Traité sur les principes régissant les activités des Etats en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes du 27 janvier 1967, signé et ratifié par la France.
Cet article prévoit que « les Etats parties au Traité ont la responsabilité internationale des activités nationales dans l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, qu'elles soient entreprises par des organismes gouvernementaux ou par des entités gouvernementales ou par des entités non gouvernementales et de veiller à ce que les activités nationales soient poursuivies, conformément aux dispositions énoncées dans le Traité. Les activités des entités non gouvernementales dans l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, doivent faire l'objet d'une autorisation et d'une surveillance continue de la part de l'Etat approprié partie au Traité » 41 ( * ) . Le principe d'autorisation des activités spatiales pèse donc expressément sur le Gouvernement français.
Ce régime d'autorisation est d'autant plus important que les activités spatiales nationales font peser une lourde charge sur les Etats concernés, qui ont « la responsabilité internationale des activités nationales dans l'espace extra-atmosphérique » 42 ( * ) , ce qui inclut les activités menées par les entités privées.
Par ailleurs, les cas donnant lieu à autorisation prévus aux alinéas 1°, 2° et 3° de l'article 2 correspondent aux hypothèses de responsabilité financière prévues par le Traité et la Convention sur la responsabilité internationale précité. Ces accords définissent en effet la notion d'« Etat de lancement », qui est l'Etat potentiellement responsable de la réparation de tout dommage causé par un objet spatial. D'après l'article II de la Convention sur la responsabilité internationale, un Etat est considéré comme Etat de lancement dans les cas alternatifs suivants :
- un Etat qui procède ou fait procéder au lancement d'un objet spatial ;
- un Etat dont le territoire ou les installations servent au lancement d'un objet spatial.
La plupart des Etats possédant une activité spatiale notable se sont déjà dotés d'un régime d'autorisation analogue des activités spatiales (Etats-Unis, Russie, Royaume-Uni, Australie, Ukraine, Belgique notamment) ou sont en voie de le faire (Italie, Allemagne, Suisse).
Parallèlement au régime d'autorisation des opérations spatiales créé par le présent projet de loi, il convient de signaler que la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 dite « loi pour la confiance dans l'économie numérique » a mis en place un régime d'assignation de fréquence pour les systèmes satellitaires (titre VIII de la loi précitée).
Le projet de loi
Le Titre II met donc en conformité le droit national avec l'exigence de rattachement de l'opération spatiale à un Etat, énoncée à l'article VI de la Convention du 27 janvier 1967. Les cas d'autorisation prévus à l'article 2 du présent projet de loi couvrent strictement les cas où la France serait considérée comme Etat de lancement d'après ses engagements internationaux. Ce rattachement se décline sous deux formes, celle de l'autorisation des activités des entités chargées du lancement dans l'espace extra-atmosphérique 43 ( * ) et celle de leur surveillance. Dans la mesure où la Convention n'impose aucune forme particulière d'autorisation, il revient à chaque Etat d'établir une procédure administrative à cet effet.
Le régime d'autorisation de l'article 2 distingue quatre situations différentes afin de couvrir toutes les hypothèses telles que le lieu de lancement, de retour, la nationalité des acteurs, la qualité d'opérateur ou non, donnant lieu à d'éventuelles mises en cause de la responsabilité de l'Etat aux termes de l'article VII du Traité du 27 janvier 1967.
Le 1° prend donc en compte le critère géographique . Il s'agit tout d'abord de l'opérateur, quelle que soit sa nationalité, qui entend procéder au lancement ou au retour d'un objet spatial depuis le territoire français. Celui-ci est soumis à autorisation. Il n'apparaît pas utile de soumettre à autorisation la personne qui fait procéder au lancement dans la mesure où l'examen de la demande de l'opérateur de lancement permettra d'effectuer le contrôle technique nécessaire.
Le deuxième critère exposé au 2° est celui de la nationalité . En effet, tout opérateur français qui entend procéder au lancement ou au retour d'un objet spatial à partir d'un territoire étranger ou non, est soumis à autorisation.
Enfin, aux termes du 3°, est soumise à autorisation toute personne, opératrice ou non , qui entend procéder au lancement d'un objet spatial dès lors qu'il s'agit d'une personne physique de nationalité française ou d'une personne morale ayant son siège en France. En effet, le développement des opérations spatiales effectuées par des entités non gouvernementales ayant leur siège en France et pour lesquelles la France est regardée comme un Etat approprié, justifie un régime de contrôle en amont par le biais de l'autorisation.
Dans un souci d'exhaustivité, le projet de loi prévoit également dans ce 3° d'inclure, dans le champ des autorisations, l'opérateur français qui assure la maîtrise d'un objet spatial pendant son séjour dans l'espace extra-atmosphérique. Si la définition de la maîtrise de l'objet peut être plus difficile que les hypothèses de lancement précédentes, il est possible néanmoins de se référer à la localisation de commande et de contrôle ou des stations de poursuite.
La position de votre commission
La mise en conformité du droit national avec le droit international opérée par cet article tient compte d'un certain nombre de caractéristiques des opérations spatiales ainsi que de leur évolution récente.
A l'instar des activités nucléaires, les opérations spatiales présentent en effet des risques élevés, bien que de réalisation faible, pour les hommes et l'environnement. En outre, force est de constater une intensification des opérations spatiales ainsi qu'une multiplication des opérateurs ces dernières années.
Si la question de la responsabilité des opérateurs en cas de dommages causés par les objets spatiaux constitue le point majeur de ce projet de loi, il est nécessaire au préalable, pour sa mise en oeuvre, de préciser le régime d'autorisation et corrélativement d'immatriculation.
En effet, en application du droit international, la responsabilité financière in fine de la France peut être engagée non seulement pour les dommages causés par les objets spatiaux lancés par des opérateurs français ou étrangers, depuis la France, mais également par ceux envoyés par des opérateurs français depuis l'étranger.
La perspective d'utiliser des lanceurs étrangers depuis la base de Kourou a posé à nouveau la question de l'utilité d'une législation spatiale nationale spécifique alors que, jusqu'à présent, les opérations spatiales avaient été essentiellement conduites par l'Etat ou ses émanations. En conséquence, les articles 2 à 11 du titre II du projet de loi proposent d'établir un régime d'autorisation de lancement, de retour et de transfert de la maîtrise d'un objet spatial tenant compte de la diversité des situations .
Votre commission souligne que la mise en place du régime d'autorisation ainsi proposé ne se heurte à aucun obstacle juridique puisque les critères de délivrance sont précis, objectifs et non discriminatoires. Ainsi que le souligne le Conseil d'Etat dans son rapport précité, l'extension de compétence à la filiale française d'une société mère dont le siège est situé dans un autre Etat, membre de l'Union européenne, est rendue inéluctable par l'obligation de la Convention du 27 janvier 1967. Cependant, elle a pour contrepartie l'extension de la garantie de l'Etat français prévue à l'article 15 du projet de loi.
Le contenu de cet article est donc satisfaisant dans la mesure où il couvre l'ensemble des hypothèses dans lesquelles la responsabilité financière de l'Etat pourrait être engagée.
Votre commission souhaite y apporter une modification de portée rédactionnelle . Celui-ci vise à ôter, au 3° de l'article, toute ambiguïté quant au fait que c'est bien avant de prendre la maîtrise d'un objet spatial qu'il convient de demander l'autorisation, puisqu'il s'agit dans ce cas aussi d'une autorisation préalable.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 3 - Régime d'autorisation des transferts d'objets
Le droit en vigueur
Le transfert d'objets spatiaux ne fait actuellement pas l'objet, en tant que tel, d'une législation, que ce soit en droit interne ou dans les accords internationaux liant la France. La création d'une procédure d'autorisation pour ces cas de transfert découle néanmoins des accords internationaux précités.
En ce qui concerne le premier alinéa de cet article, il convient de souligner que, conformément à l'article II de la Convention de 1972 précitée, la qualité d'Etat de lancement incombe à un Etat sans limitation de durée. Ainsi, même si la propriété d'un satellite français était transférée à un ressortissant étranger, la France conserverait sa qualité d'Etat de lancement et la responsabilité afférente.
En ce qui concerne le second alinéa de cet article, même si la France n'est pas Etat de lancement pour un objet dont un opérateur de nationalité française prendrait possession au cours de sa vie en orbite, cette activité devient, à la suite du transfert, une « activité nationale dans l'espace » conformément à l'article VI du Traité de 1967 sur l'espace précité, ce qui doit dès lors donner lieu à autorisation conformément au même article.
Les seules formalités administratives existant à l'heure actuelle en droit français, qui pourraient s'appliquer au transfert de satellites, sont les dispositions précitées de la loi pour la confiance dans l'économie numérique, selon lesquelles le transfert de l'autorisation portant assignation de fréquences requiert l'accord de l'autorité administrative 44 ( * ) .
Le projet de loi
L'article 3 a pour objet d'étendre le régime d'autorisation de l'article 2 aux objets spatiaux transférés à un tiers.
Dans son premier alinéa , l'article dispose que tout transfert de la maîtrise 45 ( * ) à un tiers, d'un objet spatial dont le lancement ou la maîtrise ont été autorisés par la France, doit être également autorisé . L'hypothèse est donc celle de la France, Etat de lancement. Sa responsabilité éventuelle exige le maintien du contrôle sur l'objet spatial, par le biais de l'autorisation préalable, en raison d'éventuels transferts.
Le second alinéa répond, en revanche, à l'hypothèse d'un transfert à un opérateur français d'un objet spatial pour lequel la France ne peut être regardée comme Etat de lancement . La nationalité française du nouvel opérateur déclenche l'obligation de la France d'en assurer le contrôle aux termes de l'article VI du Traité du 27 janvier 1967 précité. En conséquence, l'article 3 requiert que ce transfert soit soumis à autorisation préalable.
La position de votre commission
Votre commission estime que cet article est conforme à l'objectif essentiel du texte, qui consiste à poser une obligation d'autorisation dans tous les cas où la responsabilité de l'Etat peut être engagée . Or, parmi ces cas figurent deux hypothèses, celle d'opérateurs successifs ainsi que celle de la séparation de l'objet spatial en plusieurs objets relevant d'opérateurs différents. Il est donc nécessaire que ces cas soient prévus par la loi.
Seuls trois amendements de pure forme rédactionnelle sont donc présentés par votre commission s'agissant de l'article 3
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
CHAPITRE II - Conditions de délivrance des autorisations
Article 4 - Conditions de délivrance des autorisations
Le droit en vigueur
Les textes internationaux prévoient le principe d'autorisation mais laissent les Etats signataires libres de fixer en droit interne les modalités d'un tel régime.
Il convient toutefois de préciser que, d'une part, les conditions d'utilisation et d'accès aux installations pour les lancements depuis le Centre spatial guyanais sont régies par des accords internationaux conclus par la France avec l'Agence spatiale européenne. Il s'agit de l'accord relatif aux ensembles de lancement et aux installations associées de l'Agence au Centre spatial guyanais, conclu le 11 avril 2002, de l'accord relatif au Centre spatial guyanais conclu également le 11 avril 2002 et enfin de l'accord relatif à l'Ensemble de lancement Soyouz au Centre spatial guyanais et lié à la mise en oeuvre du programme facultatif de l'Agence spatiale européenne intitulé « Soyouz au CSG » et à l'exploitation de Soyouz à partir du CSG conclu le 21 mars 2005.
D'autre part, la conformité des systèmes et procédures avec la réglementation technique, prévue au premier alinéa reprendrait en partie la procédure technique en vigueur pour les lancements effectués depuis le Centre spatial guyanais, pour lesquels le Centre national d'études spatiales (CNES) a élaboré deux documents dénommés « Doctrine de sauvegarde du CNES » et « Règlement de sauvegarde du Centre spatial guyanais ». Ces deux documents établis par le CNES sont dépourvus de valeur réglementaire mais sont à l'heure actuelle opposables par voie contractuelle aux personnes concernées sur le site de lancement 46 ( * ) .
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Les missions actuelles de réglementation technique du CNES En effet, à l'heure actuelle les compétences du CNES, établissement public à caractère industriel et commercial, telles que posées aux articles L. 331-1 et suivants du code de la recherche lui donnent mission de développer et d'orienter les recherches scientifiques et techniques poursuivies en matière spatiale. A ce titre, il est notamment chargé : - de recueillir toutes les informations sur les activités nationales et internationales relatives aux problèmes de l'espace, son exploration et son utilisation ; - de préparer et de proposer à l'approbation de l'autorité administrative les programmes de recherche d'intérêt national dans ce domaine ; - d'assurer l'exécution desdits programmes, soit dans les laboratoires et établissements techniques créés par lui, soit par le moyen de conventions de recherche passées avec d'autres organismes publics ou privés, soit par des participations financières ; - de suivre, en liaison avec le ministère des affaires étrangères, les problèmes de coopération internationale dans le domaine de l'espace et de veiller à l'exécution de la part des programmes internationaux confiée à la France ; - d'assurer soit directement, soit par des souscriptions ou par l'octroi de subventions la publication de travaux scientifiques concernant les problèmes de l'espace. Cette disposition du code de la recherche ne fait pas référence au Centre spatial guyanais et au contrôle des activités spatiales nationales menées par des entités privées. |
Le projet de loi
L'article 4 du projet de loi pose les conditions de la mise en oeuvre de l'autorisation préalable de lancement, de retour, de maîtrise ou de transfert de la maîtrise d'un objet spatial .
S'agissant des conditions d'octroi de l'autorisation, les deux premiers alinéas de l'article fixent trois catégories.
Le premier alinéa requiert la vérification « des garanties morales, financières et professionnelles du demandeur et, le cas échéant, de ses actionnaires ».
Cependant, afin de ne pas alourdir la procédure par une vérification de ces conditions à chaque lancement pour un même opérateur, il convient de noter que le sixième alinéa permet la délivrance d'une licence attestant, pour une durée déterminée, de la justification des garanties morales, financières et professionnelles requises au premier alinéa.
La seconde catégorie de garanties énoncées au premier alinéa consiste en la vérification de la « conformité des systèmes et procédures qu'il entend mettre en oeuvre avec la réglementation technique édictée ».
L'ensemble de ces garanties s'inscrit dans l'approche préventive liée à l'autorisation. Ce contrôle permet de s'assurer de l'expérience professionnelle, de la qualification du personnel ou de la maîtrise technologique de l'objet spatial ou encore de l'absence de faute professionnelle du demandeur. Elles visent également à s'assurer de la capacité du demandeur à prétendre se livrer aux activités très coûteuses que constituent les opérations spatiales, en toute sécurité, et éventuellement sa capacité à faire face à ses obligations pécuniaires en cas de survenance d'un dommage dans une opération.
La troisième condition énoncée dans le deuxième alinéa est une « clause de sauvegarde ». Les opérations ne peuvent être autorisées lorsqu'elles sont de nature « à compromettre les intérêts de la défense nationale ou le respect par la France de ses engagements internationaux ».
Les cinq alinéas suivants précisent l'objet du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 28 pour l'application de la loi et plus particulièrement celle de l'article 5.
Ainsi le 1° (quatrième alinéa) laisse au décret la détermination des renseignements à fournir à l'appui d'une demande d'autorisation.
Le 2° (cinquième alinéa) de l'article 4 dispose que le décret définit l'autorité administrative compétente. En outre, pour des raisons de bonne administration, cet alinéa confie au CNES , pour le compte de l'Etat, la tâche de procéder au contrôle technique de conformité.
Après un sixième alinéa laissant à l'autorité réglementaire le soin de fixer les conditions d'attribution des licences, le septième alinéa renvoie au décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles l'autorité compétente peut dispenser le demandeur du contrôle de conformité pour les opérations conduites depuis l'étranger . Cette disposition devrait permettre d'offrir une plus grande flexibilité aux opérateurs français exerçant des activités à l'étranger.
La position de votre commission
? En ce qui concerne l'équilibre global de cet article , votre commission reconnaît la cohérence du raisonnement consistant à soumettre à un régime d'autorisation strictement identique les opérations de retour sur Terre d'une part, et celles liées à la maîtrise des satellites d'autre part, dans la mesure où toutes ces opérations sont susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat. Elle s'interroge toutefois sur la pertinence pratique d'un tel système puisque les risques d'accident et d'engagement de la responsabilité sont beaucoup moins concentrés sur les activités de maîtrise des satellites que sur celles de lancement, et ce alors même que les opérations de contrôle d'un même satellite en orbite peuvent durer plusieurs décennies contre quelques heures pour des opérations de lancement. Aussi, si elle reconnaît ne pas être en mesure de proposer à ce jour un dispositif permettant de mieux distinguer les obligations imposées à ces deux types d'opérations, votre commission estime que ce point mérite une réflexion approfondie qui pourrait aboutir au dépôt de nouveaux amendements au cours de la navette ou bien sur un aménagement en ce sens des décrets d'application et des pratiques de l'administration.
? S'agissant précisément du rôle joué par le CNES , votre commission souhaiterait formuler deux observations.
La première concerne la légitimité du CNES à remplir les missions prévues à l'article 5 du projet de loi. Si le souci d'efficacité dans l'examen des garanties conduit, naturellement, à confier expressément le contrôle de conformité technique à cet établissement, qui est aujourd'hui irremplaçable, votre rapporteur s'est interrogé sur les conflits d'intérêts possibles entre les différentes fonctions du CNES. En effet, les activités commerciales du CNES exercées directement ou indirectement par le biais des participations dans un certain nombre de sociétés, comme Arianespace ou Spot Image 47 ( * ) , peuvent entrer en conflit avec un éventuel refus de certification d'une entreprise concurrente. Aussi, il convient de recommander qu'avant la mise en oeuvre de la loi, le CNES se désengage sans équivoque de toutes ses activités et participations 48 ( * ) incompatibles avec l'exercice de ses nouvelles fonctions régaliennes .
Votre rapporteur se félicite d'ailleurs de constater que cette solution recueille l'assentiment du CNES et de ses tutelles, et également celui de la Commission européenne 49 ( * ) .
La seconde observation relative au CNES concerne moins le fond de ses attributions que la façon dont elles sont présentées dans le projet de loi. Plutôt que de répartir en plusieurs articles les compétences générales dévolues au CNES par la loi 50 ( * ) , votre commission a préféré leur donner plus de lisibilité en regroupant en un seul article (l'article 28 51 ( * ) ) les nouvelles dispositions relatives aux missions que l'établissement exercera en matière de contrôle de conformité technique. Ceci conduit à proposer un amendement au 2°, supprimant de l'article 5 la mention des actions que le CNES devrait exercer pour le compte de l'Etat .
En revanche, votre commission tient à ce que l'article 5 soit sans ambiguïté sur le fait que c'est bien l'autorité administrative compétente en matière d'autorisations (c'est-à-dire le ministre, et non le CNES sur la base de pouvoirs propres) qui est en charge de l'édiction de la réglementation technique. Elle propose un deuxième amendement, essentiellement rédactionnel, en ce sens .
? S'agissant des licences mentionnées au sixième alinéa, votre commission y est favorable en tant que facteur d'accélération et de simplification de la procédure d'autorisation, à l'instar des licences d'exploitation et du certificat de transporteur aérien prévu à l'article L. 331-l du code de l'aviation civile. Elle souhaite toutefois aller plus loin dans cette direction en étendant le champ de cette licence à l'attestation de la conformité des systèmes et des procédures avec la réglementation technique et non plus des seules garanties offertes par l'opérateur. L'objectif est non seulement de simplifier l'instruction des demandes mais aussi de permettre d'aboutir à une forme d'autorisation permanente lorsqu'il s'agit d'opérateurs bien connus utilisant des objets spatiaux ayant déjà fait l'objet d'une validation technique par l'administration. C'est la raison pour laquelle l'amendement proposé par votre commission au deuxième alinéa prévoit que ces licences peuvent valoir autorisation 52 ( * ) . Par prudence, elle propose d'indiquer dans la loi que ces licences vaudront autorisation pour « certaines opérations » mais elle compte que les décrets d'application rendent clairs et prévisibles pour les opérateurs ces cas où les licences vaudront effectivement autorisation. Il pourrait aussi être opportun de s'approcher le plus possible d'un dispositif simple dans lequel les licences vaudraient autorisation dans la quasi-totalité des cas.
Enfin, votre commission propose d'apporter deux amendements strictement rédactionnels à l'article 4.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
CHAPITRE III - Obligations des titulaires d'autorisation
Article 5 - Prescriptions conditionnant les autorisations
Le droit en vigueur
Il n'existe pas de prescription légale imposée aux opérateurs. Toutefois, les documents établis par le CNES relatifs à la sauvegarde du Centre spatial guyanais de Kourou ont pour objet de protéger la sécurité des personnes, des biens, de la santé publique et de l'environnement pour les lancements effectués depuis le centre et contiennent des prescriptions tendant à limiter les risques liés aux débris spatiaux.
S'agissant de ces derniers 53 ( * ) , il existe des codes internationaux de bonne conduite et des lignes directrices, qui n'ont pas de valeur contraignante. Celles-ci ont été établies, d'une part, dans le cadre du Comité des Nations Unies sur l'utilisation pacifique de l'espace extra-atmosphérique et, d'autre part, dans le cadre de l'Inter-Agency Space Debris Coordination Committee (IADC), comité réunissant les principales agences spatiales nationales, dont le CNES.
Le projet de loi
L'article 5 prévoit la possibilité d'assortir l'autorisation de prescriptions édictées d'une part, « dans l'intérêt de la sécurité des personnes et des biens et de la protection de la santé publique et de l'environnement » ( alinéa 1 er ) et d'autre part, pour la protection des « intérêts de la défense nationale » ou pour la garantie « du respect par la France de ses engagements internationaux » ( alinéa 2 ).
La position de votre commission
Sur le fond, votre commission estime qu'il est tout à fait cohérent, avec la mise en place d'un régime d'autorisations, que ces dernières puissent être assorties de prescriptions. Sur la forme proposée pour cet article, votre commission estime qu'elle ne pose pas de difficulté.
Plus précisément, elle se félicite que la loi française mentionne la possibilité de prescriptions en matière de débris spatiaux tant notre pays a joué jusqu'à présent un rôle exemplaire au sein de l'IADC ; l'objectif étant toutefois que ces prescriptions n'altèrent pas la compétitivité des opérateurs français en allant au-delà du niveau des bonnes pratiques arrêtées par l'organisation.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 6 - Obligation d'assurance
Le droit en vigueur
Il n'existe pas actuellement d'obligation d'assurance ou de garantie financière équivalente, à la charge des opérateurs.
On peut toutefois mentionner, d'une part, l'existence d'un accord international auquel l'Etat français est partie prévoyant dans un cas précis une telle obligation. Il s'agit de la Déclaration de certains gouvernements européens relative à la phase d'exploitation des lanceurs Ariane, Vega et Soyouz au Centre spatial guyanais du 30 mars 2007. Cet accord intergouvernemental, conclu entre les différents Etats membres de l'Agence spatiale européenne (ASE), est actuellement en cours de ratification par la France. Son entrée en vigueur est prévue pour le 1 er janvier 2009, date à laquelle il succèdera à la Déclaration de certains gouvernements européens sur la phase de production des lanceurs Ariane du 7 juin 2001, texte auquel la France est également partie.
Ce texte vise à régir l'exploitation des lanceurs européens. Les Etats participants y confient à l'ASE le mandat de s'assurer pour leur compte du respect des dispositions de la Déclaration, notamment par le biais d'un arrangement avec l'opérateur de lancement Arianespace. Cet arrangement devra contenir l'engagement d'Arianespace de « souscrire les assurances nécessaires ou autre garantie équivalente pour couvrir les responsabilités [prévues par ailleurs dans le texte] ». Ces responsabilités sont relatives à la réparation des dommages pouvant être occasionnés par un lancement d'Ariane, de Vega ou de Soyouz depuis le Centre spatial guyanais.
D'autre part, même en l'absence de régime d'assurance imposé par la loi, il convient de souligner que tous les opérateurs spatiaux ont systématiquement recours aux solutions d'assurance, eu égard aux risques présentés par les activités spatiales. Ainsi, les opérateurs de lancement souscrivent déjà des polices d'assurance de responsabilité civile couvrant les dommages causés aux tiers par eux-mêmes ou par leurs assurés additionnels. Dans le cas d'Arianespace, sont couverts l'Etat français, le CNES et tout Etat de lancement au sens de la Convention de 1972 sur la responsabilité internationale, l'Agence spatiale européenne, les clients, fournisseurs, sous-traitants ainsi que les sous-traitants de ces derniers. Cette couverture s'étend du lancement jusqu'à douze mois après celui-ci.
Il convient en outre de préciser que la législation spatiale américaine comporte un système analogue en prévoyant que le titulaire de la licence de lancement doit souscrire une assurance responsabilité ou établir son assise financière à hauteur d'un montant suffisant pour réparer ce qui sera mis à sa charge en cas de demande d'indemnisation 54 ( * ) .
Le projet de loi
La responsabilité étant un des axes majeurs du dispositif, le premier alinéa du I de l'article 6 requiert de l'opérateur, soumis à autorisation, qu'il souscrive une assurance ou qu'il présente une garantie financière pendant toute la durée de l'opération. Cette obligation a pour objet de couvrir sa responsabilité éventuelle encourue en cas de dommage.
Le deuxième alinéa du I de l'article renvoie au décret prévu à l'article 28 du présent projet de loi les conditions d'application de la mise en oeuvre du précédent alinéa, dont notamment la nature de la garantie financière, alternative à l'assurance.
L'objet de l'assurance ou la garantie financière est défini au paragraphe II . Elle « doit couvrir le risque d'avoir à indemniser les dommages susceptibles d'être causés au tiers à l'opération spatiale », pendant et après la phase de lancement. Cette obligation est en conséquence attachée à chaque opération et non à la qualité d'opérateur. En outre, elle intervient dans la limite du montant en deçà duquel et au-delà duquel est respectivement exercée l'action récursoire et octroyée la garantie de l'Etat.
Le III de cet article détermine les personnes bénéficiaires de cette assurance ou garantie. Il s'agit de l'Etat et de ses établissements publics (1°), de l'Agence spatiale européenne et ses Etats membres (2°) et de l'opérateur titulaire de l'autorisation (3°) et enfin, pendant la phase de lancement uniquement, des « personnes qui ont participé à la production de l'objet spatial ou à l'opération spatiale » (3°). En effet, s'agissant de ces personnes, la phase de lancement est la seule au cours de laquelle la garantie de l'Etat bénéficie à l'ensemble de la chaîne contractuelle.
Enfin, l'obligation de solvabilité étant directement liée à l'éventuelle mise en oeuvre de la responsabilité pour cause de dommage, il est naturel que celle-ci prenne fin , ainsi qu'en dispose le paragraphe IV , dès que l'objet spatial n'est plus susceptible de causer un dommage.
La position de votre commission
Votre commission soutient la mise en place d'une obligation d'assurance, dans la mesure où elle garantit la solvabilité des opérateurs à la fois :
- lors d'action récursoire exercée par l'Etat après mise en oeuvre de la garantie de la puissance publique ;
- et en cas d'indemnisation des tiers victimes, à hauteur de la part du montant de la réparation non couvert par la garantie de l'Etat.
De plus, votre commission approuve l'alternative à l'obligation d'assurance par la présentation d'une garantie financière de la solvabilité de l'opérateur à l'instar de ce qui existe dans le domaine de l'énergie nucléaire. Une telle disposition évite en effet la création d'une nouvelle obligation d'assurance venant s'ajouter à la centaine d'assurances obligatoires mentionnées dans le rapport public du Conseil d'Etat précité 55 ( * ) .
Quatre amendements lui apparaissent toutefois nécessaires.
Le premier élargit le champ des dommages couverts par l'actuel 3° du III. En effet, la rédaction actuelle de l'article limite, pour les personnes qui ont participé à la production de l'objet spatial, le bénéfice de l'assurance ou de la garantie financière de l'opérateur aux seuls dommages causés lors de la phase de lancement. Or, il n'y a aucune raison pour que les autres phases d'une opération spatiale soient exclues de ce dispositif, puisqu'elles sont, elles aussi, susceptibles d'occasionner des dommages conduisant à une mise en jeu de responsabilité. Il convient donc de supprimer les mots « pendant la phase de lancement » .
Le deuxième amendement consiste à lever toute ambiguïté quant à la rédaction du premier aliéna du III en supprimant les mots « le cas échéant », qui peuvent être facteur de confusion alors qu'ils sont inutiles, tant il est évident que l'assurance ou la garantie financière ne peuvent être mises en jeu que dans la mesure où la responsabilité financière est engagée.
Ensuite, votre commission entend, par un amendement de nature rédactionnelle au paragraphe IV , préciser quelle est la fin de l'obligation de solvabilité de cet article. Pour cela, il est proposé d'ajouter après le mot « cessent » les mots « après l'achèvement de l'opération spatiale ou ».
Le quatrième amendement est lui aussi rédactionnel. Il consiste, au deuxième alinéa du I de l'article 6, à renvoyer à « un décret en Conseil d'Etat » les modalités d'application du premier alinéa du I et non plus au décret prévu à l'article 28.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 7 - Personnes chargées des contrôles
Le droit en vigueur
Il n'existe actuellement aucun régime de contrôle du respect des obligations incombant aux opérateurs spatiaux ; et ce bien qu'il existe des corps de fonctionnaires et des catégories d'agents déjà chargés de missions de contrôle et d'inspection des entreprises intervenant dans l'ensemble des domaines de l'économie.
Le projet de loi
Le I de l'article 7 du chapitre III tend à définir les personnes habilitées à procéder aux contrôles administratifs nécessaires, en vue de vérifier le respect des obligations des titulaires d'autorisations énoncées aux articles 5 et 6 du présent chapitre.
Il s'agit au 1° des « agents assermentés et commissionnés par l'autorité administrative » compétente pour délivrer l'autorisation, « appartenant aux services de l'Etat chargés de l'espace, de la défense, de la recherche, de l'environnement ou à ses établissements publics qui exercent leurs missions dans les mêmes domaines ».
Le dispositif de l'article poursuit son énumération par une liste des professionnels compétents dans les opérations de contrôle technique, financier, sanitaire, comprenant « les agents habilités à effectuer des contrôles techniques à bord des aéronefs » (2°) , « les membres du corps des commissaires contrôleurs des assurances » (3°) , les pharmaciens inspecteurs de santé publique, les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, les ingénieurs du génie sanitaire, les ingénieurs d'études sanitaires et les techniciens sanitaires, mentionnés à l'article L. 1421 du code de la santé publique (4°) et « les administrateurs et les inspecteurs des affaires maritimes, les officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, les contrôleurs des affaires maritimes, les commandants des bâtiments de l'Etat et les commandants de bord des aéronefs de l'Etat chargés de la surveillance de la mer. » (5°)
Les II et III définissent les moyens dont bénéficient ces agents ainsi que les garanties dont bénéficient les opérateurs contrôlés.
S'agissant des pouvoirs de contrôle, un certain nombre d'accès est prévu. Tout d'abord, « un accès à tout moment aux établissements, locaux et installations » du lieu de réalisation des opérations spatiales ainsi qu'à l'objet spatial lui-même ( alinéa 1 er du II ). Un accès à tous les documents ou pièces utiles par voie de communication est également prévu au III . Ces documents peuvent être copiés ou emportés.
En contrepartie et conformément à certaines des conditions posées par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel 56 ( * ) , ces pouvoirs sont encadrés afin de garantir les droits des opérateurs contrôlés.
- l'obligation de secret professionnel des agents contrôleurs (7 ème alinéa du I) ;
- l'information de l'opérateur, au plus tard au début des opérations de contrôle (deuxième alinéa du II). Dans le cas contraire, l'accès aux installations devra être autorisé par le président du tribunal de grande instance (IV) ;
- le droit de se faire assister par toute personne de son choix (deuxième alinéa du II) ;
- le droit de s'opposer à l'accès aux installations qui ne peut être levé que par autorisation du président du tribunal de grande instance (paragraphe IV) ;
- l'exclusion de l'accès aux locaux pour la partie servant de domicile prévue au 1 er alinéa du II, sauf entre 6 heures et 21 heures, sur autorisation du président du tribunal de grande instance ( premier alinéa du II ) ;
- le droit de contresigner la liste des documents emportés par l'agent de contrôle ( deuxième alinéa du III ) ;
- et enfin, le droit d'être informé des suites du contrôle ( troisième alinéa du III) .
La position de votre commission
Outre un amendement rédactionnel consistant à remplacer le renvoi au décret prévu à l'article 28 par un renvoi à un décret en Conseil d'Etat spécifique, votre commission propose deux amendements visant à mettre le texte en cohérence avec le fait qu'il n'est question que de compétences de police administrative et non de police judiciaire. La mission de contrôle du respect des obligations découlant du régime d'autorisation relève en effet de ce premier type de police et il convient donc de supprimer la mention des officiers et agents de police judiciaire dans le premier alinéa de l'article 7 ainsi que le mot « assermentés et » au début du 1° du I de cet article .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 8 - Missions de l'autorité administrative
Le droit en vigueur
L'autorité administrative ne dispose actuellement pas du pouvoir de donner aux opérateurs spatiaux les instructions nécessaires à la sécurité des personnes, des biens et de l'environnement.
En revanche, des dispositions législatives et réglementaires confient des pouvoirs analogues aux autorités compétentes en matière d'aviation civile et de sûreté des installations nucléaires.
Le projet de loi
L'article 8 autorise l'autorité administrative ou, sur délégation de celle-ci, le président du CNES, ou un de ses agents, à prendre toute instruction nécessaire « dans l'intérêt de la sécurité des personnes et des biens et de la protection de la santé publique et de l'environnement », telle que « l'arrêt ou l'interdiction d'un lancement et la destruction d'un objet spatial ».
Il se distingue des instructions données dans le cadre de l'article 5 puisque ces dernières, liées à la délivrance d'une autorisation préalable, sont de nature préventive. Le dispositif proposé vise à permettre à l'autorité administrative compétente de réagir, en cas d'urgence, dans le cadre de la réalisation d'une opération spatiale risquant d'entraîner des dommages.
La position de votre commission
Votre commission estime que cet article est nécessaire, dès lors qu'il se limite à imposer aux opérateurs les actions absolument indispensables dans le respect du principe de proportionnalité. Dans le respect de ce principe, il est important que la pratique prenne en compte le fait que certaines opérations spatiales, telles que les lancements, sont susceptibles de nécessiter la prise de mesures d'urgence bien plus fréquemment que d'autres opérations, comme celles relatives à la maîtrise de satellites.
S'agissant des termes même de l'article 8, votre commission estime qu'il est possible d'en améliorer l'équilibre à la fois en augmentant l'efficacité de l'action de l'administration et en renforçant la défense des droits des opérateurs. A cette fin, elle propose un amendement de réécriture globale de l'article introduisant deux modifications essentielles .
La première vise à donner la liberté d'action nécessaire à l'autorité administrative compétente afin de prévenir tout dommage qui résulterait d'une opération de lancement ou de maîtrise d'un objet spatial. A cette fin, il est proposé de supprimer la deuxième phrase de l'article, énumérant des exemples d'instructions, mais d'ajouter après le mot « instructions » dans la première phrase les mots « et imposer toutes mesures ».
Quant à la deuxième modification, elle rend obligatoire la consultation préalable des opérateurs avant la prise de toute mesure, hormis dans les cas d'urgence , c'est-à-dire dans les situations où il n'est matériellement pas possible de prendre le temps de cette consultation. Au-delà du souci de protection des droits des entreprises, cet amendement répond aussi à un objectif d'efficacité puisque l'opérateur détient souvent des informations sur la nature des dangers et sur la façon d'y remédier, qui peuvent éclairer la décision de l'administration.
Enfin, conformément à ce qu'elle a déjà proposé pour d'autres articles, votre commission souhaite ajouter un dernier alinéa visant à renvoyer les modalités de délégation et d'habilitation des agents chargés de l'application du présent article à un décret en Conseil d'Etat.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
CHAPITRE IV - Sanctions administratives et pénales
Article 9 - Retrait et suspension des autorisations
Le droit en vigueur
Il n'existe aucun dispositif de sanctions en cas de manquement aux règles d'octroi des autorisations administratives, pour la simple et bonne raison qu'à ce jour, de telles autorisations n'existent pas en droit français.
Le projet de loi
Le premier alinéa de l'article 9 prévoit des sanctions administratives de deux ordres, la suspension ou le retrait de l'autorisation, selon le cas.
La cause d'une telle sanction peut relever de deux situations différentes , soit en raison d'un manquement du titulaire de l'autorisation à ses obligations, soit pour des motifs de défense nationale ou bien encore de non respect par la France de ses engagements internationaux en raison de l'opération.
Dans le cas de la suspension ou du retrait de l'autorisation, le second alinéa de l'article 9 permet d'enjoindre à l'opérateur de prendre à ses frais les mesures propres à limiter les risques de dommages liés à cet objet.
La position de votre commission
Sur le fond, votre commission estime que cet article est indispensable à l'effectivité du système d'autorisation.
Sur la forme, elle ne formule pas d'observation particulière dans la mesure où le dispositif proposé équivaut à celui qui fonctionne, avec succès, en matière d'aviation civile et de sûreté des installations nucléaires, le projet de loi s'inspirant d'ailleurs de ces exemples.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 10 - Modalités de constatation des infractions
Le droit en vigueur
Il n'existe par définition aucune règle relative à la constatation d'infractions dans le domaine spatial dans la mesure où de telles infractions ne sont pas définies par le droit actuel.
Le projet de loi
Le premier alinéa de l'article 10 prévoit le régime des sanctions pénales. Il dispose que les agents habilités à opérer les contrôles administratifs prévus à l'article 7 ont la « qualité pour rechercher et constater les infractions » définies au chapitre IV du projet de loi ainsi qu'aux textes pris pour son application. Il précise également qu'à cet effet ces agents disposent des pouvoirs prévus aux II à IV de l'article 7.
Le second alinéa de l'article 10 traite des modalités de la constatation des infractions. Les infractions constatées par ces agents donnent lieu à des procès-verbaux adressés au Procureur de la République dans les cinq jours qui suivent leur clôture.
La position de votre commission
Votre commission observe, comme pour l'article précédent, que le projet de loi s'inspire de ce qui existe déjà en matière d'aviation civile et de sûreté des installations nucléaires.
Elle propose de rectifier la rédaction actuelle en précisant que les agents ne peuvent exercer les missions de constatation prévues par cet article 10 qu'après avoir été assermentés , puisqu'il s'agit ici de mission de police judiciaire 57 ( * ) .
Elle vous propose aussi d'ajouter un troisième alinéa renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'application de cet article.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 11 - Sanctions pénales
Le droit en vigueur
Il n'existe par définition aucune sanction pénale puisque les obligations imposées par la loi aux opérateurs spatiaux n'ont pas d'équivalent aujourd'hui.
Le projet de loi
L'article 11 prévoit deux catégories d'infractions pénales .
En premier lieu, celles énumérées aux I et II tendent à renforcer l'efficacité du régime d'autorisation. Elles punissent d'une amende de 200.000 euros, le fait d'une part, de procéder au lancement d'un objet spatial sans l'autorisation prescrite à l'article 2 (I), ainsi que, d'autre part, le transfert à un tiers de la maîtrise de l'objet spatial ou de la maîtrise par un opérateur français d'un tel objet sans l'autorisation prescrite à l'article 3 du projet de loi (II).
En second lieu, le Gouvernement entend sanctionner pénalement par une amende de 200.000 euros, au III , la poursuite d'une opération spatiale en infraction, soit à une « mesure administrative ou à une décision juridictionnelle d'arrêt ou de suspension », soit à une prescription.
Enfin, l'activité de contrôle revêtant un caractère essentiel dans le domaine spatial, le Gouvernement, au IV de l'article 11 prévoit de sanctionner par une amende de 200.000 euros le fait de faire obstacle aux contrôles effectués en application de l'article 7.
La position de votre commission
Votre commission estime que le dispositif de sanction prévu est adapté, tant dans son champ d'application que dans ses modalités.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
TITRE III - IMMATRICULATION DES OBJETS SPATIAUX LANCÉS
Ce titre, composé d'un article unique, traite de la mise en oeuvre en droit français de l'obligation internationale d'immatriculation des objets spatiaux.
Article 12 - Tenue du registre d'immatriculation
Le droit en vigueur
En vertu du principe de rattachement étatique des opérations spatiales à un Etat, l'article II de la Convention sur l'immatriculation des objets lancés dans l'espace extra-atmosphérique du 14 janvier 1975, signée et ratifiée par la France, prévoit que « lorsqu'un objet spatial est lancé sur une orbite terrestre ou au-delà, l'Etat de lancement l'immatricule au moyen d'une inscription sur un registre approprié dont il assure la tenue. L'Etat de lancement informe le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies de la création dudit registre » et que « la teneur de chaque registre et les conditions dans lesquelles il est tenu sont déterminées par l'Etat d'immatriculation intéressé. ».
Jusqu'à présent, un registre national d'immatriculation est tenu de façon informelle par le CNES, ce registre étant mis à disposition du ministère des affaires étrangères et européennes, qui le communique, en tant que de besoin, au Secrétaire général de l'ONU.
Le projet de loi
L'article 12 reprend dans la loi française d'une part, l'obligation d'immatriculation posée par la Convention de 1975 et d'autre part, le principe de la tenue du registre par le CNES pour le compte de l'Etat.
La position de votre commission
Votre commission estime utile que certaines modalités de la procédure soient déterminées par un décret en Conseil d'Etat. Ceci permettrait d'améliorer la sécurité juridique des règles observées par le CNES dans la tenue des registres.
Ce décret en Conseil d'Etat pourrait définir le mode d'établissement de plusieurs listes, à savoir :
- celle des objets à immatriculer tels que les objets spatiaux dits « fonctionnels », ou satellites, ou bien encore les objets qui cessent d'être utiles à compter de la mise en orbite, tels que les éléments du lanceur qui ne retombent pas immédiatement à la surface de la Terre ;
- et celle des renseignements à fournir au registre national non seulement afin de se conformer à l'article IV de la Convention de 1975 58 ( * ) , mais également dans la perspective de l'instruction des demandes d'autorisation et de licences précitées.
Il est également envisageable de porter mention au registre du statut de propriété du satellite et de ses composants, ou bien encore d'indiquer sous quelles conditions des modifications pourront y être apportées.
En outre, le décret pourra déterminer la procédure à suivre dans le cas où il y aurait plusieurs Etats de lancement, dans la mesure où seul l'un d'entre eux peut être l'Etat d'immatriculation. Il convient en effet de définir les conditions dans lequelles le choix de l'Etat d'immatriculation s'effectue. Puis, une fois ce choix opéré, il est nécessaire de prévoir la procédure de transmission de certaines des informations contenues dans la demande d'immatriculation au Secrétaire général de l'ONU.
En conséquence, votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement visant à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat ces modalités d'application.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
TITRE IV - RESPONSABILITÉS
Le titre IV du projet de loi établit un nouveau régime spécial de responsabilité des opérateurs spatiaux, d'une part, à l'égard des tiers dans son chapitre Ier et, d'autre part, à l'égard des personnes ayant participé à l'opération spatiale ou à la production dans son chapitre II.
CHAPITRE Ier - Responsabilité à l'égard des tiers
Article 13 - Canalisation de la responsabilité
Le droit en vigueur
Le Traité du 27 janvier 1967 et la Convention du 29 mars 1972 précités ne prévoient pas de responsabilité civile de l' opérateur spatial en cas de demande d'indemnisation.
En outre, la convention de 1972 n'envisage la responsabilité que de l'Etat de lancement 59 ( * ) sur deux fondements. D'une part, elle pose le principe d'une responsabilité sans faute de l'Etat pour les dommages causés au sol ou dans l'espace aérien . D'autre part, elle prévoit que tout dommage causé dans l'espace extra-atmosphérique oblige l'Etat à réparer sur le fondement de la faute 60 ( * ) .
Il est à noter qu'un principe similaire existe en matière d'aviation civile, à l'article L. 141-2 du Code de l'aviation civile 61 ( * ) .
Le projet de loi
L'article 13 pose le principe d'une canalisation de la responsabilité sur l'opérateur, à l'exclusion de tout autre partie prenante à une opération spatiale, comme par exemple un cocontractant dudit opérateur.
Il énonce ainsi la responsabilité sans faute, de l'opérateur, pour tous les dommages causés aux tiers, au sol ou dans l'espace aérien, c'est-à-dire pendant la phase de lancement. Il ajoute que l'opérateur ne peut s'en exonérer que par la preuve de la faute de la victime.
La position de votre commission
Votre commission est favorable à cet article pour deux raisons :
D'une part, le caractère exceptionnel du risque ainsi que la difficulté d'identifier parmi le grand nombre d'intervenants (le lanceur, le fabricant de satellite, ses sous-traitants, l'exploitant du satellite, etc.) la personne responsable du dommage justifient la canalisation de la responsabilité sur une seule personne, à savoir l'opérateur 62 ( * ) .
D'autre part, il est justifié de limiter cette canalisation de responsabilité à la seule phase de lancement, car c'est elle qui concentre l'essentiel des risques de dommages à des tiers.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 14 - Action récursoire de l'Etat
Le droit en vigueur
En vertu du traité du 27 janvier 1967 et de la Convention du 29 mars 1972 précités, l'Etat est responsable des activités de ses ressortissants dans l'espace, y compris les entités privées, et, à ce titre, potentiellement responsable de la réparation des dommages subis par un tiers du fait de ces activités.
En l'état actuel, il n'existe pas de disposition en droit interne relative à l'action récursoire de l'Etat contre l'opérateur à l'origine du dommage.
En revanche, la Déclaration de certains gouvernements européens sur la phase de production des lanceurs Ariane du 7 juin 2001 et en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, à laquelle la France est partie, prévoyait en substance un mécanisme équivalent puisque Arianespace devait prendre l'engagement suivant (par le biais d'un accord avec l'Agence spatiale européenne, mandaté par les Etats participants à la Déclaration pour agir pour leur compte) : « en cas de recours intenté par les victimes de dommages causés par les lancements Ariane, Arianespace sera tenue de rembourser dans la limite d'un plafond de 400 millions de francs français par lancement, le gouvernement français appelé [...] à supporter la charge de la réparation financière de ces dommages (article III.10).
A cet égard, la Déclaration relative à la phase d'exploitation du 30 mars 2007 précitée, qui succèdera à celle relative à la phase de production à compter du 1 er janvier 2009, réitère ce mécanisme aux articles III.1.(h) et III.1.(i) en énonçant qu'Arianespace devra s'engager d'une part « à rembourser au Gouvernement français, dans les limites d'un plafond de 60 M€ par lancement, le montant des dommages intérêts qu'il pourrait être tenu de verser [...], en cas de recours intenté par les victimes de dommages causés par un lancement d'Ariane ou de Soyouz exécuté depuis le CSG [...] pendant la phase d'exploitation. », d'autre part « à rembourser au Gouvernement français et à l'ASE, au prorata de leurs parts de responsabilité respectives, [...], et dans les limites d'un plafond de 60 M€ par lancement, le montant des dommages intérêts qu'ils pourraient être tenus de verser en cas de recours intenté par les victimes de dommages causés par un lancement de Vega exécuté depuis le CSG [...] pendant la phase d'exploitation . »
Il est à noter que d'autres législations nationales ont retenu un mécanisme similaire. Ainsi, la loi du Royaume de Belgique relative aux activités de lancement, d'opération de vol ou de guidage d'objets spatiaux du 17 septembre 2005 prévoit à son article 15 que « lorsque l'Etat belge est tenu, en vertu de l'Article VII du Traité de l'Espace, des dispositions de la Convention sur la responsabilité spatiale internationale ou des dispositions de la présente loi, de la réparation d'un dommage, il dispose d'une action récursoire contre le ou les opérateur(s) en cause à concurrence du montant de l'indemnité déterminé [...] ». Il en va de même pour la loi britannique de 1986 (Outer Space Act) à son article 10 sur l'espace extra-atmosphérique 63 ( * ) , ou encore la loi fédérale russe du 29 novembre 1996 64 ( * ) .
Il convient de souligner que ce régime de garantie de l'Etat aux opérateurs spatiaux a fait l'objet d'un avis favorable de la part de la Commission européenne après sa saisine par le Gouvernement français. Elle considère, dans son avis n° 208/2007 du 24 octobre 2007, que le régime en question est « comme compatible avec le Traité CE, en application de son article 87, paragraphe 3, sous c) et avec l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE » et, de ce fait, constitue une aide d'Etat licite.
Le projet de loi
Le premier alinéa de l'article 14 du projet de loi prévoit la mise en oeuvre d'une action récursoire au profit de l'Etat contre l'opérateur à l'origine d'un dommage que l'Etat a réparé en application de l'article VII du Traité du 27 janvier 1967 ou des articles II et III de la Convention du 29 mars 1972.
Les trois alinéas suivants de l'article 14 organisent le partage de la charge financière créée par l'indemnisation par l'Etat d'un dommage en vertu de ses obligations internationales en plafonnant le montant de l'action récursoire de l'Etat.
Pendant la phase de lancement (1°) et après celle-ci (2°), l'action s'exerce en deçà d'un montant fixé par l'autorisation mentionnée aux articles 2 et 3, selon le cas.
La position de votre commission
Votre rapporteur ne peut qu'approuver un dispositif visant à limiter la charge susceptible de peser sur les finances publiques, dans le cas de mise en jeu de la responsabilité de l'Etat, sur le fondement des Traités internationaux précités.
Il convient aussi de souligner que les opérateurs établis à l'étranger pourraient être en principe concernés, même s'il est probable que l'application, à leur égard, des dispositions de la loi française relative à l'action récursoire serait difficile.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision ajoutant que le recours à l'action récursoire ne sera ouvert à l'Etat que dans le cas où il n'aura pas déjà bénéficié des garanties financières ou d'assurance de l'opérateur responsable .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 15 - Garantie financière de l'Etat
Le droit en vigueur
Le droit français existant ne comporte pas de disposition relative à la garantie que l'Etat apporterait aux opérateurs spatiaux dans certains cas de condamnation à indemnisation de dommages.
La déclaration de production actuellement en vigueur prévoit toutefois à son article IV.1 qu'en cas de recours intenté par les victimes de dommages causés par tout lancement Ariane conduit par Arianespace, le Gouvernement français supportera la charge financière de la réparation de ces dommages (ceci devant être interprété à la lumière de l'article III.10 qui met à la charge de l'opérateur la réparation jusqu'à 400 millions de francs). Cette disposition, acceptée au niveau international par le Gouvernement français, revient pour lui in fine à accorder sa garantie à Arianespace.
Il est par ailleurs utile de rappeler que le droit américain prévoit un dispositif équivalent. La loi spatiale américaine, le Commercial Space Launch Act, énonce à sa section 70113 que le ministre des transports doit prendre des mesures en vue du règlement par le Gouvernement des Etats-Unis des demandes en réparation présentées par un tiers ayant obtenu gain de cause à l'encontre d'un titulaire de licence, d'un cocontractant, sous-traitant ou client d'un titulaire de licence [...] pour la part des dommages excédant, d'une part, un certain montant correspondant au plafond d'assurance de l'opérateur, à l'instar de ce qui est prévu dans le présent projet de loi et dans la limite, d'autre part, d'un second montant.
Le projet de loi
Le premier alinéa de l'article 15 pose une double condition à l'octroi de cette garantie.
En premier lieu, l'Etat ne peut être appelé en garantie par l'opérateur que si ce dernier a été condamné à indemniser un tiers victime d'un dommage causé par un objet spatial dans le cadre d'une opération spatiale autorisée aux termes des articles 2 ou 3.
En second lieu, cette opération spatiale doit avoir été conduite « depuis le territoire de la France ou d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou à partir de moyens ou installations placés sous la juridiction de la France ou d'un autre Etat membre de l'union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen... ».
Les second et troisième alinéas de l'article 15 (1° et 2°) disposent que l'octroi de cette garantie joue au-delà d'un montant plafonné lors de la procédure d'autorisation de l'opération. Ce montant est variable selon qu'il s'agit d'un dommage causé pendant la phase de lancement, phase à haut risque, ou après celle-ci qui ne crée pas de risque exceptionnel.
Enfin, le quatrième alinéa prévoit une extension de la garantie aux personnes qui n'ont pas la qualité de tiers , c'est-à-dire les participants à l'opération spatiale ou à la production de l'objet spatial. Cette extension n'est permise que si le dommage a été causé pendant la phase de lancement, en raison de la gravité du risque.
La position de votre commission
Votre rapporteur considère que cet article participe à la cohérence de l'ensemble du système d'indemnisation institué par la loi. En effet, si le nouveau régime de responsabilité tend à sécuriser l'indemnisation des victimes de dommages causés par un objet spatial, tout en organisant le partage de la charge susceptible de peser sur l'Etat français, en raison de ses obligations internationales, il doit également permettre aux opérateurs spatiaux d'assumer le risque spatial en le plafonnant . Ceci conduit non seulement à prévoir une obligation d'assurance imposée à l'article 6 du projet de loi, mais également un mécanisme d'appel en garantie de la puissance publique institué par le présent article.
Il se félicite aussi que la France ait obtenu l'accord de la Commission européenne suite à la notification de ce projet, regardé comme une aide d'Etat au sens du 1 de l'article 87 du TCE.
Il considère, en outre, que l'institution de la garantie envisagée devrait impérativement s'accompagner d'un effort du gouvernement français en vue de généraliser la conclusion d'accords internationaux de partage de la charge de l'indemnisation de victimes éventuelles, lorsque la France partage la qualité d'Etat de lancement avec d'autres Etats ou des organisations internationales, comme l'ASE.
Enfin, il rappelle que dans la mesure où il autorise une charge financière pour l'Etat, un tel système de garantie ne saurait être pleinement applicable qu'après autorisation par une loi de finances, et qu'il convient d'ajouter cette précision en amendant l'article 15 65 ( * ) .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 16 - Plafond de la garantie de l'Etat pendant la phase de lancement
Le droit en vigueur
Il n'existe aujourd'hui pas en France de régime d'autorisation des opérations spatiales, ni de dispositif d'action récursoire de l'Etat contre les opérateurs, ni de système de garantie financière de l'Etat.
Le projet de loi
L'article 16 constitue une modalité d'application de l'exercice de l'action récursoire et de l'octroi de la garantie de l'Etat, en cas de dommage survenu pendant la phase de lancement , contrairement à l'article 17 qui concerne la période postérieure au lancement. Cette distinction entre deux périodes est justifiée par la gravité du risque afférant lors du lancement phase, très supérieure à celui rencontré au cours de la phase suivante, une fois que l'objet spatial est en orbite.
En fait, l'objet de l'article 16 est de prévoir que l'autorisation délivrée à l'opérateur fixe le montant en deçà duquel l'action récursoire est exercée et au-delà duquel la garantie est octroyée.
La position de votre commission
Votre rapporteur relève que la fixation d'un tel seul et unique montant en deçà et au-delà duquel jouent respectivement l'action récursoire et la garantie de l'Etat conduisent à une neutralité financière en terme de choix de la voie de réparation pour la victime, qu'elle emprunte la voie diplomatique contre l'Etat ou la voie juridictionnelle contre l'opérateur.
Votre rapporteur se déclare également favorable à la distinction entre la phase de lancement, laquelle est particulièrement dangereuse, et celle qui s'ouvre après ce lancement. En effet, à la probabilité d'accident supérieure pendant la phase de lancement s'ajoute l'exposition à un risque juridique bien plus important au travers de l'existence d'une responsabilité objective, de surcroît canalisée sur l'opérateur. Une telle distinction participe à l'efficacité économique des opérations spatiales car elle devrait permettre aux opérateurs d'obtenir des meilleurs coûts d'assurance. Ces derniers sont fixés en fonction de la probabilité de survenance d'un dommage, de sa gravité et de la charge d'indemnisation pesant sur l'opérateur.
Il apparaît toutefois nécessaire de rappeler que l'autorité administrative chargée de la délivrance de l'autorisation n'est pas autorisée à fixer des montants engageant les finances de l'Etat au-delà de ce qui aura été préalablement autorisé par la loi de finances. En conséquence, votre commission propose un amendement rappelant que l'administration prend cette décision dans le cadre déterminé par la loi de finances .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 17 - Plafond de la garantie de l'Etat après la phase de lancement
Le droit en vigueur
Il n'existe aujourd'hui pas en France de régime d'autorisation des opérations spatiales, ni de dispositif d'action récursoire de l'Etat contre les opérateurs, ni de système de garantie financière de l'Etat.
Le projet de loi
A l'instar de l'article 16, l'article 17 pose le principe de l'unicité du plafond de risque applicable à l'action récursoire de l'Etat contre les opérateurs et à l'appel à la garantie publique par les mêmes opérateurs.
Toutefois, aux termes du nouvel article 17, l'autorisation prévue aux articles 2 et 3 fixe le montant en deçà duquel l'action récursoire est exercée et au-delà duquel la garantie est octroyée, dans le cas d'un dommage survenu après la phase de lancement .
La position de votre commission
Pour les motifs précédemment exposés au sujet de l'article 16, votre commission est favorable à l'adoption à ces dispositions. Mais pour les mêmes raisons aussi, elle souhaite, au moyen d'un amendement, que l'article 17 rappelle que les pouvoirs de l'autorité administrative s'inscrivent dans le cadre fixé par la loi de finance.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 18 - Direction de procès
Le droit en vigueur
Les clauses de direction de procès, insérées fréquemment dans les polices d'assurance, ont été constamment admises par la Cour de Cassation 66 ( * ) . L'article L. 113-17 du Code des assurances fixe lui-même désormais le régime de ces clauses : « L'assureur qui prend la direction d'un procès intenté à l'assuré est censé aussi renoncer à toutes les exceptions dont il avait connaissance lorsqu'il a pris la direction du procès. L'assuré n'encourt aucune déchéance ni aucune sanction du fait de son immixtion dans la direction du procès s'il avait intérêt à le faire ».
Il convient de signaler que la législation spatiale américaine prévoit une disposition analogue, selon laquelle les demandes en réparation formées par les victimes de dommages causés par un objet spatial doivent être notifiées au Gouvernement, celui-ci devant avoir la possibilité de participer à la défense et d'assister la partie défenderesse au litige 67 ( * ) .
Le projet de loi
Le texte prévoit l'obligation d'informer l'autorité administrative pour tout opérateur mis en cause pour un dommage susceptible de bénéficier de la garantie publique.
Il dispose aussi la possibilité pour l'autorité administrative, ainsi informée, de prendre la direction du procès au nom de l'Etat, c'est-à-dire de faire valoir ses observations et d'exercer tous les droits de la défense.
Enfin, le défaut d'information est sanctionné par la perte du bénéfice de la garantie l'Etat, son bénéficiaire potentiel étant alors regardé comme ayant renoncé à l'invoquer.
La position de votre commission
Sur le fond, votre commission estime que l'éventualité de la mise en jeu de la garantie doit corrélativement se traduire par la possibilité pour l'Etat d'intervenir dans la direction du procès afin d'y exercer tous ses droits.En conséquence, le devoir d'information de l'instance en cours est une condition nécessaire à ce droit de l'Etat d'intervenir au litige.
En outre, votre rapporteur relève qu'une telle disposition ne contrevient à aucune règle supérieure, à l'instar de la validité des clauses de direction du procès fréquemment utilisées dans les polices d'assurance 68 ( * ) .
Sur la forme, elle considère en outre que l'article proposé est clair et complet.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
CHAPITRE II - Responsabilité à l'égard des personnes participant à l'opération spatiale
Article 19 - Légalisation du pacte mutuel de non recours
Le droit en vigueur
Le fait qu'une personne ayant bénéficié de l'assurance pour indemniser un tiers ne puisse faire un recours contre un autre participant à l'opération spatiale ou à la production de l'objet, repose sur le principe fondamental du droit des assurances, selon lequel le recours subrogatoire de l'assureur prive de recours la victime ayant bénéficié de l'assurance .
Le texte du projet de loi
L'article 19 concerne la situation où le dommage causé à un tiers a donné lieu à réparation par le biais de l'assurance ou de la garantie financière et, le cas échéant, par la garantie de l'Etat.
Cet article vise à combler un vide juridique en disposant que la responsabilité de toute autre personne ayant participé à l'opération spatiale ou à la production de l'objet spatial à l'origine du dommage ne pourra être mise en cause par un autre participant , à l'exception du cas de faute intentionnelle , ce qui est conforme au droit en vigueur. Selon la jurisprudence de la Cour de Cassation, les clauses exonératoires de responsabilité sont en principe valables sous réserve de ne pas exonérer le cocontractant des conséquences de sa faute intentionnelle 69 ( * ) .
L'article 19 organise donc une dérogation au principe de la responsabilité extracontractuelle . En effet, la loi ne peut, de manière générale et sans restriction, supprimer un droit à réparation, ainsi que l'a rappelé le Conseil Constitutionnel, dans une décision du 22 octobre 1982, en précisant que « t out fait quelconque de l'homme qui cause un dommage à autrui oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer » 70 ( * ) .
Cette exonération de la responsabilité est au surplus d'ordre public puisque le dispositif ne prévoit pas la possibilité d'y déroger par stipulation expresse contraire.
La position de votre commission
Le chapitre II du titre IV organise le régime de responsabilité à l'égard des personnes ayant participé à l'opération spatiale ou à la production de l'objet spatial à l'origine du dommage .
Le projet de loi propose de donner une base légale à la pratique contractuelle des renonciations mutuelles à recours. Celles-ci concernent non seulement les parties au contrat (article 20) , mais également toutes les personnes qui, sans avoir de lien contractuel direct avec un autre participant , sont intervenues dans la réalisation de l'opération ou de l'objet spatial (article 19 ).
En effet, il est d'usage que chaque partie à un contrat de lancement répercute sa clause de non recours, par un jeu en cascade de contrats, sur toutes les personnes concernées de loin ou de près avec l'opération de lancement, telles que les utilisateurs, les sous traitants, etc.
Votre rapporteur souligne cependant la différence du champ d'application des articles 19 et 20.
Si l'article 20 organise l'exonération de la responsabilité contractuelle pour un dommage causé à un cocontractant, l'hypothèse de l'article 19 est celle d'un dommage à un tiers réparé par l'assurance ou la garantie financière et, le cas échéant, par la garantie de l'Etat. Cet article établit, en outre, une exonération de la responsabilité d'ordre extracontractuelle ou contractuelle, selon le lien unissant les participants en cause.
L'article 19 vise donc la pratique des pactes mutuels de non recours entre personnes ayant participé à l'opération spatiale ou à la production de l'objet spatial, dans le domaine des opérations de lancement. Ces stipulations de non recours sont répercutées à chaque conclusion de contrat entre les différents intervenants de la chaîne de l'opération de lancement. Elles ont pour objet d'interdire à l'ensemble des personnes concernées par la réalisation de l'opération spatiale (notamment les assureurs, sous traitants, utilisateurs, banquiers) de mettre en jeu la responsabilité d'un des participants.
Ainsi, dans le cas d'un dommage causé à un satellite par la manoeuvre d'un employé d'un sous-traitant d'Arianespace, la clause de non recours interdit à l'acquéreur du satellite de se retourner contre Arianespace ou contre l'employé du sous-traitant à l'origine du dommage, ou bien encore contre le sous-traitant pour obtenir réparation. Le client est alors indemnisé des dommages causés au satellite par les assureurs. Ceux-ci, ainsi que les clients de l'acquéreur du satellite, qui ne peuvent dans l'immédiat bénéficier des services du satellite, ne pourront également pas se retourner contre Arianespace, ni contre le sous-traitant ou contre l'employé à l'origine des dommages.
Votre rapporteur se déclare favorable à l'adoption de cet article. Cette exonération trouve, en effet, sa justification dans le principe particulièrement protecteur du plafonnement de la responsabilité des opérateurs spatiaux et du mécanisme assurantiel. Il est, en effet, cohérent que les personnes couvertes par l'assurance et ayant éventuellement bénéficié de la garantie de la puissance publique ne puissent recourir contre d'autres participants à l'opération spatiale.
Votre rapporteur relève que l'avancée de cet article par rapport à la pratique contractuelle réside tout d'abord dans l'inclusion dans son champ d'application des contrats de construction , alors que les clauses de non recours ne concernent que les contrats de lancement 71 ( * ) . En outre, tous les acteurs de l'opération, même mineurs, pourront bénéficier de l'exonération de responsabilité que certains d'entre eux n'auraient cependant pu négocier dans un rapport purement contractuel, en raison de leur taille. Cette exonération ne constitue donc pas une suppression du droit à réparation.
Votre commission reconnaît également les avantages suivants : tout d'abord, l'article 19 devrait permettre d'éviter le renchérissement des coûts d'assurance lié au besoin de couverture contre le risque de contentieux, si les recours entre participants étaient admis. Chaque participant est incité à se concentrer sur les risques qu'il peut subir au lieu de chercher à se couvrir contre tous les risques de mise en cause de sa responsabilité 72 ( * ) .
Le dispositif de l'article 19 devrait également contourner l'épineux problème de la détermination des responsabilités et de ses procédures contentieuses longues et coûteuses en raison du caractère complexe des opérations spatiales.
Enfin, l'article 19 devrait permettre d'éviter la multiple mise en jeu de la garantie de l'Etat . Ainsi que l'a noté le Conseil d'Etat dans son rapport précité, un tel dispositif, conforme aux normes de droit constitutionnel, est compatible avec le droit communautaire. L'exonération n'est ni générale ni absolue puisque la responsabilité peut être mise en cause en cas de faute intentionnelle.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 20 - Conditions d'exonération de la responsabilité contractuelle
Le droit en vigueur
Le principe de la renonciation au recours est un principe largement répandu dans les contrats entre les opérateurs spatiaux et leurs co-contractants et sous-traitants et qui s'explique par la spécificité du secteur et des activités spatiales. Par ces clauses, les contractants excluent entre eux et à l'égard des cocontractants et sous-traitants de l'autre partie tout recours visant à obtenir la réparation de tout type de dommage qui surviendrait pendant la production de l'objet spatial ou de ses composants ou pendant l'opération spatiale proprement dite.
Il est à souligner que ces clauses sont également très répandues dans les accords intergouvernementaux entre les Etats « spatiaux » (tels que la France, les Etats-Unis, la Russie ou encore le Japon) ainsi que dans les accords de coopération entre leurs agences spatiales respectives.
Les clauses limitatives de responsabilité en matière contractuelle sont dans leur principe acceptées par le droit français, que ce soit par la loi 73 ( * ) ou par la jurisprudence, cette dernière en ayant toutefois précisé les conditions de validité 74 ( * ) . Ces clauses sont également reconnues en droit américain et la législation spatiale américaine impose même que toute licence de lancement d'objet spatial délivrée doit contenir une disposition obligeant son titulaire à instaurer une clause de renonciation mutuelle à recours avec ses cocontractants, sous-traitants, clients et avec les cocontractants et sous-traitants de ses clients 75 ( * ) .
Le texte du projet de loi
L'article 20 prévoit, à l'instar de l'article 19, une clause exonératoire de responsabilité, mais son champ d'application est différent. Ses dispositions concernent en effet le dommage causé à une personne participant à l'opération spatiale ou à la production de l'objet spatial, et non à un tiers.
L'article 20 dispose que la responsabilité de toute autre personne participant à cette opération ou à la production, et liée contractuellement à la précédente, ne peut être mise en jeu. Cette responsabilité est donc de nature contractuelle .
Cette exonération ne joue toutefois pas en cas de faute intentionnelle, ainsi que votre rapporteur l'a précédemment exposé dans le cadre de l'article 19.
Elle n'est pas non plus d'ordre public car une partie peut y déroger par stipulation contractuelle expresse contraire . En effet, la loi ne peut, de manière générale et sans restriction, supprimer un droit à réparation.
La position de votre commission
L'article 20 vise à donner une portée législative aux clauses de renonciation réciproque aux recours dans les contrats de lancements dont la validité pourrait être remise en cause par le jeu de la garantie des vices cachés. Ainsi que votre rapporteur l'a précédemment exposé, ces clauses stipulent que chaque partie supporte tous les dommages qu'elle subirait dans le cadre de l'exécution du contrat. En outre, elle renonce irrévocablement à intenter une action contre un cocontractant pour quelle que cause que ce soit.
Si la jurisprudence française n'a jamais eu à se prononcer sur la validité de ces clauses, votre rapporteur rappelle que la garantie des vices cachés imposée par l'article 1643 du code civil peut remettre en cause leur validité.
Lorsque la responsabilité contractuelle invoquée concerne un contrat de vente, une telle clause exonératoire peut éventuellement être déclarée nulle s'il est établi que l'objet spatial vendu comportait un vice caché . La qualité de professionnel des parties ne permet pas systématiquement d'échapper à la garantie des vices cachés. En effet, la Cour de Cassation annule les clauses limitatives de responsabilité sur le fondement de l'article 1643 du code civil lorsque le contrat est conclu entre professionnels de spécialités différentes 76 ( * ) . Cette notion est strictement interprétée par la Cour de Cassation puisqu'elle signifie que les professionnels exercent la même activité 77 ( * ) .
En prévoyant une exonération de la responsabilité des participants, l'article 20 procède donc à une extension de la notion de « professionnel », telle qu'entendue par la jurisprudence : il s'agit du cocontractant d'un participant à l'opération spatiale ou à la production de l'objet spatial, et pas seulement celui partageant la même spécialité.
La notion de « professionnel » intervient également dans un autre contexte, celui de la responsabilité du fait des produits défectueux. Cette obligation d'origine communautaire a été transposée notamment avec l'article 1386-15 du code civil. Celui-ci dispose, en effet, que les clauses exonératoires sont admises entre professionnels lorsque les biens ne sont pas utilisés par la victime pour son usage ou sa consommation privée. Votre rapporteur juge les dispositions de l'article 20 compatibles avec celles de l'article 1386-15 du code civil.
La notion de « professionnel » est donc au coeur de ces clauses limitatives de responsabilité . Le projet de loi y fait écho et prend acte du caractère hautement qualifié des intervenants dans le domaine spatial en organisant l'exonération de la responsabilité d'un cocontractant pour les dommages causés à un autre cocontractant.
Outre la sécurisation des clauses de non recours des contrats de lancement, le projet de loi procède à une extension du bénéfice du régime d'exonération aux parties d'un contrat de construction d'un objet spatial. Ainsi que le souligne Mme Laurence Ravillon 78 ( * ) , ces derniers comportent, non pas une clause de non recours mais une clause dites de « primes de performance » ou « d'intéressement » qui varient selon le respect des performances de l'objet spatial. Si celui-ci subit des défaillances, le constructeur reçoit uniquement le prix du satellite sans les primes de performance. De telles clauses limitent en conséquence la responsabilité du constructeur à l'exception de la faute lourde et faute intentionnelle. Sous l'emprise de l'article 20, le constructeur ne verra sa responsabilité mise en jeu qu'en cas de faute intentionnelle, et non plus en cas de faute lourde.
L'article 20 organise donc un régime exorbitant du droit commun. Ce dispositif issu de la pratique requiert que chaque participant à l'opération spatiale, ou construction de l'objet spatial, supporte la part du dommage qui peut lui être causé par l'un de ses partenaires . Corrélativement, l'auteur du dommage n'en assume pas l'entière réparation, ni même la plus grande part.
Votre rapporte juge ce dispositif comme équitable au regard de la réalité technico-économique . A l'instar de l'article 19, l'article 20 répond à la nécessité de ne pas entraver le développement des activités spatiales par des recours en chaîne qui conduiraient non seulement à un renchérissement des coûts d'assurance comme le souligne la doctrine 79 ( * ) , mais également à dissuader les opérateurs ou les fabricants de satellites d'assumer la responsabilité des dommages causés dans le cadre d'une opération spatiale.
La justification de cette exonération de responsabilité repose sur la capacité de chaque de partie au contrat à protéger ses propres intérêts . La composition de la communauté spatiale faisant intervenir un nombre restreint de participants spécialisés justifie un tel régime exorbitant du droit commun. Chaque professionnel hautement qualifié connaît les risques auxquels il s'expose.
Cependant, votre rapporteur observe que la rédaction de l'article 20 est susceptible d'être améliorée afin de lever une ambiguïté que pourrait éventuellement soulever la rédaction actuelle. Il s'agit en effet, de bien préciser que seuls peuvent engager la responsabilité des sous-traitants des opérateurs spatiaux les dommages causés pendant la phase de production d'un objet spatial destiné à être maîtrisé dans l'espace extra atmosphérique ou pendant sa maîtrise en orbite ayant fait l'objet de stipulations expresses dans les contrats liant sous-traitants et opérateurs .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
TITRE V - POLICE SPÉCIALE DE L'EXPLOITATION ET DES INSTALLATIONS DU CENTRE SPATIAL GUYANAIS
Composé d'un article unique, le titre V a pour objet de donner une base juridique au rôle que joue le CNES sur le Centre spatial guyanais. A cet effet, cet article modifie l'article L. 331-6 du code de la recherche.
Article 21 - Rôle du CNES sur le Centre spatial guyanais (CSG)
Le droit en vigueur
Malgré la mention de pouvoirs régaliens accordés au CNES (sauvegarde, sécurité...) dans les accords internationaux passés avec l'ESA, aucun des textes n'a été retranscrit en droit interne, l'autorité du CNES à l'égard de l'opérateur Arianespace et des industriels sur le site ayant seulement une base contractuelle. C'est précisément ce vide juridique que le présent projet de loi propose de corriger.
Le CSG fait l'objet d'accords internationaux conclus par la France relatifs au centre 80 ( * ) , qui mettent en place les conditions de son utilisation et de son exploitation. Le CSG y est défini comme étant « l'ensemble du site spatial de Guyane, sur l'emprise duquel sont mis en oeuvre les installations et les moyens qui concourent à la réalisation des lancements Ariane [et bientôt Vega et Soyouz], ainsi que ceux nécessaires aux autres activités et programmes prévus au titre du présent Accord. Les terrains d'assiette du CSG sont la propriété du CNES ».
Le CNES reste par ailleurs propriétaire des terrains sur lequel le CSG est établi et propriétaire de certaines installations nécessaires au fonctionnement du centre. Ce sont ces accords internationaux par lesquels l'ESA reconnaît les responsabilités accordées par le gouvernement français au CNES en matière de sauvegarde des lancements, de sécurité et plus globalement de gestion de la base.
Toutefois aucune de ces mesures n'avait été retranscrite jusqu'à ce jour en droit interne et l'autorité du CNES reposait seulement sur le cadre conventionnel ci-dessus relayé contractuellement à l'opérateur de lancement et à tous les industriels présents sur la base. Aujourd'hui, le CSG n'a pas de statut particulier au regard du droit existant. Il est un établissement et une direction technique du CNES et, à ce titre, n'a pas la personnalité juridique. L'appellation CSG est également utilisée pour désigner globalement la base de lancement de Kourou.
De la même manière, les agents du CNES n'ont pas de statut particulier au regard du droit interne. Ils sont des agents d'un établissement public industriel et commercial (EPIC), soumis à un contrat de droit privé et ne disposent pas de prérogatives particulières.
Le CNES a donc élaboré des textes ad hoc relatifs à la sauvegarde applicable au CSG (doctrine de sauvegarde du CNES et règlement de sauvegarde du CSG), qui visent à assurer la sécurité des biens, des personnes et de l'environnement concernant la préparation et l'exécution des opérations de lancement. Ces règlements fixent en particulier les exigences et les règles à observer en matière de sauvegarde pour tous les intervenants sur le CSG, c'est-à-dire les industriels installés sur le site (principalement Arianespace, Regulus, Air Liquide Spatial Guyane, EADS Astrium, et Europropulsion).
Quant aux agents du CSG, ils appliquent ces textes qui sont en pratique bien acceptés et respectés par les acteurs privés présents sur la base, et ce pour une large cause, en raison de la qualité technique et de la sécurité qui en découle pour leurs propres prestations.
Le texte du projet de loi
Le I de l'article confère de nouvelles compétences au président du CNES au moyen du remplacement de l'article L. 331-6 du code de la recherche. Il dispose en effet que le président du CNES exerce, au nom de l'État, la police spéciale de l'exploitation et celle des installations du CSG dans un périmètre délimité par l'autorité administrative compétente ( nouveau I de l'article L. 331-6 ). Il précise qu'à ce titre, le président de l'établissement est chargé d'une mission générale de sauvegarde consistant à maîtriser les risques techniques liés à la préparation et à la réalisation des lancements à partir du CSG afin d'assurer la protection des biens, des personnes et de l'environnement, au sol et en vol, et il arrête à cette fin les règlements particuliers applicables dans les limites du périmètre mentionné plus haut.
Il prévoit en outre, au nouveau II de l'article L. 331-6 , que, sous l'autorité du représentant de l'État dans le département, le président du CNES coordonne la mise en oeuvre, par les entreprises et des autres organismes installés dans le même périmètre de sécurité du centre81 ( * ), des mesures visant à assurer la sûreté des installations et des activités qui y sont menées, et qu'il s'assure du respect, par ces entreprises et organismes, des obligations qui leur incombent à ce titre.
Il est enfin proposé que les agents habilités par le président du CNES aient accès aux terrains et locaux à usage exclusivement professionnel et occupés par les entreprises et organismes installés au CSG dans le périmètre de sécurité, et ce dans la mesure strictement nécessaire à l'accomplissement des missions définies par les nouveaux I eu II de l'article L. 331-6 (nouveau III de l'article L. 331-6 du code de la recherche).
Quant au II de l'article 21, il vise à insérer un article L. 331-7 renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions dans lesquelles le président du CNES peut déléguer les compétences qu'il tient de l'article L. 331-6 et, plus généralement, de définir les modalités d'application des articles du code relatifs aux CNES, à savoir les articles L. 331-1 à L. 331-6.
La position de votre commission
En termes de sécurité juridique, votre commission ne peut que se féliciter que soit donné un fondement législatif à des missions qui ne sont aujourd'hui exercées que par la bonne volonté des différents acteurs.
Après avoir étudié la question de façon approfondie avec les différentes parties prenantes, votre rapporteur souhaite toutefois que les décrets encadrent de façon rigoureuse les pouvoirs ainsi dévolus au président du CNES, et ce notamment sur trois points :
- en premier lieu, quant à l'articulation de ces attributions avec les pouvoirs de droit commun du préfet et partant, des services de l'Etat tels que l'inspection du travail, ou la DRIRE ;
- en deuxième lieu, s'agissant de la précision par les décrets, le cas échéant, de la notion de « stricte nécessité » conditionnant le droit d'accès des agents du CNES aux locaux des entreprises ;
- en troisième lieu, concernant le partage entre les pouvoirs du président du CNES susceptibles d'être délégués (en particulier au directeur du centre) et eux susceptibles de n'être exercées que directement par le président du CNES.
Dans ces conditions, votre commission estime en revanche que l'article pourrait laisser subsister un doute quant à la possibilité laissée au président du CNES de missions nécessaires à la sécurité du CSG qui n'entreraient pas précisément dans les cas prévus aux nouveaux I et II proposés pour l'article L. 331-6.
Aussi serait-il utile de lui permettre de prendre, d'une façon générale, toute mesure nécessaire à garantir la sécurité des personnes et biens ainsi que la protection de la santé publique et de l'environnement lors d'une opération spatiale , ce qui de surcroît s'inscrirait dans la continuité des dispositions de l'article 8 projet de loi. Votre commission propose qu'un amendement introduise un nouvel alinéa permettant de prévoir cette hypothèse. En outre, elle vous propose un amendement strictement rédactionnel.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
TITRE VI - PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE
Le titre II vise au travers de son article unique à préciser les règles de propriété intellectuelle applicables dans l'espace extra-atmosphérique.
Article 22 (Article L. 611-1 du code de la propriété intellectuelle) - Extension des règles de propriété industrielle
Le droit en vigueur
L'article L. 611-1 du code de la propriété intellectuelle dans sa rédaction issue de la loi n°96-1106 du 18 décembre 1996 prévoit le principe selon lequel toute invention peut faire l'objet d'un titre de propriété intellectuelle, conférant à son titulaire ou ses ayants cause un droit exclusif d'exploitation.
L'accord, signé à Washington le 29 janvier 1998 et auquel la France est partie 82 ( * ) fixe, dans son article 21, le régime juridique applicable aux droits de propriété intellectuelle relatifs aux découvertes réalisées à bord de cette station spatiale.
Le projet de loi
Le titre VII du projet de loi est consacré à la propriété intellectuelle. Son article unique, l'article 22, prévoit un régime analogue à celui retenu dans le cadre de l'accord intergouvernemental sur la coopération relative à la Station spatiale internationale civile.
En ajoutant un nouvel alinéa à l'article L. 611-1 du code de la propriété intellectuelle, l'article 22 du projet de loi vise à étendre les dispositions relatives à la protection de la propriété industrielle aux objets spatiaux, placés sous sa juridiction nationale, en application de l'article VIII du traité du 27 janvier 1967.
La position de votre commission
Votre commission estime qu'aux regard des enjeux économiques à venir, une attention toute particulière doit effectivement être portée par la France à l'application aux activités conduites dans l'espace des règles régissant la propriété intellectuelle, au regard principalement de la délivrance, de la détention, de l'usage et éventuellement de la cession des titres de propriété industrielle, autrement dit de brevets correspondant à des inventions faites dans l'espace ou à l'occasion d'activités réalisées dans l'espace.
Elle estime, en outre, que le test proposé permet de répondre aux deux objectifs poursuivis, à savoir d'une part, la protection plus explicite la «brevetabilité» en France des droits qui s'attacheraient à des inventions réalisées au moyen des objets spatiaux immatriculés par la France et d'autre part, l'extension à l'espace de la lutte contre les utilisations abusives ou les contrefaçons.
En plus de l'apport d'un amendement rédactionnel, votre commission propose toutefois de compléter cet article sur un point important, à savoir la mention de l'exception de la « présence temporaire » stipulée à l'article 5 ter de la Convention de Paris de 1883. Cet article prévoit que le monopole du brevet ne s'applique pas aux engins, aéronefs, véhicules, etc. qui transitent de façon temporaire sur le territoire protégé par le brevet.
Si cette convention ne vise pas expressément les objets spatiaux, la législation américaine a admis cette exception de présence temporaire qui fait échec à une action en contrefaçon, en faveur des objets spatiaux destinés à être lancés. Elle en a cependant réservé le bénéfice, à la condition que le pays tiers du ressortissant invoquant cette exception, accorde également celle-ci aux ressortissants américains.
Votre rapporteur propose que soit adopté un amendement introduisant cette exception dite de « de présence temporaire » afin de ne pas nuire à la compétitivité d'Ariane et d'Arianespace envers leurs clients étrangers. En outre, une telle disposition tend à réduire l'insécurité des fabricants de satellites européens qui invoquant alors la réciprocité écarteront alors tout risque d'une saisie de leurs satellite sur le sol américain. A cette fin, l'amendement propose d'ajouter le cas des opérations spatiales à la liste des matières pour lesquelles le code de la propriété intellectuelle prévoit cette exception.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
TITRE VII - DONNÉES D'ORIGINE SPATIALE
Composé de trois articles, ce titre prévoit un dispositif de déclaration et de contrôle des entreprises en charge de satellites d'observation, et ce dans un but de protection des intérêts nationaux.
Article 23 - Déclaration préalable
Le droit en vigueur
La diffusion des données civiles d'observation de la terre d'origine spatiale exercée par des sociétés privées, comme actuellement par Spot Image en France, relève de la liberté du commerce et de l'industrie et de la liberté de l'information.
Le principe de liberté de diffusion est également reconnu en droit international, notamment par les Principes sur la Télédétection adoptés en 1986, votés à l'unanimité par l'Assemblée Générale des Nations unies, principes qui, bien que n'ayant pas de statut juridique contraignant, n'en ont pas moins acquis une valeur d'usage international.
Le projet de loi
Le premier alinéa de l'article 23 crée une obligation pour un exploitant primaire de déclarer certaines de ses activités. Cet exploitant est défini à l'article 1 er comme étant une personne qui programme des satellites ou instruments embarqués fournissant des données satellitaires ou bien les exploitants qui reçoivent des données issues de système satellitaires d'observations via des stations de réception.
Les activités soumises à déclaration sont celles présentant certaines caractéristiques définies par décret. Le second alinéa mentionne notamment au nombre de ces caractéristiques la « fonction de la résolution », la « précision de localisation », la « bande de fréquence d'observation » et la qualité des données d'observation »
La position de votre commission
Votre commission est favorable à cet article, dans la mesure la connaissance par les autorités publiques des activités d'observation par satellite constitue un préalable indispensable à des actions de protection des intérêts fondamentaux de la Nation telles que prévues à l'article 24.
Elle note que, en toute logique, la loi française ne peut imposer de déclaration qu'aux entreprises exerçant une activité sur le territoire français alors que les observations effectivement par des entités étrangères peuvent elles aussi poser des difficultés.
Ceci ne prive toutefois pas le texte proposé de son intérêt dans la mesure où il s'inscrit dans un contexte international marqué par l'adoption de dispositifs comparables par un nombre croissant de pays. Ainsi en est-il des Etats-Unis, du Canada 83 ( * ) ainsi que de l'Allemagne, d'Israël, tandis que d'autres Etats ont mis en place des règles d'encadrement des activités d'observation par satellites sur la base de leur législation spatiale générale (c'est le cas des Etat, du Royaume-Uni, l'Australie, le Japon, l'Afrique du sud, la Corée du sud, l'Espagne, l'Ukraine ou des Emirats Arabes Unis) .
Il est donc proposé d'adopter les dispositions proposées portant obligation de déclaration, sous la réserve, comme cela a déjà été fait pour d'autres articles, d'un amendement précisant que ses modalités d'application seront fixées par un décret en Conseil d'Etat .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 24 - Contrôle de l'autorité administrative
Le droit en vigueur
Les risques de diffusion non contrôlée des données d'observation de la terre d'origine spatiale (utilisation des informations par des acteurs hostiles relatives à des sites nationaux sensibles ou sur des positions de nos forces ou de celles nos alliés sur des théâtres extérieurs) ont été appréhendés dès l'origine de tels systèmes dans le début des années 1980 par les autorités françaises, sous les auspices du Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN).
Un groupe de travail interministériel, a ainsi été constitué sous l'égide du Premier ministre afin d'examiner entre le SGDN et le ministère des Affaires étrangères les conditions d'exportation de tels systèmes et les modalités de restriction éventuelles de diffusion des données issues des satellites français Spot, diffusés par la société Spot Image.
Le vecteur juridique de cette restriction est jusqu'à ce jour une convention ad hoc entre le CNES, propriétaire et opérateur des satellites Spot pour le compte de l'Etat, et la société concernée dont une grande partie du capital (42 %) reste détenu par le CNES. Pour les futurs satellites Pléiades, cette convention prend la forme juridique d'une délégation de service public.
Toutefois, le fondement d'une telle restriction à la diffusion ne peut aujourd'hui être trouvé ni dans le décret-loi du 18 avril 1939 sur les matériels de guerre, armes et munitions, repris dans l'ordonnance du 20 décembre 2004 instituant le code de la défense, ni dans aucune autre disposition de ce code.
La réflexion interministérielle animée par le SGDN conclut que la mise en place d'un cadre législatif pour la diffusion des données d'origine spatiale donnerait aux autorités publiques nationales un fondement juridique pour contrôler, restreindre, voire temporairement interdire la diffusion de ces images tout en protégeant les exploitants privés qui pourraient voir leur responsabilité contractuelle exposée du fait de telles mesures.
Le projet de loi
Le premier alinéa de l'article 24 donne à l'autorité administrative (qui devrait vraisemblablement être le Secrétariat général à la défense nationale) le pouvoir de s'assurer que l'activité des exploitants primaires ne porte pas atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation et au respect par la France de ses engagements internationaux, selon les termes de l'alinéa 1 er de l'article 24 du projet de loi.
Le second alinéa autorise, en conséquence, l'autorité administrative à prescrire toute mesure de restriction nécessaire à la sauvegarde de ces intérêts.
La position de votre commission
Votre commission se félicite que l'article permette de combler un vide juridique d'autant plus préjudiciable que les situations à risque sont aujourd'hui relativement fréquentes.
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Les situations à risques potentiels - Il serait aujourd'hui possible que la diffusion de données d'observation recueillies sur notre territoire permette à ses Etats ou à des groupements hostiles de constituer des dossiers en vue d'entreprendre des actions contre certains de nos sites sensibles. - Il est également envisageable que la diffusion des données recueillies sur le territoire de nos alliés par des entreprises françaises soit adressée à des Etats et des groupements hostiles, ce qui nous placerait en difficulté vis-à-vis de ces mêmes alliés. |
Ce nouveau cadre législatif ne devrait pas soulever pas de difficulté au regard du droit communautaire dès lors que, d'une part, les autorités nationales compétentes sont compétentes pour contrôler la diffusion de telles données et d'autre part, que les mesures de restrictions conduisant à déroger aux règles du traité de Rome relative à la libre circulation des marchandises, pour autant que de telles données soient assimilables à des biens au sens des articles 28 et 29, pourraient se prévaloir des stipulations de l'article 30 en tant qu'il permet de restreindre la libre circulation des marchandises pour des motifs tirés de l'ordre public ou de la sécurité publique , comme l'admet la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européenne 84 ( * ) .
Si le texte proposé semble donc à fois conforme aux obligations européennes de la France et proportionné à l'objectif poursuivi. Toutefois, sur ce dernier point votre rapporteur estime indispensable que l'administration compétente procède dans des délais aussi courts que possible à l'analyse des risques et à l'adoption éventuelle de restrictions, et ce afin de limiter au maximum la perte économique que constituent ces mesures pour les opérateurs.
Aussi compte tenu de l'ensemble des éléments développés plus haut, il vous est proposé d'adopter l'article dans sa rédaction actuelle.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 25 - Amende
Le droit en vigueur
Le droit français ne pas comprend pas aujourd'hui de dispositions comparables. Il convient, en revanche, de noter que l'article 11 du présent projet de loi prévoit une sanction administrative, sous la forme d'une amende de 200 000 euros, en cas de non respect des règles d'autorisation.
Le projet de loi
L'article 25 du projet de loi punit d'une amende de 200 000 euros le défaut de déclaration prescrit à l'article 23, ainsi que le non respect des restrictions prises sur le fondement de l'article 24.
La position de votre commission
Le niveau d'amende proposé ne pose pas a priori de difficulté. Il conviendra, toutefois, de bien s'assurer dans la pratique que le montant de 200 000 euros s'avérera suffisamment dissuasif au regard du gain économique que pourrait représenter pour les opérateurs le fait de ne pas respecter els mesures de restrictions imposées en vertu de l'article 25.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
TITRE VIII - DISPOSITIONS FINALES
Votre commission propose une légère modification rédactionnelle rappelant que les cinq articles de ce titre VIII ne comprennent pas seulement des dispositions finales, mais aussi des dispositions à caractère transitoires .
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Votre commission vous propose de retenir cette rédaction modifiée pour le titre VIII. |
Article 26 - Exclusion des activités de défense
Le droit en vigueur
Le droit de l'espace tel que défini par les traités internationaux précités a pour objet de régir les opérations spatiales, à savoir les lancements d'objets spatiaux dans l'espace et l'utilisation de ces objets spatiaux dans l'espace, c'est-à-dire les objets placés sur une orbite terrestre ou voyageant au-delà de ces orbites. Les engins traversant l'espace extra-atmosphérique, mais non satellisés ou ne dépassant pas le champ d'attraction de la Terre, ne sont pas régis par le droit de l'espace.
Le projet de loi
L'article 26 exclut du champ d'application du présent projet de loi les activités relatives à la défense nationale.
Le premier alinéa du nouvel article 26 exclut ainsi le lancement et le guidage de missiles balistiques et autres engins dont la trajectoire traverse l'espace extra-atmosphérique.
Le second alinéa écarte l'application du titre VII (c'est à dire du régime de contrôle posé par les articles 23 à 25) pour les activités d'exploitant primaire de données d'origine spatiale exercées pour le besoin du ministère de la défense.
La position de votre commission
Votre commission estime qu'il convient effectivement de ne bien distinguer les objets spatiaux traditionnels (lanceurs, satellites, ou navettes) et les missiles qui ne font que traverser l'espace l'extra-atmosphérique de façon contingente par rapport à leur mission principale.
Elle propose simplement un amendement rédactionnel relatif à la description des missiles et engins assimilés.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 27 - Exclusion de certaines activités du CNES
Le droit en vigueur
L'article L. 331-2 du code de la recherche prévoit que le CNES exécute les programmes de recherche d'intérêt national dans le domaine spatial qu'il a préparés et proposés à l'autorité administrative.
Le projet de loi
L'article 27 prévoit que l'autorisation accordée au CNES par le législateur d'exercer des activités relevant d'une mission publique , les opérations de lancement, de retour sur terre, de maîtrise, ou de transfert de maîtrise d'un objet spatial, ne sont pas soumises aux dispositions relatives au régime d'autorisation (titre II) et à la responsabilité des opérateurs (titre IV).
Il en va de même des activités satellitaires d'observation de la Terre et de réception des données d'observation de la Terre qui sont exclues du champ d'application du titre VII.
La position de votre commission
Votre commission est favorable à cette exclusion dans la mesure où elle vise à assurer la bonne réalisation de mission d'intérêt général, sans confusion avec les autres missions de nature commerciale que le CNES peut être ponctuellement amené à réaliser (comme par exemple les sauvetages des satellites en cas d'avaries).
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 28 - Mesures d'application de la loi
Le droit en vigueur
Sans objet.
Le projet de loi
L'article 28 du projet de loi propose que l'ensemble des mesures d'application de la loi soit pris par décret en Conseil d'Etat.
La position de votre commission
? Votre commission estime qu'il n'est pas souhaitable d'introduire une disposition de renvoi général à un décret en Conseil d'Etat pour l'ensemble des mesures d'application. Ceci a pour inconvénient :
- d'imposer un décret en Conseil d'Etat même lorsqu'un décret simple suffirait toujours nécessaire ;
- et de ne pas permettre de spécifier à dans chaque article les éléments pour lesquels un décret en Conseil d'Etat s'impose.
Aussi votre commission propose de supprimer ce renvoi général remplacer l'article 28 actuel par des dispositions de fond.
En effet, votre commission estime que le texte gagnerait en lisibilité s'il disposait d'un article reprenant l'ensemble des attributions nouvelles dévolues au CNES dans le domaine du contrôle de la réglementation technique. Dans le projet de loi, ces dispositions sont réparties entre les articles 4 et 12 et il est proposé de les regrouper dans l'article 28. Ce dernier tendrait ainsi à compléter l'article L. 331-2 du code de la recherche par trois alinéas, qui chargeraient le CNES :
- d'une part, d'assister l'Etat dans la définition de la réglementation technique relative aux opérations spatiales ;
- d'autre part, d'assister l'Etat ou, sur délégation de celui-ci, d'exercer pour son compte, le contrôle de la conformité des systèmes et des procédures mis en oeuvre par les opérateurs spatiaux avec cette réglementation technique mentionnée ;
- et enfin de tenir, pour le compte de l'Etat, le registre d'immatriculation des objets spatiaux. ».
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 29 - Entrée en vigueur des articles 16 et 17
Le droit en vigueur
L'article 34.II.5 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que la loi de finances de l'année « autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ».
La notion de garantie a par ailleurs été précisée par les lois n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 portant loi de finances rectificative pour 2003, puis n° 2004-1455 du 30 décembre 2004, portant loi de finances rectificative pour 2004.
Le projet de loi
L'article 23 du projet de loi prévoit que les dispositions des articles 16 et 17 n'entrent, s'agissant de la garantie de l'Etat, en vigueur qu'à compter de la publication de la loi de finances, qui fixera le minimum et le maximum entre lesquels est compris le montant au-delà duquel cette garantie est octroyée.
La position de votre commission
Votre commission estime que l'article est justifié, car l'absence de renvoie à la loi de finances constituerait un facteur de fragilité juridique du présent texte. Elle rejoint en cela la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui définit une garantie de l'Etat au sens de la LOLF comme « une charge éventuelle mais qui, de ce fait, peut prendre des proportions considérables » 85 ( * ) , ce qui incontestablement vaut pour la garantie prévue par l'article 14 du projet de loi.
S'agissant en revanche des dispositions relatives au régime d'autorisation ou à la définition de la phase de lancement, qui participent indirectement à la définition du champ de la garantie, celles-ci relèvent de la loi conformément au titre II ainsi amendé par votre commission .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article 30 - Applicabilité outre-mer
Le droit en vigueur
Les engagements internationaux pris par notre pays en matière spatiale engagent notre pays en matière de contrôle et de responsabilité financière pour les opérations spatiales rattachées à l'ensemble du territoire de la République française.
Le projet de loi
En vertu du principe de spécialité législative, l'article 30 dispose que la présente loi est applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres Australes et antarctiques françaises.
La position de votre commission
Votre commission approuve cet article qui est conforme aux engagements internationaux et aux risques qu'ils font potentiellement peser sur l'Etat français, y compris pour des activités menées depuis Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna ou les Terres australes et antarctiques françaises.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
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Lors de sa réunion du mardi 15 janvier 2007, la commission des affaires économiques s'est prononcée, à l'unanimité, en faveur de l'adoption de ce projet de loi sous réserve de l'ensemble des amendements proposés par son rapporteur.
* 34 Cf : le 3° du présent article.
* 35 Au 2° de son article 3.
* 36 Ibid.
* 37 Celle appelée à autoriser le lancement.
* 38 C'est-à-dire les préjudices relatifs aux prestations (télécommunications, observation etc.) rendus par les objets spatiaux.
* 39 Qui recouvrent le lancement et le contrôle de l'objet spatial (fusée, satellite) lui-même.
* 40 Cette présentation étant en effet préférable à un renvoi général pour l'ensemble des articles, tel que celui proposé par l'article 28 du projet.
* 41 L'article VI doit être examiné au regard de l'article VII du même traité qui définit l'Etat de lancement et sa responsabilité : « Tout Etat partie au Traité qui procède ou fait procéder au lancement d'un objet dans l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, et tout Etat partie dont le territoire ou les installations servent au lancement d'un objet est responsable du point de vue international des dommages causés par ledit objet ou par ses éléments constitutifs, sur la terre dans l'atmosphère ou dans l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, à un autre Etat partie au Traité ou aux personnes physiques ou morales qui relèvent de cet autre Etat. ».
* 42 Article VI du même Traité.
* 43 Et symétriquement du retour de cet espace dans l'atmosphère.
* 44 Article 48 I. de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique codifié en l'article L. 97-2-I-1 du code des postes et télécommunications.
* 45 La notion de transfert de maîtrise désigne la transmission de la conduite des activités de contrôle du satellite, généralement, par la vente de celui-ci, et ne concerne en aucun cas l'opération de séparation du satellite et du lanceur, qui ne nécessite pas d'autorisation propre venant s'ajouter à celle obtenue pour le lancement.
* 46 Cf : le commentaire de l'article 21.
* 47 Recensées en annexe II.
* 48 Ces participations pourraient être confiées à l'Agence des participations de l'Etat.
* 49 (cf. la réponse de la Commission C 2007/5093 - final aide d'Etat N°208/2007 du 23 octobre 2007 page 9).
* 50 C'est-à-dire non spécifiques au centre de Kourou, auxquelles l'article 21 est consacré.
* 51 Cf : Les propositions de votre commission pour cet article.
* 52 Cet amendement est complété par un amendement de cohérence au 3° de l'article 4.
* 53 Morceaux d'objets spatiaux hors d'usage ou accidentés, qui dérivent hors de tout contrôle.
* 54 Section 70112.a. du Commercial Space Launch Act du 30 octobre 1984.
* 55 p. 342
* 56 V. CC , 19 janvier 1988, n° 87-20 DC, loi sur les bourses de valeur, Rec., p. 28 ; 28 décembre 1990, n° 90-286 DC, loi de finances rectificative pour 1990, Rec., p. 1.07
* 57 A la différence des pouvoirs de police administrative prévus à l'article 7.
* 58 Le nom des Etats de lancement autres que la France, la date et le lieu du lancement, les principaux paramètres de l'orbite, incluant la période nodale, l'inclinaison, l'apogée et le périgée, ainsi que la « fonction générale » de l'objet.
* 59 Articles II et III de la Convention de 1972.
* 60 Article II de la Convention.
* 61 Celui-ci prévoit que « L'exploitant d'un aéronef est responsable de plein droit des dommages causés par les évolutions de l'aéronef ou les objets qui s'en détacheraient aux personnes et aux biens situés à la surface. Cette responsabilité ne peut être atténuée ou écartée que par la preuve de la faute de la victime ».
* 62 Dont on sait qu'à chaque moment donné, il est non seulement clairement identifiable, mais unique.
* 63 Outer Space Act 1986, chapitre 38 : « 10 - (1) Une personne à laquelle la présente loi est applicable sera tenue de couvrir le Gouvernement de Sa Majesté dans le Royaume-Uni de toutes les indemnités qui seraient mises à la charge de celui-ci en réparation de dommages ou de pertes résultant d'activités conduites par cette personne entrant dans le champ de la présente loi.
(2) Le présent chapitre ne s'applique pas - (a) à une personne agissant en tant qu'agent ou préposé d'un tiers; ainsi qu'à (b) un dommage ou une perte résultant de la mise en oeuvre des instructions du Secrétaire d'Etat. ».
* 64 Loi fédérale sur les activités spatiales du 29 novembre 1996, n° 147-FZ, article 30 : « 3. En cas de dommages causés aux personnes physiques ou à leurs biens, ainsi qu'aux biens des personnes morales par un objet spatial de la Fédération de Russie lors de la conduite des activités spatiales sur le territoire de la Fédération de Russie ou au-delà de ses frontières, la responsabilité incombe à l'organisme ou au citoyen couvert par une assurance de responsabilité, conformément aux règles prévues par le Code civil de la Fédération de Russie ».
* 65 Cf : le commentaire de l'article 29.
* 66 Cass. civ., 10 mai 1909 ; Cass. civ., 3 juin 1929.
* 67 Section 70113 (b) (2) du Commercial Space Launch Act).
* 68 Confer Cas.civ. 10 mai 1909 ; Cass. civ. 3 juin 1929
* 69 Cass. Ass. Plé. 630 juin 1998 et Cass. Com 3 avril 2002 Gan Incendie Assurances.
* 70 DC n° 88-144 du 22 octobre 1982 - Loi relative au développement des institutions représentatives du personnel.
* 71 Op. Cit.
* 72 Op. Cit.
* 73 Article 1386-15 du code civil qui concerne les clauses entre professionnels en matière de produits défectueux.
* 74 Cf. Cass. Com., 28 avril 1980, Bull. civ. IV, n°170 ou encore Cass. Com., 3 février 1998, D. 1998, note J. Revel.
* 75 Section 70112.b. du Commercial Space Launch Act .
* 76 Cass. Com. 28 avril 1980, Bull. Civ. IV, n° 170.
* 77 Cass. Com. 3 février 1998 ; D. 1998.
* 78 Op. Cit.
* 79 Laurence Ravillon, Jean Chappez, et Claude-Alain Parquet, in Le droit des activités spatiales à l'aube du XXI siècle et Y. Aubin et T. Portwood « Les clauses réciproques d'abandon de recours et de garantie contre les recours des tiers » in RD aff.int. 2001/6.
* 80 Accords dits « CSG », « ELA » et « ELS » avec l'Agence spatiale européenne, accord relatif à Soyouz conclu avec la Russie.
* 81 Défini au I.
* 82 Journal officiel du 6 décembre 2005.
* 83 Ces deux pays ont mie en place un système de licences autorisation à exercer les activités d'observation et d'exploitation primaires des données.
* 84 CJCE, 11 mars 2003, Dory c/République fédérale d'Allemagne, aff. C-186/01, rec., p. I-2479.
* 85 Conseil d'Etat, Assemblée générale, n°365546, 21 décembre 2000, Etudes et documents du Conseil d'Etat, n°52, p. 210.