B. UNE ACTIVITÉ MAL ENCADRÉE
1. Un accès trop aisé à la profession
a) Une définition peu claire de l'activité d'agent
L'article L. 222-6 du code du sport semble donner une définition assez claire de l'agent sportif lequel est celui qui exerce « à titre occasionnel ou habituel, contre rémunération, l'activité consistant à mettre en rapport les parties intéressées à la conclusion d'un contrat relatif à l'exercice rémunéré d'une activité sportive ». Pour l'exercer, il doit détenir une licence d'agent.
Cette formule, si elle est assez explicite, laisse cependant plusieurs points d'ombre soulignés par les personnes auditionnées par votre rapporteur.
(1) Le cas des collaborateurs : des agents secrets ?
L'un des défis auquel est confronté le monde du sport professionnel est la multiplication des acteurs qui souhaitent avoir leur part du gâteau financier sportif dont la taille s'accroît à grande vitesse. De nombreuses personnes naviguent ainsi dans l'entourage des joueurs et les sollicitent ou leur font miroiter des offres inexistantes, en prétendant représenter tel ou tel agent sportif. L'ensemble des personnalités auditionnées ont insisté sur ce point qui semble nuire grandement à l'image de sérieux de la profession.
Or, pour l'instant, le code du sport n'évoque le cas des collaborateurs des agents sportifs que de manière incidente, dans son article L. 222-8, pour préciser qu'ils sont soumis aux dispositions relatives aux incapacités et incompatibilités applicables aux agents de joueurs. Cette précision est utile mais ne semble pas constituer un encadrement suffisant de leur activité. Si leur existence est reconnue et nécessaire, notamment lorsque les agents disposent d'un large portefeuille de sportifs, leur activité, qui ne doit pas se confondre avec celui des agents puisqu'ils ne disposent pas de la licence, doit être encadrée.
(2) La licence à une personne morale : une disposition inutile, voire pernicieuse
Le problème des collaborateurs est largement amplifié par notre législation actuelle qui prévoit la possibilité d'attribuer des licences d'agent sportif à des personnes morales (article L. 222-8 du code du sport). En effet, lorsqu'une licence est accordée à une personne morale 5 ( * ) , l'ensemble des collaborateurs est couvert par la licence , ce qui revient à donner à chacun d'entre eux, même ceux qui ne disposent d'aucune compétence en la matière, le droit d'accomplir la totalité des actes relatifs à la mise en rapport d'un joueur et d'un club 6 ( * ) .
Cette disposition est donc contraire à l'inspiration qui a guidé jusqu'ici la législation française.
Couplée au fait que ni les contrats des agents ne sont déposés, ni a fortiori la composition de leurs équipes, elle permet que de très nombreuses personnes se prétendant collaborateurs sollicitent les clubs en marge de la légalité.
Votre rapporteur remarque au demeurant que cette possibilité est sans grand intérêt : les décisions de la FFF de refuser la délivrance des licences à des personnes morales, en raison de l'interdiction posée par le règlement FIFA, n'ont ainsi jamais fait l'objet d'un recours.
(3) Les insuffisances de la définition
Le service central de prévention de la corruption signale que les agents ne jouent pas seulement un rôle d'intermédiaire mais peuvent aussi gérer les fonds de leurs clients (conseils en gestion de patrimoine), leur proposer des mesures fiscalement avantageuses (conseiller fiscal), leur proposer des contrats d'image ou encore s'occuper de leur publicité... Aux termes du rapport d'activité de 2003, le risque de dérive peut ainsi être « majeur ou infime », en fonction des personnes, et l'agent sera d'autant plus difficile à contrôler qu'il cumulera les activités.
Par ailleurs, les agents ne gèrent pas que des joueurs. Ainsi, les entraîneurs font-ils eux aussi appel à des agents, sans que ce cas soit aujourd'hui encadré par les textes.
Enfin, le principe de la détention de la licence n'est pas suffisamment respecté. De très nombreux « faux » agents font ainsi des propositions aux clubs, voire négocient les contrats, du fait de l'absence de dépôt des mandats des véritables agents, due à l'interdiction de paiement des agents par les clubs (voir infra ).
Ce problème est renforcé par la présence d'agents étrangers, dont le statut n'est pas clairement fixé par le code du sport.
b) Le problème posé par les agents étrangers
L'internationalisation du sport professionnel a entraîné l'intervention massive d'agents étrangers sur le territoire français. Ainsi, en football, plus de 40 % des joueurs sont étrangers et ils sont le plus souvent représentés par un agent de leur pays. Or, sur la question de l'exercice de la profession par les ressortissants étrangers, le droit est extrêmement flou 7 ( * ) .
Les agents communautaires ou ressortissants de l'Espace économique européen sont dans la situation suivante :
• soit ils exercent leur activité à
titre occasionnel sur le territoire français : dans ce cas, ils
ne sont soumis qu'aux conditions de moralité
8
(
*
)
applicables aux agents
français
. Cette situation juridique pose plusieurs
problèmes : la notion d'exercice occasionnel n'a été
définie ni par les textes règlementaires ni par la jurisprudence,
la vérification des conditions de moralité est difficile à
exercer et, surtout, rien ne garantit leurs compétences en
matière de négociation de contrats sportifs ;
• soit ils exercent leur activité sur le
territoire français de manière habituelle. Dans ce cas, la loi
n'a rien prévu, mais le décret du 29 avril 2002
9
(
*
)
est venu prévoir que ces
agents doivent :
- soit être titulaires d'une licence délivrée par une fédération française ;
- soit produire une licence délivrée dans l'un des pays européens ;
- soit établir détenir des titres ou des qualifications suffisantes pour exercer l'activité d'agent sportif 10 ( * ) .
Cet encadrement n'a en fait jamais été respecté. En effet, très peu de pays délivrent de licences 11 ( * ) . En outre, l'État n'ayant pas défini la nature des titres ou des qualifications requises pour obtenir une équivalence, les fédérations n'ont pas souhaité s'engager dans cette démarche.
La FFF aurait pu, quant à elle, s'appuyer sur l'existence d'une licence FIFA pour accepter des équivalences. En raison du nombre très élevé d'agents FIFA et de la peur de ne pas pouvoir traiter l'ensemble des demandes, la FFF a en fait laisser les agents étrangers, licenciés par la FIFA, agir librement sur le territoire national, qu'ils soient ressortissants ou non d'un pays membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen.
Dans les faits, les ressortissants communautaires exercent donc leur activité assez librement sur le territoire, ce qui constitue une concurrence déloyale évidente au détriment des agents français, et ce qui nuit aussi à la bonne application des règlements des fédérations françaises dont la connaissance n'est pas toujours maîtrisée.
S'agissant des intermédiaires étrangers ressortissants de pays extérieurs à l'Union européenne ou à l'Espace économique européen, les textes étant muets sur cette question, le droit commun qui impose la détention de la licence française devrait en théorie s'appliquer. Il s'avère que ces agents exercent en fait sans licence sur le territoire français, c'est-à-dire sans contrôle aucun de leur probité et de leur compétence. M. Diallo, directeur de l'Union des clubs professionnels de football, a pourtant indiqué à votre rapporteur que ces agents étaient les principaux responsables des dérives auxquels on assiste dans certains transferts.
c) Des conditions d'accès trop souples
Si la loi prévoit l'impossibilité d'exercer concomitamment les activités d'agent et d'encadrement administratif ou sportif d'un club, ainsi qu'un délai d'un mois entre la cessation de fonction d'encadrement au sein d'un club et l'exercice de l'activité d'agent sportif 12 ( * ) , rien n'est prévu pour le cas d'un agent appelé à exercer des fonctions dans un club . Cette situation pourrait pourtant faciliter le recrutement des joueurs qu'ils représentaient au détriment des intérêts du club.
Le rapport précité de l'Inspection de la jeunesse et des sports et de l'Inspection générale des finances note en outre avec justesse que la détention, par les agents, de parts de capital social d'un club constitue une situation porteuse de risques. La société BMB Conseil, détenue et dirigée par un agent licencié et son frère, disposait ainsi entre 2002 et novembre 2004, d'une participation supérieure à 16 % du FC Grenoble (à l'époque en Ligue 2). Pendant cette période, la société BMB Conseil est intervenue en tant qu'intermédiaire dans pas moins de huit contrats de travail signés entre des joueurs et ce club, ce qui pose selon votre rapporteur un réel problème de conflit d'intérêt. Un agent exerce-t-il une activité en faveur des joueurs ou en faveur des clubs ? La réponse est qu'il doit soutenir celui qu'il représente, et seulement celui-ci, et qu'il ne doit pas pouvoir, en conséquence, représenter les deux en même temps.
Votre rapporteur estime au demeurant que la volonté de professionnaliser l'activité d'agent doit conduire à s'interroger sur la pertinence de la reconnaissance du caractère potentiellement « occasionnel » de l'activité d'agent.
2. Un exercice anarchique de la profession
a) Des agents doubles au service des clubs et des joueurs
Le principe posé par l'article L. 222-10 du code du sport est qu'un agent sportif peut agir pour le compte d'une seule des parties au contrat, le club ou le sportif, et être rémunéré par elle. C'est l'interdiction du double mandatement.
Or, dans les faits, et il s'agit d'une pratique reconnue par l'ensemble des acteurs auditionnés par votre rapporteur, les clubs rémunèrent les agents mandatés par les joueurs.
Plusieurs techniques existent pour donner les apparences de la légalité à ces opérations :
- les agents ne transmettent pas leurs contrats de mandat aux fédérations lorsqu'un joueur est le mandant. Ainsi, il se trouve qu'au printemps 2004, 80 % des mandats réceptionnés par la Fédération française de rugby liaient un club et un agent alors que ce sont les joueurs qui utilisent en général les agents ;
- les agents se contentent aussi parfois d'engagements verbaux de fidélité de la part des joueurs , et signent un mandat avec le club au moment de la passation du contrat entre le club et le joueur. Cette pratique n'est pas synonyme de stabilité de la profession et ne favorise pas sa transparence ;
- enfin, une autre pratique, évoquée dans le rapport de M. Juillot consisterait à signer avec le joueur un contrat d'entreprise non soumis au code du sport, ce qui permet de signer un contrat de médiation avec le club sans se retrouver dans une situation de double mandatement.
Ces pratiques existent parce qu'elles correspondent à un intérêt partagé :
- le joueur n'a pas à payer une commission à son agent. Il apparaît en effet que ces derniers exigent un salaire net, hors commission d'agent, et refusent de rémunérer leur intermédiaire 13 ( * ) ;
- le club ne verse pas de cotisations sociales au titre de la prise en charge de la commission de l'agent, alors qu'elle constitue de facto un complément de rémunération pour le joueur. En outre, le paiement par le club permet de déduire le montant de la commission pour le calcul de la TVA ;
- l'agent est enfin garanti du paiement de ses honoraires 14 ( * ) , du fait de la solvabilité des clubs et son nom n'apparait pas dans les transactions, ce qui peut lui permettre de dissimuler une partie de ses revenus.
Ces techniques, parce qu'elles sont hors la loi, incitent les parties à dissimuler l'activité et le nom de l'agent afin de ne pas tomber sous le coup de l'interdiction du double mandement.
Ces manipulations ont un double effet négatif :
- elles empêchent in fine le contrôle des licences . Le rapport précité de l'Inspection de la jeunesse et des sports et l'Inspection générale des finances notait ainsi qu'en 2004, 10 % des commissions dans le basket-ball et 100 % dans le volley-ball étaient distribuées au profit d'intermédiaires non licenciés. C'est donc en fait tout l'encadrement de la profession qui est mis à mal ;
- elles tendent en outre à faciliter l'utilisation des retro-commissions en faveur des dirigeants ou des joueurs, qui transitent par l'agent, lequel n'apparaît pas dans les comptes.
Au final, il apparaît que l'interdiction de la rémunération des agents par les clubs est le point de cristallisation qui bloque toute possibilité de rendre les transactions et l'exercice de l'activité d'agents davantage transparents.
b) Une rémunération mal délimitée
Aux termes de l'article L. 222-10 du code du sport, le montant de la rémunération de l'agent ne peut excéder 10 % du montant du contrat conclu, sans qu'il soit précisé de quel contrat il s'agit .
La doctrine administrative a estimé que cela concernait à la fois le contrat relatif à l'exercice d'une activité sportive évoqué à l'article L. 222-6 (concrètement le contrat entre le joueur et l'équipe qui l'emploie) et les contrats de transfert (établis entre deux clubs) dans lesquels des agents interviennent. Selon les informations transmises à votre rapporteur, la pratique n'est pas conforme à cette analyse et le plafond s'applique aux contrats de travail 15 ( * ) , mais ne concerne pas les contrats de transfert, pour lesquels aucun plafond n'est prévu.
Par ailleurs, la rédaction de l'article L. 222-6 ne semble pas exclure que plusieurs intermédiaires puissent bénéficier d'une rémunération à hauteur de 10 % du contrat, et ne prévoit pas s'il s'agit du montant brut ou net du contrat.
Ce plafonnement de la rémunération est intéressant, mais votre rapporteur estime qu'il masque des problèmes connexes relatifs à la rémunération :
- tout d'abord, il ne s'applique pas aux contrats de transferts. Or, si ceux-ci n'impliquent que peu d'agents, et ne concernent normalement que les agents des clubs, il arrive que certains agents de joueurs touchent une rémunération sur les transferts ;
- en outre, dans de très nombreux cas, les noms des agents ne sont pas mentionnés (afin d'éviter de révéler le double mandatement) et le montant n'est donc pas obligatoirement limité.
3. Un contrôle déficient
a) Une information insuffisante
C'est aux fédérations qu'a été confié le rôle de contrôle de l'activité des agents sportifs. Elles doivent théoriquement s'organiser pour vérifier, en recoupant les informations, d'une part, les informations fournies par les agents et, d'autre part, la validité des contrats passés entre les clubs et les joueurs , notamment ceux passés par l'intermédiaire d'agents.
Ainsi, lorsqu'un agent apparaît dans un contrat, la fédération doit-elle par exemple instaurer un premier niveau de contrôle en s'assurant :
- qu'un contrat de mandat est signé entre l'agent et, soit le club, soit le joueur ;
- que la rémunération de l'agent prévue dans le contrat n'excède pas le montant prévu dans la loi ;
- mais aussi, idéalement, que les agents ont bien le droit d'exercer sur le territoire français .
Or, comme l'a souligné le rapport précité des inspections générales, cette procédure suppose un décloisonnement - qui n'est pas effectif - des informations recueillies par les fédérations, auxquelles sont adressées les copies des contrats de mandats, et par les ligues professionnelles, qui réceptionnent généralement les contrats de travail.
Par ailleurs un contrôle plus poussé est susceptible d'être mis en place à travers l'examen des comptes des clubs opéré, dans le football, par la Direction nationale de contrôle de gestion, et dans les autres sports, par des organes dont l'intitulé diffère. Il s'agit d'examiner le poste « commissions et honoraires » des comptes de résultat des clubs, ce qui permet de vérifier qu'aucune rémunération n'est versée par le club lorsque l'agent est mandaté par un joueur ou que les rémunérations déclarées par les agents sont bien celles qui ont été versées par le club.
En 2004, seule la Fédération de basket-ball avait mis en place une procédure de contrôle de l'ensemble de ces éléments, la Fédération française de rugby (FFR) et la Fédération française de football (FFF) vérifiant uniquement la concordance des informations contenues dans les contrats de travail et les contrats de mandats.
b) Des sanctions lacunaires et mal calibrées
L'article L. 222-10 du code du sport confie aux fédérations le soin d'édicter des sanctions en cas de non-respect des dispositions prévues aux articles L. 222-5 à L. 222-12. L'objet de cette délégation de compétences en matière de sanctions était de responsabiliser les fédérations dans une logique d'autorégulation du monde sportif. Cependant, le dispositif de sanction mis en place par l'article R. 222-16 du code du sport a fait la preuve de son inefficacité.
(1) Un nombre limité de sanctions
En 2004, seule la fédération française de rugby avait sanctionné des agents, pour des situations de double mandatement, qui ont conduit à un blâme et à deux avertissements.
Or la mission diligentée par l'Inspection de la jeunesse et des sports et l'Inspection générale des finances a montré que la même année, sur 6 clubs de Ligue 1 étudiés, 108 contrats de travail portaient mention de l'intervention d'un agent alors que seuls 38 contrats de mandat avaient été déposés, ce qui aurait dû entraîner des sanctions (même si certains agents avaient signé plusieurs contrats). Selon l'ensemble des personnes auditionnées, le nombre de sanctions prononcées est notoirement insuffisant.
Le rapport du Comité national olympique et sportif français de 2008 rappelle que sur neuf fédérations et une période de 5 ans, seulement 15 procédures disciplinaires ont été engagées, et seulement 9 sanctions prononcées, dont la majorité étaient des blâmes. Le tableau suivant montre bien la faiblesse du nombre de sanctions prononcées :
|
NOMBRE DE PROCÉDURES DISCIPLINAIRES ENGAGÉES |
|||||
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
Fédération française de rugby |
- |
3 |
1 |
2 |
7 |
|
Fédération française d'athlétisme |
- |
- |
- |
- |
1 |
|
Fédération française de handball |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Fédération française de volley-ball |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Fédération française de basket-ball |
- |
- |
- |
- |
1 |
|
Fédération française de football |
- |
- |
- |
- |
- |
Source : Comité national olympique et sportif français
Cette absence de sanctions tient en partie, il faut bien l'admettre, à l'absence de volonté des fédérations, mais est surtout liée d'une part, à la procédure prévue pour prononcer les sanctions et, d'autre part, à l'insuffisance de la gamme de sanctions prévues par le code du sport.
(2) Une palette de sanctions incomplète
Le panel des sanctions disciplinaires dont les fédérations disposent à l'encontre des agents ayant contrevenu à leurs obligations, est le suivant : le retrait de la licence, sa suspension, pour une durée n'excédant pas trois mois, l'avertissement et le blâme.
Cette gamme semble assez diversifiée, mais la suspension serait, selon le texte, indissociable de la procédure de retrait 16 ( * ) et est en outre limitée à trois mois (ce qui n'est guère efficace compte tenu de l'activité très saisonnière des agents). Selon les informations fournies à votre rapporteur, ce faible nombre de sanctions possibles place les fédérations devant un risque de contentieux lié au défaut de proportionnalité entre les sanctions prononcées et les comportements constatés. En fait, les sanctions sont, soit très peu dissuasives (blâme, avertissement), soit c'est « l'arme atomique » du retrait de la licence, qui est difficile à utiliser. Certaines fédérations ont donc utilisé l'obligation de renouvellement triennal de la licence pour sanctionner les agents, ce qui est contraire à l'esprit des textes.
En outre, les violations relatives aux incompatibilités ne peuvent pas faire l'objet de sanctions civiles, et l'exercice illégal de l'activité d'agent est par nature difficile à sanctionner. A cet égard, le montant de l'amende pénale (15 000 euros d'amende) pour exercice illégal de l'activité d'agent (article L. 222-11 du code du sport) est insuffisant aux yeux de votre rapporteur.
(3) Une procédure inadaptée
C'est aujourd'hui l'instance dirigeante de la fédération qui prend les décisions de sanction. Au vu de la composition de la commission des agents des fédérations, qui organise les examens et contrôle l'activité des agents, cela paraît normal : en effet, un représentant des joueurs, des agents, et des clubs siègent en leur sein.
Mais la prise de décision par les instances dirigeantes est rendue difficile en raison des délais de prise de décision et selon le rapport du CNOSF, « rend quasiment inefficace toute réelle velléité disciplinaire des fédérations ».
* 5 Au début de l'année 2005, quatre personnes morales étaient licenciées dans le basket-ball et 14 au rugby.
* 6 Lorsque la personne physique qui a obtenu la licence au nom de la personne morale n'appartient plus à la société, il peut même arriver qu'aucun représentant ne dispose des compétences requises, ce qui ne sera contrôlé que dans le cadre du renouvellement triennal de la licence. La personne physique compétente devenue autonome ne pourrait pas quant à elle exercer l'activité d'agent sans repasser l'examen, cette fois-ci pour son propre compte !
* 7 A la lecture des rapports parlementaires sur les précédents projets de loi encadrant l'activité d'agent, on s'aperçoit que cette question n'était alors pas véritablement d'actualité.
* 8 Il s'agit en fait des incompatibilités et incapacités prévues à l'article L. 222-7 du code.
* 9 Article 19 codifié à l'article R. 222-22 du code du sport.
* 10 Notons que, paradoxalement, alors que le respect des conditions de moralité s'impose aux agents exerçant de manière temporaire sur notre territoire, il n'existe pas de règle similaire s'agissant de ceux dont l'activité est habituellement exercée en France.
* 11 Quand c'est le cas, le service de lutte contre la corruption note que dans certains pays, de véritables épreuves sont organisées, alors que dans d'autres il s'agit davantage d'une « gentille discussion »...
* 12 Cette interdiction n'a pas toujours été respectée. Ainsi, un ancien directeur financier du Paris Saint-Germain est-il devenu agent de joueur moins d'un an après avoir cessé ses fonctions dans le club.
* 13 Quand ils ne font pas appel à plusieurs d'entre eux pour faciliter leur transfert... Cette pratique dont l'existence a été reconnue par les personnes auditionnées est favorisée par le fait qu'aucun mandat n'est déposé. Il s'agit d'un problème récurrent pour les clubs, qui ne savent pas avec qui négocier.
* 14 Il est à noter que les services fiscaux acceptent cet état de fait et soumettent à l'impôt les sommes versées par les clubs aux agents mandatés par les joueurs.
* 15 Il semble qu'aujourd'hui le taux appliqué varie selon les agents entre 5 et 7 % du contrat de travail.
* 16 Il apparaît toutefois que certaines fédérations ont pris l'initiative de mettre en place dans leur règlement interne la possibilité de suspendre un agent.