B. DES MODALITÉS PRATIQUES ENCORE INSUFFISAMMENT PRÉCISES
Si le projet de loi est inspiré par le souci d'organiser au mieux la mise en oeuvre du service d'accueil, ses dispositions ne permettent pas encore, en l'état, de répondre aux besoins des maires.
Votre commission vous proposera donc d'enrichir substantiellement le projet de loi, afin de garantir aux familles un service d'accueil fiable et efficace et aux maires une organisation simple et souple.
1. Le seuil d'intervention de la commune doit être relevé
Ainsi, le seuil d'intervention de la commune est fixé par le projet à 10 % de grévistes déclarés parmi les personnels d'enseignement des écoles de la commune. A l'évidence, le niveau du seuil et son mode de calcul ne sont pas totalement adaptés à la diversité des situations communales :
- déterminer le seuil au niveau de la commune, c'est ouvrir la possibilité, dans de grandes agglomérations, que le seuil d'intervention ne soit pas dépassé dans l'ensemble des écoles prises globalement, alors même qu'il le serait dans un nombre substantiel d'écoles considérées isolément. Or, dans cette situation, l'État ne serait pas en mesure de mettre en oeuvre le service dans certaines écoles, alors même que la commune n'aurait pas à intervenir ;
- retenir un seuil de 10 % de grévistes conduirait les communes rurales à organiser systématiquement le service en cas de grève d'un seul professeur.
Votre commission vous proposera donc de refondre le mode de calcul du seuil d'intervention de la commune.
2. La nécessité de constituer un « vivier » de personnes capables de participer au service d'accueil
De même, le projet de loi ne comporte aucune disposition portant sur la nature et les qualifications des personnels employés pour la mise en oeuvre du service d'accueil par les communes.
Le silence du texte conduisait ainsi à faire naître deux séries d'inquiétudes :
- de la part des maires , qui craignaient de voir les personnels territoriaux mobilisés pour la mise en oeuvre d'une mission à laquelle ils ne sont pas toujours préparés ;
- de la part des familles , qui redoutaient de voir leurs enfants confiés à des personnes peu qualifiées pour cette tâche.
Afin de lever ces craintes, votre commission vous proposera de prévoir la constitution, en amont des mouvements de grève, d'un « vivier » de personnes capables de participer au service d'accueil et présentant toutes les garanties nécessaires pour encadre de jeunes enfants.
3. Les risques judiciaires pour la commune doivent être limités
Confier l'organisation du service d'accueil aux communes et à leurs maires en cas de grève d'importance signifie faire peser sur elles des risques judiciaires nouveaux à l'occasion de la mise en oeuvre de ce service.
Cette perspective suscitait dans l'esprit des élus locaux des réticences parfaitement compréhensibles , que le ministre de l'éducation nationale avait souhaité dissiper en répondant, à l'Assemblée nationale, à une question d'actualité de M. Frédéric Lefebvre, député des Hauts-de-Seine, au cours de la séance du mardi 27 mai 2008. M. Xavier Darcos avait alors indiqué qu'il se montrerait ouvert au cours de la discussion du texte devant les assemblées à tout amendement allégeant le risque judiciaire créé par la mise en oeuvre du service d'accueil, le cas échéant en transférant la responsabilité des communes à l'État.
Répondant à cette invitation de principe, votre commission vous proposera d'opérer ce transfert en faisant porter sur l'État la responsabilité administrative liée à la mise en oeuvre du service d'accueil.
4. La participation financière de l'État apparaît insuffisamment déterminée au regard des exigences constitutionnelles
Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution, « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi . »
Le présent projet de loi procédant bien à la création d'une compétence obligatoire mise à la charge des communes, il doit également déterminer les ressources qui l'accompagneront, dans la mesure où l'organisation du service d'accueil entraînera, à l'évidence, des dépenses supplémentaires pour les communes.
Or, si le texte du Gouvernement prévoit bien la création d'une contribution versée par l'État aux collectivités, il définit les éléments constitutifs de celle-ci sans préciser de manière suffisante son niveau.
L'exercice ponctuel de cette compétence et son coût inégal selon la taille des communes et le taux de conflictualité empêchent sans doute de prévoir dans la loi le montant ou la nature précise de la contribution versée par l'Etat. Aussi est-il naturel que le projet de loi précise simplement que cette dernière est fonction du nombre d'élèves effectivement accueillis et qu'elle doit permettre la prise en charge des dépenses de personnels occasionnées.
Pour autant, la définition du niveau de la contribution suppose qu'il existe une certaine proportionnalité entre le montant de ces dépenses et les versements de l'Etat.
C'est pourquoi votre commission vous proposera d'utiliser le terme de « compensation », afin d'inscrire dans la loi cette relation de proportionnalité, cette compensation n'ayant pas vocation à être intégrale, mais suffisante pour permettre à chaque commune d'assumer, dans de bonnes conditions pratiques et financières, l'exercice de cette compétence nouvelle.
Par ailleurs, votre commission souhaite que le décret pris en application de l'article 8 du projet de loi prévoie une compensation significative.
Le ministre de l'éducation nationale envisage pour l'heure un forfait de 90 euros par tranche de 15 élèves accueillis, sur le modèle de ce qui était proposé aux communes au cours des expérimentations du SMA.
Votre rapporteur juge souhaitable que le seuil soit abaissé à 12 élèves et que son montant soit porté à 120 euros, au moins pour la première tranche, afin de permettre une mise en oeuvre pleinement satisfaisante du service d'accueil.