B. LA CRISE, RÉVÉLATRICE DES FAIBLESSES ÉCONOMIQUES DE NOTRE AGRICULTURE
1. L'agriculture européenne exposée à la concurrence internationale
a) Une politique agricole commune orientée vers les marchés
Depuis 1992, les réformes successives de la politique agricole commune ont transformé radicalement l'économie agricole en Europe.
Marquée avant cette date par la stabilité des prix et une relative indifférence aux mouvements sur les marchés extérieurs, l'agriculture européenne a répondu au premier défi de la PAC : augmenter la production pour atteindre un certain degré d'autosuffisance alimentaire.
Principal instrument de cette stabilité, l'intervention sur les marchés permettait de soutenir les revenus des agriculteurs en agissant directement sur les prix. La PAC reposait alors sur un double mécanisme :
- vis-à-vis du monde extérieur, les droits de douane sur les importations et les subventions aux exportations corrigeaient les écarts entre les cours internationaux et les prix à l'intérieur des frontières de la communauté européenne ;
- dans l'espace européen, les mesures de stockage public permettaient d'éviter que les écarts entre production et demande ne se traduisent par un effondrement des prix intérieurs.
La stabilité des prix a permis aux agriculteurs de faire croître leur production sans trop de risques.
Critiquée de l'extérieur par les partenaires commerciaux de l'Europe pour ses effets dépressifs sur les marchés internationaux, cette politique l'a été également à l'intérieur de l'Europe pour son coût budgétaire, conduisant à un abandon progressif du soutien aux prix et réorientant la PAC dans le sens d'un alignement sur les prix mondiaux.
Les réformes successives de la PAC depuis 1992 n'ont pas démenti cette orientation vers les marchés, mais l'ont au contraire renforcé, laissant seulement subsister d'une part des mécanismes de soutien direct au revenu, à travers les aides peu à peu découplées, et d'autre part des filets de sécurité dont les conditions de déclenchement sont devenues de plus en plus drastiques.
Les mesures de soutien au stockage et d'achats à l'intervention n'ont certes pas disparu, mais la pratique de l'Union européenne consiste à fixer les seuils de déclenchement de ces mesures à des niveaux extrêmement bas 10 ( * ) et à mettre en place des procédures d'adjudication garantissant le caractère non inflationniste de ces dispositifs pour le budget communautaire 11 ( * ) .
L'agriculteur européen est donc pleinement soumis aux contraintes du marché et doit vendre sa production au niveau des cours mondiaux.
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LES RÉFORMES SUCCESSIVES DE LA PAC DEPUIS 2000 Afin de mettre en conformité le système européen de subventions à l'agriculture avec les règles définies au niveau de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et en particulier faire basculer les aides de la boîte orange (soutiens liés au volume de production ou aux prix, entraînant des distorsions dans les échanges internationaux), en principe interdites, vers la boîte verte (aides découplées de la production et des marchés), autorisées sans limite, ou la boîte bleue (aides tolérées, non liées au prix), la PAC a connu depuis 1992 des réformes qui l'ont toujours plus orientée vers les marchés. - L'Agenda 2000 a renforcé les aides directes à la surface pour les productions végétales et à la tête de bétail pour l'élevage, prorogé les quotas laitiers institués en 1984 et a distingué les aides à vocation économique, relevant du premier pilier, des mesures de soutien au développement rural, inscrites dans le second pilier. - La réforme de 2003 a mis en place le découplage des aides par rapport à la production, en créant les droits à paiement unique (DPU) à l'hectare. Elle a également introduit la conditionnalité environnementale des aides et la modulation en faveur du deuxième pilier. - La réforme de 2008, appelée « bilan de santé » de la PAC a opéré une nouvelle réorientation des soutiens, programmé la fin des quotas laitiers en 2015 et permis aux États-membres d'avoir quelques marges de manoeuvre pour redéployer les aides vers des secteurs jugés prioritaires. |
* 10 Par exemple, pour la poudre de lait écrémé et le beurre en vrac, le prix d'intervention 2010 est fixé respectivement à 1 747 €/tonne et 2 218 €/tonne.
* 11 Consulter sur ce point « Le prix du lait dans les États membres de l'Union européenne », rapport d'information n° 481 (2008-2009) de M. Jean BIZET, fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, déposé le 23 juin 2009.