Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

Accéder au dossier législatif

Rapport n° 559 (2009-2010) de M. Jean-Patrick COURTOIS , fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 juin 2010

Synthèse du rapport (161 Koctets)

Disponible au format Acrobat (1,9 Moctet)

Tableau comparatif au format Acrobat (1,3 Moctet)

N° 559

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juin 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , de réforme des collectivités territoriales,

Par M. Jean-Patrick COURTOIS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 60 , 169, 170 , 198 et T.A. 57 (2009-2010)

Deuxième lecture : 527 et 560 (2009-2010)
Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		Première lecture : 2280 , 2459 , 2510 , 2516 et T.A. 472

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 16 juin 2010, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a examiné, en deuxième lecture, le rapport de M. Jean-Patrick Courtois et établi le texte de la commission proposé pour le projet de loi n° 527 (2009-2010), modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales.

Sur la proposition de son rapporteur, elle a tenu compte des convergences réalisées par le texte de l'Assemblée nationale. Aussi, elle en a retenu les dispositions inscrites dans l'esprit qui l'a guidée lors de l'examen du projet de loi en première lecture. En revanche, elle a modifié celles qui s'en écartaient ainsi que certains des compléments apportés au projet de réforme par les députés.

Sur les 103 amendements qui lui étaient soumis, la commission en a intégré 37 dans le texte qu'elle a élaboré en vue de la séance publique dont 19 du rapporteur, 3 de Mme Jacqueline Gourault, 7 de M. Gérard Collomb, 3 de M. Jacques Blanc, 2 de M. Hugues Portelli, 2 de M. Jean-René Lecerf, 1 de M. François-Noël Buffet.

Les principales modifications adoptées par la commission sont les suivantes :

- souhaitant que le Sénat puisse examiner en priorité, dans un contexte serein, le mode de scrutin des conseillers territoriaux , votre commission a supprimé les articles 1 ^er A, 1 ^er bis , 1 ^er ter , 1 ^er quater et 1 ^er quinquies et, par coordination, les articles 36 B et 36 C ;

- sur le volet de l' intercommunalité :

elle a attribué un droit de veto aux communes dont la population est supérieure au quart de la population concernée pour créer ou transformer un EPCI (art. 5A et 5 B) ;

elle a modifié le régime des métropoles (art. 5 et 5 quater ) par :

* la définition de l'intérêt métropolitain à la majorité des deux tiers comme le Sénat l'avait décidé en première lecture ;

* la fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert à la métropole de compétences départementales ou régionales ;

* l'extension aux discontinuités territoriales de la dérogation temporaire au principe de continuité territoriale instituée au profit des enclaves pour créer une métropole ;

* la suppression du transfert automatique de la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes à ce nouvel EPCI et l'adoption à l'unanimité des conseils municipaux de toute décision d'unification des taxes ou de transfert de la DGF ;

elle a élargi les cas de délégation de signature par le président de l'EPCI pour les attributions qui lui sont confiées par l'organe délibérant, au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de services (art. 15 bis ) ;

elle a supprimé l'ajout au rapport annuel sur l'activité de l'EPCI de l'utilisation des crédits engagés par l'établissement dans chaque commune (art. 15 ter ) ;

elle a allongé de deux à quatre mois le délai fixé au comité de massif pour se prononcer sur l'arrêté préfectoral pris pour supprimer une commune isolée, une enclave ou une discontinuité territoriale (art. 18) ;

- elle a assoupli les conditions relatives à l'apport minimal du maître d'ouvrage en matière de renouvellement urbain et de patrimoine protégé, fixées pour limiter les cofinancements (article 35 ter ) ;

- elle a supprimé l'article 35 quater qui encadre les cumuls de financement entre la région et le département.

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, en deuxième lecture, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, après son adoption par l'Assemblée nationale en première lecture le 8 juin 2010.

Voulant réactualiser les acquis de la République décentralisée, qui fait partie de notre patrimoine constitutionnel depuis la révision de 2003, et tenir compte des lacunes, des lourdeurs ou des dysfonctionnements que l'expérience a fait apparaître, le présent projet de loi se présente comme une étape fondamentale dans le processus de refondation des structures de la démocratie locale engagé par le gouvernement avec le dépôt, le 21 octobre 2009, de quatre textes sur le bureau du Sénat.

Éclairée par les travaux de sa mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par notre collègue Claude Belot et par ceux de votre commission et de la commission des finances saisie pour avis, la Haute Assemblée a profondément modifié ce projet de loi en première lecture.

Lors de l'examen du projet de réforme par sa commission des lois puis en séance publique, l'Assemblée nationale a apporté des modifications nombreuses et parfois substantielles au texte issu des délibérations du Sénat. Mathématiquement, le texte transmis à la Haute assemblée en deuxième lecture compte ainsi 97 articles y compris les six supprimés (contre 40 dans le projet de loi initial et 67 dans le texte soumis à l'Assemblée nationale en première lecture) : les députés ont adopté trente articles additionnels et supprimé six articles ; ils ont, en outre, adopté 15 articles conformes.

Ce faisant, et tout en tenant compte des travaux du Sénat, dont elle a conservé l'esprit dans de nombreux domaines, l'Assemblée nationale a opéré plusieurs innovations d'importance.

Précisons que la commission des finances et son rapporteur, notre collègue Charles Guéné, se sont à nouveau saisis des dispositions financières relatives aux métropoles et aux communes nouvelles. À la suite des innovations introduites par l'Assemblée nationale, la commission de la culture s'est, à son tour, saisie pour avis des dispositions relatives aux compétences des collectivités territoriales ; elle a nommé son président, M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Pour sa part, la délégation aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes, présidée par la sénatrice Michèle André, s'est prononcée sur les dispositions électorales et leur impact sur la parité politique. La délégation aux collectivités territoriales s'est, elle aussi, saisie de certaines des questions soulevées par le présent projet de loi en établissant deux rapports d'information portant, d'une part, sur la mutualisation des moyens entre les collectivités ^{1 ( * )} et, d'autre part, sur le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux ^{2 ( * )} .

I. LE VOTE DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE : AJUSTER L'ORGANISATION DÉCENTRALISÉE AUX RÉALITÉS LOCALES

En première lecture, le Sénat a examiné avec réalisme le projet du gouvernement selon les axes exposés ci-après. Il a globalement respecté la logique du texte qui lui était proposé, tout en introduisant de nombreuses modifications afin de mettre davantage l'accent sur la liberté des collectivités territoriales et d'accroître leur capacité à exercer leurs compétences pour renforcer la qualité du service public.

Il a souhaité, dans un double esprit de pragmatisme et de consensus, adapter le dispositif présenté par le gouvernement aux réalités de la vie locale et à l'expérience concrète des élus de terrain. Le Sénat a donc encadré les modalités d'élection des conseillers territoriaux, accordé davantage de liberté et d'autonomie aux communes dans le fonctionnement des structures intercommunales, y compris celui des futures métropoles instituées par le présent projet de loi, apporté des garanties supplémentaires aux populations et aux collectivités dans les procédures de regroupement de départements et de régions, et clarifié les principes de répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales.

A. CONFIRMER LA CRÉATION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX ET FIXER DES PRINCIPES POUR LEUR ÉLECTION

En première lecture, le Sénat avait tout à la fois souhaité donner nettement son accord à la création des conseillers territoriaux (qui était actée par l'article 1 ^er du projet de loi initial du gouvernement) et encadrer le mode de scrutin applicable à leur élection .

La Haute Assemblée avait ainsi adopté, sur l'avis favorable du rapporteur et du gouvernement, un amendement présenté en séance publique par M. Nicolas About et les membres du groupe Union centriste, aux termes duquel les modalités d'élection des conseillers territoriaux devaient combiner un scrutin uninominal afin d'« assurer la représentation des territoires » et un scrutin proportionnel pour garantir « l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique », ainsi que la parité.

À l'issue d'un scrutin public, ces principes ont été transcrits dans un article additionnel avant l'article 1 ^er .

B. PRÉSERVER LA LIBERTÉ DES COMMUNES ET AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Approuvant sans réserve l'objectif affiché d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité, la Haute assemblée a voulu en conforter le succès par une plus grande prise en compte de la cellule de base de notre démocratie locale.

1. Adopter des solutions pragmatiques pour assurer la démocratisation des intercommunalités (articles 2 et 3)

Le Sénat a voulu dégager des solutions pragmatiques et consensuelles pour adapter la composition des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre à la mise en place, à partir de mars 2014, d'une élection des délégués des communes-membres au suffrage universel direct (articles 2 et 3 du projet de loi).

En effet, votre commission avait considéré que le système figurant dans le texte initial du gouvernement était trop rigide , puisqu'il privait les communautés de communes et d'agglomération de la faculté de conclure des accords locaux amiables pour déterminer la composition de leur organe délibérant entre les communes-membres, et défavorable aux villes moyennes . Lors de l'examen du texte en commission, elle avait donc prévu que les communes pourraient fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires, quel que soit le type d'EPCI à fiscalité propre concerné, par un accord à la « super-majorité qualifiée » (deux tiers des communes représentant au moins deux tiers de la population).

En séance publique, ce système a été modifié par des amendements présentés par MM. Gérard Collomb et Pierre Hérisson , créant un système où le nombre et la répartition des sièges pourraient être fixés librement par les communes-membres des communautés de communes et d'agglomération par un accord à la majorité qualifiée simple (deux tiers des communes représentant la moitié de la population, ou la moitié des communes représentant deux tiers de la population), et où 10 % de sièges supplémentaires pourraient, dans un second temps, être créés et librement répartis selon la même majorité et avec l'accord de la ville-centre (c'est-à-dire de la commune la plus peuplée, à condition qu'elle représente plus du quart de la population totale de l'EPCI).

Ce système avait alors reçu le soutien de votre commission.

Enfin, le Sénat avait augmenté le nombre maximal de vice-présidents pouvant être élus par chaque conseil communautaire par rapport au texte du gouvernement.

2. Encadrer davantage les pouvoirs du représentant de l'Etat dans la modification de la carte intercommunale

Constatant que la décentralisation est aujourd'hui parvenue à l'âge de la maturité, le Sénat a encadré les pouvoirs conférés au préfet pour modifier la carte intercommunale.

En conséquence, il a :

• dans le cadre des procédures d'achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre et des syndicats (articles 29 et 30),

- supprimé le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale ;

- conforté le rôle de la commission départementale de la coopération intercommunale en préservant le caractère obligatoire des modifications qu'elle adopte aux deux-tiers de ses membres et en prévoyant l'audition de tout élu qui le demande ;

- inclus la commune-centre dans la majorité requise pour exprimer l'accord des conseils municipaux au projet préfectoral. Celle-ci devra également consentir à la fusion proposée par le préfet en vertu des pouvoirs exceptionnels dont il bénéficiera en 2013 ;

- prévu la fixation, par l'arrêté de fusion, des compétences exercées par le nouvel EPCI qui assumerait l'intégralité des compétences auparavant transférées aux établissements fusionnés ;

- subordonné la mise en oeuvre, en 2013, des pouvoirs spéciaux du préfet à l'achèvement des procédures de consultation introduites en 2012 pour recueillir l'accord des collectivités ;

- assorti la révision du schéma départemental, tous les 6 ans au moins, d'une réactivation des procédures temporaires prévues en 2012 pour modifier le périmètre ou fusionner des EPCI à fiscalité propre, pour une durée d'un an ;

- étendu l'application des procédures de modification du périmètre aux syndicats mixtes fermés ;

• exigé, pour la simplification de la procédure de fusion des EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre , l'accord de l'organe délibérant au rattachement d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale par le préfet (article 20) ;

• pour le schéma départemental (article 16) ,

- modifié les orientations fixées à son élaboration en abaissant à 3.000 habitants le seuil de constitution d'un établissement en prévoyant, toutefois, la faculté, pour le préfet, de descendre en deçà pour tenir compte des réalités géographiques et en les complétant par celle du transfert des compétences d'un syndicat à un EPCI à fiscalité propre,

- précisé le contenu de la carte annexée au schéma en y inscrivant les périmètres des EPCI, des syndicats mixtes, des SCOT et des parcs naturels régionaux,

- prévu la faculté de proposer la création d'un syndicat,

- exempté de l'obligation de couverture intégrale les schémas des départements de la petite couronne parisienne ;

• encadré le dispositif de suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales, qui entrera en vigueur au terme du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité (article 18),

- en prévoyant l'accord de l'EPCI au rattachement assorti d'une clause de sauvegarde pour le préfet en cas de refus de l'établissement  avec l'intervention de la commission départementale de la coopération intercommunale, la consultation du comité de massif en cas de divergence sur le futur périmètre d'une communauté de communes entre une collectivité classée montagne et le préfet,

- et en soustrayant les trois départements de la petite commune parisienne à l'application de ce dispositif ;

• adopté, pour faciliter la recomposition des structures syndicales , des amendements permettant de recourir plus largement, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de dissolution ou de substitution (articles 22 à 24) ;

• créé un collège des syndicats au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale qu'il a dotée d'un pouvoir d'autosaisine et organisé en son sein la présence des collectivités classées « montagne » (article 26).

3. Préserver le caractère consensuel du fonctionnement de l'intercommunalité

La logique privilégiée par votre commission est de préserver les compétences de l'échelon communal tout en améliorant le fonctionnement du couple commune/EPCI , qui constitue l'axe de proximité de l'organisation territoriale. Toute disposition ayant pour effet de réduire la liberté des communes et des maires irait au-delà de cette logique. Elle risquerait de remettre en cause les compromis trouvés au cours des dernières années, voire de transformer radicalement le climat de la coopération intercommunale en le rendant plus souvent conflictuel.

En suivant ces principes, le Sénat a souhaité rétablir la majorité qualifiée et les conditions démographiques en vigueur pour les transferts de compétences après la création d'un EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire , à la place des dispositions du projet de loi prévoyant des majorités simples.

Notons l'intégration au sein des majorités prévues pour créer les EPCI très intégrés (communautés d'agglomération, communautés urbaines, métropoles) ou les instituer par transformation d'un établissement existant, des communes représentant plus du tiers de la population totale afin de prendre en compte l'ensemble des moteurs du développement de l'intercommunalité (articles 5 A et 5 B).

La Haute assemblée a souhaité revenir sur le caractère automatique du transfert du pouvoir de police au président de l'EPCI dans certains domaines, ce pouvoir faisant partie du noyau dur des compétences du maire. Le Sénat a par ailleurs adopté, à l'initiative de M. Jean-Claude Merceron, un amendement prévoyant que, lorsque la compétence en matière de collecte des eaux a été transférée à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, l'autorisation des déversements d'eaux usées autres que domestiques est du ressort du président de cet établissement, même si les pouvoirs de police du maire en la matière ne lui ont pas été transférés. Cette disposition a été adoptée conforme par l'Assemblée nationale.

Elle a en outre introduit, pour la création d'un EPCI, l'obligation d'une délibération simultanée des conseils municipaux non seulement sur le périmètre de l'EPCI, mais également sur ses statuts, c'est-à-dire sur les compétences transférées.

Votre commission partage l'objectif de souplesse et d'économie de fonctionnement des EPCI, promu par le texte du gouvernement. C'est pourquoi elle a souhaité faciliter davantage les mises à disposition de services , notamment entre la métropole et le département ou la région, de manière à adapter le plus efficacement possible les moyens disponibles aux compétences transférées. Par ailleurs, le Sénat a adopté en séance publique un amendement ouvrant la possibilité pour les collectivités territoriales de passer des conventions de gestion commune de services publics et de mettre en oeuvre cette gestion par le biais de mutualisations.

Le Sénat a également adopté un amendement tendant à permettre aux communes membres d'un EPCI de décider à l'unanimité le transfert de leur DGF à cet établissement.

Enfin, une garantie de dotation de développement rural a été créée pour les EPCI issus de la fusion d'EPCI préexistants et dépassant le seuil d'éligibilité à cette dotation.

4. Préciser le régime des métropoles dans le respect de l'autonomie communale (articles 5 à 6)

Le Sénat a validé le principe d'un EPCI plus intégré pour favoriser sa capacité à rayonner au niveau européen.

Au préalable, pour conserver une cohérence à la déclinaison des EPCI au regard de leur degré d'intégration, il a souhaité abaisser le seuil démographique de création des communautés urbaines de 500.000 à 450.000 habitants .

Souhaitant concilier la nécessité de favoriser le développement des métropoles et celle de préserver la gestion de proximité , la Haute assemblée a maintenu au maire sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme et introduit la notion d'intérêt métropolitain pour le transfert des équipements.

Pour conforter le régime des métropoles , la Haute assemblée a :

- prévu un nouveau cas de création d'une métropole, celui de la fusion-transformation institué à l'article 20 ;

- précisé la procédure de transfert de plein droit du bloc économique du département et de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle ;

- modifié la composition de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées à la métropole afin de préserver l'intérêt des collectivités concernées ;

- clarifié les dispositions régissant les transferts de service et précisé le contenu des conventions, les modalités de transfert des services ainsi que la situation des personnels (notons l'adoption d'une réglementation de la création des emplois) ;

- offert, dans le souci d'une gestion économe et efficace des actions métropolitaines, la faculté de mutualiser, sur les compétences partagées, des services départementaux/régionaux et métropolitains.

Par ailleurs, elle a préservé l'autonomie des communes au sein des nouvelles métropoles, en supprimant le transfert de l'ensemble de la fiscalité des communes à la métropole et en rendant le transfert de la DGF communale à celle-ci simplement facultatif.

Le Sénat a souhaité faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole en permettant l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la TPU et éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée et, par parallélisme des formes, il a renvoyé au décret et non à un arrêté préfectoral, la décision d'étendre le périmètre de la métropole. Il a précisé que le périmètre d'une métropole peut être étendu à une commune appartenant à une communauté de communes à DGF bonifiée.

5. Offrir un véritable outil de coopération entre territoires urbains (article 7)

En première lecture, le Sénat a approuvé  le dispositif proposé des pôles métropolitains tout en précisant leur régime juridique :

•  clarification et élargissement des champs d'intervention du pôle (recherche, culture, coordination des SCOT -schémas de cohérence territoriale-, transports publics) ;

• consultation préalable des régions et départements d'implantation ;

• abaissement du double seuil de création à 300.000 habitants pour la population totale du périmètre et à 150.000 habitants pour celle de l'EPCI membre le plus peuplé ;

• diversification de l'objectif assigné au pôle par la promotion d'un modèle de développement durable ;

• détermination du mode de répartition des sièges au sein de l'organe délibérant du pôle pour tenir compte du poids démographique de chacun de ses membres.

C. RETENIR UN NOUVEAU RÉGIME DE FUSION DE COMMUNES EN TENANT COMPTE DES RÉALITÉS LOCALES (ARTICLE 8)

En première lecture, le Sénat a consenti, par réalisme tout en se montrant sceptique sur ses effets, à l'introduction de ce nouveau dispositif. Il l'a toutefois assorti de plusieurs garanties :

- consultation des électeurs dans tous les cas en appréciant les résultats au niveau de chaque commune ;

- limitation du pouvoir d'appréciation du préfet par la motivation spéciale de son refus d'accéder à la demande unanime des communes ;

- droit de la commune nouvelle de choisir son EPCI de rattachement ;

- attribution des qualités d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire au maire délégué ;

- accord des conseils généraux et régionaux à la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle ;

- encadrement de la fixation du nom et du chef-lieu de la commune nouvelle par le préfet.

Par ailleurs, le Sénat a supprimé la dotation particulière des communes nouvelles, qui aurait été prélevée sur la DGF des autres collectivités territoriales.

D. APPORTER DE NOUVELLES GARANTIES AUX PROCÉDURES DE REGROUPEMENT DES DÉPARTEMENTS ET DES RÉGIONS

Confirmant le souci exprimé par votre commission, le Sénat a souhaité apporter de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions. De tels regroupements ne pourraient intervenir qu'avec l'accord de chacun des territoires concernés et celui de leur population , recueilli par un référendum organisé selon les modalités prévues pour les référendums locaux. Ceci permettrait d'éviter qu'un territoire plus peuplé puisse forcer un autre à se regrouper avec lui, en dépit de l'opposition de son conseil ou de sa population.

Par ailleurs, le Sénat a introduit deux nouvelles procédures de regroupements : la première permettrait à un département d'être rattaché à une région qui lui est limitrophe , la seconde autoriserait une région et les départements qui la composent à solliciter du législateur, avec l'accord de leur population respective, à fusionner dans une collectivité unique .

E. METTRE UN TERME AUX SUBVENTIONS CONDITIONNELLES

L'octroi d'une subvention est souvent conditionné à l'adhésion de la collectivité qui souhaite en bénéficier à une structure de coopération ou d'organisation intercommunale, notamment un pays. Les articles 25 et 28 du projet de loi visent à mettre fin à ce phénomène. À l'initiative de votre commission, le Sénat a cependant souhaité ajouter aux exclusions prévues par l'article 28 le cas des associations de collectivités territoriales derrière lesquelles pourraient se recréer les pays supprimés par l'article 25.

F. CLARIFIER LES PRINCIPES DEVANT ENCADRER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Le Sénat a également précisé les dispositions de l'article 35 relatives à la répartition des compétences entre les collectivités territoriales. Ainsi, à propos de la capacité d'initiative des collectivités territoriales en dehors des domaines prévus par la loi, votre commission des lois a adopté, sur proposition de MM. Chevènement et Mézard, un amendement précisant qu'elle ne s'exerce que sur le fondement d'une délibération de l'assemblée concernée . Concernant les cofinancements, elle a également adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement afin de préciser que leur encadrement permettrait d'organiser une répartition des interventions entre la région et le département. Elle a également supprimé la référence à la « part significative du financement » assurée par le maître d'ouvrage , cette disposition étant d'interprétation difficile et n'ajoutant pas d'élément essentiel au dispositif proposé. Enfin, en séance, le Sénat a précisé que « le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales », ce qui permet de réaffirmer le rôle du département en matière de soutien aux communes rurales, aux communes de montagne et aux communes disposant de ressources faibles.

II. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE : L'ACCEPTATION DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DE LA RÉFORME, DES AJOUTS SUBSTANTIELS ET DIVERS

Lors de l'examen du projet de réforme des collectivités territoriales, les députés ont respecté l'économie générale du projet de loi. Pour le volet « intercommunalité », ils ont retenu l'essentiel du texte adopté par le Sénat, qu'ils ont cependant assoupli sur plusieurs points tout en procédant à des ajouts. Ils ont par ailleurs complété le texte de façon substantielle dans ses volets « conseillers territoriaux » et « compétences ».

A. PRÉCISER EN DÉTAIL LE MODE D'ÉLECTION DES FUTURS CONSEILLERS TERRITORIAUX

L'Assemblée nationale a très largement modifié les dispositions relatives aux futurs conseillers territoriaux :

- elle a fixé le régime électoral des futurs conseillers territoriaux (articles 1 ^er A à 1 ^er quinquies et 36 C) ;

- à cet égard, votre rapporteur souligne que, contrairement à l'article 1 ^er A adopté par le Sénat, qui était dénué de valeur prescriptive et se limitait à fixer des grands principes, le nouvel article 1er A et les articles additionnels adoptés par les députés avant et après l'article 1er sont pleinement normatifs .

1. Un mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours

Tout d'abord, en modifiant l'article 1 ^er A, l'Assemblée nationale a prévu la mise en place d'un scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour l'élection des conseillers territoriaux : ceux-ci seraient donc élus selon un système similaire à celui qui régit actuellement les élections cantonales.

Toutefois, alors que les conseillers généraux sont soumis à un seuil de passage au second tour de 10 % des électeurs inscrits, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Dominique Perben, rapporteur, portant ce seuil à 12,5 % des inscrits pour les conseillers territoriaux (nouvel article 1 ^er B).

2. La mise en place d'un tableau de répartition des conseillers territoriaux par département et par région

Adoptant un amendement du gouvernement, les députés ont fixé la répartition des conseillers territoriaux par département et par région (article 1 ^er ter ).

La répartition retenue répondrait aux principes suivants :

- chaque département serait administré par au moins 15 conseillers territoriaux ;

- le nombre de conseillers territoriaux attribué à chaque département ne pourrait s'écarter de plus de 20 % par rapport à la moyenne régionale , sauf pour quatre départements dont la population est très inférieure à celle des autres départements de la région (Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Lozère et Meuse) ;

- dans la mesure du possible, le nombre d'élus dans un département ne varierait pas de plus de 25 % par rapport à la situation actuelle.

Les cantons délimités par le gouvernement sur la base de cette répartition devraient respecter les limites des circonscriptions législatives et des communes de moins de 3 500 habitants (article 1 ^er quater ).

Pour éviter que l'évolution de la carte cantonale induite par la création des conseillers territoriaux n'ait des conséquences trop brutales pour les chefs-lieux des cantons actuels (puisque cette qualité a des conséquences financières importantes pour les communes concernées), l'Assemblée a adopté un amendement de MM. Jean-Luc Warsmann et Dominique Perben permettant aux cantons issus d'une fusion d'avoir plusieurs chefs-lieux .

Enfin, tenant compte des conséquences du tableau sur les conseils régionaux, qui verront leurs effectifs doubler, voire tripler dans certains cas, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu de renforcer les pouvoirs de leur commission permanente et d'en plafonner le nombre de membres (article 1 ^er bis ).

3. Garantir l'effectivité de l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux

Consciente que le mode de scrutin qu'elle avait choisi à l'article 1 ^er A pouvait avoir des effets pervers sur la présence des femmes dans les conseils généraux et régionaux, l'Assemblée nationale a adopté deux dispositifs visant à favoriser la parité :

- à l'article 1 ^er quinquies , elle a prévu que les conseillers territoriaux dont le siège serait vacant « pour quelque cause que ce soit » (et non pour des causes limitativement énoncées, comme pour les actuels conseillers généraux) seraient remplacés par une personne de sexe opposé ;

- à l'article 36 C, elle a mis en place un mécanisme de financement de la vie politique locale permettant d'introduire des pénalités financières à l'encontre des partis politiques présentant un nombre insuffisant de femmes aux élections des conseillers territoriaux : sur le modèle du système retenu par le Parlement pour les élections législatives, la dotation de l'État serait réduite proportionnellement à l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe déclarant se rattacher au parti en cause.

B. L'APPROFONDISSEMENT DES ORIENTATIONS IMPULSÉES PAR LE SÉNAT EN MATIÈRE D'INTERCOMMUNALITÉ

Les principes dégagés par le Sénat ont été, dans l'ensemble, conservés par l'Assemblée nationale.

1. L'adoption du système sénatorial pour la composition des conseils communautaires

L'Assemblée a largement maintenu le système créé par le Sénat pour déterminer le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires.

Ainsi, elle a adopté des amendements qui, tout en améliorant le texte du Sénat à la marge, n'en remettent en cause ni l'esprit, ni la lettre :

- elle a renforcé l'exigence de parité en prévoyant que le délégué suppléant institué par le Sénat pour garantir la représentation des petites communes devrait être de sexe opposé à celui du délégué titulaire ;

- elle a prévu une représentation spécifique des communes associées représentant plus de 50 % de la population de la commune issue de la fusion dans les comités syndicaux (c'est-à-dire dans les organes délibérants des EPCI qui ne disposent pas d'une fiscalité propre) ;

- elle a, enfin, soumis les membres des organes délibérants des EPCI à un régime d'incompatibilités qui leur interdit d'exercer, simultanément à leur mandat, certaines fonctions dans l'administration de l'EPCI.

2. Des améliorations aux outils d'élaboration de la carte intercommunale

L'Assemblée nationale a :

- précisé les critères de composition du collège « EPCI à fiscalité propre » au sein de la CDCI sur la base des caractéristiques départementales ;

- retenu le principe du renouvellement intégral exceptionnel des membres de la CDCI renouvelée ;

- aménagé le contenu du schéma départemental (interdiction de créer de nouveaux syndicats, augmentation à 5.000 habitants du seuil de constitution des EPCI à fiscalité propre, respect de ses orientations par la CDCI, introduction des notions de protection de l'environnement et de développement durable).

3. La validation des garanties encadrant le processus temporaire d'achèvement et de rationalisation des intercommunalités (articles 29 et 30)

L'Assemblée nationale a adopté le dispositif retenu par le Sénat en l'amendant sur plusieurs points :

- respect des orientations du schéma départemental ;

- limitation du droit de veto accordé à la commune la plus peuplée à celle dont la population représente au moins un tiers de la population totale concernée ;

- suppression de la faculté accordée à la commune la plus peuplée de s'opposer aux fusions ;

- anticipation de la date d'achèvement du processus (du 31 décembre 2013 au 30 juin 2013).

4. La simplification de la procédure de fusion entre intercommunalités (article 20)

Les députés ont attribué un rôle actif à la CDCI qui pourra modifier le projet de périmètre à la majorité des deux tiers de ses membres. Signalons la réunion en formation interdépartementale des CDCI concernées par un projet de périmètre s'étendant sur plusieurs départements.

La condition de majorité requise pour décider de la fusion a été abaissée à la majorité du tiers des conseils municipaux regroupés dans chacun des établissements à fusionner.

L'organe délibérant, dans les trois mois de l'entrée en vigueur de l'arrêté de fusion, décidera de la restitution aux communes des compétences transférées à titre optionnel et à titre supplémentaire aux EPCI fusionnés dans le cas où elles ne sont pas exercées par le nouvel établissement. Dans l'intervalle de cette décision, elles seront exercées par l'établissement résultant de la fusion.

Précisons que l'Assemblée nationale a dispensé le nouvel établissement résultant d'une fusion d'EPCI dont une communauté urbaine, du respect du seuil démographique en vigueur au moment de la fusion : il s'agit de préserver le statut de communauté urbaine des agglomérations qui n'atteindraient plus le seuil lequel, rappelons-le, a beaucoup évolué au fil du temps (article 20 bis A).

5. Des compléments au dispositif des pôles métropolitains (article 7)

L'Assemblée nationale, après avoir retenu la seule information des régions et départements lors de la création d'un pôle, a habilité les pôles frontaliers à déroger à la condition démographique exigée de l'EPCI membre le plus peuplé à condition qu'il soit limitrophe d'un Etat étranger. En l'abaissant ainsi à plus de 50.000 habitants, elle répond au souci exprimé lors de la première lecture par notre collègue Jean-Paul Amoudry qui avait déposé un amendement en ce sens.

Dans le même esprit, les députés ont également retenu la faculté, pour les pôles, d'adhérer aux districts européens et aux groupements européens de coopération territoriale de droit français.

Ils ont encadré la répartition des sièges dans l'assemblée délibérante par un minimum fixé à 1 siège et un maximum de 50 % des sièges.

6. Des modifications ponctuelles

L'Assemblée nationale a adopté une série d'amendements divers aux dispositions régissant les intercommunalités :

- dérogation temporaire, durant un an, au principe de continuité territoriale pour la création d'une métropole à la double condition que l'enclave soit constituée de plusieurs communes elles-mêmes regroupées dans un EPCI à fiscalité propre (article 5 quater ) ;

- suppression de la catégorie des communautés d'agglomération nouvelle (CAN) aujourd'hui inexistantes, les cinq villes nouvelles étant gérées par la voie d'un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) (article 14 bis ) ;

- assouplissement de la procédure de transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération ou en communauté de communes (article 14 ter ) ;

- extension du champ des délégations de signature opérées par le président de l'EPCI au profit du directeur général ou du directeur général adjoint (article 15 bis ) ;

- renforcement de l'information des communes membres d'un EPCI en y incluant l'utilisation des crédits engagés par l'établissement dans chaque commune (article 15 ter ).

C. DES MODIFICATIONS RELATIVEMENT IMPORTANTES AUX COMPÉTENCES ET AU RÉGIME FINANCIER DES MÉTROPOLES (ARTICLES 5 À 6)

1. Des compétences élargies

Le volet des compétences métropolitaines a été essentiellement renforcé dans ses composantes départementales et régionales par :

- le transfert de plein droit des compétences relatives aux zones d'activités et à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques ; cependant, dans le texte sénatorial, ces compétences, certes originellement du domaine conventionnel, étaient en tout état de cause transférées de plein droit à la métropole au terme d'un délai de 18 mois en cas de refus d'une demande en ce sens de la métropole ;

- le transfert conventionnel , d'une part, de l'action sociale en faveur des personnes âgées et de l'aide sociale à l'enfance qui complètent le bloc social existant et, d'autre part, de certaines compétences en matière touristique (schéma, comité), culturelle (musées) et sportive (construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures).

2. Un régime financier plus intégré

L'Assemblée nationale a prévu un transfert automatique de la taxe sur les propriétés foncières bâties des communes membres à la métropole. Par ailleurs, elle a facilité le transfert de la DGF en prévoyant qu'il pouvait être approuvé à la majorité qualifiée (et non à l'unanimité comme l'avait souhaité le Sénat).

D. DES ASSOUPLISSEMENTS AUX FUSIONS DE COMMUNES « RÉNOVÉES » (ARTICLES 8 À 11)

L'Assemblée nationale a allégé la procédure de création d'une commune nouvelle par la condition d'un accord unanime des communes et en supprimant, par coordination, la consultation de la population.

Elle a clarifié la composition transitoire du premier conseil municipal de la nouvelle collectivité jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux par l'intégration de tout ou partie des membres en exercice des anciens conseils municipaux dont l'ensemble des maires et adjoints de chacune des anciennes communes.

Les députés ont précisé le régime des communes déléguées en confiant au conseil municipal de la commune nouvelle le soin de désigner le maire délégué.

En revanche, ils ont supprimé le dispositif de retour à l'autonomie d'une commune associée en considérant que le droit en vigueur permettait déjà de procéder à des défusions.

L'Assemblée nationale a également apporté quelques modifications au régime financier des communes nouvelles, notamment en prévoyant que ces nouvelles collectivités percevront les montants versés au titre du fonds de compensation de la taxe professionnelle l'année même des investissements, comme les communautés de commune et d'agglomération. Toutefois, elle a maintenu la suppression, effectuée par le Sénat, de la dotation particulière de 5 % de la DGF dont auraient bénéficié les communes nouvelles dans la rédaction initiale du projet de loi.

E. LE RENFORCEMENT DES PROCÉDURES DE REGROUPEMENT DES DÉPARTEMENTS ET DES RÉGIONS DÉFINIES PAR LE SÉNAT

Marquant son accord avec les modifications apportées par le Sénat sur les procédures de regroupement des départements et des régions et notamment le principe selon lequel le projet de regroupement doit recueillir l'aval des territoires et de leur population, l'Assemblée nationale a conforté ses dispositions en leur apportant un certain nombre de précisions utiles. Elle a notamment harmonisé l'ensemble des procédures prévues et précisé le régime juridique applicable aux référendums locaux organisés pour recueillir l'avis de la population sur le projet de regroupement présenté. Elle a par ailleurs prévu la consultation, le cas échéant, des comités de massif compétents sur ce même projet.

F. UNE RÉÉCRITURE COMPLÈTE DES DISPOSITIONS CONCERNANT LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La perspective d'un nouveau projet de loi de clarification des compétences apparaissant de plus en plus incertaine, la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé qu'il convenait de conférer aux dispositions de l'article 35 sur la clarification des compétences des collectivités territoriales un caractère plus directement normatif, afin d'en garantir l'application effective même en l'absence de texte ultérieur. Elle a ainsi adopté un amendement de complète réécriture de cet article, qui modifie les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la clause générale de compétence des départements et des régions pour affirmer que les compétences exercées par ces collectivités le sont en principe à titre exclusif. Toutefois, il est également prévu la possibilité de compétences partagées et de délégations de compétences. En outre, la rédaction de l'Assemblée nationale reprend la notion d'«intérêt départemental» (ou régional) justifiant l'intervention des collectivités lorsque la loi est muette, et permet l'exercice par tous les niveaux de collectivité de compétences en matière de culture, de tourisme et de sport .

Par ailleurs, en matière de financements croisés (articles 35 ter et quater ), l'Assemblée nationale a soumis la part de financement apportée par la collectivité maître d'ouvrage à un « plancher » , fixé à un niveau variable en fonction de l'importance de la population concernée (20 % du montant total des financements apportés à ce projet pour les communes de moins de 3 500 habitants et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants ; 30 % pour les autres collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales).

En outre, à compter de 2012, aucun projet ne pourra bénéficier d'un cumul de crédits d'investissement ou de fonctionnement accordés par un département et une région , sauf si ce projet est décidé par une commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants ou un EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants. Les projets culturels, sportifs et touristiques ne seraient pas soumis à cette contrainte.

Enfin, à compter de 2015, l'Assemblée nationale a posé une alternative. Si un schéma régional d'organisation des compétences et de mutualisation n'a pas été adopté par la région et les départements du territoire régional, l'interdiction de cumul perdure (avec son exception pour les communes dont la population est inférieure à 3 500 habitants et les EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants), mais sans exception pour les projets culturels, sportifs et touristiques. Si un tel schéma est adopté, la règle de non cumul ne s'applique plus.

G. DES INNOVATIONS PONCTUELLES ET PARFOIS OPPORTUNES

L'Assemblée a, en outre, procédé à des innovations ponctuelles qui visent à améliorer la qualité formelle du texte, à ratifier des ordonnances et à créer un régime particulier pour les conseillers territoriaux ultra-marins.

Ainsi :

- elle a supprimé les articles 3 bis , 4 et 20 ter : en effet, l'article 3 bis (parité dans les conseils communautaires) était dénué de valeur normative et satisfait par la mise en place d'une élection des conseillers communautaires par « fléchage » ; l'article 4 (compétences des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux) était redondant avec l'article 100 du projet de loi « Grenelle II » -où, par ailleurs, il trouve plus naturellement sa place que dans le présent texte-, et l'article 20 ter (conditions de suppléance des conseillers communautaires) était en contradiction avec les dispositions de l'article 2 dans sa rédaction issue du Sénat ;

- à l'initiative du gouvernement, elle a inséré un article ratifiant trois ordonnances prises sur le fondement de la loi du 12 mai 2009 de simplification du droit et d'allègement des procédures (article 39 bis ) : la première de ces ordonnances simplifie les règles budgétaires et comptables applicables aux régions, la seconde allège l'exercice du contrôle de légalité, et la troisième améliore, à droit constant, la qualité rédactionnelle du code général des collectivités territoriales ;

- elle a également précisé les dispositions de l'article 34 bis A relatives à l'exercice en commun par des collectivités territoriales d'une compétence qui leur est reconnue par la loi ;

- enfin, afin de tenir compte de la situation particulière des élus de Guadeloupe, elle a réintroduit, à l'article 40 du présent projet de loi, une habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter les dispositions relatives aux conseillers territoriaux aux régions et départements d'outre-mer .

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : VALIDER LE TEXTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE SOUS CONDITIONS

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a tenu compte des convergences recherchées par l'Assemblée nationale. Aussi, elle en a retenu les dispositions inscrites dans l'esprit qui l'a guidée lors de l'examen du projet de loi en première lecture. En revanche, elle a modifié celles qui s'en écartaient ainsi que certains des compléments apportés au projet de réforme par les députés.

Sur les 103 amendements qui lui étaient soumis, la commission en a intégrés 37 dans le texte qu'elle a élaboré en vue de la séance publique dont 19 du rapporteur, 3 de Mme Jacqueline Gourault, 7 de M. Gérard Collomb, 3 de M. Jacques Blanc, 2 de M. Hugues Portelli, 2 de M. Jean-René Lecerf, 1 de M. François-Noël Buffet.

A. PRÉSERVER LA PRIORITÉ DU SÉNAT SUR LES QUESTIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Votre commission a affirmé sa volonté de protéger les prérogatives de la Haute Assemblée , et notamment de prendre la pleine mesure de son statut de représentante constitutionnelle des collectivités territoriales. En conséquence, elle a souhaité que le Sénat puisse examiner en priorité, dans un contexte serein, le mode de scrutin des conseillers territoriaux.

Elle a constaté que les dispositions relatives au régime électoral des conseillers territoriaux avaient été introduites par l'Assemblée nationale, alors même que le gouvernement s'était engagé à les soumettre en premier lieu au Sénat et qu'il avait rejeté, au cours de l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales en première lecture, l'ensemble des amendements portant sur les questions électorales au motif que celles-ci devaient être traitées dans un projet de loi séparé. Aussi votre commission a supprimé les articles 1 ^er A, 1 ^er bis , 1 ^er ter , 1 ^er quater et 1 ^er quinquies .

Par coordination , elle a également supprimé les articles 36 B et 36 C.

Elle a toutefois maintenu l'article 1 ^er B, qui porte le seuil de passage au second tour pour les élections cantonales à 12,5 % des inscrits , contre 10 % actuellement : cette mesure est en effet conforme aux souhaits des élus départementaux, puisqu'elle a reçu le soutien de notre collègue Yves Krattinger, président de la commission Aménagement du territoire et NTIC de l'Assemblée des départements de France (ADF).

B. ADOPTER LE VOLET INTERCOMMUNAL SOUS RÉSERVES DE QUELQUES MODIFICATIONS ET RECTIFICATIONS TECHNIQUES

Votre commission a noté avec satisfaction l'économie générale des dispositions prévues pour parachever le paysage intercommunal, qu'il s'agisse de mettre en place de nouvelles règles pour adapter la composition des conseils communautaires à la démocratisation des EPCI à fiscalité propre, d'en proposer de nouvelles formes pour adapter les structures à la diversité des territoires (métropoles, pôles métropolitains), d'en développer et simplifier les processus ou d'achever et rationaliser la carte.

Sur de nombreux points, l'Assemblée nationale a adopté le dispositif voté par le Sénat.

C'est pourquoi, sous réserve de certaines modifications, la commission des lois a retenu le texte de l'Assemblée nationale, outre quelques coordinations et rectifications techniques :

Attribution d'un droit de veto aux communes dont la population est supérieure au quart de la population concernée pour créer ou transformer un EPCI (art. 5A et 5 B) ;

Régime des métropoles (article 5) :

- définition de l'intérêt métropolitain à la majorité des deux tiers comme le Sénat l'avait décidé en première lecture ;

- fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert à la métropole de compétences départementales ou régionales ;

- pour la création de métropoles, extension aux discontinuités territoriales de la dérogation temporaire au principe de continuité territoriale instituée au profit des enclaves.

Par ailleurs, votre commission, fidèle aux principes qui avaient guidé ses travaux en première lecture, a supprimé le transfert automatique de la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes à ce nouvel EPCI et a prévu que toute décision d'unification des taxes ou de transfert de la DGF devrait être adoptée à l'unanimité des conseils municipaux ;

Elargissement des cas de délégation de signature par le président de l'EPCI pour les attributions qui lui sont confiées par l'organe délibérant, au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de services (article 15 bis ) ;

En raison des difficultés techniques de mise en oeuvre de cette disposition, suppression de l'ajout au rapport annuel sur l'activité de l'EPCI de l'utilisation des crédits engagés par l'établissement dans chaque commune (article 15 ter ) ;

Allongement de deux à quatre mois du délai fixé au comité de massif pour se prononcer sur l'arrêté préfectoral pris pour supprimer une commune isolée, une enclave ou une discontinuité territoriale afin de tenir compte de la périodicité des réunions de ces instances (article 18).

C. ASSOUPLIR LE VOLET RELATIF À LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Votre commission a adopté sans le modifier l'article 35 qui fixe les grands principes de la répartition des compétences entre les collectivités : exclusivité des compétences conférées par la loi ; existence de compétences partagées ; enfin possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer ses compétences.

En revanche, concernant la limitation des cofinancements, votre commission a assoupli les conditions relatives à l'apport minimal du maître d'ouvrage en matière de renouvellement urbain et de patrimoine protégé (article 35 ter ), afin d'éviter de mettre en péril les interventions nécessaires des collectivités territoriales en la matière.

Elle a par ailleurs supprimé l'article 35 quater qui encadrait trop strictement les cumuls de financement entre la région et le département.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission des lois soumet à la délibération du Sénat le texte qu'elle a établi.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - RÉNOVATION DE L'EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
CHAPITRE IER - CONSEILLERS TERRITORIAUX

Article 1er AA (nouveau) (art. L. 3113 nouveau du code général des collectivités territoriales) Définition du territoire

Inséré à l'initiative de notre collègue Hugues Portelli, cet article additionnel vient, en lien avec la création des conseillers territoriaux à l'article 1 ^er du présent texte, donner une définition juridique de la notion de « territoire » .

Aux termes de cet amendement, le territoire, nouvelle circonscription électorale infra-départementale ayant vocation à remplacer le canton serait caractérisé par les éléments suivants :

- les communes qui le composent devraient constituer « un espace géographique, économique et social homogèn e » afin de refléter la diversité du département et de donner à chaque type de zone (urbaine, rurale ou « rurbaine ») une représentation spécifique ;

- il serait représenté, au sein du conseil général, par un conseiller territorial unique .

Votre commission a souscrit aux arguments développés par M. Hugues Portelli qui souligne que la création des conseillers territoriaux implique de repenser les structures infra-départementales et que le canton, qui a progressivement perdu sa pertinence avec l'exode rural, ne constitue plus un espace de vie concret pour la plupart de nos concitoyens.

Il s'agit dès lors de tenir compte de l'urbanisation de la population française et de garantir, en faisant se recouper les bassins de vie et les circonscriptions électorales , que la réforme crée des liens plus étroits entre les élus et leurs électeurs.

En outre, votre rapporteur observe que cette innovation ne ferait pas disparaître les cantons comme circonscription administrative , puisque ces derniers resteraient soumis au régime juridique qui leur est actuellement applicable et perdraient seulement leur qualité de circonscription électorale pour l'élection d'une catégorie d'élu local.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er AA (nouveau) ainsi rédigé .

Article 1er A Mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux

Cet article fixe les modalités d'élection des conseillers territoriaux en leur appliquant partiellement les dispositions auxquelles sont aujourd'hui soumis les conseillers généraux.

• Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture

Lors de la discussion du présent texte en séance publique, le Sénat avait adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de votre commission des lois, un amendement présenté par M. Nicolas About et les membres du groupe Union centriste. Cet amendement, qui insérait un article additionnel avant l'article 1 ^er au sein du projet de loi, venait encadrer l'élection des futurs conseillers territoriaux en fixant des principes pour encadrer le mode de scrutin qui leur serait applicable . Le dispositif ainsi créé n'était donc pas normatif.

L'article 1 ^er A, dans sa version issue des travaux du Sénat, prévoyait que le mode d'élection des conseillers territoriaux devrait « assure[r] la représentation des territoires par un scrutin uninominal », et « l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique », ainsi que la parité, « par un scrutin proportionnel ». Il s'agissait donc de prévoir l'institution d'un mode de scrutin mixte , conformément à l'esprit du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ^{3 ( * )} , mais sans préjuger des modalités concrètes retenues, à l'avenir, par le législateur pour la mise en oeuvre d'un tel mode de scrutin.

• Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale est revenue sur les choix opérés par le Sénat en adoptant, après avis favorable de son rapporteur, M. Dominique Perben, un amendement du Gouvernement aux termes duquel les conseillers territoriaux sont élus « au scrutin uninominal majoritaire à deux tours selon les modalités prévues au titre III du livre Ier », c'est-à-dire dans les mêmes conditions que les actuels conseillers généraux .

En d'autres termes :

- les conseillers territoriaux pourraient être élus dès le premier tour de scrutin, dès lors qu'ils ont obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart, au moins, du nombre des électeurs inscrits. Si aucun candidat ne remplit ces conditions, un second tour serait organisé, au terme duquel un élu serait désigné à la majorité relative , quel que soit le nombre de votants. En cas d'égalité entre deux candidats, la règle de séniorité s'appliquerait ^{4 ( * )} ;

- seuls les candidats ayant obtenu un nombre de voix au moins égal à 10 % du nombre des électeurs inscrits pourraient accéder au second tour ^{5 ( * )} ; un amendement de M. Dominique Perben, rapporteur, portant article additionnel après l'article 1 ^er A, a toutefois été adopté en séance publique pour porter ce seuil à 12,5 % du nombre des inscrits , au même niveau que le seuil de passage au second tour des élections législatives (v. infra , article 1 ^er B).

Présent lors de l'examen du texte en commission, M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a jugé que le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours, qui était « connu et apprécié des Français », garantirait « la représentation des territoires au sein des futures assemblées départementales et régionales » et « l'émergence de majorités stables » au sein de celles-ci.

Parallèlement, l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoit explicitement de mettre fin au renouvellement par moitié des conseils généraux , puisqu'il précise que les conseillers territoriaux « sont renouvelés intégralement ». Cette avancée répond à une demande forte des élus locaux -et notamment de l'ADF (Assemblée des départements de France), qui avait estimé nécessaire de doter les conseils généraux d'une stabilité qui soit en cohérence avec l'importance des missions assumées par les départements- et avait été préconisée par la mission présidée par notre collègue Claude Belot dès le début de ses travaux. Elle avait, en outre, été approuvée par le Sénat lors du vote de la loi du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

Enfin, l'amendement précise que le renouvellement des assemblées locales intervient tous les six ans : la durée du mandat des futurs conseillers territoriaux est donc alignée sur celle des mandats des actuels conseillers généraux et régionaux.

L'article 1 ^er A, ainsi rédigé, a ensuite été adopté sans modification par les députés en séance publique .

• Un choix qui remet en cause les engagements du gouvernement et la priorité du Sénat sur les dispositions relatives aux collectivités territoriales

À titre liminaire, votre rapporteur s'associe au constat qui figure dans un rapport récent de la Délégation aux collectivités territoriales, cosigné par nos collègues Pierre-Yves Collombat et Hervé Maurey ^{6 ( * )} : ce document souligne qu'« aucun des modes de scrutin examinés ne [permettrait] de respecter les objectifs définis par la Délégation », et largement partagés par votre commission : « représentation des territoires, expression des sensibilités politiques, poursuite de l'objectif de parité et formation de majorités de gestion au sein des assemblées délibérantes ».

En d'autres termes, il n'existe pas de mode de scrutin parfait.

En tout état de cause, l'ampleur des changements opérés par l'Assemblée nationale appelle de nombreuses remarques.

Sur la forme , votre commission souligne que l'article 1 ^er A, qui se bornait initialement à déterminer des grands principes pour guider l'action du législateur à l'avenir, est devenu normatif : certaines des questions traitées par le projet de loi n° 61 (2009-2010) ont été « rapatriées » au sein du présent texte. Il s'agit donc d'un changement majeur.

Sur le fond, votre rapporteur a fait valoir que :

- les élus locaux étaient particulièrement attachés au mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours : entendu en tant que représentant de l'Assemblée des départements de France, notre collègue Yves Krattinger a souligné que les conseillers généraux souhaitaient le maintien d'un tel mode de scrutin, dans la mesure où il est le seul capable, selon eux, de refléter le fait que le département est un échelon d'administration de proximité et de garantir que les élus départementaux soient clairement identifiés par les citoyens ;

- contrairement au mode de scrutin mixte qui figure dans les premiers projets du gouvernement, le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours était simple et lisible pour les électeurs , qui pourront aisément comprendre et maîtriser les effets de leur vote ;

- le mode de scrutin mixte `par rattachement' initialement proposé par le gouvernement présentait des risques de censure constitutionnelle , notamment parce qu'il était complexe -et donc susceptible d'être mis en cause au nom de l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, comme l'ont souligné tous les professeurs de droit, sans exception, entendus par votre rapporteur sur le projet de loi n° 61- et parce que, en obligeant l'électeur à voter pour une liste du simple fait qu'il votait pour un candidat au scrutin uninominal, il pouvait être considéré comme attentatoire au principe de liberté du suffrage.

Toutefois, votre commission a estimé qu'il revenait au Sénat , et non à l'Assemblée nationale, d'examiner en premier lieu le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux . À ce titre, elle tient à rappeler que le gouvernement avait formulé des engagements en ce sens en première lecture, et que c'est pour ce motif qu'il avait donné un avis défavorable à tous les amendements ayant un impact sur le régime électoral des futurs conseillers territoriaux.

En outre, pour des raisons diverses tenant notamment à la volonté de préserver le pluralisme et la parité , la majorité des membres de votre commission des lois s'est opposée à la mise en place d'un scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour l'élection des conseillers territoriaux.

Votre commission a donc supprimé l'article 1 ^er A.

Article 1er B (art. L. 210-1 du code électoral) Seuil de passage au second tour pour les élections cantonales

Cet article, d'application immédiate , limite la possibilité d'accéder au second tour des élections cantonales aux seuls candidats ayant obtenu, lors du premier tour, un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % des électeurs inscrits .

Adopté en séance publique à l'initiative de M. Dominique Perben, rapporteur, et avec l'avis favorable du gouvernement, cet article additionnel, inséré par les députés, prévoit un relèvement du seuil de passage au second tour pour les élections locales et un alignement du mode de scrutin applicable aux conseillers généraux -et donc, aux termes de l'article 1 ^er A dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, aux futurs conseillers territoriaux- sur le système en vigueur pour les élections législatives ^{7 ( * )} : en effet, en l'état actuel du droit, les candidats aux élections cantonales peuvent accéder au second tour dès lors qu'ils ont obtenu un nombre de voix égal à 10 % des électeurs inscrits (article L. 210-1 du code électoral) ^{8 ( * )} .

M. Dominique Perben a souligné que cet amendement était justifié par la volonté d'« apporter une solution équilibrée à la recherche d'une bonne légitimité » des conseillers territoriaux puisque, avec un tel seuil, « la probabilité est forte que la personne élue obtienne finalement plus de 50 % des suffrages exprimés » ^{9 ( * )} . Il s'agit donc à la fois :

- d'une réponse pertinente aux critiques adressées au mode de scrutin mixte à un tour qui avait été initialement proposé par le gouvernement et qui était accusé de favoriser l'élection de candidats dénués d'une majorité large, et en conséquence peu légitimes aux yeux des citoyens ;

- d'une prise en compte des préoccupations exprimées par les associations d'élus locaux : entendu par votre rapporteur, notre collègue Yves Krattinger, représentant de l'ADF, a ainsi marqué son accord avec le relèvement du seuil de passage au second tour, qui lui a semblé de nature à assurer la totale légitimité des élus locaux.

Votre commission a estimé que son opposition à ce que les caractéristiques du mode de scrutin des conseillers territoriaux figure dans le présent projet de loi, ne l'empêchait pas d'apporter son soutien à cet article additionnel, qui entrera en vigueur dès la promulgation de la présente loi et pourra donc être appliqué lors des élections cantonales de 2011.

Ainsi, souhaitant doter les élus locaux d'une assise démocratique forte et indiscutable, votre commission des lois a adopté l'article 1 ^er B sans modification.

Article 1er bis (art. L. 4131-2, L. 4133-4 et L. 4133-6-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) Adaptation des modalités de fonctionnement des conseils régionaux à la création des conseillers territoriaux

Inséré par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de M. Dominique Perben, rapporteur, cet article modifie certaines dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux afin de les adapter à la mise en place des conseillers territoriaux -c'est-à-dire à une réforme qui implique, mécaniquement, une forte augmentation de leurs effectifs.

• La modification des dispositions relatives au fonctionnement de la commission permanente du conseil régional

Dans ce cadre, l'Assemblée nationale a voulu à la fois :

- renforcer les prérogatives de la commission permanente du conseil régional, afin de permettre à une formation restreinte de régler des affaires qui ne nécessitent pas la présence de l'ensemble du conseil régional (c'est-à-dire, après la réforme, d'au moins une centaine d'élus) et de faciliter, par ce biais, la gestion courante de la région ;

- garantir que la commission permanente reste une structure souple , en plafonnant le nombre de ses membres.

Tout d'abord, le présent article modifie l'article L. 4131-2 du code général des collectivités territoriales, qui fixe la liste des autorités régionales et qui, dans ce cadre, dispose notamment que le conseil régional concourt, par ses délibérations, à l'administration de la région. Ainsi, cet article prévoirait désormais que les délibérations de la commission permanente remplissent elles aussi ce rôle .

En outre, l'article 1 ^er bis introduit un nouvel article L. 4133-6-1, qui déterminerait les modalités de définition des compétences de la commission permanente du conseil régional. En effet, dans sa rédaction actuellement en vigueur, le code général des collectivités territoriales ne contient aucune disposition régissant cette question : l'Assemblée nationale a donc jugé nécessaire de préciser ce point. Ainsi, les compétences de la commission permanente seraient fixées par une délibération du conseil régional, dans un délai de trois mois à compter de son renouvellement.

Votre rapporteur rappelle que, en l'état actuel du droit, il est déjà impossible au conseil régional de déléguer ses compétences en matière budgétaire à la commission permanente : l'article L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales interdit ainsi à cette dernière d'interférer dans le vote du budget et dans l'approbation du compte administratif de la région. Les députés ont maintenu cette interdiction.

Pour mieux encadrer l'action de la commission permanente -qui, dans l'esprit des députés, n'a pas vocation à devenir un second conseil régional ni à concurrencer l'institution dont elle est issue-, le code préciserait que la commission permanente exerce les compétences qui lui ont été confiées « sous le contrôle » du conseil régional .

Parallèlement, pour faire en sorte que la commission permanente puisse prendre des délibérations facilement et rapidement -et donc, pour garantir que son renforcement soit effectivement un gage de simplification du fonctionnement de la région-, le présent article encadre le nombre maximal de ses membres .

Actuellement, seul le nombre de vice-présidents est plafonné par le code général des collectivités territoriales ; ce plafond est fixé, par l'article L. 4133-4, à un tiers de l'effectif total du conseil régional. Or, l'Assemblée nationale a considéré que ces dispositions perdraient de leur utilité et de leur pertinence en 2014 , lorsque les effectifs des conseils régionaux croîtront de manière substantielle.

Dès lors, pour éviter que la création des conseillers territoriaux ne provoque une explosion du nombre de membres de la commission permanente, les députés ont prévu que l'effectif total de la commission permanente (et non plus seulement le nombre de ses vice-présidents) ne pourrait dépasser le tiers de celui du conseil régional .

• La position de votre commission des lois

Par cohérence avec la position générale qu'elle a adoptée sur les dispositions relatives au régime électoral des conseillers, votre commission a supprimé l'article 1 ^er bis .

Article 1er ter Fixation du nombre de conseillers territoriaux dans chaque département et dans chaque région

Résultant d'un amendement du gouvernement adopté par les députés en séance publique, cet article fixe le nombre de conseillers territoriaux dans chaque région et leur répartition par département.

• Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

La détermination du nombre de cantons par département et par région (et, partant, du nombre de conseillers territoriaux) devait, selon les projets initiaux du gouvernement, être effectuée par ordonnance . Cette option avait d'abord été retenue par le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, dont l'article 14 autorisait le gouvernement à arrêter, dans les conditions fixées par l'article 38 de la Constitution et après « l'avis public de la commission constituée dans les conditions prévues pour la commission indépendante régie par l'article 25 de la Constitution », le tableau de répartition des conseillers territoriaux. Les critères encadrant cette habilitation étaient relativement flous puisqu'ils n'imposaient au gouvernement que de respecter l'impératif constitutionnel d'égalité devant le suffrage et de tenir compte « notamment des impératifs de permettre la bonne administration du département et de la région [...] et d'assurer une représentation effective des territoires au sein des conseils régionaux ».

Le souhait du gouvernement de recourir aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution avait ensuite été repris dans un amendement présenté à la commission des lois de l'Assemblée nationale , par lequel le gouvernement sollicitait une habilitation du Parlement pour fixer les effectifs des conseils généraux et des conseils régionaux en tenant compte « notamment de la population, de la carte cantonale actuelle, du nombre des communes et de l'étendue des départements ». L'amendement précisait également qu'aucun conseil général ne pourrait compter moins de 15 conseillers territoriaux, et qu'aucun conseil régional ne pourrait en compter plus de 300.

En outre, le gouvernement entendait ensuite procéder au découpage des cantons -qui peut valablement être effectué par voie réglementaire, selon la jurisprudence constitutionnelle ^{10 ( * )} - après avis public d'une commission indépendante constituée sur le modèle de la commission de l'article 25 de la Constitution

La commission des lois de l'Assemblée nationale ayant repoussé cet amendement, le gouvernement a déposé en séance publique un amendement auquel était annexé le tableau de répartition des conseillers territoriaux par département et par région. Cet amendement a été adopté par les députés.

Les effectifs des conseils généraux et régionaux, tels qu'établis par ce tableau :

- permettraient à chaque conseil général de disposer d'un minimum de 15 conseillers territoriaux . Ce plancher correspond à l'effectif du conseil général du Territoire de Belfort qui, à l'heure actuelle, est celui qui compte le moins d'élus. Selon le gouvernement, il s'agit de concilier la nécessité de donner à chaque département un nombre d'élus lui permettant de s'administrer efficacement et effectivement, d'une part, et la volonté d'éviter une explosion des effectifs des conseils régionaux, dont la composition doit être conçue dans le respect du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage, et donc en attribuant aux départements membres de la région un nombre de membres du conseil régional proportionnel à leur population ;

- éviteraient que les conseils régionaux ne deviennent des assemblées pléthoriques : à cette fin, un maximum de 310 membres serait fixé ;

- assureraient que la représentation de chaque département au sein du conseil régional soit fonction de son poids démographique. La proportion de conseillers territoriaux attribuée à chaque département dans le conseil régional s'inscrirait, dès lors, dans une fourchette de plus ou moins 20 % par rapport au quotient démographique dudit département dans la région ^{11 ( * )} . Le gouvernement entend ainsi assurer le respect du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage ;

- tiendraient compte de la situation particulière des départements dont la population est très inférieure à celle des autres départements de la région : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, la Lozère et la Meuse bénéficieraient ainsi d'un régime dérogatoire, et se verraient attribuer un nombre de conseillers territoriaux sensiblement supérieur à celui qu'ils auraient dû avoir au vu de leur poids démographique relatif ;

- tiendraient compte de la carte cantonale actuelle : le gouvernement s'est en effet attaché à éviter que le nombre d'élus dans un département ne varie de plus de 25 % par rapport à la situation actuelle, notamment dans les départements ruraux ;

- porteraient le nombre total des élus départementaux et régionaux à 3471 , contre près de 6000 actuellement.

Au total, les effectifs des conseils régionaux en métropole varieraient de 66 (en Alsace) à 309 (pour l'Île-de-France), tandis que ceux des conseils généraux iraient de 15 à 91 conseillers territoriaux.

• La position de votre commission des lois

Votre rapporteur a estimé que le présent tableau constituait un progrès très substantiel en termes d'égalité des citoyens devant le suffrage.

En effet, si la répartition des conseillers régionaux par département, telle qu'elle résulte du système de sections départementales créé par la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003, respecte l'impératif d'égale représentation des citoyens quel que soit le département dans lequel ils résident, il n'en est pas de même pour les conseillers généraux, qui sont élus dans des cantons très inégalement peuplés. Ainsi, les écarts démographiques entre cantons sont considérables : au sein d'un même département, l'écart de représentation entre le canton le moins peuplé et le canton le plus peuplé correspond aujourd'hui à un rapport de 1 à 20 dans une vingtaine de départements, et peut atteindre un rapport de 1 à 45 ^{12 ( * )} . Une telle situation est contraire au principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, qui implique que la voix de chaque électeur ait un poids similaire au sein du conseil régional quel que soit le département où il réside.

Votre rapporteur a donc jugé que le tableau de l'article 1 ^er ter constituait une avancée démocratique majeure , dans la mesure où il aurait pour effet de réduire sensiblement les écarts de population entre les cantons d'une même région (et, a fortiori , d'un même département).

Toutefois, en cohérence avec sa volonté de voir le Sénat se prononcer en premier lieu sur le régime électoral des futurs conseillers territoriaux, la commission a supprimé l'article 1 ^er ter .

Article 1er quater Délimitation des cantons

Cet article fixe les principes auquel le pouvoir réglementaire devra se conformer lorsqu'il délimitera les cantons ; il résulte de l'adoption par les députés, en séance publique, d'un amendement du gouvernement.

Il prévoit tout d'abord que les futurs cantons seront compris dans les limites des circonscriptions législatives : cette précision est le symétrique de l'article 2 de la loi n° 2009-39, qui habilitait le gouvernement à procéder, par ordonnance, au découpage des circonscriptions législatives, et qui prévoyait notamment que « tout canton constitué par un territoire continu, dont la population est inférieure à 40 000 habitants » devrait être compris dans une seule circonscription.

De même, toute commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants devrait être incluse dans un même canton.

Marquant encore une fois son désaccord avec la méthode employée par le gouvernement, votre commission a supprimé l'article 1 ^er quater .

Article 1er quinquies Remplacement des conseillers territoriaux

Le présent article fixe les modalités de remplacement des conseillers territoriaux, qui seraient désormais remplacés quelle que soit la cause pour laquelle ils n'occupent plus leur siège, par un remplaçant de sexe opposé.

Inséré par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen du présent texte en séance publique et à l'initiative du gouvernement, cet article reprend, sur le fond, l'article 5 de la proposition de loi présentée par Mme Chantal Brunel et plusieurs de ses collègues du groupe UMP ^{13 ( * )} .

Le législateur avait, avec les lois n° 2007-128 du 31 janvier 2007 et n° 2008-157 du 26 février 2008, modifié l'article L. 221 du code électoral afin d'obliger les candidats aux élections cantonales à se présenter avec un remplaçant de sexe opposé, et de prévoir que ce remplaçant serait amené à prendre leur siège en cas de décès, de démission, de présomption d'absence ou d'acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel. Il est toutefois apparu que ces dispositions ne couvraient pas l'ensemble des cas possibles et que, pour faciliter l'accès effectif des femmes (qui sont, le plus souvent, cantonnées à la fonction de remplaçante, comme en témoigne le faible nombre de femmes élues lors des élections cantonales de mars 2008), il était nécessaire d'en élargir la rédaction. Il s'agit donc de renforcer l'efficacité du « ticket paritaire » instauré en 2007 .

Pour ce faire, le présent article prévoit que les conseillers territoriaux dont le siège devient vacant « pour quelque cause que ce soit » devront être remplacés par une personne de sexe opposé.

Par cohérence avec la position adoptée aux articles précédents, votre commission des lois a supprimé l'article 1 ^er quinquies .

CHAPITRE II - ÉLECTION ET COMPOSITION DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES

Article 2 (art. L. 5211-6, L. 5211-7, L. 5211-8, L. 5212-7, L. 5214-7, L. 5215-10, L. 5216-3 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 46-1 du code électoral) Élection des délégués des communes-membres des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct

Cet article institue une élection au suffrage universel direct des représentants des communes-membres au sein des EPCI à fiscalité propre (c'est-à-dire dans les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes), selon un système de « fléchage » inspiré du mode de scrutin applicable à Paris, à Lyon et à Marseille.

Conformément à l'article 37 du présent texte, ces dispositions n'entreront en application qu'à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, en mars 2014.

• Le texte adopté par le Sénat

Lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture, votre commission avait opéré des clarifications rédactionnelles pour distinguer plus nettement la situation des communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre, et celles qui font partie d'un syndicat de communes et qui continueront de désigner leurs délégués au suffrage universel indirect, ces derniers étant élus par le conseil municipal.

En séance publique, le Sénat avait ensuite adopté deux amendements visant à :

- préciser que l'élection des conseillers communautaires aurait lieu « dans le cadre de l'élection municipale » (amendement présenté par notre collègue Marie-Agnès Labarre) ;

- prévoir la désignation d'un délégué suppléant par les communes ne disposant que d'un seul délégué et lorsque ce dernier n'a pas donné procuration à un autre délégué (amendement présenté par notre ancien collègue Michel Charasse). Il s'agissait ainsi de garantir que les intérêts des petites communes seraient toujours représentés au sein du conseil communautaire. Cet amendement a été sous-amendé par notre collègue Pierre-Yves Collombat pour tenir compte de la situation particulière des communautés urbaines, ce système risquant alors de poser de nombreux problèmes pratiques au vu du nombre important de communes qui ne disposent que d'un délégué. La possibilité de désigner un délégué suppléant a donc été limitée aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération.

• Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre des amendements rédactionnels et de cohérence, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements qui modifient, à la marge, le texte adopté par le Sénat.

Tout d'abord, au 1° du présent article, les députés ont adopté un amendement présenté par M. Bernard Derosier et plusieurs de ses collègues du groupe socialiste afin de préciser que le délégué suppléant désigné par les petites communes devrait être de sexe différent de celui du titulaire lorsque les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste . Cette restriction découle du fait que, comme le rappelait M. Dominique Perben, rapporteur, le système de délégué suppléant est réservé aux petites communes, si bien que l'obligation de désigner un délégué de sexe opposé à celui du titulaire pourrait poser problème dans les communes dont les conseillers sont élus sur des listes non paritaires et qui peuvent, en conséquence, avoir un conseil municipal exclusivement masculin.

Ensuite, l'Assemblée nationale a donné de nouvelles prérogatives aux communes associées des communes-membres des EPCI à fiscalité propre. Plus précisément :

- elle a précisé que les communes associées créées en application de la loi Marcellin de 1978 seraient représentées par un délégué ad hoc dès lors qu'elles représentent plus de la moitié de la population de la commune issue de la fusion et que cette dernière dispose de plus d'un siège au sein du conseil communautaire. Ce siège s'imputera sur le contingent de délégués attribué à la commune nouvelle, et sera attribué au maire délégué de la commune associée si sa population est inférieure à 500 habitants. Cette possibilité ne sera ouverte que dans les comités syndicaux -c'est-à-dire seulement dans les syndicats de communes, et non dans les EPCI à fiscalité propre (amendement de M. Emile Blessig) ;

- elle a adopté, en séance publique, un amendement présenté par M. Etienne Pinte et plusieurs de ses collègues, modifiant l'article L. 46-1 du code électoral pour y fixer le régime d'incompatibilités applicable aux élus siégeant dans les EPCI : ceux-ci ne pourraient pas cumuler ce mandat avec les fonctions à haute responsabilité (directeur général des services, directeur général des services adjoint, directeur ou chef de cabinet) au sein de l'EPCI.

• La position de votre commission des lois

Votre commission des lois soutient ces innovations, qui sont de nature à renforcer la démocratie intercommunale et à favoriser la parité au sein des conseils communautaires.

Néanmoins :

- elle a adopté un amendement de notre collègue Dominique de Legge qui réécrit les dispositions relatives à la représentation des communes associées, en y supprimant la référence à un seuil de 500 habitants. Il convient en effet ne pas préjuger des choix du Parlement, qui sera amené à s'exprimer ultérieurement sur l'abaissement du seuil de passage au scrutin de liste pour les élections municipales ; or, la rédaction issue de l'amendement de M. Blessig semble tenir pour acquis que ce seuil sera fixé à 500 habitants . Il est donc nécessaire de la rectifier en privilégiant une rédaction plus ouverte :

- supprimer les dispositions relatives au régime d'incompatibilités des conseillers communautaires. En effet, celles-ci sont mal placées dans le code électoral (elles sont insérées dans l'article L. 46-1 du code, qui concerne les conseillers municipaux, les conseillers généraux et les députés, et qui fixe les incompatibilités « mandat-mandat », alors que l'amendement vise à mettre en place des incompatibilités « mandat-fonctions ») et ne sont pas rédigées de manière satisfaisante. En outre, elles relèvent du projet de loi n° 61 relatif au renforcement de la démocratie locale, plutôt que du présent texte ;

- améliorer la qualité rédactionnelle du texte.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .

Article 3 (art. L. 5211-6-1 à L. 5211-6-3 nouveaux, L. 5211-5-1, L. 5211-10, L. 5211-20-1, L. 5211-41-1 à L. 5211-41-3, L. 5215-40-1 et L. 5216-10 du code général des collectivités territoriales) Fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires

Cet article détermine le nombre et la répartition des sièges dans les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre (métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes). L'article 37 du présent texte prévoit l'entrée en application de ce dispositif en mars 2014, au prochain renouvellement général des conseils municipaux, pour tous les EPCI créés antérieurement à la publication de ce projet de loi.

• Le dispositif adopté par le Sénat

En première lecture, le Sénat avait sensiblement modifié le dispositif figurant dans le projet de loi initialement déposé par le gouvernement.

Le texte initial du gouvernement prévoyait, afin que le poids respectif des communes-membres au sein du conseil communautaire reflète leur importance démographique, de fixer le nombre total de membres de l'organe délibérant par le biais d'un tableau, puis de procéder à une répartition des sièges strictement proportionnelle à la population , sous réserve que chaque commune dispose d'au moins un siège et qu'aucune commune ne se voie attribuer plus de la moitié des sièges. En d'autres termes, la composition des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre aurait été déterminée directement par la loi , privant les communautés de communes et d'agglomération de la capacité de conclure des accords locaux amiables, comme elles le font actuellement.

Votre commission avait alors considéré que ce système n'était pas conforme à l'esprit de négociation et de consensus qui caractérise le fait intercommunal et que le tableau créé par le gouvernement défavorisait les villes moyennes. Toutefois, elle ne disposait pas d'éléments suffisants pour amender ce mécanisme en profondeur. Dès lors, à l'initiative du rapporteur, elle s'était limitée à prévoir que les communes pourraient fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires, à condition d'atteindre un accord à la « super-majorité qualifiée » (deux tiers des communes représentant au moins deux tiers de la population) et de respecter certaines règles fondamentales ; elle avait, en outre, marqué son intention de modifier le système de répartition des sièges en séance publique.

La Haute Assemblée avait finalement prévu, après avoir modifié le texte de votre commission en adoptant les amendements de nos collègues, Gérard Collomb, Pierre Hérisson, Pierre Jarlier et de l'ancien sénateur Michel Charasse :

- que la répartition des sièges entre les communes au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre devrait « assurer la représentation des territoires sur une base démographique et territoriale » ;

- que, dans les communautés de communes et d'agglomération , les sièges pourraient être librement répartis entre les communes-membres dès lors que ces dernières atteignaient un accord à la majorité qualifiée (deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population, ou la moitié des communes représentant au moins les deux tiers de la population totale de l'EPCI) ; la répartition des sièges issue de cet accord devrait, en tout état de cause, tenir compte de la démographie. Chaque commune devrait disposer d'au moins un siège et aucune commune ne devait se voir attribuer plus de la moitié des sièges. La commission des lois de l'Assemblée nationale a qualifié cette procédure de « procédure négociée » ;

- à défaut d'accord ou dans les métropoles et les communautés urbaines , que le nombre total de sièges serait fixé par un tableau. La répartition des sièges entre les communes-membres était ensuite effectuée à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne. Dans un troisième temps, les petites communes (c'est-à-dire celles dont la population est inférieure au quotient démographique de l'EPCI et qui n'avaient, de ce fait, obtenu aucun siège en application du système de répartition proportionnelle) se voyaient attribuer un siège au-delà de l'effectif total fixé par le tableau. En outre, des règles spécifiques étaient instituées pour éviter qu'une commune ne dispose de plus de la moitié des sièges ou d'un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers municipaux. Enfin, un nombre de sièges égal, au maximum, à 10 % de l'effectif total du conseil communautaire pouvait être créé et librement réparti à la majorité qualifiée et avec l'accord de la ville-centre. La répartition de ces 10 % de sièges supplémentaires peut conduire à attribuer plus de 50 % des sièges à une commune-membre dans les métropoles et les communautés de communes.

Il s'agit alors, pour reprendre l'expression de M. Dominique Perben, d'une « procédure organisée ».

Le présent article fixait ensuite les modalités de répartition des sièges en cas de création d'un nouvel EPCI à fiscalité propre ou d'extension de l'EPCI, en cas de retrait d'une ou plusieurs communes-membres, et en cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes-membres.

En outre, adoptant un amendement de notre collègue Nathalie Goulet contre l'avis de votre commission et du gouvernement, le Sénat a prévu la constitution d'un collège spécifique dans tous les EPCI comprenant des communes de montagne au sens de la loi du 9 janvier 1985, pour assurer la représentation desdites communes ; ce collège aurait donné son accord, à la majorité qualifiée, préalablement à toute prise de décision ayant un impact sur la vie des populations de montagne.

Enfin, le Sénat avait modifié les dispositions relatives au nombre de vice-présidents pour chaque conseil communautaire : alors que le texte du gouvernement prévoyait deux plafonds cumulatifs (20 % de l'effectif total de l'organe délibérant ou 15 vice-présidents ^{14 ( * )} ), la Haute Assemblée avait souhaité se limiter à un seul maximum, exprimé en valeur absolue (15 vice-présidents, quelle que soit la taille de l'organe délibérant).

• Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Tout en maintenant les grandes lignes du dispositif voté par le Sénat, les députés y ont apporté des modifications importantes.

Tout d'abord, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté quelques amendements rédactionnels et de coordination.

Sur le fond, elle a :

- supprimé l'accord de la ville-centre (i.e. de la commune la plus peuplée, représentant au moins le quart de la population totale de l'EPCI) pour la création et la répartition des 10 % de sièges supplémentaires prévus par le IV du nouvel article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales (amendements de MM. Michel Piron et Bernard Derosier) ;

- marqué son accord avec la « clause de rendez-vous » que votre commission avait mise en place pour actualiser le nombre et la répartition des sièges avant chaque renouvellement général des conseils municipaux dans les EPCI ayant eu recours aux II et III du nouvel article L. 5211-6-1 (c'est-à-dire n'ayant pas réussi à conclure un accord à la majorité qualifiée) : dès lors, elle a adopté un amendement de MM. Pierre Morel-A-L'Huissier et Michel Piron afin d'étendre ce mécanisme à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre ;

- supprimé les dispositions tendant à instaurer une représentation spécifique des communes de montagne (amendement du rapporteur) ;

- rétabli le texte du gouvernement concernant le nombre de vice-présidents dans les conseils communautaires.

Le présent article a connu de nouvelles modifications en séance publique :

- le nombre total de sièges pouvant être créé par les EPCI régis par un accord entre les communes-membres a été plafonné , afin de garantir qu'il ne dépasse pas le nombre de sièges qui aurait résulté de l'application de la « procédure organisée » ;

- afin que le principe de représentation des territoires ne prenne pas le pas, de manière excessive, sur la nécessité d'assurer le respect de l'égalité démographique entre les citoyens de chaque commune-membre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Cécile Dumoulin prévoyant que si, dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, le nombre de sièges attribué aux communes dont la population est inférieure au quotient démographique de l'EPCI dépasse 30 % du nombre total des sièges du conseil communautaire, 10 % de sièges supplémentaires seraient créés et répartis à la représentation proportionnelle entre les communes-membres. Le rapporteur de la commission des lois a sous-amendé cet amendement afin de préciser que, dans ce cas, l'EPCI ne pourrait plus faire usage de la faculté prévue au IV, qui l'autorise à créer et à répartir librement 10 % de sièges.

• La position de votre commission des lois

Votre commission a estimé que les modifications apportées par l'Assemblée nationale constituaient de réelles avancées et respectaient l'esprit du texte adopté par le Sénat, dont tous les éléments fondamentaux ont été conservés et approfondis.

Dès lors, elle a adopté l'article 3 sans modification .

Article 3 bis Parité dans les organes délibérants des EPCI

En séance publique, le Sénat a examiné un amendement de notre collègue Bernadette Bourzai portant article additionnel après l'article 3 et prévoyant que « la composition des organes délibérants des EPCI favorise la parité ». Malgré l'avis défavorable du rapporteur et du gouvernement qui considéraient qu'un tel débat devait être mené lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et qu'il était satisfait par la mise en place d'une élection des conseillers communautaires « par fléchage », cet amendement a été adopté.

Cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Conformément à sa position initiale, votre commission considère que cet article est inutile et dénué de portée normative . En conséquence, elle a maintenu sa suppression .

Article 4 (art. L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales) Prérogatives du conseil économique, social et environnemental régional

Le présent article visait à renforcer les compétences des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) en prévoyant leur consultation obligatoire par le président du conseil régional sur les « orientations générales dans le domaine de l'environnement ».

L'Assemblée nationale a supprimé cet article, en soulignant qu'il était sans lien réel avec le présent projet de loi et que, en outre, il était satisfait par l'article 100 du projet de loi « Grenelle II ».

Constatant que les députés avaient effectivement repris, mot pour mot, le dispositif adopté par le Sénat dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (nouveau paragraphe IV de l'article 100), votre commission a maintenu cette suppression .

TITRE II - ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

Article 5 A (art. L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales) Conditions de création de certains EPCI à fiscalité propre

Cet article résulte d'une initiative de notre collègue Jean-René Lecerf, reprise par la commission.

Il modifie les conditions de création des EPCI.

A l'origine, dans le texte adopté par le Sénat en première lecture, il visait les plus intégrés : métropoles ^{15 ( * )} , communautés urbaines et d'agglomération.

Le Sénat , par cet article, a souhaité prendre en compte la situation de périmètres rassemblant des collectivités de taille comparable qui contribuent pareillement au développement du périmètre intercommunal.

Au terme du texte qu'il a adopté, la création de l'établissement doit non seulement recueillir l'accord des 2/3 au moins des conseils municipaux intéressés représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse, mais aussi le consentement des communes dont la population est supérieure au tiers de la population totale.

Rappelons qu'aujourd'hui, il s'agit de l'accord de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population concernée ou, à défaut, la plus peuplée (pour la création d'un syndicat ou d'une communauté de communes, les communes dont la population est supérieure au quart de la population totale).

L'Assemblée nationale , sur proposition de sa commission des lois, a assoupli le texte du Sénat car elle a craint que la multiplication des droits de veto entrave la création des intercommunalités (et par référence, leur transformation).

Sa commission des lois a, cependant, déclaré prendre en compte le souci exprimé par le Sénat. Mais elle a étendu à l'ensemble des catégories d'EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, métropoles), la règle de l'accord d'une seule commune, celle dont la population est égale au quart de la population totale.

La position de la commission des lois

Pour M. Jean-René Lecerf, « il ne faut pas discriminer entre les communes démographiquement importantes ». En conséquence, sur sa proposition, la commission est revenue au principe du texte adopté par le Sénat en première lecture : accorder le droit de veto aux communes les plus peuplées.

Cependant, d'une part, elle a conservé le seuil démographique figurant dans le texte de l'Assemblée nationale -le quart de la population totale- et, d'autre part, elle a maintenu la généralisation de ce principe à l'ensemble des catégories d'EPCI.

Outre une rectification rédactionnelle, la commission des lois a adopté l'article 5 A ainsi modifié.

Article 5 B (art. L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales) Conditions de transformation d'un EPCI en communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole

L'insertion de cet article a également été initiée par le sénateur Jean-René Lecerf et portée par votre commission des lois.

Il étend la modification introduite à l'article 5 A au cas de transformation d'un EPCI à fiscalité propre en communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole ^{16 ( * )} , accompagnée d'une extension de périmètre.

L'Assemblée nationale, comme dans le cas de la création de l'établissement, a limité le droit de veto à la commune la plus peuplée à condition qu'elle représente plus du quart de la population concernée au lieu, comme l'a décidé le Sénat, les communes dont la population est supérieure au tiers de la population globale.

Ce faisant, les députés ont assoupli les conditions de transformation-extension de l'EPCI.

Par coordination avec la position retenue à l'article 5 A, la commission des lois , à l'initiative de notre collègue Jean-René Lecerf, a rétabli l'attribution d'un droit de veto aux communes les plus peuplées, celles dont la population est supérieure au quart de la population concernée.

Elle a adopté l'article 5 B ainsi modifié.

CHAPITRE PREMIER - MÉTROPOLES

Article 5 (art. L. 5217-1 à L. 5217-21 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Organisation de la métropole

L'article 5 institue une nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre, la plus intégrée de toutes : la métropole .

Un dispositif validé par le Sénat dans le respect de l'autonomie communale

En première lecture, suivant la position de sa commission des lois, le Sénat a approuvé la création de ce nouvel outil de coopération en retenant un dispositif respectant l'autonomie locale :

- souhaitant concilier la nécessité de favoriser le rayonnement des métropoles et celle de préserver la gestion de proximité , il a, sur la proposition de son rapporteur, de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, maintenu au maire sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme et introduit la notion d'intérêt métropolitain pour le transfert des équipements.

Le projet de plan local d'urbanisme serait soumis pour avis aux conseils municipaux, conformément à l'amendement de M. Roland Povinelli souhaitant « garantir l'association des communes à l'établissement de ce document structurant » ;

- pour conforter le régime des métropoles , la Haute assemblée a, à l'initiative de son rapporteur :

- prévu un nouveau cas de création d'une métropole, celui de la fusion-transformation instituée à l'article 20 ;

- précisé la procédure de transfert de plein droit du bloc économique du département et de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle ;

- fixé dans la loi la présidence de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées à la métropole, selon le cas, par les communes, le département et la région : le président de cette commission sera élu en son sein par celle-ci. En outre, sur la proposition du sénateur Jean-Claude Peyronnet, l'ensemble des maires concernés par les transferts seront membres de la commission ;

- clarifié les dispositions régissant les transferts de service en distinguant, d'une part, les cas de transfert de plein droit ou conventionnel et en confiant, d'autre part, à la convention, et non au décret, le soin de fixer la date du transfert définitif ;

- précisé le contenu des conventions et les modalités de transfert des services ainsi que la situation des personnels qui y sont affectés, notamment celle des non-titulaires : ces agents conserveront, à titre individuel, le bénéfice de leur contrat et les services qu'ils auront accomplis dans la collectivité d'origine seront assimilés à des services accomplis dans la métropole. Notons qu'à l'initiative de notre collègue Nicole Borvo Cohen-Seat, d'une part, les modalités des transferts seront soumises aux comités techniques paritaires et, d'autre part, les fonctionnaires conserveront, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ;

- prévu le cas spécifique des fonctionnaires d'Etat détachés sans limitation de durée auprès du département et de la région dans le cadre des transferts opérés par la loi du 13 août 2004 : ils le seront désormais auprès de la métropole ;

- souhaité permettre, dans le souci d'une gestion économe et efficace des actions métropolitaines, la mutualisation, sur les compétences partagées, des services départementaux/régionaux et métropolitains.

A l'initiative de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, le Sénat a souhaité faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole en permettant l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la TPU et éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée et, par parallélisme des formes, il a renvoyé au décret et non à un arrêté préfectoral, la décision d'étendre le périmètre de la métropole.

Le Sénat, enfin, a adopté un amendement présenté par M. Michel Charasse, pour interdire en premier lieu, dans la métropole, la création d'emplois pour remplacer les agents transférés dans les trois ans du transfert et exiger, en second lieu, la justification d'emplois nouveaux par l'augmentation des besoins ou la création de nouveaux services.

En ce qui concerne le régime fiscal de ces nouveaux EPCI, le Sénat a supprimé le transfert de la fiscalité communale à la métropole à l'initiative de votre commission, qui avait adopté en ce sens un amendement de M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault. Ce faisant, le Sénat a aligné le régime fiscal des métropoles sur celui des communautés urbaines. En effet, les métropoles ne sont pas des collectivités territoriales de plein exercice mais des établissements publics : il ne serait donc pas cohérent de prévoir que les communes qui les composent perdent tout pouvoir de lever l'impôt.

Par cohérence, le Sénat a supprimé la participation des communes à la nouvelle commission d'évaluation des charges transférées ainsi que le versement par la métropole d'une dotation nouvelle visant à compenser le transfert à l'EPCI de l'ensemble des ressources financières des communes.

Enfin, le Sénat a souhaité que seul un accord unanime des conseils municipaux puisse autoriser le transfert de la DGF des communes à la métropole (alors que le projet de loi prévoyait un transfert obligatoire).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur la proposition de son rapporteur, sa commission des lois a souhaité « promouvoir des métropoles plus intégrées et bien réparties sur le territoire national », qui représenteraient « un véritable « saut qualitatif » par rapport aux catégories d'EPCI existantes » ^{17 ( * )} .

Le texte finalement adopté par les députés n'est pourtant pas si éloigné du dispositif retenu par le Sénat.

1. La création des métropoles

L'initiative préfectorale est écartée en cas de création par fusion-transformation ;

2. Le renforcement des compétences métropolitaines

Le rapporteur, M. Dominique Perben, a souhaité les renforcer par un élargissement des compétences exercées au lieu et place des départements et régions d'implantation.

C'est pourquoi :

a) le bloc d'origine communal a été enrichi par le volet « collecte des déchets » qui complète opportunément la compétence concernant leur élimination et leur valorisation.

Mentionnons la suppression de la consultation des communes sur le projet de PLU ainsi que l'assouplissement de la condition de majorité requise pour déterminer l'intérêt métropolitain (la majorité simple au lieu de la majorité qualifiée des 2/3) ;

b) le bloc d'origine départemental a été enrichi tout à la fois par :

- le transfert de plein droit des compétences relatives aux zones d'activités et à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.

Force est de constater que, comme pour la région ( cf. infra ), le texte voté par les députés n'élargit pas la consistance des compétences métropolitaines : en effet, aux termes du projet sénatorial, ces compétences, certes originellement du domaine conventionnel, seront en tout état de cause transférées de plein droit à la métropole au terme d'un délai de 18 mois en cas de refus du département de consentir à son dessaisissement ;

- le transfert conventionnel , d'une part, de l'action sociale en faveur des personnes âgées et de l'aide sociale à l'enfance qui complète le bloc social existant et, d'autre part, de certaines compétences en matière touristique (schéma, comité), culturelle (musées) et sportive (construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures).

c) le bloc d'origine régional

- transfert de plein droit de la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques ( cf. supra ).

Notons que lorsqu'ils influeront sur son territoire, la métropole sera associée de plein droit à l'élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transport et d'environnement, de la compétence de l'Etat ou d'une autre collectivité.

3. Le régime juridique des métropoles

L'Assemblée nationale a réorganisé les dispositions régissant le transfert de services et réglé expressément la situation des ouvriers des parcs et ateliers mis à disposition du département.

4. Le régime fiscal et financier des métropoles

La commission des lois de l'Assemblée nationale a retenu un moyen terme entre la suppression de toute autonomie fiscale pour les communes et la position du Sénat en prévoyant le transfert à la métropole de la taxe foncière sur les propriétés bâties . Ce transfert a été approuvé par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, celle-ci a également prévu que le transfert éventuel de la DGF puisse être décidé à la majorité qualifiée (accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressés représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité devra nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci représente plus du quart de la population totale concernée).

En outre, elle a réinstauré la dotation de reversement de la métropole aux communes, supprimée par le Sénat . Cette dotation serait toutefois désormais composée de deux parts, dont les montants seraient fixés par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés :

- la première part serait calculée, pour chaque commune, en fonction des ressources et des charges transférées entre les communes et la métropole ;

- la seconde part, versée au titre de la solidarité métropolitaine, serait calculée, pour chaque commune, en fonction de critères tenant compte prioritairement, d'une part, de l'écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de la métropole et, d'autre part, de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de la métropole.

Cette dotation de reversement constituerait une dépense obligatoire de la métropole et évoluerait chaque année selon un taux fixé par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.

En outre, l'Assemblée nationale a décidé, dans un souci de clarté, de rebaptiser la « dotation forfaitaire » des métropoles en « dotation d'intercommunalité » puisqu'il s'agit bien d'une dotation semblable à celles versées sous ce nom aux autres catégories d'EPCI.

Enfin, elle a adopté un amendement modifiant l'indexation de la dotation d'intercommunalité qui sera perçue par la métropole . En effet, le projet de loi prévoit une évolution de la dotation par habitant selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales. Or, cette dotation forfaitaire, qui comprend cinq parts, a connu en 2009 une évolution légèrement négative (-0,19%) du fait de la diminution de la part « complément de garantie ». Cette évolution négative pourrait se poursuivre, notamment du fait de la revalorisation des dotations de péréquation au sein d'une DGF globalement figée. Pour tirer les conséquences de ce phénomène, la commission des lois de l'Assemblée nationale a donc proposé de remplacer l'indexation sur la dotation forfaitaire par une indexation sur la dotation de base. Celle-ci progresse en effet selon un taux compris entre 0 et 75 % du taux d'évolution de la DGF : le comité des finances locales pourra ainsi choisir pour la dotation d'intercommunalité des métropoles une évolution positive. Votre commission a d'ailleurs approuvé cette modification.

La position de votre commission des lois

Votre rapporteur approuve tout d'abord les améliorations et apports de l'Assemblée nationale au régime des compétences métropolitaines, qui se traduisent essentiellement par la diversification des transferts du département.

Cependant, la commission y a apporté deux modifications, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, qui ne remettent pas en cause l'architecture du dispositif :

- quand l'exercice d'une compétence communale est subordonnée à la reconnaissance de son intérêt métropolitain, celui-ci devra être déterminé à la majorité qualifiée des deux tiers et non à la majorité simple comme le prévoit le texte adopté par l'Assemblée nationale ;

- pour le transfert conventionnel à la métropole de compétences du département ou de la région, un délai est fixé à la signature de la convention qui doit en préciser l'étendue, les conditions financières ainsi que les conditions de transfert des services correspondants : il court sur une période de 18 mois à compter de la réception de la demande de l'EPCI.

Par ailleurs, concernant le régime fiscal des métropoles, votre commission a souhaité revenir à la position exprimée par le Sénat en première lecture, ce qui implique la suppression des dispositions prévoyant le transfert de la TFPB des communes à la métropole .

Il convient en effet de noter que les communes membres des EPCI les plus intégrés ne sont pas particulièrement favorisées par la réforme de la taxe professionnelle.

La loi de finances initiale pour 2010 a modifié le partage des ressources au sein du « bloc communal » dans le sens d'une plus forte intégration fiscale pour les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) de plein droit, qui deviennent des EPCI à fiscalité mixte de plein droit, en application du I du nouvel article 1379-0 bis du code général des impôts, à compter du 1er janvier 2011. L'EPCI perçoit ainsi désormais le produit des nouvelles impositions que constituent la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, ainsi que le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom). Il perçoit en outre le produit de la taxe d'habitation dont bénéficiait auparavant le département.

Comme auparavant, ces EPCI à fiscalité mixte pourront en outre lever une fiscalité additionnelle sur la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Il s'ensuit que les communes membres des nouveaux EPCI à fiscalité mixte ne conserveront, à compter du 1er janvier 2011, que leurs fractions actuelles de taxe d'habitation et des taxes foncières.

Votre rapporteur a d'ailleurs observé que la commission des finances de l'Assemblée nationale n'avait pas proposé de revenir sur les modifications apportées par le Sénat. En effet, elle a estimé que la seule justification d'un transfert de la fiscalité communale à la métropole aurait été une insuffisance des ressources de celle-ci, compte tenu des mécanismes de transfert existants, pour assumer l'ensemble de ses compétences, y compris celles transférées par les communes. Or, le rapport pour avis de M. Philippe Vigier montre que le montant de l'attribution de compensation de la taxe professionnelle est encore très élevé dans les communautés urbaines actuelles, de sorte qu'il reste une marge importante pour de nouveaux transferts de compétences des communes . Il en résulte que « l'intégration des compétences communales pourrait aller beaucoup plus loin sans pour autant nécessiter un transfert de fiscalité supplémentaire de la part des communes » ^{18 ( * )} .

Votre commission a donc souhaité rétablir la rédaction du Sénat et a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant le transfert de la TFPB des communes à la métropole .

Votre commission a également estimé qu'un transfert de la DGF ne pouvait avoir lieu sans l'accord unanime des communes membres. Elle a donc, à l'initiative de votre rapporteur, rétabli la condition d'unanimité pour ce transfert .

Enfin, elle a décidé de modifier les dispositions introduites par l'Assemblée nationale relatives à la dotation de reversement de la métropole aux communes. En première lecture, le Sénat avait décidé que, si les communes décidaient de transférer leur DGF à la métropole, la compensation de ce transfert aurait lieu par le biais du mécanisme de l'attribution de compensation de la taxe professionnelle. Toutefois, une telle finalité n'entre pas parfaitement dans le cadre de l'ACTP, qui constitue un reversement lié à la taxe professionnelle, aujourd'hui à la contribution économique territoriale. Votre commission a donc adopté un amendement de votre rapporteur introduisant une dotation de reversement dont l'objet sera limité à la compensation d'un éventuel transfert de la DGF des communes à la métropole. Celle-ci sera versée de manière à assurer une péréquation entre les communes membres.

La commission des lois a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis A (art. L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales) Evolution de la dotation d'intercommunalité des communautés urbaines

Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit que les communautés urbaines percevront une dotation par habitant qui évoluera selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation de base de la DGF, et non de la dotation forfaitaire, comme prévu dans le texte initial . En effet, la dotation forfaitaire a évolué négativement en 2009 du fait de la diminution du complément de garantie.

La dotation d'intercommunalité des communautés urbaines évoluerait ainsi comme celle des métropoles (dans la rédaction de l'article L 5217-14 issue de l'Assemblée nationale).

Votre commission a approuvé cette modification.

Elle a adopté l'article 5 bis A sans modification .

Article 5 bis B (art. 77 de la loi n°2009-1673 du 30 décembre 2009) Modalités d'unification au niveau de la métropole de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par les communes membres

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission à l'initiative du rapporteur, tend à fixer les modalités du transfert au niveau métropolitain de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des communes membres de la métropole, le principe de ce transfert étant posé à l'article L. 5217-12 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant de l'article 5 tel que modifié par l'Assemblée nationale.

Les modalités du transfert de TFPB seraient, quant à elles, fixées à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi de finances initiale pour 2010, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2011. Elles seraient inspirées des dispositions applicables jusqu'à présent aux EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et, à compter de 2011, aux EPCI à fiscalité mixte : plus l'écart de taux entre la commune la plus imposée et la commune la moins imposée est important, plus la convergence vers le taux unique fixé par le conseil de la métropole est progressive. Au plus tard, l'unification est totale au bout de dix ans.

Par cohérence avec le rejet du transfert de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB) des communes membres à la métropole, votre commission a supprimé cet article à l'initiative de votre rapporteur.

Article 5 ter (art. 1609 bis du code général des impôts) Abrogation résultant de la suppression de la taxe professionnelle

Cet article, ajouté par le Sénat en première lecture, tend à abroger l'article 1609 bis du code général des impôts relatif aux ressources fiscales perçues par les communautés urbaines, par coordination avec la loi de finances initiale pour 2010, qui a supprimé la taxe professionnelle et a défini un nouveau régime fiscal pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), fixé à l'article 1379-0 bis du code général des impôts.

L'Assemblée nationale a amendé ces dispositions lors de l'élaboration du texte de la commission, afin d'effectuer d'autres coordinations liées à l'abrogation de l'article 1609 bis et à la suppression de la taxe professionnelle.

Votre commission a adopté l'article 5 ter sans modification .

Article 5 quater Dérogation temporaire au principe de continuité territoriale pour la création de métropoles

Cet article, introduit sur amendement du Gouvernement, prévoit une dérogation temporaire au principe de continuité territoriale pour la création de métropoles.

Cette entorse prendrait effet pour une année à compter de la publication du présent projet de loi : l'enclave serait tolérée à la condition d'une part qu'elle soit constituée de plusieurs communes et, d'autre part, que celles-ci soient regroupées dans un EPCI à fiscalité propre.

Cette disposition vise à permettre la création d'une métropole tout en maintenant l'existence d'un EPCI à fiscalité propre, jugée pertinente.

L'auteur de l'amendement a fait valoir que « la condition relative à l'espace d'un seul tenant et sans enclave pourrait présenter des inconvénients tels que :

«  - faire obstacle à la création d'une métropole issue d'un regroupement de communes ou de la fusion d'EPCI enserrant un EPCI à fiscalité propre qui, de par le bassin de vie qui lui est propre, n'a pas vocation à intégrer le périmètre de la métropole ;

«  - se traduire par la suppression de l'EPCI enserré, les communes concernées devenant alors membres de la métropole, avec le risque que celles-ci ne puisse prendre suffisamment en compte la spécificité des problèmes qui les concernent ».

La position de la commission des lois

Sur la proposition de M. Gérard Collomb, votre commission a étendu cette dérogation, dans les mêmes conditions, aux discontinuités territoriales.

En effet, cet assouplissement, temporaire, est de nature à favoriser la création de métropoles en prenant en compte la « diversité des périmètres actuels ».

Il est encadré puisque « la discontinuité territoriale », comme l'enclave, devra constituer un EPCI à fiscalité propre. Il n'est donc pas contraire à l'objectif d'achèvement de l'intercommunalité et facilitera l'intégration de la métropole.

Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 5 quater ainsi modifié .

Article 6 Coordinations

Cet article qui procède aux coordinations induites par l'institution des métropoles, a été complété par l'Assemblée nationale.

Sous réserve d'une coordination supplémentaire, la commission des lois a adopté l'article 6.

Article 6 ter (art. L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales) Assouplissement du seuil démographique de création d'une communauté d'agglomération

Cet article prévoit un double assouplissement de la condition de population exigée pour la création d'une communauté d'agglomération.

Introduit à l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, cet article abaisse, en premier lieu, de 50.000 à 30.000 habitants le seuil de création d'une communauté d'agglomération dès l'instant où elle comprend la commune chef-lieu du département : cette dérogation vise à tenir compte de la faible densité de certaines parties du territoire national.

Sous amendé par la sénatrice Marie-Thérèse Bruguière, il permet, par ailleurs, d'intégrer dans le calcul du seuil de population, la prise en compte des variations saisonnières de la population dans les territoires à forte population touristique.

Sous réserve d'une modification rédactionnelle, l'Assemblée nationale a adopté cet article.

Votre commission des lois a adopté l'article 6 ter sans modification.

CHAPITRE II - PÔLES MÉTROPOLITAINS

Article 7 (art. L. 5731-1 à L. 5731-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Création de pôles métropolitains

L'article 7 offre une structure ad hoc -sous la forme d'un syndicat mixte- pour porter les projets communs entre territoires urbains.

L'accord du Sénat à cette reconnaissance de l'innovation locale

En première lecture, le Sénat a approuvé  le dispositif proposé mais précisé son régime juridique à l'initiative de nos collègues Gérard Collomb, Jacqueline Gourault et Daniel Raoul ainsi que de M. Michel Charasse :

- il a clarifié les champs d'intervention du pôle métropolitain :

en y intégrant expressément la recherche, la culture,

en reliant l'aménagement de l'espace à la coordination des SCOT (schémas de cohérence territoriale) recouvrant le périmètre des EPCI regroupés au sein du pôle,

en précisant la compétence « transport » entre autorités organisatrices au sens de la loi d'orientation du 30 décembre 1982 ;

- il a prescrit la consultation des régions et départements concernés, préalablement à la création du pôle ;

- il a abaissé le double seuil de création, de 450.000 à 300.000 habitants pour la population totale du périmètre, de 200.000 à 150.000 habitants pour celle de l'EPCI membre le plus peuplé ;

- il a complété l'objectif assigné à cette nouvelle structure par celui de la promotion d'un modèle de développement durable.

A l'initiative de votre commission des lois sur la proposition de M. Gérard Collomb, la Haute assemblée a déterminé le mode de répartition des sièges au sein de l'organe délibérant du pôle métropolitain pour tenir compte du poids démographique de chacun de ses membres.

Le texte voté par l'Assemblée nationale : des compléments voulus par le Sénat .

L'Assemblée nationale, outre plusieurs modifications rédactionnelles et de précision, a substitué une simple information à la consultation préalable des collectivités régionales et départementales dans le souci avancé de faciliter la création des pôles.

Sur la proposition du Gouvernement, elle a introduit une dérogation concernant les pôles frontaliers en abaissant à plus de 50.000 habitants la condition démographique exigée de l'EPCI membre le plus peuplé à condition qu'il soit limitrophe d'un Etat étranger.

Il convient de rappeler que lors de son examen par le Sénat, le sénateur Jean-Paul Amoudry avait déposé un amendement tendant au même objectif de faciliter la création de pôles frontaliers « afin de structurer (leurs) orientations (des collectivités concernées), de rationaliser leurs partenariats avec la ville étrangère voisine à laquelle (ils) sont adossés » ^{19 ( * )} .

Cependant, s'il s'était déclaré pleinement en accord avec cette proposition, votre rapporteur en avait demandé le retrait jusqu'à la deuxième lecture dans l'attente des conclusions du rapport de notre collègue Fabienne Keller chargée par le Premier ministre d'une mission sur la politique transfrontalière.

Les premières propositions présentées le 27 avril 2010 contiennent effectivement la création de tels pôles métropolitains.

Les députés ont également retenu la faculté, pour les pôles, d'adhérer aux districts européens et aux groupements européens de coopération territoriale de droit français créés en application des articles L. 1115-4-1 et L. 1115-4-2 du code général des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a encadré la répartition des sièges dans l'assemblée délibérante par un minimum fixé à 1 siège par commune et un maximum de 50 % des sièges pour une seule commune.

Votre commission approuve les compléments votés par l'Assemblée nationale, qui permettront aux pôles de remplir pleinement les objectifs fixés à leur création.

Pour ces motifs, elle a adopté l'article 7 sans modification .

CHAPITRE III - COMMUNES NOUVELLES

Article 8 (art. L. 2113-1 à L. 2113-23 du code général des collectivités territoriales) Création d'une commune nouvelle

L'article 8 institue un dispositif renouvelé de fusion de communes.

Le consentement sénatorial à ce nouveau régime

En première lecture, sur la proposition de votre commission, le Sénat avait retenu ce dispositif « sans optimisme excessif », en l'assortissant de plusieurs garanties, complétées à l'initiative de nos collègues Pierre-Yves Collombat, Jean-René Lecerf, Hugues Portelli, Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances et de M. Michel Charasse :

- tout d'abord, il a étendu la consultation des électeurs à la demande émanant de l'ensemble des communes concernées et prévu, dans tous les cas, l'appréciation des résultats au niveau de chaque commune ;

- il a limité le pouvoir d'appréciation du préfet en exigeant, en cas de refus de création de la commune nouvelle, lorsque la demande résulte de l'accord unanime des communes, un motif impérieux d'intérêt général ;

- il a confié au conseil municipal de la commune nouvelle le soin de désigner, dans le mois de sa création, l'EPCI à fiscalité propre auquel elle se rattache en prévoyant, cependant, une clause de sauvegarde : le préfet, opposé au choix de la commune nouvelle, peut saisir la commission départementale de la coopération intercommunale d'un projet de rattachement à un autre établissement auquel appartenait une des communes fusionnées. La CDCI dispose alors de trois mois pour se prononcer à la majorité des 2/3 ; à défaut, son avis est réputé favorable à la proposition préfectorale. La commune nouvelle ne devient membre de l'établissement de son choix que si la CDCI l'a approuvé à la majorité des deux tiers. Dans le cas contraire, la commune nouvelle devient membre de l'EPCI désigné par le préfet.

Dans l'intervalle de ce nouveau rattachement, elle demeure membre de chacun des établissements auxquels les communes appartenaient dans la limite du territoire de celles-ci ;

- il a attribué les qualités d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire au maire délégué comme actuellement dans les communes associées ;

- il a prévu l'accord des conseils généraux et régionaux à la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle. En cas de désaccord, la modification sera opérée par la loi ;

- il a encadré la fixation du nom et du chef-lieu de la commune nouvelle par le préfet par une proposition conjointe de la majorité absolue des conseils municipaux des communes la composant.

Par ailleurs, en matière financière, le projet de loi proposait d'attribuer aux communes nouvelles une « dotation particulière » afin d'encourager la fusion. Cette dotation particulière aurait été égale à 5 % du montant de la dotation forfaitaire de la DGF perçue par la commune nouvelle l'année de sa création et aurait évolué ensuite comme le taux moyen de la DGF mise en répartition.

Cette dotation avait cependant été très critiquée : prélevée sur l'enveloppe globale attribuée aux communautés et communes, elle aurait pénalisé les autres collectivités. L'AMF avait ainsi observé que cet avantage créé au profit des communes membres ne se justifiait pas par rapport aux EPCI à fiscalité propre. C'est pourquoi, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault, le Sénat a supprimé la majoration de la dotation forfaitaire annuelle des communes nouvelles.

Toutefois, il avait instauré une garantie de dotation de solidarité rurale pour les communes nouvelles, en prévoyant qu'elles percevraient une dotation au moins égale à la somme des attributions perçues au titre de chacune des deux fractions de la dotation de solidarité rurale par les communes anciennes, l'année précédant la création de la commune nouvelle. Cette attribution évoluera selon un taux égal au taux d'évolution de la dotation de solidarité rurale.

Les assouplissements retenus par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié sensiblement l'article 8.

1. Elle a tout d'abord assoupli les conditions de création d'une commune nouvelle :

- en limitant le pouvoir d'initier la création d'une commune nouvelle à la demande de toutes les communes, à celles d'un EPCI pour instituer la commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membre ou au préfet ;

- en exigeant dans ces deux derniers cas -initiative de l'établissement ou du préfet-, un accord de l'ensemble des conseils municipaux à la création de la nouvelle collectivité ;

- en supprimant, par coordination, la consultation de la population ;

- en supprimant la motivation spéciale du refus par le préfet de donner suite à la demande des collectivités.

2. L'Assemblée nationale a amendé les conséquences de la création d'une commune nouvelle :

- en fixant un délai de deux mois aux régions et départements pour approuver la modification de leurs limites territoriales découlant de la création d'une commune nouvelle par fusion de communes situées dans des régions et/ou départements différents. Dans ce cas, le projet de création leur est notifié par le ministre chargé des collectivités territoriales ;

- en supprimant la procédure spécifique de détermination du nom et du chef-lieu ;

- en clarifiant les règles relatives à la composition transitoire du premier conseil municipal de la nouvelle collectivité jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux : l'arrêté préfectoral fixerait la composition du conseil en y intégrant tout ou partie des membres en exercice des anciens conseils municipaux et, dans tous les cas, le maire et les adjoints de chacune des anciennes communes.

3. Les députés ont précisé , dans le régime des communes déléguées , que le maire délégué est désigné par le conseil municipal de la commune nouvelle.

4. les députés n'ont pas modifié le régime financier des communes nouvelles.

La commission des lois a estimé que la dotation particulière, supprimée par le Sénat, était nécessaire pour créer un dispositif plus incitatif que celui de la loi Marcellin et l'a donc rétablie à l'initiative de son rapporteur. Toutefois, un amendement de M. Jacques Pélissard réintroduisant la suppression de la dotation particulière a été adopté en séance publique avec l'appui de M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis de la commission des finances, contre l'avis du gouvernement et du rapporteur de la commission des lois.

Par ailleurs, la garantie de dotation de solidarité rurale introduite par le Sénat au profit des communes nouvelles a été maintenue.

L'assentiment de votre commission des lois au dispositif de l'Assemblée nationale

Même si les députés ont sensiblement modifié la structure du texte sénatorial, ils ont respecté l'axe principal de la Haute assemblée : l'adhésion volontaire des communes au principe de la fusion.

Votre commission a donc retenu le texte qui lui a été transmis.

La commission des lois a adopté l'article 8 sans modification .

Article 10 (art. L. 2334-1, L. 2334-4, L. 2334-13, L. 2334-33, L. 2334-40, L. 5211-30 et L. 5211-35 du code général des collectivités territoriales) Adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles

Cet article procède aux adaptations du code général des collectivités territoriales découlant de l'institution des communes nouvelles.

L'Assemblée nationale a adopté des mesures présentées comme des coordinations découlant, d'une part, de l'institution des communes nouvelles et, d'autre part, pour les communes fusionnées « Marcellin », du maintien par l'article 11 des règles les régissant.

Par ailleurs, elle a décidé d'aligner le régime de perception du FCTVA par les communes nouvelles sur celui dont bénéficient les communautés de communes et les communautés d'agglomération : les communes nouvelles bénéficieraient ainsi des attributions du FCTVA l'année même de réalisation des dépenses d'investissement, et non avec un décalage de deux ans entre la dépense d'équipement et le remboursement du FCTVA. Cette modification permet d'éviter une incongruité, dans le cas où la commune nouvelle est issue d'une communauté de commune ou d'une communauté d'agglomération non soumise au décalage de perception.

Les modifications adoptées par la commission des lois

Sur proposition de son rapporteur, la commission a procédé à une précision rédactionnelle et trois coordinations.

Elle a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 Dispositions applicables aux communes fusionnées

Cet article précise l'articulation entre l'application de la loi Marcellin et le nouveau régime des communes nouvelles.

En première lecture , le Sénat a complété l'article 11 pour :

- offrir aux anciennes communes fusionnées ayant opté pour le régime d'association la faculté de décider de l'application du nouveau régime des communes déléguées à leurs communes associées, sur la proposition de notre collègue Patrice Gélard ;

- instaurer un mécanisme de retour à l'autonomie des communes associées à l'initiative du sénateur Jean-Pierre Sueur : la commune associée pourrait se détacher de la commune fusionnée et recouvrer son statut de collectivité locale de plein exercice ;

- simplifier les modalités de suppression des communes associées par l'adoption d'un amendement de notre collègue Virginie Klès.

L'Assemblée nationale a supprimé le dispositif de scission d'une commune associée au motif, d'une part, qu'il est contraire au principe directeur du projet de loi de remédier à l'émiettement communal et d'autre part, qu'il est inutile puisque les articles L. 2112-2 et suivants permettent déjà de procéder à des défusions.

La commission des lois a adopté l'article 11 sans modification .

Article 11 bis (art. L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales) Seuil démographique de création facultative de conseils de quartier

Cet article résulte d'un amendement de notre collègue Gérard Longuet. Il abaisse de 20.000 à 10.000 habitants le seuil de création facultative de conseils de quartier.

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition à l'initiative de sa commission des lois : son rapporteur, M. Dominique Perben, a, en effet, exprimé ses doutes « sur l'intérêt pratique d'une subdivision en quartiers de communes comprenant moins de 20.000 habitants » ^{20 ( * )} .

La commission des lois a maintenu la suppression de cet article.

CHAPITRE IV - REGROUPEMENT DE DÉPARTEMENTS ET DE RÉGIONS

Articles 12 et 13 (chapitre IV [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, art. L. 3114-1 [nouveau], art. L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) Procédures de regroupement des départements et des régions

Ces articles créent deux procédures analogues de regroupement des collectivités de même niveau, l'une applicable aux départements (article 12), l'autre aux régions (article 13).

• La position du Sénat

Le texte initial du gouvernement rendait possible que, dans certains cas, ce regroupement, sollicité par certaines des collectivités concernées, s'impose aux autres contre l'avis de leur assemblée délibérante et celui de leur population, en raison des déséquilibres démographiques existant entre les différents territoires.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission avait modifié la procédure afin qu'il ne puisse être donné suite à la demande qu'en cas de délibérations concordantes de toutes les assemblées des territoires concernés, ou avec l'accord de la population de chacun de ces territoires. Elle avait par ailleurs précisé que de tels regroupements ne pourraient être organisés qu'entre régions ou départements d'un seul tenant.

Partageant la volonté que soit respecté l'avis de chacun des territoires et de sa population, le Sénat a adopté en séance publique un amendement de notre ancien collègue Michel Charasse imposant que le projet de regroupement recueille à la fois l'accord des assemblées délibérantes de chacun des territoires concernés et celui de leur population, exprimé à travers un référendum organisé selon les modalités prévus aux articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, relatifs aux référendums locaux. Il a en outre supprimé l'obligation faite aux assemblées délibérantes qui ne sont pas à l'origine du projet de se prononcer sur celui-ci.

Par ailleurs, le Sénat a prévu, à l'initiative de nos collègues Hervé Maurey et Catherine Morin-Desailly, que la demande de regroupement puisse être inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante du territoire concerné à l'initiative d'au moins 10 % de ses membres. Une telle disposition, dérogatoire du droit commun, qui retient le seuil du tiers des membres de l'assemblée délibérante concernée (articles L. 3121-10 et L. 4132-9 du CGCT), vise à permettre à la question du regroupement d'être débattue plus facilement.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Jean-Pierre Sueur prévoyant que, dans le cas d'un projet de regroupement de régions, les conseils généraux concernés soient consultés, leur avis étant réputé favorable s'ils ne l'ont pas rendu dans un délai de trois mois.

• La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a validé, dans son principe, le choix opéré par le Sénat de conditionner l'issue du projet de regroupement à l'accord de chacun des territoires concernés et de sa population.

Elle a, à cet égard, précisé le dispositif retenu pour l'organisation des référendums locaux, en visant spécifiquement les dispositions applicables à la procédure proposée : compétence de l'assemblée délibérante pour fixer les modalités d'organisation du référendum (article L.O. 1112-3 du CGCT), organisation des scrutins par les maires des communes (deuxième alinéa de l'article L.O. 1112-4 du CGCT), frais du référendum à la charge de la collectivité qui l'a demandé (article L.O. 1112-5 du CGCT), interdiction de faire procéder au référendum à certains moments (article L.O. 1112-6 du CGCT), règle de publicité applicable au texte adopté (deuxième alinéa de l'article L.O. 1112-7 du CGCT) et règles relatives à l'information des électeurs, à la campagne électorale et aux opérations de vote (articles L.O. 1112-8 à L.O. 1112-14 du CGCT). La date du scrutin serait fixée par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales et ne pourrait intervenir moins de deux mois après la transmission de la dernière délibération.

L'Assemblée nationale a par ailleurs procédé à trois modifications principales, communes aux deux articles 12 et 13.

Tout d'abord, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, elle a prévu que l'accord de la population de chacun des territoires concernés devra se manifester par la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. Ce faisant, elle a rétabli la règle de majorité qualifiée prévue initialement par le texte adopté par votre commission, et que le Sénat, en faisant référence à l'article L.O. 1112-7 du code général des collectivités territoriales, avait implicitement modifiée et portée à la moitié des électeurs inscrits.

Par ailleurs, elle a supprimé la procédure dérogatoire d'inscription à l'ordre du jour du débat sur le regroupement, au motif que le droit commun permet d'ores et déjà à un nombre restreint de conseillers généraux ou régionaux d'obtenir cette inscription.

Enfin, elle a intégré, par amendement en séance publique, une procédure de consultation du comité de massif compétent, lorsque l'un des territoires intéressés comprend une zone de montagne au sens de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

S'agissant de la procédure de regroupement de départements, l'Assemblée nationale a précisé qu'elle ne pouvait concerner que des départements situés dans la même région.

Votre commission a adopté deux amendements de notre collègue Jacques Blanc étendant de deux à quatre mois le délai pendant lequel les comités de massif compétents doivent se prononcer sur le projet de regroupement.

Votre commission a adopté les articles 12 et 13 ainsi modifiés .

Article 12 bis (art. L. 4122-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Procédure d'inclusion d'un département dans le territoire d'une région limitrophe

Cet article résulte d'un amendement de notre collègue Dominique de Legge, adopté par le Sénat en séance publique. Il vise à organiser une procédure de rattachement, par une modification des limites territoriales, d'un département à une région dont il est limitrophe.

Calquée sur la procédure initialement adoptée par votre commission des lois pour les regroupements de départements ou de régions, la procédure de rattachement devait permettre au département concerné ou à l'une ou l'autre des régions intéressées de soumettre aux deux autres le projet de rattachement. Le gouvernement décidait alors de donner suite ou non au projet. En cas de délibérations concordantes des différentes assemblées, il pouvait consulter la population de chacun des territoires sur ce point. En l'absence de délibérations concordantes, cette consultation devenait obligatoire. Lorsqu'une consultation était organisée, le projet ne pouvait être mené à son terme que s'il recueillait, dans chacun des territoires, l'accord de la majorité absolue des électeurs représentant au moins un quart des électeurs inscrits.

Votre commission avait donné un avis favorable à cet amendement en soulignant cependant que la navette devait permettre d'harmoniser la procédure prévue avec les modifications apportées par le Sénat aux dispositifs de regroupement des départements et des régions qui l'avaient initialement inspiré.

L'Assemblée nationale a en conséquence modifié la rédaction du nouvel article L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'une part, que l'initiative du rattachement soit concordante, l'un des territoires ne pouvant plus contraindre les autres à se prononcer, et d'autre part qu'une consultation de la population soit organisée dans les mêmes modalités qu'aux articles 12 et 13 du présent texte. En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas prévu que le comité de massif éventuellement compétent pour le territoire concerné soit consulté.

Votre commission a adopté l'article 12 bis sans modification .

Article 13 bis (chapitre IV [nouveau] du titre II du livre Ier de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales) Procédure de fusion d'une région et des départements qui la composent

Cet article, adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur en première lecture, vise à autoriser les assemblées délibérantes de la région et des départements qui la composent à solliciter, après consultation de leur population sur ce point, la création, par la loi, d'une collectivité qui les réunisse. Cette création d'une nouvelle collectivité en lieu et place des précédentes relevant de la compétence du législateur aux termes de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, cette procédure vise uniquement à permettre aux collectivités de poser le débat et de recueillir l'accord des populations sur ce point, sans lier l'appréciation du gouvernement ni celle du législateur.

La collectivité issue de la fusion étant une collectivité non rattachable à l'une des catégories de collectivités territoriales déjà existantes, la loi devra en définir le régime juridique en précisant son organisation et les conditions de son administration.

Il convient par ailleurs de rappeler que la procédure prévue ne s'applique qu'aux départements et régions de la métropole, les départements et régions d'outre-mer obéissant au régime spécifique prévu à l'article 73 in fine de la Constitution.

Par coordination, l'Assemblée nationale a procédé aux modifications nécessaires pour calquer la procédure proposée sur celle des articles 12, 12 bis et 13 du présent texte : nécessité d'une délibération concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés, consultation des populations des territoires selon les modalités prévues pour l'organisation de référendums locaux avec la nécessité de recueillir l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés représentant le quart au moins des électeurs inscrits, et consultation, le cas échéant, du comité de massif compétent. Elle a par ailleurs précisé, à l'initiative de sa commission des lois, que la nouvelle collectivité exercerait les compétences des collectivités précédentes.

La commission adopté l'article 13 bis sans modification .

TITRE III - DÉVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L'INTERCOMMUNALITÉ
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS COMMUNES

Article 14 (art. L. 5111-1 et L. 5210-1-A [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Périmètre des notions de groupements de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale

Cet article décline les structures existantes de coopération locale dans deux articles les énumérant : le premier consacré aux groupements de collectivités territoriales et le second aux EPCI.

En première lecture , le Sénat , sur proposition de la commission des lois, a clarifié cet article « pédagogique » en complétant, tout d'abord, la liste proposée : il y a intégré l'institution, créée par le présent projet de loi, des pôles métropolitains. Il a ensuite identifié au sein d'un article dédié la catégorie des EPCI.

L'Assemblée nationale a parachevé la lisibilité souhaitée de la législation d'une part, en introduisant parmi les groupements les agences départementales et, d'autre part, en supprimant la catégorie des communautés d'agglomération nouvelle, aujourd'hui « vide » : les cinq agglomérations nouvelles existantes sont, en effet, gérées par un syndicat d'agglomération nouvelle fonctionnant comme les syndicats de communes, les communautés d'agglomération nouvelles s'appuyant elles sur le régime des communautés urbaines.

L'agence départementale peut regrouper, rappelons-le, un département, des communes et des EPCI pour apporter, à leur demande, aux collectivités départementales une assistance d'ordre technique, juridique ou financier ( cf . article L. 5511-1 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission a approuvé ces modifications qui précisent opportunément ces articles fondateurs de la coopération locale.

Elle a adopté l'article 14 sans modification.

Article 14 bis Chapitre Ier du titre III du livre III de la cinquième partie, art. L. 5332-2, L. 1211-2, L. 1615-2, L. 2334-4, L. 2531-12, L. 5211-12, L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-33, L. 5321-1, L. 5321-5, L. 5333-1, L. 5333-2, L. 5333-3, L. 5333-4, L. 5333-4-1, L. 5333-5, L. 5333-6, L. 5333-7, L. 5333-8, L. 5334-2, L. 5334-3, L. 5334-4, L. 5334-6, L. 5334-7, L. 5334-8, L. 5334-8-1, L. 5334-8-2, L. 5334-9, L. 5334-10, L. 5334-11, L. 5334-12, L. 5334-13, L. 5334-14, L. 5334-15, L. 5334-16, L. 5334-18, L. 5334-19, L. 5341-1, L. 5341-2, L. 5341-3, L. 5832-5 et L. 5832-8 du code général des collectivités territoriales, art. L. 302-7 et L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 554-1 du code de justice administrative, art. 1379, 1466, 1609 nonies B, 1609 nonies C, 1636 B decies et 1638 bis du code général des impôts, art. 123-8, L. 321-5 et L. 321-6 du code de l'urbanisme) Suppression de la catégorie des communautés d'agglomération nouvelle

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois, supprime le chapitre 1 ^er du titre III du livre III de la cinquième partie du code, régissant les communautés d'agglomération nouvelle (CAN), en conséquence de la modification introduite à l'article 14 et, par coordination, le 2 ^ème alinéa de l'article L. 5332-2. Celui-ci concerne l'application aux syndicats d'agglomération nouvelle, en l'absence d'accord sur la répartition des sièges au sein du comité syndical entre les communes membres, des modalités prévues pour la constitution de l'organe délibérant des communautés d'agglomération nouvelle : dans ce cas, exemple unique en matière de coopération locale, les délégués seraient élus au suffrage universel direct comme les conseillers municipaux et leur nombre par commune fixé par référence au tableau prévu pour les communautés d'agglomération nouvelle ( cf . article L. 5331-1 et L. 5331-2 du code général des collectivités territoriales).

Rappelons que la création des « villes nouvelles » répondait à l'évolution du territoire et visait à organiser et maîtriser le développement de l'urbanisation.

Leur régime issu de la loi du 10 juillet 1970 modifiée en 1983 (loi n° 83-636 du 13 juillet 1983) a prévu pour celles dont les membres n'ont pas fusionné au sein d'une commune unique, l'institution d'un organisme de coopération intercommunale : soit un syndicat d'agglomération nouvelle, soit une communauté d'agglomération nouvelle.

L'article 14 bis procède, par ailleurs, au « toilettage » de divers codes (code général des collectivités territoriales, code de justice administrative, code général des impôts, code de l'urbanisme) pour tenir compte de la suppression des communautés d'agglomération nouvelle.

Votre commission des lois a procédé à une coordination sur proposition de son rapporteur puis elle a adopté l'article 14 bis ainsi modifié.

Article 14 ter Transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération ou en communauté de communes

Cet article résulte d'un amendement déposé en séance par la députée Chantal Brunel, sous-amendé par le rapporteur et M. Bernard Derosier.

Il vise à faciliter la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération ou en communauté de communes.

Actuellement, un syndicat d'agglomération nouvelle peut, s'il remplit les conditions exigées pour sa création, se transformer en communauté d'agglomération dans le délai d'un an suivant la date d'achèvement des opérations de construction et d'aménagement de l'agglomération nouvelle, laquelle est fixée par décret : si le syndicat d'agglomération nouvelle exerce déjà le bloc de compétence obligatoire dévolu à la communauté d'agglomération, la transformation peut-être décidée à la majorité des membres du comité syndical. Dans le cas contraire, la décision doit recueillir l'accord des deux tiers au moins des conseils municipaux intéressés représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse, cette majorité devant comprendre la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale.

L'article 14 ter assouplit fortement le régime de transformation.

Procédure de transformation

- dorénavant le syndicat d'agglomération nouvelle pourrait, sans attendre le décret d'achèvement des travaux, être transformé en communauté d'agglomération ou en communauté de communes selon les compétences exercées qui devraient respecter celles prévues pour chacune de ces deux catégories ;

- la transformation serait prononcée par arrêté préfectoral après accord du comité syndical ;

- si les compétences du syndicat d'agglomération nouvelle ne répondaient pas aux prescriptions du code général des collectivités territoriales, elles pourraient être ajustées pour se conformer à celles des communautés d'agglomération ou de communes selon le cas, dans les conditions des règles communes aux différents types d'EPCI à fiscalité propre pour le transfert de compétences des communes membres à la communauté : les délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement et des communes membres exprimées à la majorité requise pour la création de l'établissement (deux tiers des conseils municipaux intéressés représentant la moitié de la population totale ou l'inverse ; à défaut de délibération dans le délai de trois mois à compter de la notification de celle du comité syndical, la décision est réputée favorable).

Conséquences de la transformation

- le nouvel EPCI continue d'exercer les compétences précédemment exercées par le syndicat d'agglomération nouvelle ;

- les biens, droits et obligations du syndicat d'agglomération nouvelle sont transférés à la communauté nouvelle qui lui est substituée de plein droit dans toutes les délibérations et tous les actes à la date de la transformation ;

- l'ensemble des personnels du syndicat est, à compter de la même date, réputé relever du nouvel établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes ;

- les délégués des communes au comité syndical achèvent leur mandat au sein du conseil de communauté ;

- les nouvelles règles de calcul de la dotation globale de fonctionnement résultant du recensement glissant sont applicables à l'EPCI issu de la transformation ;

- la majoration de la dotation des communautés d'agglomération prévue pour leur garantir un montant égal à celle du syndicat d'agglomération nouvelle ou de la communauté d'agglomération nouvelle dont elles résultent par transformation, est supprimée.

Un assouplissement favorable à l'intercommunalité

Votre rapporteur approuve ce dispositif favorable au renforcement de l'intercommunalité.

Sur sa proposition, la commission des lois a adopté l'article 14 ter sous réserve d'une coordination.

Article 15 bis (art. L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales) Extension des cas de délégation de signature par le président d'un établissement public de coopération intercommunale

Cet article nouveau, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale, étend le champ des délégations de signature opérées par le président de l'EPCI au profit du directeur général ou du directeur général adjoint.

Actuellement, le président de l'établissement peut, sur sa surveillance et sa responsabilité, déléguer sa signature pour l'exercice de ses fonctions.

L'article 15 bis propose d'élargir cette faculté aux attributions qui lui sont confiées par l'organe délibérant en application de l'article L. 5211-10, à moins que celui-ci n'en ait refusé la possibilité par la délibération attributive de compétence.

Précisons que le président de l'établissement doit, lors de chaque réunion de l'organe délibérant, rendre compte des attributions exercées par délégation.

La position de la commission des lois

Favorable à cet allègement contrôlé dans la gestion quotidienne, la commission des lois a élargi, à l'initiative de notre collègue Gérard Collomb, la liste des délégataires potentiels en l'ouvrant :

- au directeur général des services techniques,

- au directeur des services techniques,

- aux responsables de service.

Notons que le président de l'intercommunalité peut déjà déléguer sa signature à ces agents pour ses fonctions propres.

Elle a adopté l'article 15 bis ainsi modifié .

Article 15 ter (nouveau) (art. L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales) Information annuelle des communes membres d'un EPCI

Ce nouvel article résulte d'un amendement du député Bernard Gérard.

Il vise à renforcer l'information des communes membres d'un EPCI. A cette fin, il complète le rapport annuel adressé avec le compte administratif par le président de l'établissement au maire de chacune des communes membres sur l'activité de l'intercommunalité en y joignant l'utilisation des crédits engagés par l'établissement dans chaque commune.

Des réticences fondées sur la pratique

Si l'objectif assigné à cette disposition est louable, sa mise en oeuvre, en revanche, soulève des difficultés d'ordre pratique.

Rappelons que le rapport annuel est complété par le compte administratif dont les annexes comportent des données permettant d'obtenir les informations visées par le présent article 15 ter .

Pour ces motifs, sur la proposition de M. Gérard Collomb, la commission des lois a supprimé l'article 15 ter .

CHAPITRE II - ACHÈVEMENT ET RATIONALISATION DE LA CARTE DE L'INTERCOMMUNALITÉ
SECTION 1 Schéma départemental de coopération intercommunale

Article 16 (art. L. 5210-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Contenu et modalités d'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale

Cet article institue un schéma de l'intercommunalité dans chaque département.

Les clarifications opérées par le Sénat

En première lecture, le Sénat, outre des améliorations rédactionnelles et la réorganisation de la structure interne du dispositif, avait :

- précisé le contenu de la carte annexée au schéma en y inscrivant les périmètres des EPCI, des syndicats mixtes, des SCOT et des parcs naturels régionaux ;

- prévu la possibilité, pour le schéma, de proposer la création d'un syndicat ;

- modifié les orientations en abaissant, en premier lieu, à 3.000 habitants le seuil démographique de constitution d'EPCI à fiscalité propre en prévoyant, toutefois, la faculté, pour le préfet, de descendre en deçà de ce seuil pour prendre en compte les réalités géographiques puis en précisant l'objectif principal de réduction du nombre de syndicats, celui de la suppression des double emplois, et, enfin, en complétant les orientations du schéma par celle du transfert des compétences d'un syndicat à un EPCI à fiscalité propre ;

- précisé la nature du document élaboré par le préfet à savoir un projet de schéma ;

- exempté de l'obligation de couverture intégrale les schémas des départements de la petite couronne parisienne.

Les aménagements réalisés par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié l'article 16 sur plusieurs points :

- elle a supprimé la possibilité, pour le schéma, de prévoir la création de nouveaux syndicats, contradictoire avec l'orientation de réduction du nombre de syndicats ;

- elle a relevé à 5.000 habitants le seuil démographique de constitution d'EPCI à fiscalité propre en l'assortissant immédiatement d'une double dérogation au profit d'établissements publics situés en zones de montagne en premier lieu et, comme l'a prévu le Sénat, du pouvoir d'appréciation du préfet au regard des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces en second lieu ;

- elle a explicité la notion de doubles emplois qui peut fonder la suppression de syndicats en visant expressément les EPCI et les syndicats mixtes ;

- elle a complété le champ des structures à rationaliser en les élargissant à la protection de l'environnement et au respect des principes du développement durable ;

- elle a précisé que le projet de schéma élaboré par le préfet est présenté à la CDCI avant la saisine des maires et des intercommunalités ;

- elle a imposé aux propositions de modifications adoptées par la CDCI le respect des orientations fixées au schéma et non le seul objectif de couverture intégrale du territoire : selon le rapporteur, « à défaut, on ne pourrait écarter le risque que certaines CDCI ne contournent l'objectif de réduction du nombre de syndicats ou de renforcement de la solidarité financière » ^{21 ( * )} ;

- elle a supprimé la mention de la publication du schéma au recueil des actes administratifs figurant dans le projet déposé par le Gouvernement au motif qu'elle est d'ordre réglementaire ;

- elle a enfin codifié la dérogation concernant Paris et les départements de la petite couronne.

Jugeant ces aménagements opportuns, votre commission des lois a adopté l'article 16 sans modification .

SECTION 2 Organisation et amélioration du fonctionnement de l'intercommunalité
SOUS-SECTION 1 Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Article 18 (art. L. 5210-1-2 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales

L'article 18 institue une procédure pérenne de suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales, qui entrera en vigueur au terme du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité.

Il attribue compétence au préfet pour y procéder.

Un dispositif encadré par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a encadré le dispositif proposé par le Gouvernement en prévoyant dans le texte de la commission amendé par nos collègues François-Noël Buffet et Bernadette Bourzai :

- l'accord de l'établissement public de coopération intercommunale sur le rattachement ;

- une clause de sauvegarde en cas de refus de l'établissement : dans ce cas, le préfet ne pourrait opérer le rattachement que si la commission départementale de la coopération intercommunale ne s'est pas prononcée en faveur du rattachement à un autre établissement public de coopération intercommunale limitrophe de la commune concernée ;

- la consultation du comité de massif en cas de divergence sur le futur périmètre d'une communauté de communes entre une collectivité classée montagne et le préfet.

Il a, en outre, à l'initiative de notre collègue Philippe Dallier, soustrait les trois départements de la petite commune parisienne à l'application de ce dispositif de couverture intégrale du territoire départemental par des intercommunalités, par coordination avec l'exemption de même nature retenue à l'article 16 concernant le SDCI, dans l'attente des décisions sur le Grand Paris.

L'accord de l'Assemblée nationale au dispositif sénatorial

L'Assemblée a retenu l'économie générale du texte adopté par le Sénat, son rapporteur ayant souscrit « à l'équilibre ainsi trouvé entre la nécessité d'une impulsion préfectorale forte pour préserver la cohérence territoriale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'une part, et la nécessité de mieux associer les collectivités locales concernées par ces décisions administratives, d'autre part » ^{22 ( * )} .

Elle a cependant apporté, outre des précisions rédactionnelles, quelques modifications au texte :

- elle a fixé un délai de deux mois au comité de massif pour se prononcer : à défaut, son avis serait réputé favorable ;

- par coordination avec la date retenue par l'Assemblée nationale pour l'achèvement du processus de réorganisation de la carte intercommunale, elle a avancé du 1 ^er janvier 2014 au 1 ^er juillet 2013 de l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 18, afin qu'elles ne perturbent pas le déroulement des élections municipales de 2014 ; le Sénat s'en était également préoccupé mais avait réservé sa décision dans l'attente du calendrier d'adoption définitive du présent projet de loi.

La position de la commission des lois

Votre commission a souscrit à ces modifications.

A l'initiative de notre collègue Jacques Blanc, elle a cependant porté de deux à quatre mois le délai fixé au comité de massif pour se prononcer sur l'arrêté préfectoral afin de prendre en compte la périodicité de ses réunions.

Elle a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 bis A (art. L. 5211-11 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales) Délai de répartition des biens en cas de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale

L'article 19 bis A a été inséré à l'initiative de notre collègue Nathalie Goulet. Il fixe un délai au préfet au cas de retrait, d'une part, d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale et, d'autre part, d'une compétence transférée à l'intercommunalité, pour répartir les biens ou le produit de leur réalisation et le solde de l'encours de la dette en cas de désaccord entre l'établissement et la ou les communes concernées.

Le préfet disposera alors d'un délai de deux mois suivant sa saisine pour arrêter la répartition.

L'Assemblée nationale a approuvé cette disposition permettant de mettre fin à des blocages préjudiciables au fonctionnement des collectivités intéressées.

Elle a cependant porté à six mois le délai imparti au préfet au juste motif de « la technicité des opérations d'évaluation du patrimoine devant être menées avant de procéder à sa répartition » ^{23 ( * )} .

Outre une modification rédactionnelle, l'Assemblée a précisé que le préfet doit être saisi par l'établissement public de coopération intercommunale ou une des communes concernées.

La commission des lois a adopté l'article 19 bis A sans modification.

Article 20 (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) Simplification de la procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cet article vise à simplifier la procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre.

Le dispositif voté par le Sénat

En première lecture, votre commission des lois avait approuvé l'assouplissement proposé par le Gouvernement. Sur la proposition de son rapporteur, elle avait, cependant, modifié le texte pour :

- introduire l'accord obligatoire à la fusion de la commune dont la population est la plus nombreuse ;

- fixer un délai de 2 mois à la CDCI pour rendre son avis sur le projet de périmètre proposé par le préfet.

En séance, le texte de la commission a été amendé sur plusieurs points :

- introduction, à l'initiative de notre collègue Rémy Pointereau, de la compétence de la CDCI pour proposer le projet de périmètre du nouvel établissement résultant de la fusion ;

- délimitation du projet de périmètre dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale sur la proposition de notre collègue Jean-Claude Peyronnet ;

- pour permettre plus rapidement et simplement la transformation de l'établissement résultant de la fusion en un EPCI plus intégré que ceux qui ont fusionné, détermination de la catégorie d'EPCI envisagé par l'arrêté fixant le projet de périmètre et adaptation en conséquence des compétences exercées par la nouvelle intercommunalité sur un amendement de notre collègue Hugues Portelli ;

- adjonction au projet de périmètre, soumis à la consultation de la CDCI, d'une étude d'impact budgétaire et fiscal en sus du rapport explicatif par l'adoption d'un amendement de notre collègue Nathalie Goulet ;

- élaboration, par le préfet, d'une nouvelle proposition de périmètre tenant compte de l'avis motivé de la CDCI en cas d'avis défavorable de celle-ci sur le projet initial du périmètre, sur la proposition de notre collègue Alain Vasselle ;

- introduction d'une majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population, ou l'inverse, requise dans chacun des établissements à fusionner pour permettre la réalisation de l'opération, à l'initiative de notre collègue Rémy Pointereau.

L'Assemblée nationale a modifié l'article 20 sur plusieurs points :

- tout d'abord, sur la proposition de sa commission des lois, la procédure d'élaboration du projet de périmètre du futur EPCI a été amendée pour prévoir non pas un simple pouvoir bloquant de la CDCI mais pour permettre à celle-ci de mettre en oeuvre le pouvoir qui est le sien, notamment dans l'élaboration du schéma départemental : modifier le projet qui lui est soumis à la majorité des deux tiers de ses membres. Les propositions de modification ainsi adoptées seraient intégrées à l'arrêté préfectoral ; de ce fait, la commission acquiert un rôle actif puisqu'elle retrouve son pouvoir de proposition alors que, dans le texte adopté par le Sénat, elle ne disposait que d'un pouvoir de veto, laissant au préfet le soin d'élaborer un nouveau projet.

Les députés ont précisé que si le projet de périmètre s'étend sur plusieurs départements, les CDCI concernées se prononceront en formation interdépartementale ;

- la condition de majorité requise pour décider de la fusion a été abaissée, en ce qui la concerne au niveau de chaque EPCI, de la majorité qualifiée des deux tiers / moitié à celle du tiers des conseils municipaux regroupés dans chacun des établissements à fusionner ;

- le régime de restitution aux communes des compétences transférées à titre optionnel et à titre supplémentaire aux EPCI fusionnés dans le cas où elles ne sont pas exercées par le nouvel établissement, est précisé : la restitution serait décidée par son organe délibérant dans les trois mois de l'entrée en vigueur de l'arrêté de fusion. Dans l'intervalle de cette décision, l'établissement résultant de la fusion exercerait ces compétences. Cette précision est très utile car elle permettra d'éviter tout vide juridique.

Ces apports ont été complétés par plusieurs modifications rédactionnelles et coordinations.

La commission des lois a adopté l'article 20 sans modification .

Article 20 bis A (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) Création d'une communauté urbaine par fusion d'EPCI

Ce nouvel article résulte d'un amendement du rapporteur introduit dans le texte de la commission. Il vise à ne pas remettre en cause, lors d'une fusion d'EPCI, le statut de communauté urbaine des agglomérations qui n'atteindraient pas le seuil démographique en vigueur au moment de la fusion , aujourd'hui fixé à 500.000 habitants ^{24 ( * )} .

Aussi, en cas de fusion d'EPCI dont une communauté urbaine, le nouvel établissement métropolitain serait dispensé du respect de ce seuil abaissé -rappelons-le- par le Sénat à 450.000 habitants par cohérence avec la condition de population prévue par le présent projet de loi pour l'institution des métropoles. Observons que par cette voie, les communautés existantes se développeraient.

S'il était, en effet, « paradoxal de « déclasser » ces anciennes communautés urbaines à l'occasion de leur agrandissement », comme le fait remarquer M. Dominique Perben, cette clause de sauvegarde s'inscrit également dans la logique de favoriser une plus grande intégration du nouvel établissement comme le Sénat l'a souhaité : on facilite ainsi la transformation de l'EPCI résultant de la fusion en une catégorie plus intégrée que celles auxquelles appartenaient les autres établissements fusionnés.

Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 20 bis A sans modification .

Article 20 bis Continuité du service public en cas de substitution d'un EPCI sans fiscalité propre à un EPCI à fiscalité propre

Cet article résulte d'un amendement de notre ancien collègue Michel Charasse.

Il régit expressément le passage d'un EPCI sans fiscalité propre à un EPCI à fiscalité propre pour éviter la rupture du service public : dans ce cas, l'établissement supprimé après le 1 ^er décembre avec effet au 1 ^er janvier suivant, assurerait la continuité pendant le temps strictement nécessaire à l'installation du nouvel EPCI et au vote des premiers moyens budgétaires indispensables.

A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cet article au motif qu'il fragiliserait la sécurité juridique du dispositif et serait source de contentieux, avec l'absence de terme précis fixé au délai de « survivance » de l'EPCI supprimé.

Se rendant à ces raisons qui, d'ailleurs, avaient motivé l'auteur de cette disposition, la commission des lois a maintenu la suppression de l'article 20 bis .

Article 20 ter Suppléance dans les organes délibérants des EPCI

Résultant également d'un amendement présenté par notre collègue Michel Charasse et adopté par le Sénat en séance publique, cet article prévoit que toutes les communes-membres d'un EPCI peuvent désigner des délégués suppléants pour siéger au sein de l'organe délibérant de ce dernier ; ces suppléants auraient vocation à remplacer les titulaires absents et n'ayant pas donné de procuration à un autre délégué titulaire.

En outre, le nombre de suppléants serait fixé par l'organe délibérant de l'EPCI après avis des conseils municipaux des communes-membres.

Cet article, qui est en contradiction avec l'amendement adopté par le Sénat à l'article 2 et maintenu par l'Assemblée nationale, et aux termes duquel seules les communes-membres ne disposant que d'un siège au sein du conseil communautaire peuvent désigner des délégués suppléants, a été supprimé par les députés.

Ayant donné un avis défavorable à l'amendement de notre collègue Michel Charasse lorsqu'il avait été présenté en séance publique au Sénat, votre commission ne peut que maintenir cette suppression .

SOUS-SECTION 2 Syndicats de communes et syndicats mixtes

Article 21 (art. L. 5111-6 nouveau et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 122-4-1 du code de l'urbanisme) Création des syndicats de communes et des syndicats mixtes en conformité avec le schéma départemental de coopération intercommunale

Cet article vise à interdire qu'un syndicat de communes ou un syndicat mixte soit créé si cette création s'avère incompatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale ou, à défaut d'un tel schéma, avec les orientations en matière de rationalisation de la carte intercommunale que doit suivre le préfet.

Adopté sans modification par votre commission des lois en première lecture il a été complété ( III. ) par un amendement en séance publique qui a introduit une précision rédactionnelle pour permettre à un syndicat mixte ouvert, d'exercer, pour toutes les communes, et non pour la simple majorité de ces communes, la compétence relative à l'élaboration, au suivi et à la révision du schéma de cohérence territoriale.

L'Assemblée nationale a supprimé cette modification, au motif que la précision apportée n'était juridiquement pas nécessaire.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification .

Article 21 bis (art. L. 5212-8 du code général des collectivités territoriales) Faculté de constituer un collège des délégués communaux pour la désignation des représentants des communes au comité du syndicat

Cet article, inséré dans le texte de la commission des lois du Sénat par la voie d'un amendement de M. Xavier Pintat, a pour objet de permettre aux communes membres d'un syndicat de décider la constitution d'un collège des délégués communaux chargés de désigner les représentants, pour l'ensemble des communes, au comité du syndicat.

L'Assemblée nationale a adopté cet article, dans une rédaction identique à celle du Sénat, sous réserve de corrections rédactionnelles.

Votre commission a adopté l'article 21 bis sans modification .

Article 22 (sous-section 2 de la section 5 du chapitre II du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales) Fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes

Cet article crée une nouvelle procédure de fusion des syndicats de communes et des syndicats mixtes ouverts ou fermés.

L'Assemblée nationale a conservé l'extension de cette procédure, proposée par le Sénat, aux syndicats mixtes ouverts.

Souhaitant conférer à la CDCI les mêmes pouvoirs pour la fusion des EPCI que pour la fusion des syndicats, elle a apporté trois modifications principales au texte voté par le Sénat.

D'une part, elle a prévu qu'en plus du préfet et des membres des syndicats concernés, la CDCI pourrait prendre l'initiative de proposer une fusion de syndicats.

D'autre part, elle a organisé une procédure d'opposition constructive de la CDCI, qui pourra faire intégrer au projet de périmètre les modifications adoptées par les deux tiers de ses membres.

Enfin, elle a complété le dispositif organisant la désignation par défaut des représentants des membres du nouveau syndicat, lorsque ces derniers n'ont pas procédé à la désignation prévue.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification .

Article 23 (art. L. 5212-33 et L. 5721-7 du code général des collectivités territoriales) Dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes ouverts - dissolution des EPCI à fiscalité propre ne comptant plus qu'une seule commune

Cet article étend le champ d'application des procédures de dissolution de plein droit des syndicats de communes, des syndicats mixtes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois avait étendu aux communautés d'agglomération la procédure de dissolution de plein droit lorsque, du fait des recompositions territoriales successives, elles sont réduites à une seule commune membre.

L'Assemblée nationale a elle-même élargi ce dispositif aux communautés urbaines. En outre, à l'initiative de M. Dominique Perben, rapporteur de sa commission des lois, un dernier cas de dissolution a été intégré au texte : lorsqu'un syndicat mixte adhère à un autre syndicat mixte et lui transfère la totalité des compétences qu'il exerce. La première structure n'est plus en effet qu'une coquille vide sans compétence et il n'est pas utile qu'elle soit maintenue.

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification .

Article 24 (art. L. 5214-21, L. 5215-21 et L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales) Substitution des EPCI à fiscalité propre aux syndicats de communes et syndicats mixte de mêmes compétences et même périmètre

Cet article a pour objet de permettre aux EPCI à fiscalité propre de se substituer aux syndicats de communes et syndicats mixtes dont le périmètre est identique ou inclus dans le périmètre de l'intercommunalité.

Il a été adopté dans des termes identiques par le Sénat et l'Assemblée nationale, à l'exception d'une correction rédactionnelle.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification .

Article 24 bis (art. L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales) Prise en compte de la portion pertinente de la population d'un EPCI à fiscalité propre pour le calcul des majorités qualifiées en cas d'inclusion partielle d'un syndicat mixte

Cet article, introduit par le Sénat à l'initiative de notre collègue Dominique Braye, avec l'avis favorable de votre commission, vise à préciser que, lorsqu'un EPCI à fiscalité propre est membre, pour une partie de son territoire, d'un syndicat mixte, seule compte, pour le calcul de la majorité qualifiée, la part de sa population effectivement incluse dans le périmètre du syndicat mixte.

En effet, en principe, la logique de rationalisation de l'intercommunalité interdit qu'un EPCI à fiscalité propre transfère sur son territoire à une ou plusieurs structures plus petites la même compétence. Cependant, compte tenu du périmètre de l'intercommunalité, il est tout à fait possible qu'un tel transfert de compétence soit pertinent, parce que, suivant la localisation du ou des syndicats et les besoins spécifiques des populations, la compétence doit être exercée différemment.

À ce titre, dans le but de faciliter la constitution de syndicats de réseaux, l'article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, prévoit que, par exception, en matière d'assainissement collectif, de traitement et de collecte des déchets, de distribution en eau, en électricité et en gaz, un EPCI à fiscalité propre puisse transférer la compétence à un ou plusieurs syndicats situés sur tout ou partie de son territoire.

Une telle situation de chevauchement peut aussi se produire lorsqu'un EPCI se substitue aux communes membres d'un syndicat auquel appartiennent des communes non comprises dans le périmètre de l'EPCI (art. L. 5214-21, L. 5215-22 et L. 5216-7 du CGCT).

Dans de telles situations, la question se pose de savoir comment doit être calculée la majorité qualifiée ^{25 ( * )} applicable en matière de transfert de compétence (art. L. 5211-17 du CGCT), de modification du périmètre ou des statuts du syndicat (art. L. 5211-18 à 20 du CGCT), ou de fusion de ce syndicat avec un autre (nouvel article L. 5212-27 du CGCT créé par le présent texte à l'article 22).

Le présent article impose de ne prendre en compte que la population et les communes incluses dans le périmètre du syndicat et non la totalité de la population ou des communes de l'EPCI à fiscalité propre. En effet, sauf à créer une inégalité de représentation, la population prise en compte dans ce cadre doit correspondre à la population de la communauté effectivement incluse dans le périmètre du syndicat considéré.

L'Assemblée nationale a adopté cet article en n'y apportant que des modifications d'ordre rédactionnel.

Votre commission a adopté l'article 24 bis sans modification .

SOUS-SECTION 3 Pays

Article 25 bis (art. L. 333-4 du code de l'environnement, art. L. 6121-6 du code de la santé publique, art. 1er, 2, 23 et 26 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) Coordinations textuelles nécessaires avec la suppression de la catégorie juridique des pays

Cet article, intégré au texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, procède à un certain nombre de coordinations textuelles pour faire suite à l'abrogation de l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui a entraîné la suppression de la catégorie juridique des pays.

Est ainsi supprimée la référence faite aux pays aux articles L. 333-4 du code de l'environnement et L. 6121-6 du code de la santé publique, ainsi que dans plusieurs des articles de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

De telles modifications sont tout à fait opportunes parce qu'elles ne font que tirer les conséquences de la suppression de la catégorie juridique des pays et ne portent pas atteinte, conformément à ce que prévoit l'article 25 du présent texte, aux contrats de pays en cours d'exécution ni aux structures juridiques (GIP, syndicat mixte, association ou EPCI) qui portent actuellement les pays.

Votre commission a adopté l'article 25 bis sans modification .

SOUS-SECTION 4 Commission départementale de la coopération intercommunale

Article 26 (art. L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales) Composition de la commission départementale de la coopération intercommunale

Cet article procède à un rééquilibrage de la représentation respective des communes et des intercommunalités au sein de la commission interdépartementale de la coopération intercommunale (CDCI).

En première lecture , le Sénat, sur proposition de sa commission des lois, a souhaité affiner la composition de la commission sur la base de ses attributions. Aussi, il a :

- créé un collège spécifique aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes pour 5 % des sièges,

- abaissé, en conséquence, la part attribuée au conseil général de 15 à 10 %.

• L' Assemblée nationale a approuvé l'équilibre retenu par le Sénat tout en améliorant opportunément le texte de l'article 26.

Elle a précisé que le collège des EPCI ne représentait que les établissements à fiscalité propre : en effet, les syndicats de communes sont distingués au sein des collèges spécifiques aux syndicats. Puis elle a corrigé une erreur matérielle au sein du paragraphe qui l'institue.

• Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 26 sans modification.

Article 26 bis A (art. L. 5211-44 du code général des collectivités territoriales) Composition du collège représentant les EPCI à fiscalité propre au sein de la CDCI

Cet article nouveau a été introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Il précise la composition du collège représentant les EPCI à fiscalité propre au sein de la CDCI, qui sera fixée par décret en Conseil d'Etat. Celui-ci déterminera notamment le nombre des membres de la CDCI au regard des caractéristiques du département (population, nombre et importance démographique des communes).

L'article 26 bis A prévoit la prise en compte du nombre et de la population des EPCI à fiscalité propre, qui constituerait donc un critère supplémentaire pour la détermination de la composition des collèges.

Il répond au souci du rapporteur de l'Assemblée de représenter « de manière équilibrée les petites et les grandes intercommunalités au sein de la CDCI ».

Approuvant cet ajout qui s'inscrit dans sa logique d'équilibre au sein de la CDCI, la commission des lois a adopté l'article 26 bis A sans modification.

Article 26 bis B Renouvellement intégral exceptionnel des membres de la CDCI rénovée

Autre disposition insérée à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 26 bis B prévoit un dispositif dérogatoire exceptionnel au principe du droit commun au fil de l'eau : en effet, le terme du mandat des membres de la CDCI intervient normalement au renouvellement des fonctions au titre desquelles ils ont été désignés ( cf . article L. 5211-43, dernier alinéa).

La CDCI rénovée, selon les dispositions du présent projet de loi, le serait également dans son personnel : un renouvellement intégral interviendrait, dans chaque département, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi.

En revanche, les mandats en cours seraient prorogés jusqu'à l'installation de la nouvelle commission pour éviter tout vide juridique.

Votre rapporteur approuve la démarche de l'Assemblée qui lui apparaît adaptée au nouveau rôle dévolu aux CDCI dans l'élaboration de la carte de l'intercommunalité. Elle facilitera, en outre, la mise en oeuvre de leur nouvelle composition.

• Sur sa proposition, la commission des lois a adopté l'article 26 bis B sans modification.

Article 26 bis (art. L. 5211-44-1 du code général des collectivités territoriales) Représentation des communes et intercommunalités de montagne au sein de la CDCI

Cet article résulte d'une initiative de notre collègue Jean-Paul Amoudry pour prendre en compte la spécificité des départements de montagne dans la constitution des collèges de la CDCI représentant les communes et les EPCI à fiscalité propre.

C'est pourquoi il a proposé de composer les deux collèges « communes » et « EPCI » à la proportionnelle des collectivités classées « montagne » en y prévoyant, dans tous les cas, la présence obligatoire de l'une d'entre elles au moins.

Cette précaution contrebalance justement les critères démographiques de détermination des représentants des maires ( cf . article L. 5211-44 et R. 5211-20 du code général des collectivités territoriales), la densité de population étant généralement plus faible en montagne.

Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale , tout en approuvant le principe porté par ce nouvel article, l'a assoupli pour ne pas attribuer aux collectivités classées « montagne » une représentation excessive par rapport à leur place dans certains départements ne comportant qu'une petite zone de montagne. Aussi, les députés ont-ils prévu que les collectivités prises en compte devraient être situées en tout ou partie dans ces zones. Les conséquences de cette modification demeurent incertaines au regard de l'objectif poursuivi.

• Favorable à la prise en compte des spécificités géographiques des territoires, la commission des lois a adopté l'article 26 bis sans modification.

Article 27 (art. L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales) Attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale

Cet article élargit les cas de consultation obligatoire de la CDCI.

L'adaptation poursuivie par le Sénat du régime des CDCI

En première lecture, le Sénat a approuvé ce renforcement des attributions de la commission en le modifiant sur deux points :

- par coordination avec la création, au sein de la CDCI, d'un collège spécifique aux syndicats, il a, sur la proposition de son rapporteur, rééquilibré la composition de la formation de la commission, consultée sur les demandes de retrait d'une commune d'un syndicat de communes ;

- il a prévu la faculté pour la CDCI de s'autosaisir, à la demande de 20 % de ses membres, à l'initiative de Mme Jacqueline Gourault et de votre commission : cette faculté accompagne logiquement le renforcement voulu de cette institution.

L'Assemblée nationale a approuvé la démarche empruntée par le Sénat. Elle a rectifié une erreur matérielle.

• En conséquence, la commission des lois a adopté l'article 27 sans modification.

SOUS-SECTION 5 Dispositions diverses

Article 28 bis (art. L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales) Procédure administrative de dissolution et de liquidation des EPCI

Cet article, introduit par le Sénat en séance publique à l'initiative de votre rapporteur, tend à réécrire l'intégralité de l'article L. 5211-26 du CGCT pour préciser le régime juridique et la procédure administrative applicable en cas de dissolution d'un EPCI et de liquidation de son patrimoine.

La loi prévoit actuellement que, lorsque la dissolution d'un EPCI intervient avant que son compte administratif n'ait été arrêté et son patrimoine réparti entre les communes membres, un liquidateur, désigné dans l'acte de dissolution, doit préparer le compte administratif - qui est ensuite arrêté par le préfet - apurer les dettes et les créances de l'établissement et céder ses actifs. L'antériorité de cette dissolution est une source d'insécurité juridique, qui a conduit le juge administratif à préciser ^{26 ( * )} que, dans l'attente de l'établissement du compte administratif de l'EPCI, sa personnalité morale pouvait être maintenue pendant une durée maximale de six mois à compter de sa dissolution. Le présent article clarifie la procédure et valide cette jurisprudence, essentielle pour que les dépenses puissent continuer à être payées. Ce nouvel article permet en effet, lorsqu'il apparaît que le compte administratif de l'EPCI ne pourra pas être établi avant que sa dissolution ne prenne effet, de procéder en deux phases :

- un premier acte met fin à l'activité de l'EPCI, dont les biens et droits doivent alors être partagés entre les communes membres comme le prévoit l'article L. 5211-25-1 ;

- un second acte prononce la dissolution de l'EPCI, après que le préfet a arrêté son compte administratif et constaté la répartition du patrimoine intercommunal entre les communes membres. Pour parvenir à ce résultat, il serait désormais précisé que le préfet doit obligatoirement consulter la chambre régionale des comptes (qui disposera d'un délai d'un mois pour rendre son avis) sur le projet d'arrêté des comptes, ce qui constitue une garantie importante. Le président de l'EPCI devrait informer le préfet, à un rythme trimestriel, de la progression de la liquidation et pourrait lui demander de prononcer la dissolution.

Enfin, un liquidateur interviendrait, au plus tard le 30 juin de l'année suivant l'arrêté qui a mis fin aux activités de l'EPCI, pour apurer les dettes et les créances, ainsi que pour la cession des actifs de l'établissement, puis leur répartition entre les communes. Cette phase ne pourrait pas dépasser une durée d'un an, prolongeable une seule fois. Il serait, enfin, précisé que, pendant le déroulement de ces opérations de liquidation, les dispositions financières et comptables régissant l'activité des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du CGCT) sont applicables aux budgets et comptes administratifs de l'EPCI dont la dissolution est prévue.

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles et de précision.

Votre commission a adopté l'article 28 bis sans modification .

SECTION 3 Dispositifs temporaires d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité

Rappelons que ces dispositions exceptionnelles destinées à mettre en oeuvre la carte de l'intercommunalité, s'appliquent aux EPCI à fiscalité propre comme aux syndicats sur une période de deux ans (2012-2013) selon le texte présenté par le Gouvernement et adopté par le Sénat.

Elles confèrent, à cette fin, des pouvoirs contraignants aux préfets.

Article 29 Etablissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cet article dote le préfet des moyens d'appliquer les prescriptions du schéma départemental de coopération intercommunale ou, si le schéma n'a pas pu être adopté, de proposer des mesures d'achèvement et de rationalisation des intercommunalités dans le respect des objectifs qui lui sont assignés.

Ces pouvoirs exceptionnels, actifs durant une période limitée, lui permettront de créer un établissement, de modifier un périmètre existant et de fusionner des EPCI.

Le vote en première lecture du Sénat : un accord sous conditions

En première lecture, à l'initiative de son rapporteur, le Sénat a validé, en l'encadrant, l'économie générale de ce dispositif :

- il a supprimé le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental ;

- il a conforté le rôle de la CDCI en prescrivant l'intégration de ses modifications adoptées à la majorité des deux tiers au projet préfectoral ;

- il a inclus dans la majorité assouplie requise pour exprimer l'accord des communes à la proposition formulée par le préfet en 2012 pour créer, modifier le périmètre et fusionner des EPCI (la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale), celle de la commune la plus peuplée. Celle-ci devra également valider l'exercice en 2013 par le préfet de ses pouvoirs spéciaux, faute d'accord des communes aux propositions formulées en 2012 pour fusionner des établissements ;

- il a imposé à la CDCI l'audition de tout élu qui demande à être entendu ;

- il a, à l'initiative de notre collègue François-Noël Buffet reprise par la commission, prévu la fixation, par l'arrêté de fusion, des compétences exercées par le nouvel EPCI qui assumerait l'intégralité des compétences auparavant transférées aux EPCI fusionnés ;

- il a précisé que la mise en oeuvre, en 2013, à défaut d'accord des communes, des pouvoirs contraignants du préfet ne devrait, en tout état de cause, s'exercer qu'une fois achevées les procédures de consultation engagées en 2012 ;

- il a assorti la révision du schéma départemental, tous les 6 ans au moins, des procédures temporaires prévues en 2012 pour modifier le périmètre ou fusionner des établissements, pour une durée d'un an.

Les améliorations votées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée a approuvé les principes généraux retenus par la Haute assemblée pour encadrer le processus d'achèvement et de rationalisation de la carte des intercommunalités. Elle y a, cependant, apporté quelques amendements, outre quelques modifications rédactionnelles, qui n'altèrent pas l'esprit du texte sénatorial :

- en introduisant la garantie supplémentaire du respect impératif des orientations du schéma ;

- en limitant le droit de vote accordé à la commune la plus peuplée au seul cas où elle représente au moins le tiers de la population totale du projet d'intercommunalité ;

- en supprimant la condition de l'accord de la commune la plus peuplée à la fusion décidée par le préfet en 2013.

Elle a prévu l'application de l'ensemble des pouvoirs spéciaux (2012-2013) à la révision périodique du schéma et en tout état de cause en 2018.

Enfin, elle a anticipé de 6 mois le terme de la seconde phase du dispositif en le fixant au 30 juin 2013 au lieu du 31 décembre 2013 pour qu'il n'interfère pas avec la campagne des élections municipales de 2014.

La position de la commission des lois : valider le dispositif dans le texte de l'Assemblée nationale

Lors de la première lecture, la commission des lois avait envisagé un raccourcissement de la période d'effet des dispositifs transitoires de l'article 29. Cependant, sur la proposition de son rapporteur, elle avait jugé plus sage en l'état de la procédure parlementaire de maintenir la date proposée par le Gouvernement, renvoyant cette question au débat en deuxième lecture sur la base de la date probable de promulgation de la réforme.

C'est pourquoi elle a validé le calendrier voté par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, elle a jugé que les différentes modifications votées par les députés s'inscrivaient dans l'esprit qui avait présidé à ses travaux en première lecture.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 29 sans modification.

Article 30 Syndicats de communes et syndicats mixtes

Cet article reproduit le processus temporaire et gradué prévu à l'article 29 pour les EPCI à fiscalité propre pour la mise en oeuvre des prescriptions du schéma départemental concernant les syndicats (dissolution, modification du périmètre, fusion).

En première lecture, sur la proposition de votre commission des lois, le Sénat a appliqué à l'achèvement de la carte des syndicats les principes retenus précédemment :

- il a supprimé le pouvoir d'application du préfet dans la mise en oeuvre du schéma ;

- il a prescrit le caractère obligatoire des modifications adoptées aux deux tiers par la CDCI ;

- il a inclus la commune-centre dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes au projet préfectoral ;

- en cas de fusion, il a imposé l'accord de la commune la plus nombreuse à l'exercice des pouvoirs exceptionnels de 2013 ;

- il a prévu l'audition par la CDCI de tout élu qui demande à être entendu ;

- il a subordonné la mise en oeuvre en 2013 des pouvoirs spéciaux du préfet à l'achèvement des procédures de consultation introduites en 2012 pour recueillir l'accord des collectivités ;

- il a étendu l'application des procédures de modification du périmètre aux syndicats mixtes fermés.

L'Assemblée nationale a approuvé l'économie générale du dispositif voté par le Sénat tout en lui apportant les mêmes modifications que celles retenues à l'article 29 :

- respect par les propositions préfectorales « hors schéma départemental » des orientations fixées par celui-ci ;

- limitation du veto accordé à la commune la plus peuplée à celle dont la population représente au moins un tiers de la population totale concernée ;

- suppression de la faculté accordée à la commune la plus peuplée de s'opposer à la proposition du préfet de fusionner plusieurs syndicats ;

- avancement de six mois de la date d'achèvement du processus du 31 décembre 2013 au 30 juin 2013.

• Pour les mêmes motifs que ceux exposés à l'article 29, la commission des lois a adopté l'article 30 sans modification.

Article 31 (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Pouvoirs de police pouvant être transférés au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article L 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales prévoit notamment que, lorsqu'un EPCI est compétent en matière d'assainissement, d'élimination des déchets ménagers, d'accueil et d'habitat des gens du voyage, ou de voirie, les maires des communes membres peuvent transférer au président de l'EPCI des attributions lui permettant de réglementer cette activité, c'est-à-dire le pouvoir de police correspondant.

Le présent article, dans sa rédaction proposée par le gouvernement, rendait obligatoire ce transfert dans chacun des quatre domaines énumérés.

Le Sénat a apporté des modifications tendant à assouplir ce régime :

- le transfert aura automatiquement lieu pour l'assainissement, l'élimination des déchets ménagers, l'accueil et l'habitat des gens du voyage, mais il restera facultatif en matière de voirie ;

- dans tous les cas, les maires pourront d'opposer à ce transfert pour leur propre commune et garder leur pouvoir de police , aussi bien au moment où le transfert automatique aura lieu, soit un an après la promulgation de la présente loi, que dans un délai de six mois suivant chaque élection du président de l'EPCI.

L'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications rédactionnelles à cet article.

Votre commission a adopté l'article 31 sans modification .

Article 33 (art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) Mises à disposition des services entre un établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres

Cet article vise à sécuriser, au regard du droit communautaire, la mutualisation « ascendante » en précisant les conditions dans lesquelles interviennent les conventions entre l'EPCI et les communes.

Il précise ainsi que la mise à disposition par les communes de leurs services ne peut être effectuée que lorsque ces communes ont dû conserver en tout ou partie ces services, pourtant concernés par le transfert, notamment à raison du caractère partiel de ce dernier et dans le cadre d'une bonne organisation des services .

Par ailleurs, le dispositif proposé supprime, au sein de l'article L. 5211-4-1, les dispositions concernant la mise à la disposition des communes par un EPCI à fiscalité propre de son personnel et ses services dans le cadre d'une gestion unifiée du personnel de l'EPCI et de ces communes membres, sans convention ni remboursement de frais. En effet, ces dispositions sont reprises, de manière plus approfondie, dans l'article 34 du présent projet de loi.

Un point devait cependant être précisé : lorsqu'une commune conserve tout ou partie d'un service chargé d'une compétence transférée, notamment en raison du caractère partiel de ce transfert de compétence, il est logique que cette commune doive mettre ce service en tout ou partie à disposition de l'EPCI pour l'exercice de la compétence : cette mise à disposition ne peut rester, dans ce cas, une simple faculté, comme le prévoit le texte du gouvernement. Votre commission avait donc adopté un amendement en ce sens, permettant en outre aux communes membres d'un EPCI existant, qui n'auraient pas procédé à la mise à disposition de leurs services au bénéfice de l'EPCI, d'y procéder dans le délai maximal d'un an suivant la promulgation de la loi.

En séance publique, le Sénat avait en outre adopté, avec l'accord du Gouvernement et de la commission, un amendement présenté par Mme Brigitte Gonthier-Maurin, prévoyant que les modalités du remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition seraient définies après consultation des comités techniques paritaires compétents. Au vu du rôle confié aux comités techniques paritaires par le législateur, et de l'amendement similaire apporté à l'article 34 du présent projet de loi organique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé qu'il était plus cohérent que ces comités soient consultés sur la convention de mise à disposition conclue entre un EPCI et ses communes intéressées.

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité préciser la situation des agents territoriaux n'exerçant qu'une partie de leur service dans un service transféré d'une commune à l'EPCI (transfert et, en cas de refus, mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée) ainsi que celle des agents territoriaux affectés dans un service ou une partie de service mis à disposition : ces agents, qui pourront refuser dans le premier cas d'être transférés avec leur service, seront ainsi placés sous l'autorité fonctionnelle, soit du président de l'EPCI, soit du maire, selon les fonctions exercées. Enfin, elle a adopté un amendement précisant que les agents transférés, en plus du bénéfice du régime indemnitaire le plus favorable, conservent également les avantages acquis en application de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ^{27 ( * )} .

Votre commission a approuvé ces modifications de précision.

Votre commission a adopté l'article 33 sans modification .

Article 34 (art. L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales ; article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Création de services communs entre un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres

Cet article précise les modalités de création de services communs et de la mise en commun de moyens matériels entre un EPCI et ses communes membres. Il permet explicitement la création de services communs entre l'EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres , y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées à l'EPCI. Les conséquences, notamment financières, de ces mises en commun, seront réglées par des conventions. Par ailleurs, les EPCI pourront, dans la même logique, se doter de moyens matériels destinés à être utilisés par eux-mêmes ou par les communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l'exercice de compétences non transférées par les communes membres.

En première lecture au Sénat, un amendement présenté par Mme Marie-Agnès Labarre a été adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, prévoyant que les comités techniques paritaires compétents devront être consultés sur les modalités de création des services communs.

Par ailleurs, comme dans le cas des mutualisations (article 33), l'Assemblée nationale a souhaité préciser la situation des agents territoriaux exerçant en totalité ou en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun : ces agents seront de plein droit mis à disposition de l'EPCI pour le temps de travail consacré au service commun . Cette solution garantissant une certaine souplesse (notamment par la possibilité que les agents ne travaillent que pour partie dans le service commun) a été préférée au transfert pur et simple des agents, que la commission des lois de l'Assemblée nationale défendait.

En outre, afin de prendre en compte le fait qu'un service commun pourrait ne regrouper qu'une partie des communes membres d'un EPCI, l'Assemblée nationale a souhaité permettre la création de comités techniques communs à un EPCI et à seulement une partie des communes membres de l'EPCI.

Votre commission a adopté l'article 34 sans modification.

Article 34 bis AA (art. L. 5211-39-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Rapport sur la mutualisation des services entre les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'Assemblée nationale a adopté, lors de l'élaboration du texte de la commission et à l'initiative de son rapporteur, un amendement portant article additionnel ayant pour objet de prévoir l'établissement, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, d'un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'EPCI à fiscalité propre et les services des communes membres . Ce rapport comporterait un projet de schéma de mutualisation des services. Il serait soumis à l'avis des communes membres puis approuvé par l'organe délibérant. Chaque année, il serait fait un bilan de l'état d'avancement du schéma de mutualisation ainsi approuvé.

Considérant que les mutualisations de services entre les EPCI et leurs communes membres permettent souvent de rationnaliser l'organisation de ces services et de diminuer certaines dépenses, votre rapporteur a estimé qu'un rapport comportant un projet de schéma de mutualisation était de nature à donner un nouvel élan à cette pratique tout en garantissant une certaine rigueur dans la conduite des opérations.

Votre commission a adopté l'article 34 bis AA sans modification.

Article 34 bis A (art. L. 1116-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Mutualisation des services entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics

En séance publique, la commission des Lois du Sénat a repris un amendement portant article additionnel qui avait été déposé par M. Alain Lambert et avait pour objet d'introduire dans le titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales un nouveau chapitre, consacré à la mutualisation des services entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Ce nouvel article vise notamment à permettre une mise à disposition de services entres collectivités territoriales et établissements publics et ainsi à faire l'économie de nouveaux syndicats mixtes ou de sociétés publiques locales pour l'exercice d'une même mission de service public par plusieurs collectivités .

Le Gouvernement a signalé que cette disposition était « susceptible de poser un certain nombre de problèmes juridiques », car il ne serait « pas possible d'affirmer que ce type de mutualisation serait conforme à la législation communautaire en matière de droit de la commande publique ». Toutefois, le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat et ce dernier a adopté l'amendement.

Les évolutions récentes de la jurisprudence communautaire ont ouvert la possibilité de mettre en oeuvre le type de mutualisations prévues par le présent article . Notamment, la Cour de justice des communautés européenne a admis que plusieurs collectivités territoriales allemandes aient, sans appel à la concurrence, conclu un contrat pour la construction et l'exploitation d'une installation d'élimination des déchets sans même avoir créé pour ce faire un organisme de droit public. En effet, selon la Cour, « le droit communautaire n'impose nullement aux autorités publiques, pour assurer en commun leurs missions de service public, de recourir à une forme juridique particulière » ^{28 ( * )} . Ainsi, la coopération entre collectivités territoriales peut ne pas être soumise aux règles communautaires en matière de marchés publics dès lors que cette coopération a pour objet d'assurer la mise en oeuvre d'une mission de service public commune aux collectivités concernées, ce qui est bien le cas visé par le présent article.

Toutefois, afin de garantir la meilleure sécurité juridique pour ce dispositif, le gouvernement a proposé un amendement de réécriture à la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui l'a adopté.

La rédaction ainsi retenue précise tout d'abord que les conventions conclues entre des collectivités ou avec leurs groupements dont l'objet est la simple réalisation de prestations de services sont passées dans les conditions de publicité et de mises en concurrence de droit commun.

Elle distingue ensuite deux cas :

- les collectivités souhaitent exercer en commun une compétence qui leur est reconnue par la loi ou transférée (c'est le cas des collectivités allemandes dans le cas cité ci-dessus). Une convention prévoit alors soit la mise à disposition du service et des équipements d'un des cocontractants à la convention au profit d'un autre de ces cocontractants, soit le regroupement des services et équipements existant de chaque cocontractant à la convention au sein d'un service unifié relevant d'un seul des cocontractants ;

- les collectivités souhaitent se doter d'un service unifié ayant pour objet d'assurer en commun des services fonctionnels (ceux-ci étant définis comme des services administratifs ou techniques concourant à l'exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachées à ces compétences : il s'agit ici d'une généralisation de la possibilité prévue par l'article 34 pour les seuls EPCI).

Dans ces deux cas, les règles du code des marchés publics n'ont pas à s'appliquer.

Votre commission se félicite de cette nouvelle possibilité offerte aux collectivités de développer leurs coopérations mutuelles afin de mener à bien leurs missions de service public, dans un cadre expressément différent de celui où s'appliquent les règles de la concurrence et des marchés publics.

Votre commission a adopté l'article 34 bis A sans modification .

Article 34 ter (art. 1609 nonies C du code général des impôts) Révision sexennale de l'attribution de compensation des communes membres d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine percevant la taxe professionnelle

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel présenté par M. Laurent Béteille et ayant pour objet de permettre une révision sexennale de l'attribution de compensation qui est versée aux communes membres d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine percevant la taxe professionnelle.

Après le premier alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, il est inséré un alinéa prévoyant que l'attribution de compensation versée aux communes ayant réalisé des équipements avant le transfert de la compétence correspondante à l'EPCI sera révisée tous les six ans si de nouveaux équipements, de même nature et créés sur le territoire d'une ou plusieurs autres communes après la date du transfert de la compétence, connaissent un déficit de fonctionnement. La révision de l'attribution de compensation devra être adoptée à la majorité qualifiée des deux tiers du conseil communautaire.

Un deuxième alinéa, relatif à la majoration des attributions de compensation des communes ayant créé des équipements avant le transfert de compétence, vient compléter le premier alinéa. Il précise que le conseil communautaire devra tenir compte de l'évaluation effectuée par la commission locale d'évaluation des transferts de charge. La majoration des attributions de compensation devra correspondre au montant total des subventions de fonctionnement versées par l'EPCI pour les équipements créés après le transfert de compétence. Le montant ainsi fixé devra être réparti à parts égales entre les communes ayant réalisé un équipement avant le transfert de compétence.

Alors que la commission des Lois avait émis un avis favorable à l'amendement, le Gouvernement a souhaité son retrait, en le justifiant par les effets indésirables que serait susceptible de produire la disposition.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a partagé cette analyse et a supprimé cet article.

En deuxième analyse, votre commission a également estimé qu'une réflexion plus approfondie était nécessaire afin d'élaborer un dispositif plus abouti et a donc maintenu cette suppression .

Article 34 quater (art. L. 5211-28-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Création d'une dotation globale de fonctionnement unique - Attribution de la dotation de développement rural aux EPCI fusionnés

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement ainsi que du rapporteur, un amendement portant article additionnel présenté par M. Dominique Braye, et ayant pour objet de permettre la perception de la dotation globale de fonctionnement des communes par les EPCI à fiscalité propre . Cet amendement a été complété par l'adoption, contre l'avis du Gouvernement, d'un sous-amendement de M. Hugues Portelli introduisant un II dans l'article additionnel, relatif aux attributions au titre de la dotation de développement rural (DDR) des EPCI fusionnés.

Le nouvel article L. 5211-28-2 introduit dans le code général des collectivités territoriales par le I du présent article permet ainsi de confier la perception des DGF des communes membres à un EPCI à fiscalité propre, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres . Une telle disposition devrait ainsi favoriser la mise en commun des ressources au sein des EPCI. Il est prévu que, dans cette hypothèse, l'EPCI devra mettre en place une dotation de reversement.

La commission des lois de l'Assemblée nationale avait remplacé la condition de l'accord unanime des conseils municipaux par un accord à la majorité qualifiée renforcée (deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou l'inverse), mais les députés sont revenus en séance publique à la rédaction du Sénat en adoptant un amendement présenté par M. Jacques Pélissard.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a précisé les modalités de fixation du montant de la dotation de reversement. Ainsi :

-le montant global de la dotation de reversement sera égal à la somme des dotations globales de fonctionnement des communes ;

-le montant individuel versé à chaque commune sera fixé par l'organe délibérant de l'EPCI à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Il sera calculé en fonction de critères tenant compte prioritairement, d'une part, de l'écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l'établissement public de coopération intercommunale et, d'autre part, de l'insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette dotation de reversement deviendrait ainsi similaire à la dotation de solidarité communautaire. Elle ne constituera pas un nouvel apport pour les projets intercommunaux mais un intéressant outil de péréquation entre les communes membres de l'EPCI .

Votre commission a adopté l'article 34 quater sans modification .

Article 34 quinquies A (art. 1609 nonies C du code général des impôts) Modalités de création de la commission locale d'évaluation des charges au sein d'un EPCI

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en séance publique sur proposition de M. Jean-Pierre Gorges, tend à préciser que la commission locale d'évaluation des transferts de charge au sein des EPCI appliquant les dispositions fiscales de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (EPCI à cotisation foncière des entreprises unique) est créée par le conseil communautaire qui en détermine la composition à la majorité simple. En effet, à l'inverse des règles applicables à son fonctionnement, les conditions de mise en place de cette commission ne sont pas précisément fixées en l'état actuel du droit.

Votre commission a adopté l'article 34 quinquies A sans modification .

Article 34 quinquies (art. L. 5211-28-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Unification des impôts directs locaux au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel, présenté par M. Michel Piron, qui prévoit que les EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres peuvent décider, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chaque conseil municipal , de procéder à l'unification de tout ou partie des impôts directs locaux suivants : taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et taxe foncière sur les propriétés non bâties. Les conditions dans lesquelles une telle unification pourrait avoir lieu, et notamment les critères permettant de déterminer la convergence des taux des impôts ainsi unifiés et les dotations de reversement qui seraient instituées, sont renvoyées à une autre loi.

Votre commission a validé ce dispositif, qui offre une possibilité intéressante aux communes membres d'un EPCI, tout en étant subordonné à l'accord unanime des conseils municipaux de ces communes.

Votre commission a adopté l'article 34 quinquies sans modification.

TITRE IV - CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 35 Principes généraux applicables à la répartition des compétences entre collectivités territoriales et à l'encadrement des financements croisés

Le texte proposé par le gouvernement pour l'article 35 fixait quelques grands principes pour encadrer les dispositions d'une future loi de clarification de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales , qui devait être votée dans l'année suivant la promulgation de la présente loi :

- exercice par la région et le département des compétences qui leurs sont attribuées par la loi, à l'exclusion des compétences attribuées à l'autre niveau de collectivités ;

- capacité d'initiative de la région et du département dans les domaines non prévus par la législation existante mais où l'intérêt local appelle une intervention ;

- désignation d'un chef de file par la loi ou les collectivités lorsqu'une compétence est, par exception, partagée entre plusieurs niveaux ;

- limitation de la pratique des financements croisés aux projets dont l'envergure le justifie ou qui répondent à des motifs de solidarité ou d'aménagement du territoire, sous réserve que le maître d'ouvrage assure alors une « part significative » du financement.

Sur ce dernier point, la commission des lois du Sénat avait, à l'initiative de votre rapporteur, supprimé la mention trop vague de la « part significative »du financement, tandis qu'un amendement de Mme Françoise Férat, repris en séance publique par votre rapporteur et voté par le Sénat, avait permis de préciser que « Le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales .», ce qui permettait de réaffirmer le rôle du département en matière de soutien aux communes rurales, aux communes de montagne et aux communes disposant de ressources faibles.

Toutefois, la perspective d'un nouveau projet de loi de clarification des compétences apparaissant de plus en plus incertaine, la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé qu'il convenait de conférer aux dispositions de l'article 35 un caractère plus directement normatif, afin d'en garantir l'application effective même en l'absence de clarification ultérieure des compétences. Elle a ainsi adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement de complète réécriture de cet article, qui modifie les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la clause générale de compétence des départements et des régions .

* Principe d'exclusivité

La rédaction proposée complète tout d'abord l'énoncé de la clause générale de compétence du département et de la région (« Le conseil général/régional règle par ses délibérations les affaires du département/de la région ») par la mention « dans les domaines de compétence que la loi lui attribue », ainsi que par la phrase « Il peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d'intérêt départemental pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique. » : il s'agit de la reprise des notions d'exclusivité des compétences légales et de capacité d'initiative dans les domaines non prévus par la loi, tels qu'énoncés dans le texte initial.

* Compétences partagées

La rédaction proposée modifie ensuite les dispositions figurant dans le premier chapitre du code général des collectivités territoriales afin d'affirmer que, si les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont en principe à titre exclusif, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir des compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales .

Il convient de noter que ces dispositions ne peuvent avoir de valeur normative ; le législateur ne peut se lier lui-même. Rien ne peut donc l'empêcher, par exemple, de prévoir très peu de compétences exclusives et de nombreuses compétences partagées.

En outre, un alinéa supplémentaire précise la notion d'exclusivité des compétences, en prévoyant que « Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence » : ceci permet d'écarter une interprétation de l'exclusivité comme impossibilité d'intervenir dans les domaines non couverts par la loi, interprétation qui irait d'ailleurs à l'encontre de la possibilité, garantie au début de l'article, de « se saisir de tout objet d'intérêt départemental/régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique ».

Concernant les compétences partagées, il est précisé d'emblée que les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les région s. En effet, les interventions multiples y sont la règle et il serait sans doute trop complexe, et trop nocif pour les activités et les acteurs de ces différents domaines, de vouloir y rigidifier les interventions et des financements.

* Compétences déléguées

Enfin, l'Assemblée nationale a prévu un dispositif pour encadrer les délégations de compétences entre les collectivités territoriales de catégories différentes.

Les délégations d'une collectivité à une autre (et avec des EPCI à fiscalité propre) seraient ainsi possibles aussi bien pour les compétences exclusives que pour les compétences partagées, sous réserve de la passation d'une convention définissant les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle du délégant sur le délégataire. Les modalités de cette convention seraient précisées par décret en Conseil d'Etat.

La réécriture effectuée par l'Assemblée nationale tire ainsi directement sur le plan normatif les conséquences des grands principes posés in abstracto par les dispositions initiales du projet de loi. Elle préserve une certaine souplesse d'application en reprenant la notion d' « intérêt départemental » (ou régional) justifiant l'intervention des collectivités lorsque la loi est muette, en prévoyant expressément la possibilité de compétences partagées et en plaçant hors champ la culture, le tourisme et le sport. La nouvelle rédaction du présent article semble donc équilibrée.

Votre commission a adopté l'article 35 sans modification .

Article 35 bis A (art. 28 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004) Transfert d'aérodromes aux collectivités

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale en séance publique par un amendement de M. Yves Fromion, prévoit qu'une collectivité ayant bénéficié du transfert d'un aérodrome de l'Etat en vertu de l'article 28 de la loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales doit obtenir l'accord de l'Etat et des tiers qui utilisent cet aérodrome avant de décider de sa fermeture.

En effet, de nombreuses collectivités se désintéresseraient des aérodromes qui leur ont été transférés et en décideraient la réaffectation à d'autres usages, au détriment de l'activité aéronautique.

Toutefois, ces dispositions aboutiraient à placer des communes sous une forme de tutelle.

C'est pourquoi votre commission a supprimé cet article.

Article 35 bis (art. L. 1111-4 et L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) Schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services de la région et des départements

Cet article, adopté à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission à l'initiative du rapporteur, insère un article L 1111-9 au code général des collectivités territoriales, prévoyant qu'un conseil régional et les conseils généraux des départements qui le composent pourront, dans les six mois suivant l'élection des conseillers territoriaux, adopter conjointement un schéma précisant les compétences temporairement déléguées de l'un à l'autre de ces niveaux, les conditions dans lesquelles certains de leurs services pourraient être mutualisés et leurs interventions financières respectives. Ce schéma sera ensuite mis en oeuvre par le biais des conventions prévues par l'article précédent pour les délégations de compétences et par l'article 36 bis A pour l'exercice commun de compétences.

Ce schéma porterait au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales.

Votre commission estime qu'un tel schéma permettra d'inciter les départements et les régions à clarifier la répartition de leurs compétences mutuelles.

Toutefois, elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement précisant les finalités de ce schéma. Ainsi, le schéma fixera « l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ».

Votre commission a adopté l'article 35 bis ainsi modifié .

Article 35 ter (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) Règles générales applicables au financement de projets locaux par les régions et les départements - Participation financière minimale des collectivités territoriales et de leurs groupements aux opérations d'investissement dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage

Ce nouvel article, inséré à l'Assemblée nationale, lors de l'élaboration du texte de la commission, à l'initiative du Gouvernement, vise à limiter l'importance des cofinancements apportés par les collectivités territoriales à des opérations d'investissement .

Pour ce faire, il prévoit d'abord que le département peut apporter son soutien financier aux communes et intercommunalités, tandis que les cofinancements apportés par la région à ces mêmes échelons, ainsi qu'au département, doivent concerner uniquement des opérations d'envergure régionale.

Il tend, ensuite, à soumettre la part de financement apportée par la collectivité maître d'ouvrage à un « plancher » , fixé à un niveau variable en fonction de l'importance de la population concernée :

- 20 % du montant total des financements apportés à ce projet pour les communes de moins de 3 500 habitants et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants ;

- 30 % pour les autres collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales.

En outre, en matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments classés , la participation minimale du maître d'ouvrage, quelle que soit la collectivité maître d'ouvrage, serait de 20 % du montant total.

Il est, enfin, précisé que ces nouvelles règles ne s'appliquent ni aux opérations prévues dans les contrats de projet État-région, ni à celles dont la responsabilité incombe à l'État ou à ses établissement publics.

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a adopté un amendement qui modifie cet article sur deux points :

- les règles en matière de financement de la rénovation urbaine sont déjà fixées par l'article 9 de la loi du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Cet article prévoit que, pour assurer la réalisation des investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine, le coût des opérations à la charge des collectivités, de leurs établissements publics de coopération intercommunale ou de leurs syndicats mixtes peut, après déduction des aides publiques directes ou indirectes, être, le cas échéant, inférieur à 20 % du montant total prévisionnel de la dépense subventionnée.

Votre rapporteur a donc proposé d'inscrire un renvoi à cet article pour préserver les règles de financement qui en résultent ;

- l'amendement de votre rapporteur élargit par ailleurs la liste des monuments concernés par la dérogation fixant à 20 % la participation minimale du maître d'ouvrage, en y incluant les monuments protégés au titre du code du patrimoine (et non les seuls monuments classés). Il permet en outre au représentant de l'Etat d'autoriser, par dérogation, une participation plus faible du maître d'ouvrage afin notamment de permettre la rénovation d'un patrimoine exceptionnel situé dans des très petites communes.

Votre commission a adopté l'article 35 ter ainsi modifié .

Article 35 quater (art. L. 1611-8 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Conditions du cumul de financements de la région et du département

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission puis modifié en séance à l'initiative du gouvernement, comporte un dispositif visant à limiter le cumul de subventions de la région et du département pour un même projet d'une commune ou d'un EPCI à fiscalité propre, en investissement ou en fonctionnement .

Ainsi :

- à compter de 2012, aucun projet ne pourra bénéficier d'un cumul de crédits d'investissement ou de fonctionnements accordés par un département et une région, sauf si ce projet est décidé par une commune dont la population est inférieure à 3500 habitants ou un EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants. Les projets culturels, sportifs et touristiques ne seraient pas soumis à cette contrainte .

- à compter de 2015, l'article pose une alternative. Si le schéma régional d'organisation des compétences et de mutualisation prévu à l'article 35 bis n'a pas été adopté, l'interdiction de cumul perdure (avec son exception pour les communes dont la population est inférieure à 3 500 habitants et les EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants), mais sans exception pour les projets culturels, sportifs et touristiques. Si ce schéma est adopté, la règle de non cumul ne s'applique plus.

Il s'agit ainsi davantage d'inciter fortement les régions et les départements à adopter le schéma prévu à l'article 35 bis que d'interdire purement et simplement les cumuls.

Les députés ont par ailleurs estimé que l'adoption de ce schéma serait facilitée par l'élection des conseillers territoriaux.

Le présent article prévoit également que toute délibération du département ou de la région tendant à attribuer une subvention d'investissement ou de fonctionnement à un projet décidé ou subventionné par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales s'accompagne d'un état récapitulatif de l'ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales. La délibération est nulle lorsque cet état récapitulatif prévoit un cumul contraire aux dispositions décrites ci-dessus.

L'enchaînement dans le temps des règles de non cumul prévues par cet article est quelque peu singulier : pendant trois ans, de 2012 à 2015, aucun cumul ne sera possible, hormis pour les petites communes et petits EPCI ; ces cumuls redeviendront possibles à partir de 2015 en cas d'adoption du schéma.

Votre rapporteur a ainsi proposé de supprimer les dispositions restreignant le cumul entre 2012 et 2015, et, à partir de 2015, de relever le seuil de population sous lequel la règle ne s'applique pas à 50 000 habitants pour les communes et 150 000 habitants pour les EPCI.

Toutefois, votre commission a estimé que, même avec ces modifications, ces dispositions auraient des effets négatifs ou imprévisibles sur de nombreuses interventions nécessaires des collectivités territoriales.

Votre commission a en conséquence supprimé l'article 35 quater .

Article 35 quinquies (art. L. 3312-5 et L. 4311-4 du code général des collectivités territoriales) Publicité des subventions départementales et régionales au profit des communes

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission, tend à compléter la liste des documents annexés au compte administratif de la région et du département par un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de l'exercice.

Votre commission adopté l'article 35 quinquies sans modification .

TITRE V - DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES

Article 36 A (art. L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales) Composition du collège des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale au sein du Comité des finances locales

Cet article propose de modifier la composition du Comité des finances locales, afin d'attribuer un siège pour les métropoles et les communautés urbaines, deux sièges pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique, deux sièges pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle et deux sièges pour les communautés d'agglomération et les syndicats d'agglomération nouvelle.

Serait ainsi supprimé le siège des syndicats et ajouté un siège pour les communautés de commune faisant application de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (perception par l'EPCI de la contribution économique territoriale, CET).

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a souhaité réintroduire le siège pour un président de syndicat de communes. Par conséquent, elle a également supprimé le second siège offert à un président de communauté de communes faisant application de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

Votre commission a adopté l'article 36 A ainsi modifié .

Article 36 B

(art. L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales)

Chefs-lieux des cantons

Inséré par l'Assemblée à l'initiative de MM. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, et Dominique Perben, rapporteur, et avec l'avis favorable du gouvernement, cet article prévoit que, en cas de fusion de cantons, le canton issu de la fusion pourra avoir plusieurs chefs-lieux.

En effet, les auteurs de l'amendement ont souligné que la qualité de chef-lieu avait des conséquences importantes pour la commune concernée (majoration des indemnités de fonction attribuées aux élus municipaux sur décision du conseil municipal, conditions d'éligibilité particulières à la dotation de solidarité rurale ou à la dotation d'intercommunalité, etc.).

Selon M. Jean-Luc Warsmann, cet article additionnel vise à « faciliter l'évolution de la carte cantonale [qui est impliquée par la mise en place des conseillers territoriaux] sans traumatisme pour les chefs-lieux de cantons actuels ». En d'autres termes, cet amendement tire les conséquences du tableau annexé à l'article 1 ^er ter du projet de loi, dans sa version issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Dès lors, par cohérence avec la suppression de l'article 1 ^er ter , votre commission a supprimé l'article 36 B.

Article 36 C

(art. 9, 9-1 A nouveau et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique)

Sanctions financières à l'encontre des partis politiques ne respectant pas l'objectif de parité

Cet article met en place des sanctions financières pour pénaliser les partis politiques qui ne présenteraient pas autant de femmes que d'hommes aux élections territoriales et qui, ce faisant, contreviendraient à l'objectif constitutionnel d'égal accès aux mandats électoraux et fonctions électives consacré par l'article 1 ^er de notre Constitution.

Ces dispositions résultent d'un amendement de M. Perben, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui a été adopté en séance publique sur l'avis favorable du gouvernement.

• Les débats menés par l'Assemblée nationale

Tout au long des travaux menés par l'Assemblée nationale, la question des garanties à apporter pour assurer le respect de l'objectif de parité malgré la mise en place d'un mode de scrutin qui tend, comme l'ont montré les recherches effectuées par l'Observatoire de la parité, à défavoriser les femmes, s'est posée avec une acuité particulière.

En effet, lors de l'examen du texte en commission M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoires, s'était déclaré favorable à l'adoption de la proposition de loi n° 2529 présentée par Mme Chantal Brunel et plusieurs de ses collègues du groupe UMP, qui vise, par le biais d'un système de pénalités financières, à inciter les partis politiques à présenter un nombre significatif de candidates et à donner à celles-ci les moyens d'être effectivement élues.

Le dispositif prévu par la proposition de loi n° 2529 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux pourvus au scrutin uninominal majoritaire

La proposition de loi n° 2529 vise à garantir le respect, du principe de parité par les partis politiques, en :

- créant un mécanisme de financement de la vie politique départementale , qui serait financé par le biais d'un prélèvement sur les aides publiques existantes et représenterait 50 % de l'enveloppe actuelle ;

- instaurant des sanctions financières pour pénaliser les formations politiques qui présentent un nombre insuffisant de candidates aux élections cantonales . Dans ce cadre, un mécanisme de financement de la vie politique départementale serait introduit et des pénalités similaires à celles qui existent déjà pour les élections législatives seraient mises en place (diminution du nombre de suffrages recueillis par les candidats, et donc du montant de l'aide publique attribuée par l'État, d'un montant égal aux trois quarts de l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dès lors que cet écart dépasse 2 % à l'échelle d'un même département) ;

- pénalisant financièrement les partis politiques qui, tout en donnant leur investiture à des candidates, leur attribuent des circonscriptions difficilement « gagnables ». Pour ce faire, le calcul du montant de la seconde fraction d'aide publique, qui est aujourd'hui déterminé en fonction du nombre d'élus (quel que soit leur sexe), tiendrait désormais compte du nombre de femmes effectivement élues : tout parti faisant élire moins de 30 % de femmes aux élections législatives de 2012 ou moins de 40 % de femmes aux élections cantonales de 2014 serait ainsi pénalisé. Cette proportion serait progressivement augmentée pour atteindre 50 % aux cantonales de 2020 et aux législatives de 2022.

Toutefois, l'Assemblée nationale a finalement fait le choix de traiter cette problématique au sein du présent projet de loi, plutôt que dans un texte séparé.

Le dispositif retenu par les députés s'inspire largement de la proposition de loi présentée par Mme Chantal Brunel , à deux exceptions près : d'abord, il ne pénalise pas les formations politiques qui ne font pas élire assez de femmes ; en second lieu, il ne concerne que les élections des conseillers territoriaux , et non l'ensemble des élections au scrutin uninominal.

Ainsi, le système mis en place par l'Assemblée nationale est très similaire aux pénalités que le législateur a déjà prévues pour sanctionner les formations politiques qui présentent un nombre insuffisant de femmes aux élections législatives (articles 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique).

Plus précisément, la première fraction de l'aide publique actuellement accordée aux partis politiques en fonction des résultats obtenus par les candidats qu'ils présentent aux élections législatives serait désormais divisée en deux parties : la première de ces parties, qui correspondrait aux deux tiers de l'enveloppe actuelle, demeurerait attribuée dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui ; la seconde partie permettrait de moduler l'aide publique aux partis politiques en fonction du nombre de suffrages qu'ils ont recueillis aux élections des conseillers territoriaux.

Cette seconde partie serait elle-même décomposée en deux parts :

- l'une serait accordée aux partis en fonction du nombre de conseillers territoriaux déclarant s'y rattacher ;

- l'autre serait attribuée aux partis dont au moins 350 candidats ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans des cantons répartis entre quinze départements ou plus. Le montant de cette seconde part serait modulé en fonction de la proportion de candidats de chaque sexe qui ont été présentés aux élections des conseillers territoriaux : de la même manière que pour les élections législatives, l'aide de l'État serait diminuée d'un pourcentage égal à la moitié de l'écart constaté entre les candidats des deux sexes, dès lors que cet écart est supérieur à 2 %. La diminution serait portée, à compter de 2020, à trois quarts de l'écart constaté.

En outre, un mécanisme similaire serait prévu pour les départements et collectivités d'outre-mer : bien que ces territoires n'aient pas vocation à élire des conseillers territoriaux, les partis qui y présentent des candidats lors des élections locales seraient soumis aux mêmes obligations qu'en métropole.

• La position de votre commission des lois

Votre commission des lois a affirmé son attachement au principe constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux , et elle a souhaité que la réforme des collectivités territoriales ne vienne pas en réduire l'effectivité.

Néanmoins, elle a constaté que l'article 36 B visait, selon les débats menés en séance publique à l'Assemblée nationale, à tirer les conséquences de la mise en place du mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours prévu par l'article 1 ^er A du texte adopté par les députés.

En conséquence, par cohérence avec la suppression de l'article 1 ^er A, votre commission a supprimé l'article 36 C.

Article 36

Entrée en vigueur des dispositions relatives aux conseillers territoriaux

Cet article prévoit que les dispositions découlant de la création des conseillers territoriaux n'entreront en vigueur qu'à compter de leur première élection, en mars 2014.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoit ainsi une entrée en vigueur différée de l'article 1 ^er (description du mandat de conseiller territorial) et de l'article 1 ^er bis (adaptation du fonctionnement des conseils régionaux à la création des conseillers territoriaux).

Par cohérence avec ses positions précédentes, votre commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant la référence, dans le présent article, à l'article 1 ^er bis .

Votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié .

Article 37

Entrée en vigueur de certaines dispositions relatives aux établissements publics de coopération intercommunale

Cet article prévoit l'entrée en vigueur différée des articles du présent projet de loi relatifs aux compétences des EPCI à fiscalité propre et à la composition de leurs organes délibérants.

Conformément au texte adopté par le Sénat en première lecture :

- les dispositions de l'article 2 (élection des délégués des communes au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre) n'entreraient en vigueur qu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, en mars 2014 ;

- les dispositions de l'article 3 (fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires) entreraient en application en mars 2014 pour les EPCI à fiscalité propre existants, et immédiatement pour tous les EPCI à fiscalité propre créés après la promulgation de la présente loi. La commission des lois de l'Assemblée nationale a enrichi ce dispositif en prévoyant, de même, que les règles relatives à la composition des bureaux des EPCI ne s'appliquent qu'en 2014 pour les EPCI créés avant la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales (amendements présentés par MM. Jean-Pierre Schosteck et Bernard Derosier).

En outre, par coordination, la commission des lois de l'Assemblée nationale a également prévu que les dispositions de l'article 34 bis AA n'entreraient en vigueur qu'en mars 2014 : en effet, le schéma de mutualisation des services entre les services de l'EPCI et ceux de ses communes-membres créé par cet article devrait être approuvé par une simple délibération du conseil communautaire (c'est-à-dire à la majorité simple). Dans un contexte où la composition des organes délibérants des EPCI ne reflète pas le poids démographique réel de chaque commune, il aurait été peu opportun de prévoir l'entrée en vigueur immédiate de ces dispositions, ce qui aurait pu conduire à ce qu'un groupe de communes représentant une nette minorité de la population totale de l'EPCI puisse décider des modalités de mise à disposition des services de chaque commune-membre.

Votre commission a adopté l'article 37 sans modification .

Article 38 Applicabilité à Mayotte des nouvelles règles relatives aux finances locales

Cet article précise quelles dispositions de la loi devront être applicables à Mayotte en matière de finances locales.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision et de coordination.

Votre commission a adopté l'article 38 sans modification .

Article 39 Applicabilité à la Polynésie française de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales

L'Assemblée nationale a amendé cet article pour tenir compte de certaines modifications apportées au texte par sa commission des lois ainsi que par le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 39 sans modification .

Article 39 bis

Ratification de trois ordonnances

Issu d'un amendement du gouvernement , qui a été adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de son rapporteur, cet article ratifie trois ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

Ces trois ordonnances ont été publiées, puis ont fait l'objet d'un projet de loi de ratification ^{29 ( * )} dans les délais fixés par le législateur, et ont été prises dans le respect du champ des habilitations consenties par le Parlement. Le calendrier a donc bien été respecté.

• La ratification de l'ordonnance n° 2009-1400 du 17 novembre 2009 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes

L'article 88 de la loi du 12 mai 2009 a habilité le gouvernement à prendre par ordonnance « toutes mesures de simplification et d'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes mentionnés à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales ».

Sur cette base, l'ordonnance n° 2009-1400 :

- fixe les modalités de vote et de présentation du budget (qui pourra désormais être présenté et voté par nature ou par fonction) ;

- précise  les modalités de reprise, d'affectation et de reprise anticipée des résultats de l'exercice budgétaire clos pour les régions ;

- permet un meilleur suivi des engagements pluriannuels de la région et une meilleure fongibilité des crédits de paiement.

Votre rapporteur souligne que les nouvelles règles qui figurent dans cette ordonnance ont été élaborées en concertation avec les régions : d'une part, elles ont été expérimentées, dès 2005, par des régions « pilotes », puis par toutes les régions à partir de 2007 ; en outre, elles ont reçu l'accord de l'Association des régions de France, qui s'est prononcée à leur sujet lors d'une réunion du 15 mai 2009.

• La ratification de l'ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité

Prise sur le fondement de l'article 120 de la loi du 12 mai 2009 et entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2010, l'ordonnance n° 2009-1401 vise à alléger l'exercice du contrôle de légalité . À cette fin, et conformément à l'habilitation accordée au pouvoir réglementaire par le législateur, elle réduit le champ des actes obligatoirement transmis au représentant de l'État dans les domaines de la fonction publique territoriale (qui représentent actuellement le tiers des actes transmis chaque année aux préfectures, soit un million et demi d'actes) et de la voirie routière .

Ainsi, ne sont plus communiqués au préfet :

- les délibérations relatives aux droits de voirie et de stationnement ; au classement, au déclassement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement ; à l'ouverture, au redressement et à l'élargissement des voies ;

- les délibérations relatives aux ratios d'avancement de grade, à l'affiliation ou à la désaffiliation aux centres de gestion et aux conventions de prestations liées aux missions optionnelles des centres de gestion ;

- les actes individuels de sortie contrainte de la fonction publique (mise à la retraite d'office ou révocation des fonctionnaires) : malgré la sensibilité de ces actes, il est en effet apparu que les fonctionnaires concernés étaient les plus à même de former des recours devant le juge administratif ;

- les actes individuels portant avancement de grade.

Votre rapporteur estime que cet allègement du contrôle de légalité permettra aux services préfectoraux de concentrer leur action sur les actes à forts enjeux (urbanisme, marchés publics, etc.). Dès lors, il s'associe à cette démarche de « recentrage » du contrôle de légalité sur les actes les plus sensibles , qui est pleinement cohérente avec l'esprit de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et qui évite de maintenir certaines lourdeurs inutiles dans les relations entre les collectivités territoriales et les représentants de l'État.

• La ratification de l'ordonnance n° 2009-1530 du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales

Enfin, l'article 87 de la loi du 12 mai 2009 prévoyait l'intervention d'une ordonnance pour « remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, adapter les renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet » au sein du code général des collectivités territoriales. Ces améliorations ont été effectuées à droit constant , et ont notamment permis :

- de mettre à jour certains renvois au code du travail ou au code électoral et de corriger des erreurs matérielles ;

- d'inclure dans le code des dispositions non encore codifiées sur le statut des sapeurs-pompiers volontaires ;

- d'intégrer au code certaines jurisprudences du Conseil d'État (comme, par exemple, la jurisprudence relative à la contestation des exécutifs locaux non municipaux), afin d'en renforcer la lisibilité.

• La position de votre commission des lois

Ayant constaté que les ordonnances dont le gouvernement sollicite la ratification étaient conformes à l'habilitation donnée par le Parlement et qu'elles contribuaient à améliorer la qualité du droit, votre commission a adopté l'article 36 sans modification .

Article 40

Habilitation à adapter les conseillers territoriaux aux départements et régions d'outre-mer

Issu d'un amendement du gouvernement , cet article habilite ce dernier à légiférer par ordonnance, selon les modalités prévues par l'article 38 de la Constitution, pour adapter les dispositions relatives à l'élection des conseillers territoriaux dans les départements et régions d'outre-mer.

• La position de votre commission en première lecture

L'article 40 du projet de loi initial, qui était rédigé en des termes comparables, avait été supprimé par votre commission des lois en première lecture .

Celle-ci avait en effet estimé :

- tout d'abord, que « les ordonnances de l'article 38 [n'avaient] pas été conçues pour permettre au pouvoir législatif de décaler dans le temps ses prises de décision » : cette habilitation était en effet motivée par les évolutions institutionnelles souhaitées par certains départements et régions d'outre-mer -à propos desquelles la Guadeloupe ne s'est toujours pas prononcée, les autres collectivités ayant effectué des choix clairs dans un passé récent ^{30 ( * )} - ;

- qu'ensuite, le recours aux ordonnances serait inutile dans tous les cas (c'est-à-dire non seulement si les collectivités concernées choisissaient d'être soumises au statut prévu par l'article 74 de la Constitution -auquel cas une loi organique devrait être prise pour déterminer « les règles d'organisation et de fonctionnement [de leurs] institutions et le régime électoral de [leurs] assemblée[s] délibérante[s] »-, mais aussi si, à l'inverse, elles exprimaient le souhait de demeurer soumises au statut prévu par l'article 73 -puisque, dans ce cas, aucune mesure d'adaptation ne serait plus nécessaire).

• La position de l'Assemblée nationale

La suppression de l'article 40 a été maintenue par la commission des lois de l'Assemblée nationale .

Toutefois, à l'initiative du gouvernement (qui faisait valoir qu'en Guadeloupe, « les élus régionaux et départementaux [avaient] souhaité [...] qu'un délai de dix-huit mois leur soit donné pour mener à bien leur réflexion propre » sur une éventuelle évolution institutionnelle), l'Assemblée a réintroduit, en séance publique, une habilitation à légiférer par ordonnance pour permettre au gouvernement d'adapter les dispositions relatives aux conseillers territoriaux aux départements et régions d'outre-mer .

• La position de votre commission des lois

À la lumière des arguments nouveaux que le gouvernement a mis en avant, et consciente que nos compatriotes de Guadeloupe souhaitent qu'un horizon temporel précis soit fixé à l'aboutissement du processus d'évolution institutionnelle dans lequel ils pourraient, votre commission a adopté le présent article sans modification .

Article 41 (art L 5211-5, L 5211-17 et L 5211-18 du code général des collectivités territoriales) Transfert des biens immobiliers liés au transfert de compétence en matière de zones d'activité économique

Cet article, inséré par un amendement de M. M. Pierre Morel-À-L'Huissier à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration de la commission, concerne la mise à disposition d'un EPCI des biens immobiliers des zones d'activité économique et des zones d'aménagement concerté lorsque la compétence correspondante lui est transférée par les communes membres.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a prévu un régime de mise à disposition automatique des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice d'une compétence en cas de transfert de la compétence à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Toutefois, en cas de transfert de la compétence en matière de zones d'activité économique ou de zones d'aménagement concerté, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens doivent faire l'objet d'une décision spécifique, dans les mêmes conditions de majorité que pour la création de l' EPCI . En effet, lorsque la communauté détient une compétence en matière économique et que les communes transfèrent cette compétence, alors qu'elles avaient déjà commencé à mettre en place de telles zones, le principe est le transfert en plein propriété , puisque ces biens relèvent du domaine privé et pourront ainsi être vendus : s'il y avait simplement mise à disposition, les communautés de communes ne pourraient pas vendre les terrains concernés, n'en étant pas propriétaires.

Or, le Conseil d'Etat a estimé ^{31 ( * )} que, s'agissant du transfert de compétences en matière de zones d'activités économiques et de zones d'aménagement concerté, l'arrêté préfectoral ne peut légalement transférer ces compétences à un EPCI sans que les organes délibérants des communes membres et de l'EPCI aient délibéré préalablement à son entrée en vigueur sur les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers.

De ce fait, il existe une insécurité juridique pour tout établissement public de coopération intercommunale qui aurait bénéficié d'un arrêté de création ou de transfert de compétences dans ce domaine sans que l'organe délibérant des communes et de l'EPCI aient délibéré au préalable sur les conditions du transfert des biens immobiliers nécessaire à l'exercice de ces compétences.

Les dispositions introduites par cet article prévoient ainsi qu'un délai d'un an est accordé à l'EPCI et aux communes membres pour décider des conditions du transfert des biens immobiliers à compter du transfert de compétences ou, le cas échéant, de la délibération déterminant l'intérêt communautaire.

Votre commission a donc adopté l'article 41 sans modification.

PRÉSENTATION DE L'AVIS DE LA DÉLÉGATION AUX DROITS DES FEMMES ET À L'ÉGALITÉ DES CHANCES ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES

______

MERCREDI 16 JUIN 2010

Mme Michèle André, présidente-rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, présente son avis sur le projet de loi n° 527 (2009-2010), modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Hyest, président - La Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes a été saisie pour avis du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant réforme des collectivités territoriales. Mme Michèle André, présidente et rapporteure, a soumis à sa délégation les dispositions de ce texte ayant des incidences sur la parité dans l'accès aux mandats électoraux et aux fonctions électives et nous allons écouter son avis.

Mme Michèle André, présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, rapporteure - Je vous remercie de m'accueillir dans cette commission que je connais bien pour y avoir siégé plusieurs années, et où je reviens toujours avec plaisir.

M. Jean-Pierre Sueur - Le plaisir est partagé.

Mme Michèle André - Je suis venue aujourd'hui pour vous présenter, en qualité de présidente et de rapporteure, les recommandations formulées par notre délégation en réponse à votre saisine du 4 novembre 2009. Ces recommandations, je tiens à le souligner, nous les avons adoptées à l'unanimité au cours de notre réunion du 10 juin dernier, et nous avons décidé de reprendre les deux principales sous la forme d'amendements que j'ai déposés devant votre commission et qui ont déjà été cosignés par la grande majorité des membres de la délégation.

Conformément à votre saisine, notre délégation s'est attachée à mesurer l'impact des modes de scrutin envisagés par le Gouvernement sur l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, en particulier pour l'élection des futurs conseillers territoriaux.

Nous nous sommes demandé dans quelle mesure l'impact négatif de ce mode de scrutin pouvait se concilier avec le principe d'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux qui est consacré par la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 et nous avons cherché des moyens pour améliorer la prise en compte de cet objectif de parité.

A cette fin, nous avons auditionné sept éminents constitutionnalistes, ainsi que les responsables de grandes associations d'élus - Association des régions de France, Association des départements de France, Association des maires ruraux de France. L'article 4 de la Constitution reconnaît aux partis politiques un rôle dans la mise en oeuvre de ce principe d'égal accès, et je crois que nous ne devons pas sous-estimer cette responsabilité. C'est pourquoi nous avons aussi auditionné les responsables de l'ensemble des partis politiques représentés au Parlement.

J'ai également rencontré les représentantes de plusieurs associations de femmes qui militent en faveur de la parité. Elles n'ont pas manqué de relever que l'adoption en juin, à l'Assemblée nationale, puis au Sénat, d'un mode de scrutin défavorable à la parité serait une bien triste façon de célébrer le dixième anniversaire de la loi du 6 juin 2000, la première grande loi sur la parité en politique.

Le choix du Gouvernement de revenir au scrutin majoritaire à deux tours, par nature défavorable à l'accès des femmes, n'a pas privé nos travaux de leur pertinence, même si le changement de support législatif, par le truchement d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale, nous a contraints d'y adapter nos préconisations suivant un calendrier très serré.

J'en viens donc à nos recommandations. Les sept premières relèvent plutôt du constat. Les huitième et neuvième constituent le coeur de nos propositions.

Premier constat : les mécanismes mis en place par la loi du 6 juin 2000 ont permis à la parité de devenir une réalité effective dans les assemblées élues au scrutin de liste, et en particulier dans les conseils régionaux et dans les conseils municipaux des communes de plus de 3.500 habitants.

Plus précisément, les conseils régionaux sont devenus l'exemple d'une parité effective à tous les niveaux : les femmes représentent 48 % des conseillers régionaux élus en mars 2010, et grâce à la loi du 31 janvier 2007 qui favorise la parité des exécutifs municipaux et régionaux, elles occupent 45 % des vice-présidences.

Second constat, négatif celui-ci, la parité n'a pas progressé dans les élections au scrutin uninominal majoritaire, en particulier dans les conseils généraux qui, avec 12,3 % de femmes seulement, restent les assemblées les plus masculinisées de France.

Ces constats nous conduisent à formuler un regret : celui que le Gouvernement ait successivement privilégié deux modes de scrutin qui, reposant pour l'essentiel ou en totalité sur le scrutin uninominal majoritaire, sont de nature à « défavoriser » et non à « favoriser » l'accès des femmes aux futurs conseils régionaux et conseils généraux : 17,3 % de femmes avec le premier mode de scrutin d'après l'Observatoire de la parité ; beaucoup moins encore avec celui qui nous est maintenant proposé.

Le Gouvernement met régulièrement en avant l'impact positif pour les femmes de l'extension du scrutin de liste aux petites communes et de l'élection au suffrage universel des délégués communautaires. Nous en approuvons certes le principe, mais nous refusons de considérer que l'impact positif de ces mesures à l'échelon municipal pourrait compenser la régression prévisible et accentuée des femmes dans les conseils régionaux et généraux.

J'en viens au sixième point, qui est l'affirmation d'un principe : l'article 34 de la Constitution reconnaît au Parlement la faculté de fixer le régime électoral des assemblées. Mais la liberté dont il jouit dans le choix des modes de scrutin ne doit pas le dispenser pour autant de chercher à atteindre l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

Dans ces conditions, nous considérons que l'adoption d'un mode de scrutin particulièrement défavorable à la parité, comme le scrutin majoritaire à deux tours, ne peut devenir acceptable que si celui-ci s'accompagne de mécanismes susceptibles d'en neutraliser les effets négatifs.

Nous ne privilégions pas la voie des pénalités financières imposées aux partis politiques pour non respect de la parité, car nous relevons dans notre septième point qu'elle n'a pas produit pour l'instant les effets escomptés. Les sommes en jeu dans les législatives ne semblent pas du tout impressionner nos partis politiques... Il faudrait les rendre « insupportables » pour qu'elles soient efficaces, et c'est très loin d'être le cas du dispositif introduit par l'Assemblée nationale dans le projet de loi de réforme des collectivités.

Aussi privilégions-nous une autre voie dont je reconnais qu'elle est novatrice, même si je ne crois pas qu'elle bouscule les grands principes de notre droit électoral.

Dans notre huitième recommandation, notre recommandation clef, nous vous proposons, tout en restant dans le cadre du scrutin majoritaire à deux tours - dont nous comprenons qu'il a la faveur de beaucoup de nos collègues -, de substituer un scrutin binominal au scrutin uninominal. Autrement dit, l'élection porterait, dans chaque canton, non sur un candidat unique, doublé d'un remplaçant, mais sur un « binôme paritaire », constitué de deux candidats de sexe différent, accompagnés de deux remplaçants désignés dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui.

Bien entendu, pour maintenir inchangé l'effectif prévu des conseillers territoriaux, il faudrait réduire de moitié le nombre de cantons par rapport au redécoupage actuellement envisagé par le Gouvernement.

L'adoption de ce mode de scrutin permettrait d'obtenir, par définition, une stricte parité dans les conseils régionaux et les conseils généraux.

La parité étant réalisée dans ces derniers, on pourra et c'est notre neuvième recommandation, leur étendre les dispositions de la loi du 31 janvier 2007 qui ne favorisent actuellement la parité des exécutifs que dans les conseils régionaux et les conseils municipaux des communes de plus de 3.500 habitants.

J'ai déposé devant votre commission deux amendements qui apportent une traduction législative à ces deux dernières recommandations. Ils ont été cosignés par la grande majorité des membres de notre délégation, issus de la majorité comme de l'opposition.

Je vous remercie de l'attention que vous voudrez bien leur porter. Je crois qu'ils constituent la seule solution efficace pour éviter que la réforme territoriale ne se traduise par un recul historique de la parité, qui enverrait, dix ans après l'adoption de la loi du 6 juin 2000, un message très négatif à l'opinion quant à la volonté des pouvoirs publics Gouvernement et Parlement de continuer à progresser dans le sens d'un meilleur accès des femmes aux responsabilités politiques.

Or, c'est un enjeu important : comme l'ont reconnu tous les responsables des partis politiques que nous avons auditionnés, ce n'est qu'en s'ouvrant davantage aux femmes et à la diversité que nos assemblées et nos responsables politiques seront considérés par nos concitoyens comme véritablement représentatifs de la société française dans son ensemble.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je vous remercie.

EXAMEN EN COMMISSION

______

MERCREDI 16 JUIN 2010

La commission examine, en deuxième lecture, le rapport de M. Jean Patrick Courtois et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 527 (2009-2010), modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales.

Examen du rapport

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'Assemblée nationale a apporté des modifications nombreuses et parfois substantielles au texte issu des délibérations du Sénat. Le texte transmis à la Haute assemblée en deuxième lecture compte ainsi 97 articles, contre 40 dans le projet de loi initial et 67 dans le texte soumis à l'Assemblée nationale en première lecture : les députés ont adopté trente articles additionnels et en ont supprimé six ; ils ont, en outre, adopté 15 articles conformes.

Ce faisant, et tout en tenant compte des travaux du Sénat, dont elle a conservé l'esprit dans de nombreux domaines, l'Assemblée nationale a opéré plusieurs innovations d'importance.

Je précise que les commissions des finances et de la culture sont saisies pour avis : elles se réuniront le 23 juin prochain. La délégation aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes s'est prononcée sur les dispositions électorales et leur impact sur la parité politique. La délégation aux collectivités territoriales est intervenue sur certaines des questions soulevées par le projet de réforme : la mutualisation des moyens entre les collectivités et le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux.

En première lecture, le Sénat avait globalement respecté la logique du texte qui lui était proposé, tout en introduisant de nombreuses modifications afin de mettre davantage l'accent sur la liberté des collectivités territoriales et sur l'accroissement de leur capacité à exercer leurs compétences pour renforcer la qualité du service public.

Il avait souhaité tout à la fois donner nettement son accord à la création des conseillers territoriaux et encadrer le mode de scrutin applicable à leur élection. La Haute assemblée avait ainsi adopté un amendement de notre collègue Nicolas About combinant un scrutin uninominal afin d'« assurer la représentation des territoires » et un scrutin proportionnel pour garantir « l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique », ainsi que la parité.

Approuvant sans réserve l'objectif affiché d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité, la Haute assemblée a voulu en conforter le succès par une plus grande prise en compte de la cellule de base de notre démocratie locale que constitue la commune. Elle a voulu dégager des solutions pragmatiques et consensuelles afin d'adapter la composition des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à la mise en place, à partir de mars 2014, d'une élection des délégués des communes-membres au suffrage universel direct. Elle a créé un système où le nombre et la répartition des sièges pourraient être fixés librement par les communes-membres des communautés de communes et d'agglomération par un accord à la majorité qualifiée simple et où 10 % de sièges supplémentaires pourraient, dans un second temps, être créés et librement répartis selon la même majorité et avec l'accord de la ville-centre. Enfin, le Sénat a augmenté le nombre maximal de vice-présidents pouvant être élus par chaque conseil communautaire par rapport au texte du Gouvernement.

Constatant que la décentralisation est aujourd'hui parvenue à l'âge de la maturité, le Sénat a encadré les pouvoirs conférés au préfet pour modifier la carte intercommunale, tout d'abord dans les procédures d'achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre et des syndicats, puis pour la simplification de la procédure de fusion des EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre, en exigeant l'accord de l'organe délibérant au rattachement d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale par le préfet.

La Haute assemblée a encadré le dispositif de suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales, qui entrera en vigueur au terme du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité, en prévoyant l'accord de l'EPCI au rattachement, assorti d'une clause de sauvegarde pour le préfet avec l'intervention de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI).

Pour faciliter la recomposition des structures syndicales, elle a adopté des amendements permettant de recourir plus largement, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de dissolution ou de substitution.

Elle a créé un collège des syndicats au sein de la CDCI et doté celle-ci d'un pouvoir d'auto-saisine.

Le Sénat a rétabli la majorité qualifiée et les conditions démographiques en vigueur pour les transferts de compétences après la création d'un EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire. Par ailleurs, il a ouvert la possibilité pour les collectivités territoriales de passer des conventions de gestion commune de services publics et de mettre en oeuvre cette gestion par le biais de mutualisations.

Il a validé, dans le respect de l'autonomie communale, le principe d'un EPCI plus intégré, la métropole, afin d'accroître sa capacité à rayonner au niveau européen. Souhaitant concilier la nécessité de favoriser le développement des métropoles et celle de préserver la gestion de proximité, la Haute assemblée a maintenu au maire sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme, introduit la notion d'intérêt métropolitain pour le transfert des équipements et supprimé le transfert obligatoire de l'ensemble de la fiscalité des communes à la métropole, en rendant le transfert de la dotation globale de fonctionnement (DGF) communale à celle-ci simplement facultatif.

En première lecture, le Sénat a approuvé le dispositif proposé des pôles métropolitains tout en précisant leur régime juridique - clarification et élargissement de ses champs d'intervention, abaissement du double seuil de création à 300 000 habitants pour la population totale du périmètre et à 150 000 habitants pour celle de l'EPCI membre le plus peuplé, et détermination du mode de répartition des sièges au sein de l'organe délibérant du pôle pour tenir compte du poids démographique de chacun de ses membres.

En première lecture, par réalisme, le Sénat a consenti, tout en s'avouant sceptique sur ses effets, à l'introduction d'un nouveau dispositif de fusion des communes. Il l'a toutefois assorti de plusieurs garanties dont la consultation des électeurs dans tous les cas en appréciant les résultats au niveau de chaque commune, et le droit de la commune nouvelle de choisir son EPCI de rattachement. Par ailleurs, le Sénat a supprimé la dotation particulière des communes nouvelles, qui aurait été prélevée sur la DGF des autres collectivités territoriales.

Confirmant le souci exprimé par votre commission, le Sénat a apporté de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions. De tels regroupements ne pourraient intervenir qu'avec l'accord de chacun des territoires concernés et celui de leur population, recueilli par un référendum organisé selon les modalités prévues pour les référendums locaux. Par ailleurs, le Sénat a introduit deux nouvelles procédures de regroupement : la première permettrait à un département d'être rattaché à une région qui lui est limitrophe, la seconde autoriserait une région et les départements qui la composent à solliciter du législateur, avec l'accord de leurs populations respectives, le droit de fusionner dans une collectivité unique.

Le Sénat a également modifié les principes devant encadrer la répartition des compétences entre les collectivités territoriales. Ainsi, il a supprimé la référence à la « part significative du financement » assurée par le maître d'ouvrage, cette disposition étant trop imprécise.

L'Assemblée nationale a respecté l'économie générale du texte du Sénat, qu'elle a cependant assouplie sur plusieurs points et complétée de façon substantielle dans ses volets « conseillers territoriaux » et « compétences ».

Elle a fixé, en détail, le mode d'élection des futurs conseillers territoriaux. Contrairement au texte du Sénat, qui était dénué de valeur prescriptive et se limitait à fixer des grands principes, le nouvel article 1er A et les articles additionnels adoptés par les députés avant et après l'article 1er sont pleinement normatifs.

Tout d'abord, par analogie avec le mode de scrutin applicable à l'élection des actuels conseillers généraux, l'Assemblée nationale a prévu un scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour l'élection des conseillers territoriaux, avec un seuil de passage au second tour à 12,5 % des inscrits.

Ensuite, les députés ont fixé la répartition des conseillers territoriaux par département et par région. Cette répartition répondrait à deux objectifs fondamentaux : chaque département serait administré par au moins 15 conseillers territoriaux ; le nombre de conseillers territoriaux attribué à chaque département ne pourrait s'écarter de plus de 20 % par rapport à la moyenne régionale, sauf pour quatre départements.

Conscients que le mode de scrutin retenu pouvait avoir des effets pervers sur la présence des femmes dans les conseils généraux et régionaux, les députés ont adopté deux dispositifs visant à favoriser la parité : ils ont prévu que les conseillers territoriaux dont le siège serait vacant « pour quelque cause que ce soit » seraient remplacés par une personne de sexe opposé ; ils ont mis en place des pénalités financières à l'encontre des partis politiques présentant un nombre insuffisant de femmes aux élections des conseillers territoriaux.

En matière d'intercommunalité, les principes dégagés par le Sénat ont été, dans l'ensemble, conservés par l'Assemblée nationale. Celle-ci a largement maintenu le système créé par le Sénat pour déterminer le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires.

Elle a précisé les critères de composition du collège « EPCI à fiscalité propre » au sein de la CDCI sur la base des caractéristiques départementales, et aménagé le contenu du schéma départemental de la coopération intercommunale.

Les députés ont adopté le dispositif retenu par le Sénat pour fixer le processus temporaire d'achèvement et de rationalisation des intercommunalités en l'amendant sur plusieurs points : limitation du droit de veto accordé à la commune la plus peuplée à celle dont la population représente au moins un tiers de la population totale concernée en 2012 ; suppression de la faculté accordée à la commune la plus peuplée de s'opposer aux fusions en 2013 ; anticipation de la date d'achèvement du processus - du 31 décembre 2013 au 30 juin 2013.

Pour simplifier la procédure de fusion entre intercommunalités, les députés ont attribué un rôle actif à la CDCI, qui pourra modifier le projet de périmètre à la majorité des deux tiers de ses membres. La condition requise au niveau de chaque EPCI pour décider de la fusion a été abaissée au tiers des conseils municipaux regroupés dans chacun des établissements à fusionner. L'Assemblée nationale a dispensé le nouvel établissement résultant d'une fusion d'EPCI, dont une communauté urbaine, du respect du seuil démographique en vigueur au moment de la fusion.

Elle a complété le dispositif des pôles métropolitains et a habilité les pôles frontaliers à déroger à la condition démographique exigée de l'EPCI membre le plus peuplé à condition qu'il soit limitrophe d'un État étranger en l'abaissant ainsi à plus de 50 000 habitants. Les députés ont encadré la répartition des sièges dans l'assemblée délibérante entre un minimum fixé à un siège et un maximum de 50 % du total des sièges.

L'Assemblée nationale a adopté une série de modifications ponctuelles en matière d'intercommunalité : dérogation temporaire, durant un an, au principe de continuité territoriale pour la création d'une métropole, à la double condition que l'enclave soit constituée de plusieurs communes elles-mêmes regroupées dans un EPCI à fiscalité propre ; suppression de la catégorie des communautés d'agglomération nouvelle (CAN) aujourd'hui inexistantes ; assouplissement de la procédure de transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération ou en communauté de communes ; extension du champ des délégations de signature opérées par le président de l'EPCI au profit du directeur général ou du directeur général adjoint.

Elle a modifié les compétences et le régime financier des métropoles et des communes nouvelles.

Le volet des compétences métropolitaines a été essentiellement renforcé dans ses composantes départementale et régionale. D'abord par le transfert de plein droit des compétences relatives aux zones d'activités et à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques : dans le texte sénatorial, ces compétences étaient en tout état de cause transférées de plein droit à la métropole au terme d'un délai de dix-huit mois en cas de refus d'une demande en ce sens de la métropole. Ensuite par le transfert conventionnel, d'une part, de l'action sociale en faveur des personnes âgées et de l'aide sociale à l'enfance, qui complètent le bloc social existant et, d'autre part, de certaines compétences en matière touristique, culturelle et sportive.

L'Assemblée nationale a prévu un régime financier plus intégré par le transfert automatique de la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes-membres à la métropole. Par ailleurs, elle a facilité le transfert de la DGF en prévoyant qu'il pouvait être approuvé à la majorité qualifiée. Elle a également apporté quelques modifications au régime financier des communes nouvelles, notamment en prévoyant que ces nouvelles collectivités percevraient les montants versés au titre du fonds de compensation de la taxe professionnelle l'année même des investissements, comme les communautés de communes et d'agglomération.

Elle a allégé la procédure de création d'une commune nouvelle en prévoyant un accord unanime des communes et en supprimant, par coordination, la consultation de la population. En revanche, les députés ont supprimé le dispositif de retour à l'autonomie d'une commune associée en considérant que le droit en vigueur permettait déjà de procéder à des « défusions ».

L'Assemblée nationale a marqué son accord avec les modifications apportées par le Sénat sur les procédures de regroupement des départements et des régions en procédant à l'harmonisation des procédures.

La perspective d'un nouveau projet de loi de clarification des compétences apparaissant de plus en plus incertaine, la commission des lois de l'Assemblée a adopté un amendement de complète réécriture de l'article 35. Elle a, ce faisant, préservé la possibilité de compétences partagées et de délégations de compétences. En outre, sa rédaction reprend la notion d'« intérêt départemental » - ou régional - justifiant l'intervention des collectivités lorsque la loi est muette, et permet l'exercice par tous les niveaux de collectivité de compétences en matière de culture, de tourisme et de sport.

Par ailleurs, en matière de financements croisés - aux articles 35 ter et quater -, elle a soumis la part de financement apportée par la collectivité maître d'ouvrage à un « plancher », fixé à un niveau variable en fonction de l'importance de la population. En outre, elle a prévu des règles de limitation des cumuls de financements, qui toutefois ne s'appliqueront plus si la région et les départements adoptent ensemble un schéma d'organisation de leurs compétences.

L'Assemblée a, en outre, procédé à des innovations ponctuelles. En particulier, afin de tenir compte de la situation particulière des élus de Guadeloupe, elle a réintroduit une habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter les dispositions relatives aux conseillers territoriaux aux régions et départements d'outre-mer.

Je vous propose de retenir les dispositions de l'Assemblée nationale conformes à l'esprit qui nous a guidés en première lecture. En revanche, je vous soumettrai la modification de celles qui s'en écartent ainsi que de certains des compléments apportés au texte par les députés.

Votre rapporteur a noté avec satisfaction l'économie générale des dispositions prévues pour parachever le paysage intercommunal, qu'il s'agisse d'en proposer de nouvelles formes pour adapter les structures à la diversité des territoires - métropoles, pôles métropolitains -, d'en développer et simplifier les processus ou d'en achever et rationaliser la carte. Toutefois, je vous proposerai de revenir à la rédaction du Sénat en ce qui concerne le régime financier des métropoles.

En outre, je vous propose de valider les grandes orientations des dispositions relatives aux conseillers territoriaux, mais de mieux prendre en compte les besoins des élus locaux.

Tout d'abord, il me semble opportun de confirmer la mise en place du mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours, choisi par l'Assemblée nationale. En effet, les auditions que j'ai menées ont fait apparaître que les élus locaux, et notamment les élus départementaux, étaient favorables à ce mode de scrutin et ne comprendraient pas qu'il soit remis en cause. Ce choix répond également à la nécessité de doter les futurs conseillers territoriaux d'une légitimité locale et d'une assise territoriale claires et fortes.

Toutefois, il me semble nécessaire d'indiquer dès maintenant que le tableau de répartition des conseillers territoriaux présente un problème de taille : dans une quinzaine de départements, il fait varier le nombre d'élus du conseil général de plus de 30 %, à la hausse ou à la baisse, par rapport à la situation actuelle. Cette modification brutale de la taille des assemblées départementales risque de déstabiliser la démocratie locale notamment en cas de baisse substantielle des effectifs et de provoquer l'incompréhension des habitants des départements concernés.

Cet impératif doit néanmoins être concilié avec un principe constitutionnel absolument fondamental, à savoir l'égalité devant le suffrage. Ce principe implique que, au niveau de la région, la voix des citoyens de tous les départements ait un poids similaire. Or, la conciliation de ces deux nécessités est complexe et fragile, puisqu'elle impose de faire le calcul du ratio « nombre d'élus par habitant » dans toutes les régions et dans tous les départements, et de s'assurer qu'une éventuelle modification du nombre de conseillers territoriaux dans un département ne fasse pas dériver le ratio constaté dans ce département par rapport à la moyenne régionale. Et je dois dire que, au vu du peu de temps qui sépare la fin des travaux de l'Assemblée et le passage du présent texte devant la commission, je n'ai pas eu le temps de parvenir à un résultat satisfaisant.

Dès lors, je propose à la commission d'affirmer, dès maintenant, qu'elle fera tout son possible pour éviter que les effectifs d'un conseil général varient de plus de 30 % à l'occasion de la création des conseillers territoriaux, et de prévoir qu'un amendement en ce sens sera déposé en vue de la séance publique.

Je vous proposerai également d'assouplir l'encadrement des financements croisés, notamment en prévoyant des dérogations plus larges pour la rénovation urbaine ainsi que les monuments protégés, et en supprimant l'interdiction de cumul de financements entre 2012 et 2015.

M. Patrice Gélard. - Qu'en sera-t-il des communes associées existantes ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Elles demeurent dans le droit actuel. Votre amendement est conservé.

M. Jean-Pierre Sueur. - Deux autres amendements du Sénat sur les communes associées n'ont pas survécu. Il faudra les représenter.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si j'étais naïf, je m'étonnerais que le rapporteur n'ait pas davantage insisté sur le mode de scrutin ni sur le fameux tableau n°7 qui devait faire l'objet d'une ordonnance. S'agissant de la répartition des conseillers territoriaux par département, que devient l'article 72 de la Constitution qui interdit la tutelle d'une collectivité sur une autre ? En Alsace, le Bas-Rhin aura 39 de ces conseillers tandis que le Haut-Rhin en aura 27 ! Les conseils régionaux seront des assemblages de conseillers généraux. Comment cela se passera-t-il ? Et ce sera la même chose pour le Nord-Pas-de-Calais ! Comment pourrait-il ne pas y avoir tutelle d'une collectivité sur une autre ?

Plus étonnantes encore seront les modifications d'effectifs dans les conseils régionaux. Certains vont voir doubler le nombre de leurs membres, qui pourra atteindre 250 à 300. En région Provence-Alpes-Côte d'Azur, il passera de 123 à 224. Sans parler de la région Rhône-Alpes où il sera de 296 !

A lire l'article 1er bis nouveau, on s'aperçoit que les commissions permanentes seront mises sur le même plan juridique que le conseil régional. La région sera donc gouvernée par des commissions permanentes qui siègent à huis-clos !

Les régions seront ingouvernables. Alors que l'échelon régional devait l'emporter sur l'échelon départemental, paradoxalement, c'est l'inverse qui s'annonce. Je m'étonne donc que le rapporteur n'ait pas davantage insisté sur la façon dont sera gouvernée la région...

Mme Jacqueline Gourault. - A l'origine, les questions électorales devaient être traitées dans une loi spécifique. Le premier projet de loi du Gouvernement prévoyait un scrutin mixte, à un tour, incluant une dose de proportionnelle. En première lecture, le Sénat avait voté un amendement en ce sens du président de mon groupe, avec l'accord de l'UMP. Or, monsieur le rapporteur, vous venez de dire que la commission va « conforter » la décision de l'Assemblée nationale, celle d'un scrutin uninominal à deux tours ! Cela fait beaucoup de changements en peu de temps... Vous avez dit que les élus départementaux étaient favorables à ce mode de scrutin mais vous n'avez pas interrogé les élus régionaux ! En quelque sorte, la région disparaît. Et la parité recule !

Vous avez, d'autre part, sous-entendu que, seuls, les élus au scrutin majoritaire à deux tours seraient « légitimes ». Les sénateurs élus au scrutin de liste à la proportionnelle apprécieront... Tous les élus du suffrage universel sont légitimes !

J'ai déposé un amendement tendant à revenir au scrutin que nous avions décidé en première lecture.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'Assemblée nationale a considérablement modifié et augmenté le texte issu du Sénat. Nous devrons donc en discuter longuement malgré votre décision, monsieur le rapporteur, de l'accepter globalement. Le Sénat est l'assemblée des élus locaux et tout ce qu'il avait décidé tenait compte de leur profond mécontentement sur la forme comme sur le fond du projet initial. Au prétexte de diminuer le nombre d'élus, on en arrive à les éloigner des citoyens et à complexifier davantage encore la situation. Le Sénat avait atténué les dispositions autoritaires -notamment la marche forcée de l'intercommunalité- et tenté de préserver, au moins dans la forme, l'autonomie des collectivités. Comment pourra-t-il, comment votre majorité pourra-t-elle se couler dans le moule du texte des députés ? En quoi leurs modifications correspondent-elles aux souhaits clairement exprimés par les élus locaux, par leurs associations, voire par les citoyens ?

Le conseiller territorial sera une espèce de monstre de compétences. Sa présence dans deux assemblées différentes annonce la disparition du département, on le sait bien... Il sera d'autant plus éloigné du citoyen et, avec les pouvoirs des commissions permanentes, on assistera au triomphe de la technocratie, pour un coût supérieur au coût actuel. Il est vraiment regrettable que vous donniez l'impression qu'il faille accepter le texte de l'Assemblée nationale...

Pour les conseillers communautaires, on nous renvoie à plus tard, alors que ce texte est prétendument complet, même si en matière de compétences, c'est un embrouillamini ... Il est inadmissible de traiter ainsi les élus locaux et, donc, les citoyens.

M. Jacques Mézard. - Nous considérons que le comportement du Gouvernement vis-à-vis du Sénat n'est pas correct. Nous ne sommes pas d'accord avec l'affirmation du rapporteur selon laquelle l'économie générale du texte des députés est proche de ce que nous avions voté. Le projet de loi a été pulvérisé. En séance publique, à chaque fois que nous abordions la question du mode de scrutin ou celle des compétences, on nous rétorquait que cela n'était pas encore à l'ordre du jour car cela serait traité dans un autre texte. Quant au découpage des territoires et au nombre des futurs cantons, on devait aussi nous en parler plus tard.

Et voilà que, soudainement, de l'Assemblée nationale nous revient un texte portant sur les dispositions électorales et sur les compétences. Et le fameux tableau ! Le Gouvernement étant coincé entre un plancher fixé et un plafond virtuel, on en arrive à ce monstre ! Le débat, qui fut pourtant fort long au Sénat, a donc été tronqué et le texte revenu de l'Assemblée nationale a peu de choses à voir avec ce qui avait été soumis à notre discussion. Nous étions favorables au scrutin uninominal mais nous n'adopterons pas l'ensemble de ce texte.

Mme Nicole Bonnefoy. - Au sujet de la parité, vous avez dit, monsieur le rapporteur, que, dans le texte venu de l'Assemblée, il était prévu qu'une femme remplacerait un homme quand celui-ci ne pourrait plus exercer son mandat. Faut-il s'en contenter ? Est-cela l'égalité ? En réalité, on constate un recul évident de la parité avec le mode de scrutin adopté par l'Assemblée. Je suis donc favorable à la proposition de Michèle André d'un binôme composé d'un homme et d'une femme sur un territoire électoral élargi : c'est là une avancée vers une parité politique parfaite.

M. Pierre Fauchon. - Je suis assez fâché de la tournure que prend cette affaire. D'abord à cause du mode de scrutin retenu. Ce que nous avions voté résultait d'un accord et mon groupe avait accepté de voter ces dispositions à cause de cet accord. J'ai la faiblesse de respecter les accords passés. Et je crois aussi à l'importance de la proportionnelle dans les scrutins : à cause de la parité et à cause du pluralisme. Les collectivités locales sont de plus en plus souvent gérées par des majorités qui ne représentent au maximum qu'un tiers des électeurs et qui sont en réalité minoritaires. Il s'agit en général d'un parti unique et c'est le patron de ce parti unique qui règne ; on a ainsi créé des roitelets locaux qui font ce qu'ils veulent et tout le monde est prié de s'aligner sur les appareils de parti - car il s'agit de cela - qui gèrent les collectivités locales. Si, au plan national, il est peut-être nécessaire de dégager une vraie majorité, au plan local mieux vaut rassembler un large consensus - représentant environ les deux tiers des électeurs - pour gérer les affaires des collectivités. Que les décisions soient prises par une toute petite cellule, c'est le contraire même de la démocratie.

Ensuite, comment accepter que l'Assemblée nationale ait pris de telles initiatives dans un domaine qui relève - par tradition - de nos responsabilités ? Car enfin, en matière de collectivités locales, nous sommes les mieux à même d'apprécier ! L'ignorer ainsi, c'est nous provoquer ! Et c'est M. Warsmann qui nous fournit un tableau ! C'est grotesque....

Enfin, j'étais favorable au départ à une réforme des collectivités locales, à une simplification - y compris par référendum pour la question des départements et des régions. Mais là, nous en arrivons à un cafouillage général dont je n'attends aucune amélioration pour les collectivités locales. Je voterai contre ce texte.

M. Bernard Saugey. - Les quatre textes initialement prévus ont été regroupés en un seul, le mode de scrutin évolue... Le Gouvernement s'entoure d'un flou artistique certain. Le tableau annexé au projet de loi ne mentionne ni le nombre actuel des conseillers régionaux, ni celui des conseillers généraux. Mon département, l'Isère, compte 58 conseillers généraux et aura 49 conseillers territoriaux. Nous avons actuellement 50 conseillers régionaux. Les 296 futurs élus de la région Rhône-Alpes- un petit Sénat ! - ne tiendront même pas dans l'hémicycle qui est en train d'être construit chez M. Collomb ... Contrairement à ce que dit Mme Borvo Cohen-Seat, les commissions permanentes incluent déjà souvent tous les conseillers généraux, personne n'est laissé à l'écart. La clause de revoyure votée lors de la suppression de la taxe professionnelle est renvoyée aux calendes, c'est-à-dire à la loi de finances pour 2011. Sortons de ce flou. Je partage l'avis de M. Fauchon, ce sont les sénateurs et non les députés qui connaissent ces questions et c'est à la Haute assemblée de décider.

M. Jean-Pierre Sueur. - Fermez le ban, tout a été dit ! A présent, que faire, au sein de notre commission ? Les contradictions sont tellement fortes entre les déclarations faites ici au Sénat et en première lecture et le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale - je songe au mode de scrutin - qu'il convient d'adresser un message au Gouvernement, car tout cela n'est pas raisonnable. Les contradictions sont vives aussi entre les déclarations du Gouvernement et ce qui a été fait. Chaque fois que nous avons posé des questions, au sujet des compétences ou du mode de scrutin, on nous a renvoyés à des textes ultérieurs. L'Elysée a sans doute ordonné qu'on en finisse suffisamment tôt avant la prochaine élection présidentielle ! Après le 14 juillet, on ne doit plus en parler.

Ces contradictions nous ont menés dans une impasse. Au plus haut niveau de l'État, on estimait qu'il y avait trop d'élus. Les élus communaux ne coûtent rien à la République et les conseillers généraux sont plutôt mal rémunérés, au regard du nombre d'heures qu'ils consacrent à leur mandat. Demain, dans ma région, il y aura 172 élus, un vrai petit parlement, pour gérer un budget en stagnation. Vous sentez bien que cela ne va pas. Les dotations de l'État vont stagner, nous a-t-on annoncé. Elles seraient réparties en fonction de la bonne gestion locale : voilà qui va mettre les responsables locaux de bonne humeur !

Je vous propose une autre solution. Une troisième étape de la décentralisation est nécessaire, mais le texte ne répond pas au problème : décidons d'arrêter là son examen et de reprendre la réflexion sur des bases plus raisonnables. Si le président de la commission prenait une telle initiative, si nous le suivions tous, cela aurait une portée considérable. Adoptons une question préalable, car le sujet n'est pas mûr et le texte comporte plus d'inconvénients que d'avantages. Et rassurez-vous : cette position n'aurait rien de bizarre en la circonstance. La Haute assemblée peut s'exprimer fortement, dans le cadre de la séparation des pouvoirs.

M. Simon Sutour. - La semaine dernière, les maires de mon département se sont réunis pour leur assemblée générale. Ils n'en reviennent pas ! Ils attendaient la mise en oeuvre de la clause de revoyure que M. Saugey vient de mentionner pour la taxe professionnelle, car bien des points ne sont pas réglés. Par exemple, les sommes reçues du fonds de péréquation de taxe professionnelle, pour Marcoule ou certaines communes cévenoles, étaient substantielles. Or, pour l'avenir, on ne sait rien. Le rapport de revoyure devait être établi avant le 1er juin, la délibération en séance publique prise avant fin juillet. Le pauvre préfet ne sait que répondre quand je l'interroge. La suppression de la taxe professionnelle a été votée sous la pression de certains, qui se font à présent bien discrets.

Je suis scandalisé aussi par l'introduction du socle de 15 conseillers territoriaux par département - et à présent par le seuil de 30 %. La Lozère, 70 000 habitants, aura 15 représentants et le Gard, 700 000 habitants, 38 ! Que devient l'égalité des citoyens devant le suffrage ? Certains veulent aller plus loin, avec les 30 %, mais cela ne supprimera pas la sous-représentation des territoires les plus pauvres et isolés. Du reste, comment le Conseil constitutionnel pourrait-il accepter pareilles distorsions ? Il faut revoir la copie.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Il n'y a pas ici de majorité pour voter le texte. Les critiques sont vives sur le fond. Nous verrons ce qu'il en restera en séance publique. Nous maintiendrons pour notre part notre position.

M. Gérard Collomb. - Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales. C'est une tradition, dit M. Fauchon. Je dirais plus : c'est l'essence même de notre Haute assemblée. Les rapports actuels entre l'Assemblée nationale et le Sénat dévient de la normale. Il y a un vrai problème : quand Mme Merkel perd un Land, elle se trouve en position délicate politiquement au Bundesrat. Comment traite-t-on le Sénat français ?

Les régions ont peiné au début, mais sont en train de trouver leur vocation : les grandes politiques, universités, régénération de l'industrie, pôles de compétitivité, transports régionaux. La réforme risque de détruire ces actions d'ampleur et de les relocaliser à outrance. L'équilibre actuel n'est pas mauvais : aux conseils généraux l'extrême proximité, à la région le soin de voir large.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Considérons d'où nous venons et où nous en sommes. Le rapport Balladur voulait faire disparaître les communes, surtout les petites communes rurales. On criait alors « vive les régions » et les départements étaient considérés comme de vieux machins. Les projets de loi se sont succédé et la commune est restée le véritable foyer de la démocratie locale. Quant aux départements, ils s'en sortent toujours.

Les conseillers territoriaux seront issus des départements. « Cantonalisation de l'élection », clame-t-on. Dit-on « départementalisation de l'élection » pour les députés ? Comme si le conseiller territorial allait s'occuper uniquement de son canton ! C'est mépriser les élus locaux que de les croire incapables de prendre en considération l'intérêt général ! J'en suis à mon cinquième mandat de conseiller général, je sais de quoi je parle.

S'agissant du volet intercommunalité, il ne faut pas se référer aux votes de la commission des lois de l'Assemblée nationale, mais à ceux exprimés en séance publique. « Le Sénat manque d'ambition », a-t-on lu dans le rapport et entendu dans les débats. Mais c'est la position du Sénat qui a prévalu, pragmatique et progressive. Les membres de l'Association des maires de France ne me démentiront pas : les amendements Pélissard l'ont emporté contre la commission des lois de l'Assemblée.

Notre vrai désaccord avec nos collègues députés porte sur la façon de faire émerger les métropoles. Des dispositions trop brutales, comme le transfert de la taxe sur le foncier bâti des communes ou de la DGF, empêcheraient le développement de ces métropoles. Il faut du réalisme et de la progressivité. Comme pour l'intercommunalité !

Monsieur Sueur, ne désespérez pas, vous n'aurez qu'à déposer des amendements en séance publique. Constitutionnellement, les textes concernant les collectivités territoriales doivent être déposés en premier sur le bureau du Sénat, mais rien n'interdit ensuite de les compléter. L'Assemblée nationale a pris l'initiative de définir les modalités d'élection des conseillers territoriaux, que nous souhaitions renvoyer à un texte spécifique. Quant à l'article 35 relatif aux compétences, le sujet est si compliqué que jamais une loi n'aurait été élaborée. Les « compétences exclusives » évacuent un débat surréaliste, je m'en réjouis.

Le conseiller territorial siègera dans les deux instances. J'étais partisan, vous le savez, de l'ensemble formé par les communes, l'intercommunalité, les départements et l'interdépartementalité. Mais il y a un obstacle de taille : les régions sont désormais inscrites dans la Constitution. Le système d'avant 1986 fonctionnait pourtant bien.

M. Pierre-Yves Collombat. - Non et c'est pourquoi on en a changé.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On en a changé pour faire émerger les régions. Or je préfère quelques grandes métropoles.

M. François-Noël Buffet. - La clause de revoyure sur la réforme de la taxe professionnelle s'est concrétisée avec le rapport Durieux. Afin que l'on puisse procéder aux ajustements, le rapport établi par certains de nos collègues missionnés à cet effet, il y a quelques semaines, mentionne les chiffres de 2009 et les précisions qui devront être apportées en loi de finances. La réforme de la taxe professionnelle fonctionne bien, hormis quelques ajustements inévitables, je songe aux fonds de péréquation ou au critère de la valeur ajoutée.

Nous avons tous déploré l'éloignement du conseiller régional par rapport à la population qu'il représente : un sondage effectué avant les dernières élections régionales a révélé que 20 % seulement des Français connaissaient leur président de région. L'instauration du scrutin uninominal à deux tours, sur un territoire établi, renforce la légitimité des élus et la démocratie. C'est le meilleur mode de scrutin. Comment oser prétendre que les élus d'un territoire se contentent de défendre les intérêts de leur territoire ? Nous, sénateurs, serions dans le même cas avec notre mode de scrutin ! Enfin, faire tomber les contradictions par la spécialisation des compétences me paraît bienvenu.

M. Hugues Portelli. - En 1958, avec la Ve République, un système homogène d'élection a été mis en place, fondé sur le scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Ce fut le choix des constituants. Puis, à l'occasion des élections européennes, on a commencé à instiller une part de proportionnelle, ce qui a perturbé le système en transformant le premier tour du scrutin majoritaire en une proportionnelle, ce qui vaut même aujourd'hui pour l'élection présidentielle. Le retour aux origines me convient !

Les compétences sont un problème secondaire, car le même personnel politique gèrera les deux échelons, si bien que les ajustements nécessaires seront les fruits de la pratique.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Nous sommes en train d'améliorer le tableau de répartition des conseillers territoriaux par département, pour mieux l'adapter aux réalités locales ; j'ai annoncé que le fruit de ce travail serait présenté lors de la séance publique. Distinguons aussi entre les déclarations, les votes de la commission et les votes en séance publique de l'Assemblée nationale. Sur les communes nouvelles, ce n'est pas la position de la commission des lois de l'Assemblée qui a prévalu, mais la nôtre. Les députés sont allés encore plus loin que nous, inscrivant l'exigence d'unanimité des communes concernées.

Ce sont les déclarations dans la presse le lendemain de l'examen en commission qui ont semé la confusion, non le texte qui nous a été transmis. Sur l'intercommunalité, il n'y a pas grand changement, les procédures de vote aux deux tiers ou à la majorité ont été légèrement modifiées, mais les dispositions adoptées par le Sénat ont été maintenues. L'article 3 n'a pas été changé.

Je précise que j'ai reçu les représentants des départements et non ceux des régions parce que ces derniers n'ont pas souhaité me rencontrer. Mon rapport mentionne leur préférence pour le scrutin majoritaire uninominal à deux tours : c'est ce qu'ils m'ont dit !

Enfin, les questions de fond seront tranchées par le vote en séance publique.

Mme Jacqueline Gourault. - Je suis d'accord avec les dispositions relatives à l'intercommunalité. M. Marleix avait dit qu'une loi spécifique à l'intercommunalité serait préférable : je l'aurais votée ! Mais le conseiller territorial et son mode d'élection me posent problème.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La divergence importante entre les deux assemblées porte, je l'ai dit, sur les métropoles, non sur l'intercommunalité. Nous sommes même moins libéraux que nos collègues députés !

Après une suspension de séance, la commission aborde l'examen des articles.

Examen des articles

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le seul sujet sur lequel députés et sénateurs s'accordent vraiment est la création des conseillers territoriaux. L'article 1er a été voté dans des termes identiques par les deux assemblées. Je suggère que nous supprimions tous les articles 1er A, 1er B, etc. qui traitent du mode d'élection et que nous voulons renvoyer à un autre projet de loi. Le Gouvernement ne nous a pas consultés. Si nous votons l'amendement n° 5 de M. Nicolas About et ses collègues du groupe centriste, ce vote induira des incohérences. Les articles ajoutés par l'Assemblée nationale ne doivent pas à mon sens figurer dans le texte que nous allons établir. Plusieurs d'entre vous ont dénoncé un « coup de force » de l'Assemblée nationale. Je vous écoute.

M. Jacques Mézard - Le coup de force vient aussi du Gouvernement puisque c'est lui qui a, reprenant un amendement retiré, introduit le scrutin uninominal dans le texte !

M. Jean-Pierre Sueur.- Nous comprenons le désagrément qu'éprouve la majorité de la majorité à voter certaines parties du texte, mais vous ne devez pas, Monsieur le président, priver la commission du droit de vote.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je ferai voter sur chaque article, rassurez-vous ! Et si la majorité se prononce contre les dispositions concernant le mode de scrutin, elles ne figureront pas dans notre texte.

M. Alain Anziani. - Supprimer ces articles revient à supprimer le tableau, donc à revenir au système dans lequel le nombre de cantons est fixé par ordonnance.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Non : l'habilitation à laquelle vous faites allusion figure dans le projet de loi électorale qui n'a été adopté ni par l'Assemblée, ni par le Sénat. Et rien ne nous forcera à l'adopter à l'avenir.

M. Yves Détraigne. - Nous sommes en deuxième lecture : le texte discuté en séance publique sera-t-il à nouveau celui établi par la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Oui, comme en première lecture. Par conséquent le projet de loi ne comprendra plus les dispositions qui devaient être renvoyées à un autre texte - si nous nous prononçons en ce sens dans quelques instants. Je vais maintenant appeler les amendements.

Article additionnel

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 2 rectifié crée une nouvelle circonscription territoriale, formant un espace homogène. Avis favorable.

L'amendement n° 2 rectifié est adopté.

Article 1er A

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 5 est bien connu : nous l'avions voté ...

M. Jean-Pierre Sueur. - Alors, vous allez le revoter ?

M. Pierre Fauchon. - Il n'y a pas que les imbéciles qui ne changent pas d'avis.

L'amendement n° 5 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination n° 1 est adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 72 rectifié car le système de binôme paritaire diviserait par deux le nombre des territoires.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous sommes contre le conseiller territorial.

M. Patrice Gélard. - Il est adopté !

M. Jean-Pierre Sueur. - Certes, mais rappeler notre opposition évitera qu'on interprète mal notre vote en faveur de la parité. Si cela nous est imposé, mieux vaut instaurer la parité par un tel système.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous sommes également hostiles au conseiller territorial.

M. Gérard Collomb. - Nous sommes contre le conseiller territorial mais, s'il est adopté, le système présenté ici permet la parité et il est bon de ce point de vue.

M. Charles Gautier. - Je partage ce sentiment, même si je pense que la double élection uninominale eût été préférable. Le résultat eût été le même, d'où mon ralliement, mais le scrutin uninominal établit un lien entre l'électeur et l'élu.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce serait autre chose. Les formations politiques présenteraient des femmes dans la moitié des territoires et des hommes dans l'autre moitié. C'est un peu compliqué.

M. Jacques Mézard. - La parité est importante, mais l'amendement a le grave inconvénient de diminuer de moitié le nombre des cantons, lequel devrait d'ailleurs être pair. Un tel système n'est pas facilement réalisable sur le terrain et n'est pas raisonnable.

- Je m'abstiendrai car je ne vois pas très bien deux élus sur le même territoire.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Si cette proposition a été adoptée à l'unanimité de la Délégation, c'est à celle des présents. Je n'y étais pas et je ne l'aurais pas votée car la diminution du nombre de cantons n'est pas acceptable. On aurait dû travailler davantage la question du remplaçant. Avec le conseiller territorial, on va vers la professionnalisation et le non-cumul des mandats. Ce poste est très important et il aurait fallu s'occuper davantage des remplaçants.

Mme Nicole Bonnefoy. - Il n'est pas acceptable que les femmes ne soient que des remplaçantes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je n'ai pas dit ça !

Mme Catherine Troendle. - En 2014, nous aurons les conseillères régionales sortantes et les conseillers généraux : les sortantes sont capables de s'imposer dans le canton.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Tordons le cou au lien entre la parité et la proportionnelle : avec un scrutin de liste, une candidate inconnue des états-majors ne peut guère se présenter car la proportionnelle passe par des listes établies par les partis politiques.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est scandaleux !

Mme Jacqueline Gourault. - La Constitution reconnaît le rôle des partis.

M. Hugues Portelli. - Il suffirait de présenter des listes départementales paritaires en fléchant les candidats par territoires. On aurait une liste paritaire et un scrutin uninominal par canton.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et il y a des cantons où personne ne serait élu...

Les amendements n°s 72 rectifié et 73, de conséquence, ne sont pas adoptés.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous demandons un vote sur l'article 1er A.

L'article 1er A n'est pas adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Le conseiller territorial n'est pas créé...

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Si, il a été voté conforme.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement centriste précisait seulement le mode d'élection du conseiller territorial.

M. Gérard Collomb. - Mme Gourault a été battue.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mais l'article 1er a déjà été adopté conforme.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'article 1er crée le conseiller territorial ; cela a été adopté conforme par les deux assemblées. Il n'est donc plus en navette.

M. Pierre Fauchon. - Il est bizarre de ne pas avoir ce fameux article 1er.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On procède toujours ainsi.

M. Jean-Pierre Sueur. - En votant la suppression de l'article 1er A, nous avons refusé de dire « la présente loi crée le mandat de conseiller territorial ». Nous pouvons donc défendre la position suivante : la majorité de la commission est hostile au mode de scrutin défendu par le Gouvernement. Il convient d'en tirer toutes les conséquences.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On peut avoir plusieurs raisons de dire que c'était à nous de le fixer. J'ai pour ma part voté pour le texte de l'Assemblée nationale, et ces votes ne remettent pas en cause le conseiller territorial dans son principe.

M. Nicolas Alfonsi. - Le conseiller territorial n'apparaît pas et l'on a supprimé son mode d'élection.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On a voté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'Assemblée nationale a voté conforme l'article 1er, qui traite de la création du conseiller territorial.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le mode d'élection avait été renvoyé au deuxième texte déposé devant le Sénat et qui prévoyait un scrutin à un tour avec proportionnelle. On revient à cette situation. La majorité de la commission ne souhaite pas que le mode de scrutin figure dans ce texte mais dans celui qui a été déposé devant le Sénat.

Article 1er B

L'amendement de suppression n° 6 n'est pas adopté.

L'article 1er B est adopté.

M. Alain Anziani. - Pourquoi maintenir des dispositions relatives au seuil pour accéder au second tour ? Il faut être sérieux. Nous venons de supprimer l'article 1er A à la majorité : comment garder le suivant ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'article 1er B nouveau s'applique aux conseillers généraux.

Mme Virginie Klès. - Il figure dans un chapitre consacré aux conseillers territoriaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Aujourd'hui, l'article 1er B nouveau vise l'élection des conseillers généraux et fixe le seuil pour le second tour à 12,5% des inscrits : il n'y a donc nulle incohérence, c'est un autre sujet.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cela s'appliquera l'an prochain.

M. Alain Anziani. - C'est ubuesque ! Nous connaissons tous l'esprit du texte.

Articles additionnels

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 58, qui traite des remplaçants, sera traité dans le projet de loi n° 61.

Les amendements n°s 58, 60, 61 et 62 ne sont pas adoptés.

Article 1er bis

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cet article traite de la commission permanente et des vice-présidents.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Il y a pourtant une erreur de perspective car il n'est pas évident que cet article vise les conseils actuels. A l'évidence, il s'applique aux futures assemblées.

M. Alain Anziani. - Le chapitre Ier s'intitule « Conseillers territoriaux ».

L'article 1er bis n'est pas adopté.

Article 1er ter

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le tableau annexé tombe : un vote différent serait incohérent.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Il en va de même de l'amendement n° 81 du Gouvernement, qui corrigeait une erreur matérielle.

L'amendement n° 81 du Gouvernement n'est pas adopté, non plus que l'article 1er ter et le tableau annexé.

Articles additionnels

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - On ne peut qu'être défavorable à l'amendement « montagne » n° 22 rectifié.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il en aurait été de même si on avait accepté le tableau car il aurait fallu éventuellement le corriger, et non fixer les normes à cette fin.

Les amendements n°s 22 et 21 ne sont pas adoptés.

Article 1er quater

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cet article tombe ainsi que l'amendement n° 106.

L'amendement n° 106 devient sans objet.

L'article 1er quater est supprimé, ainsi que les articles 1er quater et 1er quinquies.

M. Jean-Pierre Sueur. - Outre l'article 1er, il ne resterait donc dans ce chapitre que l'article 1er B.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et l'amendement de M. Portelli.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un peu étrange car le passage de 10 à 12,5 % ne concerne nullement les conseillers territoriaux mais les prochaines cantonales. Ne peut-on retirer aussi cet article ? On a vu des deuxièmes délibérations...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - On verra dans l'hémicycle.

M. Gérard Collomb. - Le conseiller territorial tombe à peu près.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous retirons le mode de scrutin !

M. Gérard Collomb. - Il a perdu tous ses attributs. M. Portelli nous dit qu'il sera le représentant du territoire au sein du conseil général et il n'est pas question du conseil régional. Ne pourrait-on réaffirmer les prérogatives du Sénat et montrer les convergences ? Je ne vais pas pour autant aussi loin que le suggérait M. Sueur.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Compte tenu de ce qui a été dit dans la discussion générale, faut-il revenir sur des arbitrages ? L'équilibre n'avait pas été aisé à dégager et le texte correspond largement aux souhaits du Sénat.

M. Gérard Collomb. - Je retirerai tous mes amendements à l'article 3.

Article additionnel

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Comme en première lecture, je propose le rejet de l'amendement n° 4, qui vise à réduire le nombre des conseillers municipaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pourquoi cet amendement ?

M. Yves Détraigne. - Parce que le seuil de 500 habitants pour le passage au scrutin de liste aux élections municipales a été réintroduit subrepticement. Cela ira dans le projet n° 61.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement n° 78 du rapporteur supprime le seuil des 500.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Et les progrès en matière de parité qui devaient en découler ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cela doit être discuté dans le projet n° 61. Nous ne voulons pas ici du seuil de 500.

L'amendement n° 4 n'est pas adopté.

Article 2

L'amendement n° 78 est adopté.

L'amendement n° 7 devient sans objet.

L'amendement n° 107 est adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 79 prend acte du fait que cette disposition ne figure pas dans le bon texte.

L'amendement n° 79 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

Les amendements n° 32 et 36 sont retirés.

L'amendement n° 23 n'est pas adopté.

L'amendement n° 33 est retiré.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 8, identique à l'amendement n° 33.

L'amendement n° 8 n'est pas adopté.

L'amendement n° 34 est retiré, ainsi que l'amendement n° 35.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 A

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 82 rectifie une erreur matérielle.

L'amendement n° 82 est adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 76 reprend le principe qui consiste à inclure les communes les plus nombreuses dans la majorité qui consent à la création d'un EPCI à fiscalité propre, mais il accepte certaines des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Avis favorable.

L'amendement n° 76 est adopté.

L'article 5 A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 B

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Même chose pour l'amendement n° 77 que pour le précédent.

L'amendement n° 77 est adopté.

L'article 5 B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 9 revient au texte du Sénat : avis favorable.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement n° 38 de M. Collomb est identique.

Les amendements identiques n°s 9 et 38 sont adoptés.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avis favorable aux amendements identiques n° 10 et 39.

Les amendements identiques n°s 10 et 39 sont adoptés.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Il en est de même pour les amendements n° 11 et 40.

Les amendements identiques n°s 11 et 40 sont adoptés.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Le Sénat a déjà adopté les amendements identiques n°s 12, 41 et 89 en première lecture. Je renvoie sur les métropoles au texte du Sénat, d'où les amendements n° 90 et 91.

M. Gérard Collomb. - Très bien !

Les amendements identiques n° 12, 41 et 89 sont adoptés.

Les amendements n°s 90 et 91 sont adoptés.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 75 est satisfait.

L'amendement n° 75 n'est pas adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 74 est incompatible avec le nôtre.

L'amendement n° 74 n'est pas adopté.

Les amendements n°s 102, 13 et 42 deviennent sans objet.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 bis B

L'amendement de coordination n° 92 et les amendements identiques n°s 14 et 43 sont adoptés ; en conséquence, l'article 5 bis B est supprimé.

Article 5 quater

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 44 étend la dérogation en matière de périmètre des métropoles aux discontinuités territoriales, et favorise ainsi la création de métropoles. Cette dérogation est limitée à l'année suivant la publication de la présente loi. Avis favorable.

L'amendement n° 44 est adopté.

L'article 5 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

L'amendement n° 93 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 6 bis est adopté sans modification.

Article 6 ter

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 103 abaisse de 50 000 à 30 000 habitants le seuil de population exigé pour la création d'une communauté d'agglomération. En outre, en ajoutant la commune la plus peuplée, il introduit une dérogation supplémentaire... Avis défavorable.

L'amendement n° 103 n'est pas adopté.

L'article 6 ter est adopté sans modification.

Article 7

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 63 étend le régime des pôles métropolitains pour fédérer de plus petits EPCI. Le droit d'association est libre : il suffit de créer un syndicat mixte !

L'amendement n° 63 n'est pas adopté.

L'article 7 est adopté sans modification, ainsi que l'article 8.

Article 10

L'amendement de coordination n° 94 rectifié est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 83 rectifié est adopté.

L'amendement de coordination n° 84 est adopté, ainsi que l'amendement n° 85.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 15 est satisfait par l'un de mes amendements. Idem pour l'amendement n° 45.

Les amendements n°s 15 et 45 tombent.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 11 est adopté sans modification.

Article 12

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 24 porte de deux à quatre mois le délai dans lequel le comité de massif doit se prononcer sur le projet de regroupement de départements. Je n'y vois pas d'inconvénient : favorable.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Où est la spécificité des communes de montagne en la matière ? Il ne s'agit pas d'aménagement du territoire !

M. Jacques Mézard. - Tout à fait d'accord, et pourtant je suis de la montagne !

L'amendement n° 24 est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 12 bis est adopté sans modification.

Article 13

L'amendement n° 25 est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13 bis

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 98 rectifié substitue à la demande de fusion formulée par la région et les départements, la demande d'organisation d'une consultation sur le sujet. Qu'en pensent les élus locaux ?

Mme Catherine Troendle. - J'y suis peu favorable, comme tous les élus du Haut-Rhin. Pourquoi ne pas en rester à la rédaction actuelle, qui est cohérente : si les collectivités locales expriment une volonté de fusion, la consultation de la population est automatique.

Mme Jacqueline Gourault. - C'est toute la différence entre Haut-Rhin et Bas-Rhin...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Dans le texte issu de l'Assemblée nationale, qui reprend le texte de première lecture du Sénat, les assemblées locales se prononcent d'abord sur le projet de fusion, puis la population. Cet amendement propose que les assemblées locales se prononcent sur l'organisation de la consultation de la population sur le projet de fusion... L'amendement sera défendu par son auteur en séance publique.

Les amendements n°s 98 rectifié et 99 ne sont pas adoptés

L'article 13 bis est adopté sans modification, ainsi que l'article 14.

Article 14 bis

L'amendement de coordination n° 86 est adopté.

L'article 14 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14 ter

L'amendement de coordination n° 87 rectifié est adopté.

L'article 14 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15 bis

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n°47 élargit la délégation de signature du président d'un EPCI au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de service. Pour des raisons pratiques, favorable.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce texte est-il le véhicule idoine pour une telle disposition ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - La démocratie ne sort pas renforcée de cette multiplication des délégations à des personnes autres que les élus.

M. Gérard Collomb. - Dans une grande collectivité locale, le problème est réel ! En tout état de cause, la délégation se fait sous la responsabilité du président.

L'amendement n° 47 est adopté.

L'article 15 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15 ter

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 46 supprime une disposition introduite au Sénat par Mme Goulet, qui adjoint au rapport annuel sur l'activité de l'EPCI un état de l'utilisation des crédits pour chaque commune. Malgré l'intérêt pour la vie démocratique d'une telle mesure, cela pose des problèmes pratiques conséquents... Je m'en remets à l'avis de la commission.

L'amendement n° 46 est adopté ; l'article 15 ter est supprimé.

Article 16

L'amendement n° 64 n'est pas adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n 65 est satisfait.

L'amendement n° 65 n'est pas adopté.

L'article 16 est adopté sans modification.

Article 18

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 66 est satisfait.

L'amendement n° 66 n'est pas adopté.

L'amendement n° 26 est adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 16 avance de trois mois la date d'entrée en vigueur de la procédure pérenne d'achèvement de la carte de l'intercommunalité. En première lecture, un accord s'est dégagé sur la date du 1er juillet : avis défavorable.

M. Yves Détraigne. - Nous souhaitons simplement que les élections de mars 2014 ne soient pas polluées par le débat sur l'intercommunalité.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est une question délicate. D'un côté, il faut avancer, de l'autre, il ne faut pas détourner l'enjeu du scrutin municipal...

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Le 1er juillet est un moyen terme.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'Assemblée nationale nous a suivis. Je sais que le président de l'Association des maires de France souhaiterait avancer la date... Je propose que nous y revenions en séance publique.

Mme Jacqueline Gourault. - Il faut également fixer la répartition des sièges dans les intercommunalités avant juillet...

Les amendements identiques n°s 16 et 48 ne sont pas adoptés.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 19 bis A est adopté sans modification, ainsi que les articles 20, 20 bis A, 21 bis, 22, 23, 24 et 24 bis.

Article 25

L'amendement n° 67 n'est pas adopté.

L'article 25 bis est adopté sans modification, ainsi que les articles 26, 26 bis A, 26 bis B, 26 bis, 27 et 28 bis.

Article 29

Les amendements identiques n°s 17 et 49 ne sont pas adoptés.

L'article 29 est adopté sans modification.

Article 30

Les amendements identiques n°s 18 et 50 ne sont pas adoptés.

L'article 30 est adopté sans modification.

Article 31

L'amendement n° 68 n'est pas adopté.

L'article 31 est adopté sans modification, ainsi que les articles 33, 34 et 34 bis AA.

Article 34 bis A

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 69 est satisfait.

L'amendement n° 69 devient sans objet.

L'article 34 bis A est adopté sans modification, ainsi que les articles 34 quater et 34 quinquies A.

Article 34 quinquies

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 19 propose que la décision d'unifier les impôts directs locaux de la métropole puisse être prise à la majorité qualifiée, ce qui va à l'encontre de la liberté communale. Avis défavorable.

L'amendement n° 19 n'est pas adopté et l'amendement n° 51 est retiré.

L'article 34 quinquies est adopté sans modification.

Article 35

M. Gérard Collomb. - Mon amendement n° 52 rétablit la clause générale de compétence. À Lyon, le syndicat des transports est financé pour deux tiers par la communauté urbaine, pour un tiers par le département. Si l'on spécialise les compétences, je perds 18 millions d'euros de subventions ! De même, c'est une société d'économie mixte qui construit le musée financé par le conseil général... J'ai déposé plusieurs amendements visant à préserver les instruments existants.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - En effet, il serait fâcheux que des départements et régions membres de syndicats mixtes perdent leur compétence alors qu'ils ont pris des engagements importants. Avis favorable.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le principe d'égalité n'est-il pas malmené ? En effet, cette disposition ne s'appliquerait que pour les structures déjà existantes au moment de la publication de la loi.

M. Gérard Collomb. - Nous avons un syndicat mixte sur le ruissellement des eaux : un même cours d'eau relève pour partie du conseil général, pour partie de la communauté urbaine ! Le problème est plus sensible encore pour les transports.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Je vous propose de déposer votre amendement en amendement extérieur. J'émettrai le même avis qu'aujourd'hui.

M. Gérard Collomb. - Soit.

L'amendement n° 52 est retiré.

Les amendements n°s 27 et 28 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 100, qui ajoute le logement et l'habitat aux domaines dans lesquels tous les niveaux de collectivités territoriales sont compétents, sera largement satisfait par mon amendement à l'article 35 ter. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Dans les temps qui courent, n'empêchons pas une région ou un département qui le souhaiterait de financer le logement social !

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - C'est l'objet de mon amendement.

Les amendements n°s 100, 101 et 29 ne sont pas adoptés.

M. Gérard Collomb. - Je défendrai mon amendement n° 53 en séance publique.

L'amendement n° 53 est retiré.

L'article 35 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 35

L'amendement n° 30 n'est pas adopté.

Article 35 bis A

L'amendement n° 57 est adopté ; l'article 35 bis A est supprimé

Article 35 bis

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 95 clarifie les finalités du schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, qui prévoit que tout cumul de financements sera interdit à compter de 2015, sauf pour les régions qui auront adopté le schéma. Le représentant des présidents de conseils généraux y est favorable.

L'amendement n° 95 est adopté, ainsi que l'amendement n° 56.

L'amendement n° 70 n'est pas adopté.

L'article 35 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 35 bis

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 105, qui mutualise les services support du département au profit des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), est satisfait par l'article 34 bis A, alinéa 11.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si cela doit être l'occasion pour certains présidents de conseils généraux de faire disparaître les SDIS, je suis contre ! Rien n'empêche de passer des conventions pour mutualiser la paye, par exemple, mais attention à ne pas supprimer des établissements publics où siègent les maires ! Il faut préserver l'équilibre de la loi de 2004.

L'amendement n° 105 n'est pas adopté.

Article 35 ter

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 97 vise la rénovation de monuments « protégés » au titre du code du patrimoine, en plus des monuments « classés ». Il permet en outre au représentant de l'État d'autoriser, par dérogation, une participation plus faible du maître d'ouvrage afin de rénover le patrimoine situé dans de très petites communes, qui ne peuvent financer 20 % du coût.

L'amendement n° 97 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Je défendrai mon amendement n° 54 en séance publique.

L'amendement n° 54 est retiré.

Les amendements n°s 104 et 71 ne sont pas adoptés.

L'article 35 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 35 quater

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 88 rectifié supprime l'interdiction de cumul des financements par le département et la région pour la période 2012-2015. En outre, il relève les seuils de population en dessous desquels cette interdiction ne s'appliquera pas après 2015.

M. Gérard Collomb. - Dans ce cas, faute d'accord entre le conseil général et le conseil régional sur le schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, la communauté urbaine de Lyon perdrait 80 millions d'euros de subventions !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Votre amendement n° 55 ne vise que la période à partir de 2015. Il serait plus cohérent de supprimer non seulement l'alinéa 3 mais aussi l'alinéa 4 !

M. Gérard Collomb. - D'accord.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Dans ce cas, je rectifie mon amendement pour supprimer tout l'article.

M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien.

L'amendement n° 88 rectifié bis est adopté ; l'article 35 quater est supprimé.

Les amendements identiques n°s 20 et 55 deviennent sans objet, ainsi que l'amendement n° 31.

L'article 35 quinquies est adopté sans modification.

Article 36 A

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 96 réintroduit un président de syndicat de communes au Comité des finances locales.

L'amendement n° 96 est adopté.

L'article 36 A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles 36 B et 36 C

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Par coordination avec ce que nous avons voté, il faut supprimer les articles 36 B et 36 C.

L'article 36 B est supprimé, ainsi que l'article 36 C.

Article 36

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Par coordination, l'amendement n° 108 supprime la référence à l'article 1er bis.

L'amendement n° 108 est adopté.

L'article 36 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 37 est adopté sans modification, ainsi que les articles 38, 39, 39 bis, 40 et 41.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article additionnel avant l'article premier A
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Hugues Portelli	2 rect.	Création des « territoires », circonscription pour l'élection des conseillers territoriaux	Adopté
Article premier A Mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux
M. Nicolas About et les membres du groupe de l'union centriste	5	Mode de scrutin mixte pour l'élection des conseillers territoriaux	Rejeté
M. Hugues Portelli	1	Coordination	Adopté
Mme Michèle André et plusieurs de ses collègues	72 rect.	Mise en place d'un scrutin binominal majoritaire à deux tours	Rejeté
	73	Coordination avec l'amendement 72 rect.	Rejeté
Article premier B Seuil de passage au second tour pour les élections territoriales
M. Nicolas About et les membres du groupe de l'union centriste	6	Suppression de l'article	Rejeté
Article additionnel après l'article premier
M. Alain Fouché	58	Suppléants ayant vocation à représenter les conseillers territoriaux titulaires dans des organismes extérieurs	Rejeté
	60	Interdiction pour un suppléant de conseiller territorial de se présenter contre son titulaire	Rejeté
	61	Suppléants ayant vocation à représenter les conseillers territoriaux titulaires dans des organismes extérieurs	Rejeté
	62	Suppléants ayant vocation à représenter les conseillers territoriaux titulaires au sein des assemblées locales	Rejeté
Article premier ter Fixation du nombre de conseillers territoriaux dans chaque département et dans chaque région
Gouvernement	81	Rectification d'une erreur matérielle
Article additionnel après l'article premier ter
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	22 rect.	Nombre de conseillers territoriaux attribués aux territoires de montagne	Rejeté
	21	Nombre de conseillers territoriaux attribués aux territoires de montagne	Rejeté
Article premier quater Délimitation des cantons
M. Hugues Portelli	106	Coordination avec l'amendement n° 2 rect
Article additionnel avant l'article 2
M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues	4	Réduction du nombre de conseillers municipaux	Rejeté
Article 2 Élection des délégués des communes-membres des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	78	Rédactionnel	Adopté
M. Dominique de Legge	7	Rédactionnel	Tombe
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	107	Rédactionnel	Adopté
	79	Suppression des dispositions relatives au régime d'incompatibilités des conseillers communautaires	Adopté
Article 3 Fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires
M. Gérard Collomb	32	Accord de la ville-centre pour la répartition de sièges supplémentaires	Retiré
	36	Coordination rédactionnelle	Retiré
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	23	Représentation des communes de montagne au sein d'un collège spécifique	Rejeté
M. Gérard Collomb	33	Nombre de vice-présidents dans les EPCI à fiscalité propre	Retiré
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	8	Nombre de vice-présidents dans les EPCI à fiscalité propre	Rejeté
M. Gérard Collomb	34	Nombre de vice-présidents dans les métropoles et les communautés urbaines	Retiré
	35	Rédactionnel	Retiré
Article 5 A Conditions de création de certains EPCI à fiscalité propre
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	82	Rectification d'une erreur	adopté
M. Jean-René Lecerf	76	Attribution d'un droit de veto aux communes dont la population est supérieure au quart de la population concernée	Adopté
Article 5 B Conditions de transformation d'un EPCI en communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole
M. Jean-René Lecerf	77	Attribution d'un droit de veto aux communes dont la population est supérieure au quart de la population concernée	Adopté
Article 5 Organisation de la métropole
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	89	Suppression du transfert de la TFPB	Adopté
	90	Unanimité pour le transfert de la DGF	Adopté
	91	Coordination avec 89	Adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	9	Définition de l'intérêt métropolitain à la majorité des deux tiers	Adopté
M. Gérard Collomb	38	Définition de l'intérêt métropolitain à la majorité des deux tiers	Adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	10	Fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert de compétences départementales	Adopté
M. Gérard Collomb	39	Fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert de compétences départementales	Adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	11	Fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert de compétences régionales	Adopté
M. Gérard Collomb	40	Fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert de compétences régionales	Adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	12	Suppression du transfert de la TFPB	Tombe
M. Gérard Collomb	41	Suppression du transfert de la TFPB	Tombe
M. Jean-René Lecerf	75	Suppression du transfert de la TFPB	Tombe
	74	Transfert de la DGF aux 4/5èmes des conseils municipaux	Rejeté
M. Pierre Jarlier	102	Transfert de la DGF à l'unanimité des conseils municipaux	Satisfait
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	13	Coordination avec 12	Tombe
M. Gérard Collomb	42	Coordination avec 41	Tombe
Article 5 bis B Modalités du transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes à la métropole
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	92	Suppression de l'article	adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	14	Suppression de l'article	Tombe
M. Gérard Collomb	43	Suppression de l'article	Tombe
Article 5 quater Dérogation temporaire au principe de continuité territoriale pour la création de métropoles
M. Gérard Collomb	44	Extension de la dérogation aux discontinuités territoriales	Adopté
Article 6 Coordination
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	93	Coordination avec suppression transfert TFPB	Adopté
Article 6 ter Assouplissement du seuil démographique de création d'une communauté d'agglomération
M. Pierre Jarlier	103	Extension de l'assouplissement à la commune la plus peuplée	Rejeté
Article 7 Création de pôles métropolitains
M. Alain Fouché	63	Constitution de pôles de coopération	Rejeté
Article 10 Adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	94 rect.	coordination	Adopté
	83 rect.	Rédactionnel	Adopté
	84	Coordination	Adopté
	85	Coordination	Adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	15	coordination	Tombe
M. Gérard Collomb	45	coordination	Tombe
Article 12 Procédure de regroupement des départements
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	24	Extension du délai dans lequel le comité de massif se prononce	Adopté
Article 13 Procédure de regroupement des départements
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	25	Extension du délai dans lequel le comité de massif se prononce	Adopté
Article 13 bis Procédure de fusion d'une région et des départements qui la composent
M. Philippe Richert	98 rect.	Possibilité de demander l'organisation d'une consultation des électeurs sur le projet de fusion	Rejeté
	99	Définition par la loi de la composition et du régime électoral de l'assemblée de la nouvelle collectivité	Rejeté
Article 14 bis Suppression de la catégorie des communautés d'agglomération nouvelle
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	86	Coordination	Adopté
Article 14 ter Transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération ou en communauté de communes
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	87 rect.	Coordination	Adopté
Article 15 bis Extension des cas de délégation de signature par le président d'un établissement public de coopération intercommunale
M. Gérard Collomb	47	Extension de la liste des délégataires	Adopté
Article 15 ter Information annuelle des communes membres d'un EPCI
M. Gérard Collomb	46	Suppression de l'article	Adopté
Article 16 Contenu et modalités d'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale
M. Alain Fouché	64	prise en compte du pays existant	Rejeté
	65	Insertion d'une nouvelle orientation sur l'aménagement du territoire infradépartemental et infrarégional	Rejeté
Article 18 Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales
M. Alain Fouché	66	Modification de la procédure	Rejeté
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	26	Allongement du délai fixé au comité de massif	Adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	16	Avancement de la date d'entrée en vigueur de l'article	Rejeté
M. Gérard Collomb	48	Avancement de la date d'entrée en vigueur de l'article	Rejeté
Article 29 Etablissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	17	Avancement du terme de la procédure exceptionnelle	Rejeté
M. Gérard Collomb	49	Avancement du terme de la procédure exceptionnelle	Rejeté
Article 30 Syndicats de communes et syndicats mixtes
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	18	Avancement du terme de la procédure exceptionnelle	Rejeté
M. Gérard Collomb	50	Avancement du terme de la procédure exceptionnelle	Rejeté
Article 31 Transfert des pouvoirs au président d'un EPCI
M. Alain Fouché	68	Délai de huit jours pour la transmission des arrêtés de police du pdt de l'EPCI aux maires	Rejeté
Article 34 bis A Mutualisation des services entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics
M. Alain Fouché	69	Mutualisation par syndicats mixtes	Satisfait
Article 34 quinquies Unification des impôts directs locaux au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	19	Unification des taxes au sein de la métropole à la majorité qualifiée	Rejeté
M. Gérard Collomb	51 rect.	Unification de la TFPB au sein de la métropole à la majorité qualifiée	Retiré
Article 35 Principes généraux applicables à la répartition des compétences entre collectivités territoriales et à l'encadrement des financements croisés
M. Gérard Collomb	52	Clause de sauvegarde pour les régions et départements membres d'un syndicat mixte hors de leur champ de compétences	Retiré
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	27	Prise en compte de la spécificité des territoires de montagne	Rejeté
	28	Compétences partagées pour l'aménagement des territoires ruraux	Rejeté
M. Pierre Jarlier	100	Compétences partagées pour le logement et l'habitat	Rejeté
	101	Chef de file	Rejeté
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	29	Prise en compte de la spécificité des territoires de montagne	Rejeté
M. Gérard Collomb	53	Clause de sauvegarde pour les régions et départements membres d'un syndicat mixte hors de leur champ de compétences	Retiré
Article additionnel après l'article 35
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	30	Prise en compte de la spécificité des territoires de montagne par une loi spécifique	Rejeté
Article 35 bis A Transfert d'aérodromes aux collectivités
M. François-Noël Buffet	57	Suppression de l'article	Adopté
Article 35 bis Schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services de la région et des départements
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	95	Clarification des finalités du schéma régional des compétences et des mutualisations de service	Adopté
M. Gérard Collomb	56	Association de la métropole à l'élaboration du schéma régional des compétences	Adopté
M. Alain Fouché	70	Possibilité de mutualisation des pays existants	Rejeté
M. Bruno Sido	105	Mutualisation des services supports du département et du SDIS	Rejeté
Article 35 ter Règles générales applicables au financement de projets locaux par les régions et les départements - Participation financière minimale des collectivités territoriales et de leurs groupements aux opérations d'investissement dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	97	Assouplissement de la règle de participation minimale du maître d'ouvrage et prise en compte de la rénovation urbaine et du patrimoine protégé	Adopté
M. Gérard Collomb	54	Clause de sauvegarde pour les régions et départements membres d'un syndicat mixte hors de leur champ de compétences	Retiré
M. Pierre Jarlier	104	Suppression de la participation minimale du maître d'ouvrage	Rejeté
M. Alain Fouché	71	Exception pour les opérations inscrites dans un contrat de territoire	Rejeté
Article 35 quater Conditions du cumul de financements de la région et du département
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	88 rect.	Suppression de l'article	Adopté
Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues	20	Suppression de l'encadrement des cofinancements à partir de 2015	tombe
M. Gérard Collomb	55	Suppression de l'encadrement des cofinancements à partir de 2015	Tombe
M. Jacques Blanc et plusieurs de ses collègues	31	Dérogation pour l'aménagement des territoires ruraux	Tombe
Article 36 A Composition du collège des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale au sein du Comité des finances locales
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur	96	Rétablissement du délégué pour les syndicats	Adopté

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

NB : Ces personnes ont été entendues par le rapporteur dans le cadre de la préparation de son rapport sur le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

Conseil d'État

- M. Bernard Stirn, président de la section du contentieux

Direction de la modernisation et de l'action territoriale

- M Xavier Péneau, directeur adjoint

Conseil Économique Social et Environnemental

- Mme Françoise Vilain , présidente de la délégation aux droits des femmes et à légalité des chances entre les hommes et les femmes

Observatoire de la Parité

- Mme Emmanuelle Latour, secrétaire générale

Associations d'élus

ADF

- M. Krattinger, sénateur

- M. Lebreton, président

AMF

- M. Pierre Jarlier, sénateur

- M. Christophe Sirugue, Député-Maire de Chalon-sur-Saône

- Mme Geneviève Cerf, responsable du département gestion communale

- Mme Dominique Brachet, directrice de la mission intercommunalité et territoires

APVF

- M. Philippe Bluteau, avocat

- Mme Virginie Klès , sénateur

ACUF

- M. Gérard Collomb , président, sénateur

- Mme Arabelle Chambre-Foa , directrice de cabinet

- M. Olivier Landel , délégué général

FMVM

- M. Arsene Lux, maire de Verdun

- M. Guy Ferez , maire d'Auxerre

- M. Pierre Regnault , maire de La Roche sur Yon

- Madame Caroline Cayeux , maire de Beauvais

- Mme Nicole Gibourdel , déléguée générale

Professeurs de droit

- M. Jean-Claude Colliard , président de l'Université Paris I - Panthéon-Sorbonne

- M. Didier Maus , professeur associé à l'Université Paris I - Panthéon-Sorbonne

- M. Guy Carcassonne , professeur de droit à l'université de Paris X -Nanterre et à Sciences-Po Paris

- M. Michel Verpeaux , professeur à l'Université Paris I - Panthéon-Sorbonne

- M. Bernard Maligner , ingénieur de recherches au CNRS

- M. Bertrand Mathieu , président de l'Association française de droit constitutionnel

- M. Jacques Bourdon , professeur de droit public à l'université d'Aix-Marseille III

- M. Pierre Martin , professeur à l'IEP de Grenoble, ingénieur de recherches au CNRS

- M. Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel à l'université Montpellier I, directeur du CERCOP

Association Parité

- Mme Régine Saint-Criq, présidente et présidente coordination du lobby européen des femmes

ANNEXE 2 - NOMBRE ACTUEL DE CONSEILLERS RÉGIONAUX ET GÉNÉRAUX

Région	Nombre de conseillers régionaux	Département	Nombre de conseillers généraux
Alsace	47	Bas-Rhin	44
		Haut-Rhin	31
Aquitaine	85	Dordogne	50
		Gironde	63
		Landes	30
		Lot-et-Garonne	40
		Pyrénées-Atlantiques	52
Auvergne	47	Allier	35
		Cantal	27
		Haute-Loire	35
		Puy-de-Dôme	61
Bourgogne	57	Côte-d'Or	43
		Nièvre	32
		Saône-et-Loire	57
		Yonne	42
Bretagne	83	Côtes-d'Armor	52
		Finistère	54
		Ille-et-Vilaine	53
		Morbihan	42
Centre	77	Cher	35
		Eure-et-Loir	29
		Indre	26
		Indre-et-Loire	37
		Loir-et-Cher	30
		Loiret	41
Champagne-Ardenne	49	Ardennes	37
		Aube	33
		Marne	44
		Haute-Marne	32
Corse		Corse-du-Sud	22
		Haute-Corse	30
Franche-Comté	43	Doubs	35
		Jura	34
		Haute-Saône	32
		Territoire de Belfort	15
Guadeloupe	41	Guadeloupe	43
Guyane	31		19
Île-de-France	209	Paris	163
		Seine-et-Marne	43
		Yvelines	39
		Essonne	42
		Hauts-de-Seine	45
		Seine-Saint-Denis	40
		Val-de-Marne	49
		Val-d'Oise	39
Languedoc-Roussillon	67	Aude	35
		Gard	46
		Hérault	49
		Lozère	25
		Pyrénées-Orientales	31
Limousin	43	Corrèze	37
		Creuse	27
		Haute-Vienne	42
Lorraine	73	Meurthe-et-Moselle	44
		Meuse	31
		Moselle	51
		Vosges	31
Martinique	41		45
Mayotte		Mayotte	19
Midi-Pyrénées	91	Ariège	22
		Aveyron	46
		Haute-Garonne	53
		Gers	31
		Lot	31
		Hautes-Pyrénées	34
		Tarn	46
		Tarn-et-Garonne	30
Basse-Normandie	47	Calvados	49
		Manche	52
		Orne	40
Haute-Normandie	55	Eure	43
		Seine-Maritime	69
Nord - Pas-de-Calais	113	Nord	79
		Pas-de-Calais	77
Pays de la Loire	93	Loire-Atlantique	59
		Maine-et-Loire	41
		Mayenne	32
		Sarthe	40
		Vendée	31
Picardie	57	Aisne	42
		Oise	41
		Somme	46
Poitou-Charentes	55	Charente	35
		Charente-Maritime	51
		Deux-Sèvres	33
		Vienne	38
Provence-Alpes-Côte d'Azur	123	Alpes-de-Haute-Provence	30
		Hautes-Alpes	30
		Alpes-Maritimes	52
		Bouches-du-Rhône	57
		Var	43
		Vaucluse	24
La Réunion	45	La Réunion	49
Rhône-Alpes	157	Ain	43
		Ardèche	33
		Drôme	36
		Isère	58
		Loire	40
		Rhône	54
		Savoie	37
		Haute-Savoie	34

* ¹ Rapport d'information n° 495 (2009-2010) de MM. Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido. http://www.senat.fr/noticerap/2009/r09-495-notice.html

* ² Rapport d'information n° 509 (2009-2010) de MM. Hervé Maurey et Pierre-Yves Collombat. http://www.senat.fr/noticerap/2009/r09-509-notice.html

* ³ Projet de loi n° 61 (2009-2010), article 1 ^er .

* ⁴ Article L. 193 du code électoral, dans sa rédaction actuellement en vigueur.

* ⁵ Article L. 210-1 du code électoral.

* ⁶ « Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à de multiples inconnues », rapport d'information n° 509 (2009-2010). http://www.senat.fr/rap/r09-509/r09-509.html

* ⁷ Article L. 162 du code électoral, troisième alinéa.

* ⁸ Ce seuil de passage au second tour est de 10 % des suffrages exprimés pour les élections régionales (article L. 346 du même code)

* ⁹ Avec un taux d'abstention s'élevant à 40 %, le seuil de 12,5 % des inscrits équivaut en effet à 20,9 % des suffrages exprimés.

* ¹⁰ Décision constitutionnelle n° 86-208 DC du 2 juillet 1986, considérant 17.

* ¹¹ En d'autres termes, le quotient (nombre de conseillers territoriaux du département / nombre de conseillers territoriaux dans le conseil régional) ne pourrait s'écarter de plus ou moins 20 % par rapport au quotient (population du département / population de la région).

* ¹² Entre les cantons de Montpellier X et du Caylar (Hérault).

* ¹³ Proposition de loi n° 2529, treizième législature.

* ¹⁴ Pour limiter la brutalité de ce système, le texte du Gouvernement prévoyait également que tout organe délibérant, quelle que soit sa taille, pourrait disposer de quatre vice-présidents.

* ¹⁵ Cf. infra article 6.

* ¹⁶ Cf. infra article 6.

* ¹⁷ Cf. rapport n° 2516, tome 1 (Assemblée nationale), précité.

* ¹⁸ Avis n° 2510 (AN), XIIIème législature.

* ¹⁹ Cf. débats Sénat, séance du 2 février 2010.

http://intranet.senat.fr/seances/s201002/s20100202/s20100202.pdf

* ²⁰ Cf. rapport 2516, tome 1, Assemblée nationale ...

* ²¹ Cf. rapport n° 2516 Assemblée nationale (XIIIe législature) de M. Dominique Perben, T.1.

* ²² Cf rapport n° 2516, tome 1,( AN), prec.

* ²³ Cf rapport précité n°2516, tome 1 (AN).

* ²⁴ Cf. infra.

* ²⁵ Majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population ou de la moitié des communes intéressées représentant les deux tiers de la population.

* ²⁶ CE, Commune de Pourcieux, 13 juillet 2007.

* ²⁷ Il s'agit des avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi et qui ont été ont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages étaient pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement, et ceci même s'ils avaient pour effet d'offrir aux agents territoriaux des conditions indemnitaires plus favorables que celles des agents de l'Etat.

* ²⁸ CJCE, arrêt Commission contre République fédérale d'Allemagne du 9 juin 2009 (C-480/06)

* ²⁹ Projets de loi n° 231, 232 et 288 (2009-2010).

* ³⁰ La Réunion a en effet exprimé le souhait de demeurer une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, et donc par le principe d'identité législative, tandis que les électeurs de Guyane et de Martinique ont, le 24 janvier dernier, approuvé la création d'une collectivité unique.

* ³¹ CE, 29 avril 2002, District de l'agglomération de Montpellier.