II. LA CONVENTION DE COOPÉRATION DOUANIÈRE DU 11 JANVIER 2002
En mars 2000, la France et les Pays-Bas ont décidé d'élaborer un cadre juridique pour leur coopération douanière sur l'île de Saint-Martin, sur le modèle de la convention européenne « Naples II » à laquelle les deux Etats sont parties, mais qui n'est pas applicable sur place pour les raisons précédemment exposées.
La négociation n'a pas soulevé de difficultés, dans la mesure où les deux Etats entendaient calquer la convention bilatérale sur les dispositions de la convention « Naples II ». La convention d'assistance mutuelle et de coopération douanière dans la région des Caraïbes, et notamment sur l'île de Saint-Martin, a été signée par les deux gouvernements quelques mois plus tard, le 11 janvier 2002.
Les Pays-Bas ont procédé à la ratification de la convention dès 2002 alors que pour la France, cette ratification soulevait un problème d'ordre constitutionnel, lié à la possibilité ouverte aux agents néerlandais effectuant une poursuite au-delà des frontières d'interpeller la personne en cause sur le territoire français. Un échange de notes intervenu en novembre 2008 précise que cette disposition n'entrera pas en vigueur tant que les autorités françaises n'auront pas adressé de notification en ce sens.
C'est donc assortie de cet échange de notes que cette convention est présentée au Parlement dans le projet de loi qui a été déposé le 7 juillet 2010.
A. UN DISPOSITIF INSPIRÉ DE LA CONVENTION « NAPLES II »
Bâtie sur le modèle de la convention « Naples II », la convention bilatérale franco-néerlandaise comporte 35 articles répartis en quatre titres.
Le titre I er , relatif aux dispositions générales , regroupe des stipulations habituelles dans les conventions d'assistance mutuelle et de coopération en matière douanière.
Le champ d'application géographique (article 2), couvre le territoire douanier des deux Etats parties dans la région des Caraïbes et notamment l'île de Saint-Martin. Ce territoire douanier est défini à l'article 1 er , qui ne mentionne pas spécifiquement Saint-Martin. En effet, à la date de la rédaction de la convention, Saint-Martin faisait partie du département de la Guadeloupe qui est pour sa part visé à l'article 1 er . Afin de lever toute ambigüité, la France accompagnera son instrument de ratification d'une déclaration interprétative précisant la définition du territoire douanier de la République française, en y incluant Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
Les articles suivants détaillent le champ d'application et les formes de l'assistance mutuelle et de la coopération. Celles-ci visent à permettre l'application de la législation, le recouvrement des créances et la répression des infractions (article 3). L'article 4 pose le principe de la communication mutuelle, sur demande ou spontanément, de toutes les informations utiles à cette fin, ainsi que de la réalisation d'enquêtes par l'une des parties pour le compte de l'autre. Chaque partie est tenue de communiquer spontanément des informations concernant les nouvelles techniques de lutte contre les infractions, les nouvelles tendances délictueuses, les marchandises faisant l'objet de trafics, les moyens de transports utilisés par les délinquants et le nom des contrevenants potentiels (article 5).
Entrent également dans le champ de l'assistance mutuelle et de la coopération la surveillance spéciale exercée à la demande d'une des parties sur les personnes, biens, moyens de transport, locaux et valeurs contribuant à la réalisation d'infractions, cette surveillance spéciale pouvant donner lieu à des saisies de biens, ou encore l'assistance en matière de recouvrement de créances douanières (articles 6 à 11).
Les articles 12 à 17 précisent certaines modalités pratiques de la coopération.
Le titre II, relatif aux dispositions spéciales relatives à la coopération transfrontalière , en particulier sur l'île de Saint-Martin, et à la coopération maritime, constitue le coeur de la convention. Il permet en effet la mise en oeuvre d'une coopération opérationnelle concrète entre services français et néerlandais et leur ouvre, sous certaine condition, la possibilité d'agir au-delà des frontières, sur le territoire de l'autre partie. Il s'agit ici d'éviter que le passage de la frontière par les contrevenants ne prive l'action des services de toute efficacité.
L'article 18 pose le principe de cette coopération transfrontalière, centrée sur la lutte contre le trafic de précurseurs chimiques et de drogue, le commerce transfrontalier illégal et le blanchiment de l'argent. Certaines enquêtes sont soumises au contrôle des autorités judiciaires et les renseignements obtenus peuvent être utilisés comme éléments de preuve, dans le respect de la législation nationale.
L'article 19 ouvre la possibilité d'opérer une poursuite au-delà des frontières .
Dans le cas d'un flagrant délit, les agents de l'administration douanière de l'une des parties sont autorisés, en raison de l'urgence et sans avoir à demander une autorisation spéciale, à poursuivre le délinquant au-delà de la frontière pendant une durée maximale de quatre heures.
Le pouvoir d'interpellation demeure la prérogative des autorités de la partie sur le territoire de laquelle la poursuite s'achève, mais le paragraphe 3.b de l'article autorise les agents poursuivants à procéder eux-mêmes à une interpellation temporaire, le temps que les agents de la partie où la poursuite s'est déroulée puissent arriver sur les lieux et effectuer l'arrestation. Ce point soulève, pour la France, une difficulté d'ordre constitutionnel que votre rapporteur détaillera ci-après et qui a justifié l'échange de notes joint à la convention.
Les agents poursuivants doivent être identifiables par leur uniforme ou leur véhicule, peuvent utiliser des menottes et porter leur arme de service, dont l'usage n'est autorisé qu'en cas de légitime défense.
Lorsque la personne poursuivie n'est pas un national du territoire où elle a été arrêtée, elle doit être libérée au bout de six heures si une demande d'arrestation provisoire aux fins d'extradition n'a pas été transmise dans ces délais.
L'article 20 encadre l' observation transfrontalière d'un suspect : le franchissement de la frontière est autorisé pendant une durée de cinq heures, ainsi que le port de l'arme de service, mais ni l'entrée dans les domiciles privés, ni l'interpellation ne sont autorisées.
Par l'article 21, les deux parties s'engagent à autoriser sur leur territoire les livraisons surveillées dans le cadre d'enquêtes pénales, dans le respect de la législation nationale.
Les articles 22 et 23 prévoient la possibilité de créer des équipes communes spéciales d'enquête et de contrôle situées sur le territoire d'une des parties.
Il faut noter que le droit français (code des douanes) comporte d'ores et déjà des dispositions permettant ces coopérations transfrontalières, notamment dans le cadre de la convention « Naples II ». Seule la mise en oeuvre des équipes communes spéciales d'enquête (article 22) exige une transposition en droit interne. Celle-ci sera très prochainement effective avec la création dans le code des douanes d'un article 67 ter A, prévue par l'article 37 bis du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI). Lors de sa discussion le 10 septembre dernier, le Sénat a adopté un amendement permettant d'étendre l'application de cette disposition aux demandes émanant de tout Etat avec lesquels la France a conclu une convention d'assistance mutuelle et de coopération douanière comportant des stipulations similaires à celles de la convention « Naples II ».
Le titre II de la convention, intitulé « dispositions communes », prévoit notamment l'institution d'un comité mixte (article 25) chargé de suivre la mise en oeuvre de la convention. Il comporte des stipulations relatives à l'utilisation, la confidentialité et la protection des informations (articles 27 à 30), une annexe spécifique étant consacrée aux principes fondamentaux à appliquer en matière de protection des données. L'article 30 précise que l'assistance et la coopération peuvent être refusées lorsqu'elles sont de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à tout autre intérêt essentiel de l'une des parties, ou si elles impliquent la violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel. Tout refus doit cependant être motivé.