Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la Brigade franco-allemande

Rapport n° 404 (2011-2012) de M. Jean-Marie BOCKEL , fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 22 février 2012

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N° 404

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la Brigade franco-allemande ,

Par M. Jean-Marie BOCKEL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		3813 , 3928 , 3995 et T.A. 773
Sénat :	135 et 405 (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Symbole de la réconciliation franco-allemande, la brigade franco-allemande a été créée en 1989, à l'initiative du Président François Mitterrand et du chancelier Helmut Kohl. Il s'agit d'une formation binationale, comptant environ 6 000 hommes, et qui est implantée sur différents sites, en France et en Allemagne.

En février 2009, le Président de la République Nicolas Sarkozy et la chancelière allemande Angela Merkel ont souhaité donner une nouvelle impulsion à la brigade franco-allemande, ce qui s'est notamment traduit par l'installation, à compter de l'été 2010, d'un régiment allemand en Alsace, à Illkirch-Graffenstaden, à proximité de Strasbourg.

Or, bien qu'elle dispose de réelles capacités de combat et alors que les unités qui la composent sont très souvent déployées sur différents théâtres d'opérations, comme l'Afghanistan ou le Kosovo, l'engagement de la brigade, en tant qu'unité mixte en opération continue de se heurter à des difficultés, ce qui suscite parfois des interrogations sur son utilité.

Votre rapporteur, qui est lui-même colonel de la réserve opérationnelle de la brigade franco-allemande, affecté auprès de l'état-major, et qui avait eu l'occasion de traiter ce dossier dans le cadre de ses précédentes fonctions de Secrétaire d'Etat à la défense, ne veut pas s'arrêter à ces interrogations et reste, pour sa part, persuadé de la pertinence de la brigade franco-allemande.

L'accord, dont le présent projet de loi vise à autoriser l'approbation, devrait à cet égard permettre de conforter l'existence de la brigade franco-allemande et de lui conférer un fondement juridique plus clair.

Dans le cadre de la préparation de son rapport, votre rapporteur s'est d'ailleurs entretenu, le 20 février dernier, à Mulhouse, avec le général allemand Gert-Johannes Hagemann, commandant la brigade franco-allemande, et son adjoint, le colonel français de Madre, de la situation actuelle et des perspectives d'avenir de la brigade franco-allemande.

Partisan résolu de la construction de l'Europe de la défense et convaincu du rôle moteur du couple franco-allemand, votre rapporteur estime que la célébration du cinquantième anniversaire du traité de l'Elysée, en janvier 2013, devrait se traduire par une relance de la coopération franco-allemande dans le domaine de la défense, dont le « fer de lance » pourrait être le déploiement de la brigade franco-allemande sur un théâtre d'opération.

I. LA BRIGADE FRANCO-ALLEMANDE : UN SYMBOLE FORT DE L'AMITIÉ FRANCO-ALLEMANDE MAIS AUSSI UNE FORCE OPÉRATIONNELLE QUI RESTE ENCORE INSUFFISAMMENT UTILISÉE

Créée en 1989, la brigade franco-allemande représente un symbole fort de la relation franco-allemande, comme l'illustre l'installation, à partir de l'été 2010, d'un régiment allemand en Alsace, à Illkirch-Graffenstaden.

Outre son caractère symbolique, cette brigade binationale dispose de réelles capacités de combat. Les unités qui la composent sont d'ailleurs très souvent déployées sur différents théâtres d'opérations, comme l'Afghanistan ou le Kosovo, mais de plus en plus en tant qu'unités nationales.

L'engagement de la brigade franco-allemande, en tant qu'unité constituée, en opération extérieure se heurte, en effet, depuis quelques années à des difficultés, ce qui suscite parfois des interrogations sur son utilité.

Dans ce contexte, le présent accord permettra de conforter l'existence de la brigade franco-allemande et de lui conférer un fondement juridique plus clair.

A. UN SYMBOLE FORT DE LA RÉCONCILIATION FRANCO-ALLEMANDE ET UNE FORCE OPÉRATIONNELLE DOTÉE DE RÉELLES CAPACITÉS DE COMBAT

La brigade franco-allemande trouve son origine dans le traité de l'Elysée, signé le 22 janvier 1963 entre le général de Gaulle et le chancelier Adenauer, qui demeure le socle de la relation franco-allemande et qui prévoyait un volet consacré à la coopération en matière de défense.

A l'occasion du 50 ^e Sommet franco-allemand des 12 et 13 novembre 1987 à Karlsruhe, le Président François Mitterrand et le chancelier Helmut Kohl ont décidé de créer une brigade franco-allemande, qui a été instituée par un arrangement administratif signé par les deux ministres de la défense le 2 octobre 1989.

La brigade franco-allemande est une brigade binationale , composée d'unités françaises (deux régiments), d'unités allemandes (quatre régiments) et d'unités mixtes (un état-major et un bataillon de commandement et de soutien).

Elle compte actuellement environ 6 000 hommes , dont 1 500 Français et 4 500 Allemands, et elle est alternativement commandée par un officier général français et allemand, étant entendu que le commandant en second est toujours de l'autre nationalité.

Elle est implantée sur cinq sites différents , en France et en Allemagne.

Les unités mixtes, c'est-à-dire, l'état-major et le bataillon de commandement et de soutien, sont implantés à Müllheim en Allemagne.

Les unités françaises se composent du 110 ^e régiment d'infanterie, situé à Donaueschingen, ce qui en fait la dernière unité de l'armée française stationnée en Allemagne, et du 3 ^e régiment de hussards, implanté à Metz.

Trois régiments allemands sont implantés en Allemagne : le 292 ^e bataillon de chasseurs ( « Jagerbataillon 292 ») à Donaueschingen, le 295 ^e bataillon d'artillerie ( « Artilleriebataillon 295 » ) et la 550 ^e compagnie du génie blindé ( « Panzerpionierkompanie 550 » ) à Immendingen.

En février 2009, en marge de la 45 ^e conférence de sécurité de Munich, le Président de la République Nicolas Sarkozy et la chancelière allemande Angela Merkel ont pris la décision de renforcer la brigade franco-allemande.

Cette impulsion s'est notamment traduite par l'installation, à partir de l'été 2010, sur le territoire français, à Illkirch-Graffenstaden, à proximité de Strasbourg, d'un régiment allemand, le 291 ^e régiment de chasseurs ( « Jagerbataillon 291 » ).

Comme votre rapporteur peut le constater dans l'exercice de ses fonctions locales à Mulhouse, cette présence de militaires allemands en France et en Alsace, pour la première fois depuis 1945, a été très bien acceptée par la population.

Elle témoigne du chemin parcouru par nos deux pays depuis soixante ans et représente un symbole fort de la réconciliation franco-allemande.

La brigade franco-allemande a ainsi été amenée à participer au défilé du 14 juillet sur les champs Elysées, en 1994 et en 2009, et aux cérémonies du 11 novembre, en 2009.

B. UN INSTRUMENT QUI RESTE ENCORE LARGEMENT SOUS EXPLOITÉ

La brigade franco-allemande se heurte aujourd'hui à trois types de difficultés.

Une première difficulté est d'ordre financière mais elle est en voie de règlement.

En 2010, les dépenses annuelles de la brigade atteignaient 23 millions d'euros, hors dépenses de personnel qui relèvent de chaque Etat. Sur ces 23 millions d'euros, 10,3 millions d'euros sont à la charge de l'Allemagne et 12,8 millions d'euros sont à la charge de la France, la contribution française étant conjoncturellement plus importante en raison de l'investissement réalisé pour l'aménagement de la caserne d'Illkirch-Graffenstaden, qui représente un effort de 9,3 millions d'euros sur trois ans (2010 à 2012).

Le principe sur lequel repose le financement de la brigade est que chaque pays supporte le coût de sa contribution, qu'il s'agisse des dépenses de personnel ou de fonctionnement et que le pays d'accueil met gracieusement à disposition les infrastructures nécessaires à la brigade. Les dépenses d'investissement sont, quant à elles, réparties entre les deux pays.

Si ces principes se sont révélés globalement satisfaisants, leur mise en oeuvre a toutefois fait apparaître des contentieux, concernant notamment les coûts de construction, le régime applicable en matière de TVA et au sujet des modalités de prise en compte des personnels civils et de soutien.

Ces contentieux ont été réglés en 2004, mais le présent accord permettra de consolider le régime financier et fiscal de la brigade.

Le deuxième problème tient aux différences existantes entre les deux pays, notamment en matière de règles d'engagement ou d'emploi du feu.

Ainsi, en ce qui concerne le premier point, l'engagement des forces armées allemandes est soumis à une autorisation parlementaire préalable, alors qu'en France, depuis la révision constitutionnelle de 2008, cette décision relève du Président de la République et c'est seulement au terme d'un délai de quatre mois que le Parlement est appelé à se prononcer pour autoriser ou non la prolongation de l'intervention. Cela fait dire à certains que la Bundeswehr serait « une armée parlementaire » alors que la France disposerait d'une « armée de l'exécutif ».

Sur le deuxième point, les conditions d'ouverture du feu ne sont pas identiques. Dans le cadre d'une mission de surveillance d'une garnison, le droit allemand permet par exemple d'utiliser son arme en cas d'atteinte à un bien, alors que le droit français limite cette possibilité à la légitime défense. De même, les soldats allemands ne peuvent pas utiliser de gaz lacrymogènes, y compris dans le cadre d'une opération de maintien de l'ordre.

La brigade a toutefois pour mission de participer au développement de procédures et de règles communes, à la standardisation des matériels et des équipements et à une compréhension mutuelle entre les militaires des deux pays, afin d'aller vers une forte interopérabilité entre les unités françaises et allemandes.

Enfin, la dernière difficulté tient aux obstacles rencontrés pour déployer la brigade sur des théâtres d'opérations et les interrogations que ces difficultés soulèvent concernant son utilité réelle.

La brigade franco-allemande a pour vocation première d'être engagée en opérations, dans le cadre binational, ou bien dans le cadre d'une opération de l'Union européenne ou de l'OTAN.

Elle a ainsi pour mission de constituer le noyau d'une force d'entrée en premier de l'OTAN, dans le cadre de la force de réaction rapide, et de l'Union européenne, dans le cadre du concept de groupement tactique. La brigade peut, dans ce cadre, être placée en priorité sous commandement du corps européen.

La brigade franco-allemande a d'ailleurs été déjà déployée à plusieurs reprises en opérations extérieures, en particulier comme unité constituée, notamment en ex-Yougoslavie, en Bosnie-Herzégovine dans le cadre de la SFOR et au Kosovo dans le cadre de la KFOR, en 1996, en 2000 et en 2009, et en Afghanistan dans le cadre de la FIAS en 2004.

Depuis quelques années, les unités qui la composent sont très souvent déployées en opérations, notamment au Kosovo ou en Afghanistan, mais toujours dans leurs zones de responsabilité respectives.

En effet, la brigade franco-allemande n'est pas seulement un symbole mais c'est aussi et surtout une force opérationnelle disposant d'importantes capacités de combat, dotée d'unités d'élites et d'officiers et de militaires de très grande qualité.

Les militaires qui composent les différentes unités de la brigade font d'ailleurs régulièrement la démonstration de leur compétence et de leur dévouement sur les différents théâtres d'opérations.

Ainsi, le 292 ^e bataillon de chasseurs allemand a servi récemment six mois dans le Nord de l'Afghanistan et des unités françaises ont été déployées au Kosovo.

Ces dernières années, le déploiement de la brigade, en tant qu'unité constituée, sur un théâtre d'opération, a été évoqué à plusieurs reprises, notamment en Afghanistan ou au Kosovo, mais il s'est toujours heurté à des obstacles, tantôt en France, tantôt en Allemagne, les responsables de chaque pays se renvoyant la responsabilité.

Or, cette situation a fait naître certaines interrogations sur l'utilité et le bien-fondé de la brigade franco-allemande, dont les débats à l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi se sont fait l'écho.

Ainsi, dans ses rapports publics de 2008 et 2011, la Cour des comptes s'est interrogée au sujet de la faible utilisation des différentes structures militaires européennes, à l'image du corps européen, de l'Eurocorps, d'Euromarfor, d'Eurogendfor ou encore de la brigade franco-allemande.

Aux yeux de votre rapporteur, le meilleur moyen de démontrer toute l'utilité de la brigade franco-allemande serait de l'engager, en tant qu'unité constituée, sur un théâtre d'opération, à l'image par exemple du Kosovo .

C. LE PRÉSENT ACCORD PERMETTRA DE CONFORTER L'EXISTENCE DE LA BRIGADE ET DE LUI DONNER UN CADRE JURIDIQUE CLAIR

Actuellement, la brigade franco-allemande est régie par l'arrangement technique relatif à la BFA du 26 octobre 2004, par les accords statutaires régissant le statut des personnels français en Allemagne et celui des personnels allemands en France ^{1 ( * )} , puis par des textes spécifiques à caractère opérationnel.

Outre le fait que le recours à un accord international paraissait nécessaire sur le plan juridique, l'installation d'un régiment allemand à Illkirch-Graffenstaden à l'été 2010 a rendu nécessaire la définition de nouvelles règles financières.

C'est dans ce contexte que les ministères de la défense français et allemand ont élaboré le présent accord, qui a été signé le 10 décembre 2010.

Cet accord définit les missions, l'organisation et le fonctionnement de la brigade franco-allemande, ainsi que les règles financières qui lui sont applicables.

Il se compose d'un préambule, de dix neuf articles et de cinq annexes.

Le préambule de l'accord rappelle les origines et les principales étapes de la brigade franco-allemande et il fait référence aux différents textes applicables dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord.

Il mentionne « l'importance majeure de la brigade franco-allemande pour la coopération franco-allemande » et « son rôle particulier dans le renforcement de la défense européenne ».

Il souligne également « l'ambition de renforcer l'engagement de la brigade franco-allemande dans les opérations extérieures ».

L' article premier donne les définitions applicables dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord. Il reprend ainsi les définitions de la convention entre les États parties au traité de l'Atlantique Nord sur le statut de leurs forces, signée à Londres le 19 juin 1951, dite « SOFA OTAN », auxquelles viennent s'ajouter quelques définitions de notions spécifiques au cadre de la BFA, telle que « unité mixte » par exemple.

L' article 2 présente l'objet de l'accord, qui consiste à poser les grands principes régissant l'organisation et le fonctionnement de la BFA ainsi que les règles financières. Les conditions d'organisation et de fonctionnement seront précisées par voie d'accords ou arrangements entre les parties.

Les missions de la BFA , qui demeurent inchangées, sont précisées à l'article 3 . D'après cet article, la BFA est une grande formation binationale, composée d'unités françaises, allemandes et d'unités mixtes stationnées en France et en Allemagne. Elle peut être engagée dans le cadre de l'OTAN ou de l'Union européenne et elle est dans ce cas placée sous le commandement du Corps européen. La décision de son engagement est prise en commun par les deux parties. Le personnel de la brigade reste subordonné aux autorités nationales respectives. La brigade participe au développement d'une intégration renforcée des forces des parties.

L' article 4 expose les principes selon lesquels la brigade est régie à savoir : une répartition équilibrée des charges, la responsabilité et l'organisation du fonctionnement de chaque garnison assumées par une seule partie, une uniformisation des équipements, une mise à disposition équilibrée des équipements pour les unités mixtes, une invitation mutuelle aux contrôles et inspections conduits par chaque partie, un effort commun en faveur de l'exécution des instructions et du respect des consignes, ainsi que l'établissement de documents d'organisation communs.

L' article 5 prévoit la possibilité d'intégrer des membres de la force des autres États parties au traité de Strasbourg du 22 novembre 2004 au sein de l'état-major de la brigade.

L' article 6 définit les modalités d'attribution des postes de responsabilité au sein de l'état-major de la brigade, lesquels sont tenus alternativement par des officiers français et allemands, ainsi que les missions du général commandant la brigade, lesquelles sont définies par un arrangement d'application.

L' article 7 pose le principe d'exonération de TVA et éventuelles accises dont bénéficient les biens et services destinés à la satisfaction des besoins des unités de la BFA.

L' article 8 prévoit les règles applicables en matière de protection des personnes, des informations, de sécurité des systèmes d'information et des installations. Ces protections sont assurées dans le respect des engagements internationaux et de la législation de l'État d'accueil.

L' article 9 établit une commission paritaire commune et en définit les missions. Celle-ci examine et se prononce sur toute question susceptible de survenir dans le cadre de l'application de l'accord et joue un rôle clé en matière de répartition des charges entre les parties. Les modalités d'organisation et de fonctionnement de cette instance sont définies par un arrangement d'application.

L' article 10 établit les règles de répartition des charges entre les parties. Celles-ci concernent les dépenses de personnels, les dépenses liées au fonctionnement des unités de la garnison, les dépenses liées à la formation et aux entraînements, les coûts d'entretien des équipements, les dépenses liées aux immeubles (construction, aménagements, agrandissement, première mise en état, entretien) et sont établies selon un principe de répartition équitable.

L' article 11 concerne les modalités de paiement des dépenses visées à l'article 10 et précise que celles-ci sont détaillées aux annexes D et E de cet accord.

L' article 12 vise les immeubles et infrastructures mis à disposition des parties dans le cadre de la BFA. Il définit les modalités de cette mise à disposition ainsi que l'usage qui peut être fait de ces immeubles et infrastructures. À ce titre, la Partie responsable de la garnison fournit gratuitement à l'autre Partie les immeubles et l'infrastructure existante nécessaire.

L' article 13 prévoit les modalités de gestion des immeubles et le principe de respect de la législation nationale de l'État de séjour en matière de travaux de construction.

L' article 14 fixe les modalités de mise en oeuvre des travaux d'aménagement et d'agrandissement des immeubles de la brigade.

L' article 15 définit les modalités de réalisation des travaux d'entretien des bâtiments.

L' article 16 fixe les règles régissant la fourniture de biens meubles et de biens de consommation au sein de la brigade. La Partie responsable de la garnison fournit gratuitement à l'autre Partie les biens meubles et les biens de consommation courante.

L' article 17 définit les modalités selon lesquelles le soutien nécessaire au fonctionnement de la brigade est assuré. Il est précisé que chaque Partie peut faire appel à des cocontractants pour réaliser des prestations nécessaires au fonctionnement de la brigade.

L' article 18 détermine le dispositif de règlement des différends.

L' article 19 prévoit que l'accord entre en vigueur un mois après la date à laquelle les parties se sont mutuellement notifiées que les conditions nationales nécessaires à l'entrée en vigueur de l'accord sont remplies ; que cet accord est appliqué à titre provisoire à compter de la date de sa signature dans les conditions prévues par les législations respectives des parties ; que l'accord peut être amendé à tout moment par écrit entre les parties.

II. POUR UNE RELANCE DE LA COOPÉRATION FRANCO-ALLEMANDE DANS LE DOMAINE DE LA DÉFENSE QUI REPOSERAIT NOTAMMENT SUR LE DÉPLOIEMENT DE LA BRIGADE FRANCO-ALLEMANDE

Votre rapporteur a participé, avec le président de la commission, M. Jean-Louis Carrère, et notre collègue M. Christian Cambon, à un déplacement à Berlin, le 18 janvier dernier, au cours duquel les membres de la délégation ont pu avoir des entretiens avec des députés allemands du Bundestag et différents responsables de l'exécutif, dont le Secrétaire d'Etat à la défense allemand, M. Christian Schmidt.

Sans revenir sur l'ensemble de ces entretiens, qui ont fait l'objet d'une communication du Président M. Jean Louis Carrère devant la commission, lors de la réunion du 31 janvier dernier ^{2 ( * )} , votre rapporteur a souhaité présenter brièvement les principaux enseignements qu'il retire de ce déplacement pour la coopération franco-allemande en matière de défense, en général, et la brigade franco-allemande, en particulier.

A. LES MALENTENDUS FRANCO-ALLEMANDS EN MATIÈRE DE DÉFENSE

Alors que le couple franco-allemand continue de jouer un rôle moteur dans la construction européenne, comme on peut le constater avec la crise de l'euro, les relations entre nos deux pays en matière de défense ont connu un certain ralentissement et des tensions ces derniers mois, notamment au sujet de l'intervention en Libye.

Les désaccords entre nos deux pays au sein de l'OTAN , notamment au sujet du rôle de la dissuasion nucléaire et du désarmement ou encore à propos des financements en commun et du programme AGS ( « Alliance Ground Surveillance » ) ont également provoqués des incompréhensions mutuelles.

Enfin, la conclusion des accords franco-britanniques en matière de défense en 2010 a pu créer certaines interrogations outre-Rhin concernant l'engagement de la France en faveur de l'Europe de la défense et, en particulier, au regard de la relation franco-allemande.

Plus généralement, il faut reconnaître que le moment ne paraît guère favorable à un approfondissement de la coopération franco-allemande en matière de défense, en raison du contexte budgétaire, tant les responsables des deux pays semblent aujourd'hui focalisés sur leur propre réforme.

L'Allemagne est engagée aujourd'hui dans une profonde réforme de son outil de défense, avec notamment la suppression de la conscription et la fermeture de nombreuses garnisons.

En France, notre appareil de défense a connu une importante transformation, avec notamment la réduction des effectifs et la réforme du soutien.

Les prochaines élections présidentielles et législatives en France en 2012, et les prochaines échéances électorales en Allemagne en 2013, ne paraissent guère propices au lancement de nouvelles initiatives, alors même que nous célèbrerons, en janvier 2013, le cinquantième anniversaire du Traité de l'Élysée.

Enfin, même si les responsables politiques et militaires allemands ont engagé une réflexion sur la nécessité pour l'Allemagne de jouer un rôle plus important sur les questions de défense et de sécurité et que l'armée allemande est engagée sur plusieurs théâtres, comme l'Afghanistan, l'opinion publique allemande reste encore réticente à l'égard des opérations extérieures, notamment lorsque ces interventions sont des opérations de combat.

Dans ce contexte, on peut s'interroger : Quelles sont les raisons pour lesquelles une relance de la coopération franco-allemande apparaît aujourd'hui indispensable ?

B. L'ALLEMAGNE : UN PARTENAIRE INDISPENSABLE POUR LA CONSTRUCTION DE L'EUROPE DE LA DÉFENSE

Malgré les difficultés actuelles, votre rapporteur est convaincu que l'Allemagne reste pour la France un partenaire incontournable pour progresser sur les questions de défense et de sécurité à l'échelle européenne.

Pour votre rapporteur il apparaît donc indispensable de relancer la coopération franco-allemande dans le domaine de la défense, ce qui favoriserait l'émergence progressive de l'Europe de la défense.

La déclaration, adoptée lors du 14 ^e Conseil des ministres franco-allemands, qui s'est tenu à l'Elysée le 6 février dernier, exprime d'ailleurs une telle volonté.

C'est d'ailleurs dans le cadre du « triangle de Weimar » , qui associe la France, l'Allemagne et la Pologne, que les ministres des affaires étrangères et de la défense des trois pays ont fait, en décembre 2010, des propositions concrètes pour relancer la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne . L'Italie et l'Espagne ont d'ailleurs décidé de soutenir cette initiative.

Ces propositions visent notamment à renforcer la capacité de planification et de conduite des opérations de l'Union européenne, à accroître les relations entre l'Union européenne et l'OTAN, à améliorer l'utilisation des groupements tactiques ou encore à développer les capacités européennes, par le lancement de projets concrets de partage et de mutualisation de capacités.

La possibilité, ouverte par le traité de Lisbonne, de lancer des « coopérations renforcées » ou une « coopération structurée permanente » en matière de défense présente à cet égard une réelle opportunité pour permettre aux pays membres de l'Union européenne, qui le souhaitent et le peuvent, d'aller plus vite et plus loin pour progresser vers une défense européenne réellement autonome.

Le couple franco-allemand pourrait également jouer un rôle important pour faciliter l'émergence d'un « pôle européen » au sein de l'Alliance atlantique , compte tenu du désengagement des Etats-Unis du continent européen et du recentrage des priorités américaines sur l'Asie.

Ainsi, malgré l'existence de désaccords, notamment à propos de la Libye ou de la place de la dissuasion nucléaire et du désarmement, nos deux pays entretiennent une concertation étroite sur des sujets, tels que l'avenir du rôle de l'Alliance atlantique en Afghanistan.

Enfin, en matière bilatérale , il existe de nombreuses pistes de coopération, en particulier en matière industrielle, par exemple dans le domaine spatial, les capacités ISR (renseignement, surveillance et reconnaissance) ou encore le ravitaillement en vol.

Dans un contexte de forte diminution des budgets de la défense chez la plupart de nos partenaires européens, en raison des conséquences de la crise économique et financière, et face au risque d'une concurrence américaine accrue il est important de préserver et de renforcer la base industrielle et de défense en Europe et l'Allemagne, qui dispose encore d'une importante industrie de défense, représente un partenaire naturel de la France dans ce domaine.

C. POUR UNE RELANCE DE LA COOPÉRATION FRANCO-ALLEMANDE EN MATIÈRE DE DÉFENSE ET UN ENGAGEMENT DE LA BRIGADE FRANCO-ALLEMANDE EN OPÉRATION

Votre rapporteur estime que la célébration du cinquantième anniversaire du traité de l'Elysée, en janvier 2013, devrait se traduire par une relance de la coopération franco-allemande dans le domaine de la défense, qui constituerait le socle d'un approfondissement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne.

Lors de son déplacement à Berlin, le 18 janvier dernier, votre rapporteur a pu constater que ce souhait était largement partagé par les responsables politiques et militaires allemands.

On peut également se féliciter de l'initiative, lancée à cette occasion, visant à mettre en place un dialogue régulier entre les commissions du Bundestag, de l'Assemblée nationale et du Sénat sur les questions de défense.

Le président de la commission M. Jean-Louis Carrère a notamment proposé de commencer ces échanges par le rapprochement de nos analyses stratégiques et le développement d'une évaluation commune des différentes menaces auxquelles nos deux pays sont confrontés. Compte tenu de sa puissance économique et financière, de son rôle en Europe et dans le monde, il est légitime que l'Allemagne cherche à prendre toute sa place dans la défense de ses intérêts et, par là, de nos intérêts communs, étant donné la forte convergence des intérêts de nos deux pays.

Les Parlements de nos deux pays peuvent à cet égard avoir un rôle important à jouer, notamment vis-à-vis des opinions publiques, afin de renforcer la perception des enjeux en matière de défense et de sécurité.

Compte tenu de son caractère symbolique, mais aussi des capacités opérationnelles de la brigade franco-allemande, votre rapporteur considère que le « fer de lance » de cette relance en matière militaire pourrait être le déploiement de la brigade franco-allemande sur un théâtre d'opération, à l'image du Kosovo .

En effet, un déploiement de la brigade franco-allemande, en tant que brigade binationale, au Kosovo, serait de nature à mettre en valeur l'engagement de la France et de l'Allemagne en faveur de l'indépendance et de la stabilité du Kosovo et, plus généralement, de la préservation de la paix et de la stabilité de cette région.

Le déploiement de la brigade franco-allemande sur un théâtre comme le Kosovo constituerait un signal fort à la fois pour le couple franco-allemand mais aussi pour l'Union européenne dans son ensemble.

CONCLUSION

Partisan résolu de la construction de l'Europe de la défense et convaincu du rôle moteur du couple franco-allemand, votre rapporteur estime que la célébration du cinquantième anniversaire du traité de l'Elysée, en janvier 2013, devrait se traduire par une relance de la coopération franco-allemande dans le domaine de la défense, qui constituerait le socle d'un approfondissement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne .

Le « fer de lance » de cette relance en matière militaire pourrait être le déploiement de la brigade franco-allemande sur un théâtre d'opération, à l'image du Kosovo .

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur vous recommande l'adoption du projet de loi autorisant la ratification de cet accord.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères et de la défense a examiné le présent rapport lors de sa séance du 22 février 2012.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur . - Je ne reviendrai pas ici sur les difficultés mais aussi toute l'importance de la coopération franco-allemande en matière de défense. Le président de la commission, M. Jean-Louis Carrère, vous a, en effet, présenté récemment les principaux enseignements du déplacement que nous avions effectué à Berlin, le 18 janvier dernier, avec notre collègue M. Christian Cambon, et les entretiens très intéressants que nous avons eus, notamment avec les députés allemands du Bundestag, et avec le secrétaire d'Etat allemand à la défense, M. Christian Schmidt.

Je voudrais simplement rappeler que, malgré les désaccords apparus lors de l'intervention en Libye et les interrogations de nos amis allemands à propos des accords franco-britanniques de défense, le couple franco-allemand reste le véritable moteur de la construction européenne, comme on peut le constater avec la crise de l'euro, et que l'Allemagne est pour nous un partenaire de premier plan, y compris pour la construction de l'Europe de la défense. C'est d'ailleurs dans le cadre du « triangle de Weimar », qui associe la France, l'Allemagne et la Pologne, que nous avons fait des propositions concrètes pour relancer la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne et que nous envisageons la mise en place d'un groupement tactique.

Dans un contexte de diminution des budgets de la défense, et alors que l'Allemagne dispose d'une base industrielle de défense, la relance de la coopération franco-allemande en matière de défense s'impose comme une nécessité. Sans l'Allemagne, et sans le couple franco-allemand, l'Europe ne pourra pas avancer, et cela vaut aussi pour les questions de défense. C'est dans ce contexte que nous sommes appelés à nous prononcer sur un accord, qui porte sur l'organisation et le fonctionnement de la brigade franco-allemande.

Aussi curieux que cela puisse paraître, alors que la BFA existe depuis plus de vingt ans, c'est la première fois que le Parlement français est appelé à se prononcer sur son existence.

Symbole de la réconciliation franco-allemande, la BFA trouve son origine dans le traité de l'Élysée, signé entre le général de Gaulle et le chancelier Adenauer, en 1963, dont nous célèbrerons le cinquantième anniversaire en janvier 2013, et qui prévoyait un volet consacré à la coopération militaire.

La brigade franco-allemande a été véritablement créée en 1989, grâce au Président François Mitterrand et au Chancelier Helmut Kohl.

Elle compte aujourd'hui environ 6000 hommes répartis sur cinq sites : Mullheim, Donaueschingen et Immendingen en Allemagne, Metz et Illkirch-Graffenstaden en France.

Il s'agit d'une brigade binationale, regroupant des unités nationales (quatre régiments allemands et deux régiments français), ainsi que des unités mixtes (un état-major et un bataillon mixte de commandement et de soutien).

Elle est alternativement commandée par un officier général français et allemand, étant entendu que le commandant en second est toujours de l'autre nationalité. Ainsi, je me suis entretenu, au cours d'un déjeuner lundi dernier à Mulhouse, avec le général allemand Gert-Johannes Hagemann, commandant la BFA, et son adjoint, le colonel français de Madre, sur la situation et les perspectives d'avenir de la BFA.

Je précise que je connais bien la BFA pour être moi-même colonel de la réserve opérationnelle de la brigade, affecté auprès de l'état-major, et pour avoir traité de ce dossier dans mes précédentes fonctions de Secrétaire d'Etat à la Défense.

Alors que certains s'interrogeaient, en France ou outre-Rhin sur son utilité, en 2009, le Président Nicolas Sarkozy et la chancelière Angela Merkel ont souhaité donner une nouvelle impulsion à la BFA, en prévoyant l'installation d'une unité de la Bundeswehr, le 291e régiment de chasseurs, à proximité de Strasbourg, à Illkirch-Graffenstaden.

Il s'agit là d'un symbole, puisque c'est la première fois depuis 1945, que des militaires allemands sont stationnés sur le territoire français, et -autre symbole - c'est l'Alsace qui a été choisie pour accueillir ce régiment allemand, qui a été parfaitement accepté par la population alsacienne.

La BFA se heurte aujourd'hui à trois types de difficultés.

La première difficulté est d'ordre financière et est en voie de règlement. En 2010, les dépenses annuelles pour la BFA atteignent 23 millions d'euros, hors dépenses de personnel qui relèvent de chaque Etat. Sur ces 23 millions d'euros, 10,3 millions sont à la charge de l'Allemagne et 12,8 millions à la charge de la France, la contribution française étant plus importante en raison de l'investissement réalisé pour l'aménagement de la caserne d'Illkirch-Graffenstaden, qui représente un effort de 9,3 millions d'euros sur trois ans (2010 à 2012).

Le principe sur lequel repose le financement de la brigade est que chaque pays supporte le coût de sa contribution, qu'il s'agisse des dépenses de personnel ou de fonctionnement et que le pays d'accueil met gracieusement à disposition les infrastructures nécessaires à la BFA. Les dépenses d'investissement sont, quant à elles, réparties entre les deux pays.

Si ces principes se sont révélés globalement satisfaisants, leur mise en oeuvre a fait apparaître des contentieux, notamment concernant les coûts de construction, le régime applicable en matière de TVA et sur les modalités de prise en compte des personnels civils de soutien. Ces contentieux ont été réglés en 2004 mais le présent accord permettra de consolider le régime financier et fiscal de la BFA et il prévoit également la création d'une commission commune chargée de régler les difficultés.

Une deuxième difficulté tient aux différences existantes en matière de règles d'engagement ou d'emploi du feu.

En ce qui concerne le premier point, l'engagement des forces armées allemandes est soumis à une autorisation parlementaire préalable, alors qu'en France c'est seulement au terme d'un délai de quatre mois que le Parlement se prononce sur la prolongation ou non de l'intervention, ce qui fait dire à certains que la Bundeswehr est « une armée parlementaire », alors que l'armée française est « une armée de l'exécutif ».

Sur le deuxième point, les conditions d'ouverture du feu ne sont pas identiques. Par exemple, les soldats allemands ne peuvent pas utiliser de gaz lacrymogènes, y compris dans le cadre d'une opération de maintien de l'ordre.

Enfin, le problème le plus sérieux tient aux interrogations qui demeurent sur son utilité réelle, compte tenu des difficultés rencontrées dans le déploiement de la BFA sur les théâtres d'opérations.

La BFA a été déployée au Kosovo, dans le cadre de la KFOR, en 1996 et en 2000. Certains de ses militaires ont également été projetés en Afghanistan en 2004, mais dans leurs zones nationales respectives.

Ces dernières années, le déploiement de la brigade a été évoqué à plusieurs reprises, notamment en Afghanistan, mais à chaque fois, il s'est heurté à des obstacles, tantôt en France, tantôt en Allemagne, les responsables des deux pays, au ministère de la défense ou à l'état-major, se renvoyant la responsabilité.

Certains se sont donc interrogés publiquement sur l'intérêt de conserver la brigade franco-allemande, surtout dans le contexte de la réforme des armées en Allemagne (avec la suppression de la conscription et la fermeture de nombreuses garnisons) et des réformes en France (avec la réduction des effectifs et la réforme du soutien).

Dans ses rapports publics de 2008 et 2011, la Cour des comptes s'est ainsi interrogée au sujet de la faible utilisation des corps militaires européens, à l'image du corps européen, de l'Eurocorps, d'Euromarfor ou de la BFA.

Certes, la BFA reste un symbole fort de l'amitié entre la France et l'Allemagne, comme en témoigne le fait qu'elle a défilé lors du 14 juillet sur les Champs-Élysées et participé aux cérémonies du 11 novembre. Mais, elle représente aussi et surtout une force opérationnelle disposant d'importantes capacités de combat.

Certaines de ces unités, comme le 291 ^e régiment de chasseurs allemand installé à Illkirch-Graffenstaden ou le 110 ^e régiment d'infanterie français sont des unités d'élite.

D'ailleurs, les unités qui la composent sont très souvent déployées sur différents théâtres d'opérations, comme le Kosovo ou l'Afghanistan, mais toujours dans un cadre national et non sous la bannière franco-allemande.

Or, le meilleur moyen de démontrer le bien-fondé de la brigade franco-allemande serait de la déployer en tant qu'unité binationale, en tout ou partie, sur un théâtre d'opération. A cet égard, le Kosovo me paraît être le meilleur théâtre envisageable pour un déploiement de la BFA car nos deux pays y déploient déjà des contingents dans le cadre de la KFOR.

Une telle décision pourrait par exemple intervenir lors de la célébration du cinquantenaire du traité de l'Elysée, qui, comme je l'espère, pourrait donner une forte impulsion à la relation franco-allemande, et notamment à notre coopération dans le domaine de la défense.

Compte tenu du fait que cet accord permettra de confirmer le soutien du Parlement à la brigade franco-allemande, je vous proposerai d'adopter ce projet de loi et je vous recommanderai une adoption selon la procédure simplifiée.

M. Jean-Pierre Chevènement . - Je me souviens avoir inauguré, avec le ministre allemand de la défense de l'époque, M. Gerhard Stoltenberg, la Brigade franco-allemande en 1989. J'avoue cependant que je m'interroge sur son utilité réelle, compte tenu de sa très faible utilisation. J'ai d'ailleurs le même sentiment à propos des autres structures européennes, comme le corps européen par exemple. La brigade franco-allemande aurait pu être ainsi déployée sur plusieurs théâtres d'opérations, à l'image de l'Afghanistan ou du Liban par exemple. En revanche, je ne suis pas certain que le Kosovo soit le théâtre le plus approprié pour un déploiement de cette brigade, compte tenu notamment des différences d'approches qui existent entre la France et l'Allemagne sur ce dossier. Peut être y aurait-il d'autres théâtres d'opérations qui seraient plus appropriés ?

En définitive, le principal intérêt de la brigade franco-allemande est peut-être de favoriser l'apprentissage mutuel de la langue française et de l'allemand ?

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Sur ce point, je dois malheureusement admettre que, comme j'ai pu moi-même le constater, pour l'essentiel les échanges entre les militaires du rang français et allemands de la brigade se font le plus souvent en anglais, même si les deux pays veillent à envoyer des officiers bilingues et généralement de très grande qualité au sein de l'état-major de la brigade.

Mme Hélène Conway Mouret. - Comme vous l'avez souligné dans votre intervention, la principale difficulté de la brigade franco-allemande tient au fait qu'elle n'est pas assez souvent utilisée et déployée en tant que brigade binationale, même si ses unités nationales sont, pour leur part, largement utilisées sur les théâtres d'opérations. C'est cela qui explique les interrogations sur son utilité réelle, au-delà du symbole de la réconciliation franco-allemande. A cet égard, savez-vous si les responsables politiques allemands ou l'état major allemand ont engagé une réflexion sur les perspectives d'intervention de la brigade franco-allemande à l'avenir ?

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Comme nous avons pu le constater lors de nos entretiens à Berlin, le 18 janvier dernier, avec le président M. Jean-Louis Carrère et notre collègue Christian Cambon, il existe des réflexions en Allemagne, parmi les responsables politiques et au sein de l'état-major allemand, sur une éventuelle évolution des règles d'engagement et une plus grande implication de l'Allemagne sur les questions de défense et de sécurité.

A la différence d'autres pays européens, qui ont réduit drastiquement leur effort de défense, l'Allemagne est un pays qui dispose encore de capacités militaires importantes et d'une solide industrie de défense, même si leur première priorité est aujourd'hui la réforme de leur politique de défense, avec la suppression de la conscription et la fermeture de nombreuses garnisons. L'Allemagne est donc un pays qui compte en matière de défense.

Par ailleurs, malgré les désaccords apparus lors de l'intervention en Libye, je rappelle que l'Allemagne est un pays qui reste engagé dans de nombreuses opérations, comme en Afghanistan dans le cadre de la FIAS ou au Kosovo dans le cadre de la KFOR, où elle dispose d'ailleurs du premier contingent.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Lors de notre déplacement à Berlin, les responsables politiques allemands ont été très désireux de renforcer la coopération avec la France en matière de défense et nous avons proposé aux parlementaires allemands du Bundestag de nous réunir à intervalles réguliers pour échanger sur cette coopération et suivre les progrès réalisés dans ce domaine.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - L'Allemagne reste un partenaire important en matière de défense et la brigade franco-allemande constitue un instrument utile pour favoriser ce rapprochement.

Je comprends vos interrogations concernant son utilité, étant donné qu'elle n'a pas été souvent déployée en tant qu'unité binationale, même si ses unités nationales sont très souvent déployées sur différents théâtres d'opérations, comme l'Afghanistan ou le Kosovo, et que la très grande qualité des hommes qui la compose n'est aucunement en cause. C'est d'ailleurs précisément la raison pour laquelle je considère qu'il est important d'étudier la possibilité de déployer la brigade franco-allemande sur différents théâtres, par exemple dans les Balkans ou en Afrique, et le Kosovo me paraît être un bon exemple car cela permettrait de souligner l'engagement de nos deux pays en faveur de la stabilité de ce pays et de la région des Balkans. Pourquoi ne pas étudier une telle hypothèse dans la perspective de la célébration du cinquantenaire du traité de l'Élysée au début de l'année prochaine ?

M. Jean Besson . - Vous avez mentionné le « triangle de Weimar » et je voudrais souligner tout l'intérêt d'associer étroitement la Pologne au couple franco-allemand. Après avoir été très « atlantiste » et alors que ce pays dispose de capacités non négligeables en matière militaire, la Pologne fait aujourd'hui partie des pays très en pointe sur l'Europe de la défense, comme nous avons pu le constater lors de sa présidence de l'Union européenne, au deuxième semestre de l'année 2011, et des propositions formulées par le « triangle de Weimar » concernant le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Je partage votre sentiment concernant l'intérêt d'associer la Pologne. La France, l'Allemagne et la Pologne projettent d'ailleurs la constitution d'un groupement tactique commun, même si cet instrument n'a pas donné tous les résultats escomptés et qu'il mériterait d'être renforcé. Plus généralement, lorsque je me souviens des priorités de la présidence française de l'Union européenne en 2008 concernant le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune, j'avoue que je mesure le chemin qu'il reste à accomplir vers l'émergence d'une Europe de la défense, que je continue d'appeler de mes voeux.

M. Didier Boulaud. - Je reste, pour ma part, sceptique concernant l'intérêt de la brigade franco-allemande, qui, outre son rôle symbolique, n'a pas réellement démontré son utilité sur les théâtres d'opérations. Je partage également les doutes de notre collègue M. Jean-Pierre Chevènement concernant un éventuel déploiement de la brigade au Kosovo.

Par ailleurs, comme nous avons pu le constater lors des réunions de l'assemblée parlementaire de l'OTAN, l'Allemagne adopte des positions qui s'opposent souvent aux positions françaises, par exemple au sujet du rôle de la dissuasion nucléaire et du désarmement, dans le cadre de la revue de la posture de défense et de dissuasion de l'OTAN, ou bien encore au sujet des financements en commun, à l'image du programme AGS (« Alliance Ground Surveillance ») de l'OTAN, et ce pays reste très attaché à l'OTAN et à l'implication des Etats-Unis dans la sécurité de l'Europe.

A titre personnel, je m'abstiendrai sur ce projet de loi.

La commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le présent projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'un examen en forme simplifiée en séance publique.

ANNEXE I - Implantation des différentes unités de la brigade franco-allemande

ANNEXE II - Compte rendu du déplacement à Berlin, le 18 janvier 2012

Lors de sa réunion du 31 janvier 2012, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a entendu une communication de son président M. Jean-Louis Carrère sur la réunion du 18 janvier 2012 avec le Bundestag.

M. Jean-Louis Carrère, président - Mes chers collègues, avec le chef d'état-major des armées, au mois d'octobre dernier, nous avons constaté que la coopération européenne en matière de sécurité et de défense était en état d'hibernation profonde. L'amiral Guillaud soulignait qu'il s'agissait d'une vision plutôt positive puisqu'on peut toujours sortir d'un état d'hibernation. Acceptons en l'augure.

Les initiatives de relance ne manquent pourtant pas, pour l'essentiel dans le cadre du triangle de Weimar, et des initiatives autour desquelles la France, l'Allemagne et la Pologne, auxquelles se sont jointes l'Espagne et l'Italie. Même si les politiques de défense relèvent des Etats, il faut convenir aussi qu'au niveau des institutions européennes on ne sent pas une volonté forte de promotion de l'Europe de la défense. Je pense notamment à l'inexistence de la Haut représentante sur les questions de défense, et aux difficultés du service commun à un être un outil performant au service d'une dynamique européenne.

Pourtant, et malgré l'aiguillon que devrait constituer la crise économique et financière qui se traduit par une baisse des budgets globaux - et donc aussi des budgets de défense, la nécessité impérieuse de mutualisation des capacités militaires qu'aucun pays n'est en mesure d'assumer seul continue à être très difficile à mettre en oeuvre dans une Europe à 27. Je ne parle pas de la « disparition de tout esprit de défense » chez la plupart de nos partenaires qui continuent à s'en remettre à l'OTAN et aux Etats-Unis au moment même où ceux-ci se désengagent. S'il n'y a pas un sursaut la mutualisation, l'harmonisation se fera par l'OTAN et par des matériels américains. C'est ce dont nous menacent la « smart defense », l'AGS (Alliance Ground Surveillance, que l'on peut traduire par « programme de capacité alliée de surveillance terrestre ») ou la DAMB (défense antimissile balistique).

C'est bien cette constatation de démission des pays et de panne de la construction européenne qui a conduit la France et le Royaume-Uni, dont on sait l'europhilie mesurée, à signer les traités de Lancaster House et à entreprendre une coopération bilatérale qui constitue une priorité majeure de notre politique sur le long terme.

Même si nous sommes amenés à distinguer l'Europe de la défense, que nous essayons de faire progresser en particulier avec l'Allemagne, de la défense de l'Europe qui s'inscrirait dans la relation bilatérale franco-britannique et dans l'OTAN, nous avons toujours dit - et je l'ai réaffirmé à Berlin le 18 janvier - que notre accord bilatéral n'était pas exclusif d'autres types de coopération et qu'il était par ailleurs ouvert à d'autres partenaires pour peu que l'on évite les dérives bien connues des programmes européens qui se caractérisent par l'empilement des exigences et un partage industriel qui tient assez peu compte des compétences.

Je n'ai donc jamais souscrit à cette idée simple que nous pouvions faire l'Europe de l'économie avec l'Allemagne et la défense de l'Europe avec le Royaume-Uni. Je dois dire que cette analyse est partagée par les deux ministres de la défense qui ont engagé, au niveau des exécutifs, un dialogue stratégique. Il était évident que ce dialogue entre les deux Etats ne pouvait faire abstraction d'un dialogue politique entre les parlements et entre les commissions chargées de la défense.

Dans ce cadre, avec l'Assemblée nationale, nous avions organisé une audition commune du ministre allemand de la défense M. Thomas de Maizière le 6 juillet dernier. Au mois de décembre, M. Gérard Longuet a lui-même été auditionné par la commission de la défense du Bundestag.

La réunion à laquelle j'ai participé avec Christian Cambon et Jean-Marie Bockel s'inscrit donc dans ce processus de concertation entre nos deux pays et entre nos assemblées. Nos collègues députés, M. Gilbert le Bris et Alain Marty, représentaient la commission de la défense.

Le Bundestag était représenté par Mmes Susanne Kästner (SPD) - qui est la présidente de la commission de la défense, Elke Hoff (FDP), et Katja Keul (die Grünen), et MM. Ernst-Reinhard Beck (CDU), Rainer Arnold (SPD), et Andreas Schockenhoff (CDU).

Notre ambassadeur, M. Maurice Gourdault-Montagne, les attachés de défense des deux pays ainsi que le directeur de la délégation aux affaires stratégiques du ministère de la défense, M. Michel Miraillet et son homologue M. Ulrich Schlie ainsi que M. Hans Dieter Lucas, directeur politique, étaient présents.

Cette réunion était organisée avec la fondation pour la recherche stratégique et son homologue allemand la Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Elle s'est tenue à Berlin le 18 janvier dernier. Nous avons pu profiter des analyses de leurs directeurs respectifs, M. Camille Grand et le docteur Volker Perthes.

Les sessions de travail, qui se sont tenues dans l'après midi, ont été suivies d'un dîner avec le secrétaire d'Etat du ministère de la Défense, Christian Schmidt.

Je retire de ces échanges deux constats principaux et une conclusion pratique.

1 - Le premier constat c'est l'évidente nécessité de relancer la coopération de défense franco-allemande.

Nos deux pays font face aux mêmes défis stratégiques - en particulier le retrait d'Afghanistan, l'évolution des Balkans, le Kosovo, les printemps arabes etc...- et aux mêmes contraintes budgétaires. L'importance de tirer les conséquences de l'évolution de la posture américaine en Europe a été soulignée.

Dans ce contexte, la France et l'Allemagne, dont nous allons fêter le cinquantième anniversaire du Traité de l'Elysée en janvier 2013, doivent jouer le traditionnel rôle moteur qu'elles assurent au sein de l'Union européenne, non seulement sur les questions économiques, mais également en faveur de la construction de l'Europe de la défense. Jean-Marie Bockel a souligné que la relation de défense franco-allemande était bâtie sur un acquis très important (en particulier la Brigade Franco-Allemande dont il est réserviste), mais qu'il fallait retrouver une dynamique opérationnelle. Pourtant force est en effet de constater que cette relation est en panne depuis 2008 et que la fréquence des échanges au sein d'un cadre institutionnel robuste n'a débouché sur presque rien depuis près de quatre ans. L'abstention allemande sur l'opération en Libye a fait contraste avec le bloc que nous avions constitué lors de l'intervention américaine en Irak. Elle a amené beaucoup d'interrogations sur la fiabilité d'un partenariat mais aussi sur les capacités de l'Allemagne à assumer ses responsabilités internationales.

Cette relance de l'Europe de la défense ou tout au moins de la coopération franco-allemande, nous savons que nous y sommes contraints par la crise économique et financière qui nous conduit à développer des solutions capacitaires partagées au bénéfice de l'Europe. C'est tout le sens du triangle de Weimar et de son volet défense qui pourrait être un exemple non institutionnel de coopération structurée permanente. De nombreuses pistes de coopération ont été citées, en particulier dans le domaine spatial les capacités ISR (renseignement, surveillance et reconnaissance) ou encore le ravitaillement en vol. Sur ce dernier point j'ai néanmoins fait observer qu'un partage éventuel d'une flotte de ravitailleurs devrait, bien sûr, englober le ravitaillement de la composante aérienne de notre force de dissuasion. J'ai également souligné l'importance de renforcer la base industrielle et de défense en Europe, surtout pour faire face à la concurrence américaine qui est déjà en ordre de bataille, qui a assoupli ses règles d'exportation de matériels militaires et qui est une menace très dangereuse pour l'industrie européenne de défense.

2 - Cette première évidence m'amène au second constat qui est de confirmer l'importance de débattre des différences de nos cultures stratégiques, en particulier sur l'emploi de la force.

Plusieurs intervenants, et notamment Christian Cambon, ont souligné le paradoxe de notre relation, institutionnellement extrêmement forte, mais qui repose aussi sur des différences et des divergences importantes qu'il faut rappeler et notamment les différences entre les cadres légaux et constitutionnels à l'égard de l'emploi de la force. Gilbert Le Bris a synthétisé ces remarques en considérant que la France disposait d'une « armée de l'exécutif » tandis que l'Allemagne avait une « armée parlementaire ».

La dissuasion nucléaire est l'élément le plus visible des différences entre nos deux pays, mais de manière peut-être plus profonde nous avons des conceptions très différentes de ce qu'est l'intérêt national et l'utilisation de la force armée comme outil de la politique. C'est pourtant le général von Clauzewitz qui a défini la guerre comme la continuation de la politique par d'autres moyens. Il est vrai que la deuxième guerre mondiale a conduit les alliés à encadrer étroitement tout retour du militarisme allemand en confiant aux parlementaires le contrôle de la défense et des engagements en les limitant à l'origine au territoire national. Certains ont pu définir l'Allemagne comme un pays pacifiste qui a une industrie d'armement.

Pourtant, et c'est sans doute l'un des éléments les plus intéressants de nos échanges, on sent une volonté allemande de mieux remplir les devoirs internationaux auxquels sa puissance politique l'oblige. Le fait d'évoquer l'intérêt national, qui avait conduit un Président de la République fédérale allemande à la démission il y a moins de deux ans, n'est plus un tabou. Les générations qui vont arriver aux responsabilités ne sont plus marquées par le rôle qu'a joué l'Allemagne nazie. À l'image du prédécesseur de M. de Maizière, M. Karl-Theodor zu Guttenberg, les responsables allemands seront de plus en plus décomplexés par rapport au passé.

La députée Elke Hoff a souligné la difficulté à conduire en Allemagne un débat public sur les questions de défense, et la difficulté des élus allemands à convaincre les électeurs de la pertinence des opérations militaires extérieures.

Beaucoup de chemin reste encore à faire et il est évident que la majorité de l'opinion publique allemande reste pacifiste, voire isolationniste. Néanmoins, il me paraît évident que la volonté politique qui s'exprime au niveau des ministres de la défense et des parlementaires est de faire progresser l'opinion publique vers l'acceptation de prises de responsabilité au niveau international au-delà des seules justifications humanitaires et avec des caveats importants qui brident l'emploi des forces de la Bundeswehr à l'étranger comme en Afghanistan par exemple. Sait on aussi que l'état major allemand ne peut programmer une opération à l'avance puisque celle-ci doit être auparavant autorisée par le Bundestag !

De ce point de vue, le dialogue parlementaire que nous engageons est clairement vu, par nos collègues allemands, comme un outil d'évolution des idées et des mentalités en Allemagne.

Avec Jean-Marie Bockel et Christian Cambon nous avons été frappés qu'au-delà de la relance des projets capacitaires, l'intérêt premier et majeur de nos collègues allemands porte sur un dialogue stratégique et l'analyse que nous pourrions partager des menaces et des principales évolutions que connaît le monde, notamment dans la sphère de responsabilité européenne. Comme nous, les parlementaires allemands sont bien conscients que le retrait inéluctable des États-Unis de l'Europe et de son voisinage implique une prise de responsabilité par l'Union européenne et, dans un premier temps, par les plus importants de ses pays. Mme Hoff ne proposait elle pas comme thème de réflexion la position que nous pourrions avoir en cas d'effondrement dans le chaos de la Syrie.

Dans ce contexte, l'opportunité de réflexions stratégiques partagées me paraît une évidence et une priorité que ce soit à travers la coopération pour l'élaboration des documents stratégiques nationaux comme notre Livre blanc ou par le biais d'une éventuelle révision de la stratégie européenne de sécurité. La députée verte Katja Keul a estimé que l'Allemagne devait se doter d'une nouvelle stratégie nationale. Son collègue du SPD, M. Arnold, est intervenu pour dire que la définition des objectifs et des intérêts communs ne serait pas difficile ; la difficulté serait de s'accorder sur les moyens à mettre en oeuvre et en particulier sur le rôle de l'outil militaire. Je ne suis pas sûr que cela soit si simple comme l'ont montré nos divergences sur le concept stratégique de l'Alliance Atlantique, mais cela conforte tout l'intérêt d'un débat entre nous.

3 - La conclusion de ces échanges, c'est qu'il existe de part et d'autre une volonté de mettre en place un dialogue régulier entre les commissions du Bundestag, de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Ce dialogue entre les Parlements contribuera au renforcement de la relation de défense franco-allemande, en rapprochant les analyses et les orientations stratégiques de nos deux pays - en parallèle des contacts entre les exécutifs et les administrations qui, je pense, ne doivent pas être laissées seules à réfléchir car ces questions sont essentiellement politiques. Plus nous les prendrons en amont, plus nous pourrons influer sur leur définition.

J'ai donc proposé que les commissions se réunissent désormais de manière régulière, autour d'un agenda défini en amont par leurs présidents, pour évoquer les principales questions stratégiques, y compris les plus difficiles. Si vous en êtes d'accord, j'écrirai à mon homologue du Bundestag pour lui proposer de nous réunir dès que possible. Je dis « dès que possible » parce qu'il est évident que nous ne disposerons pas d'une commission de la défense à l'Assemblée nationale avant la fin juin. Nous avons également évoqué la possibilité de visites conjointes sur des théâtres d'opération.

Je vous remercie.

M. Robert del Picchia - Je tiens à féliciter les participants à cette rencontre franco-allemande. Leur évaluation est tout à fait convaincante. J'avais à l'occasion d'une conversation avec le Président du Bundestag évoqué la position de l'Allemagne sur l'intervention en Libye et il m'avait d'emblée indiqué que cela ne passerait pas au Bundestag, qu'il l'avait dit à la chancelière Mme Merkel qui d'ailleurs s'est bien gardée de toute tentative en ce sens. L'expression d' « armée parlementaire » que vous avez utilisée est justifiée et il faut en tenir compte dans nos relations avec l'Allemagne.

M. Jean-Louis Carrère, président - Si la proposition est acceptée, il faudra que nous choisissions des membres au sein de la commission et je pense notamment aux « germanophones » de la commission.

M. Joël Guerriau - Je constate effectivement une différence importante dans le processus de prise de décision en matière de défense, ce faisant le dialogue a un véritable intérêt et je partage votre volonté d'un rapprochement sur les questions stratégiques.

M. Jean-Louis Carrère, président - Je pense que même du côté allemand, il y a une prise de conscience que leur mode de décision n'est plus adapté au niveau de puissance atteint par l'Allemagne. Il importe de ne pas brusquer les choses, mais on ne peut laisser les États-Unis se désengager en Europe avec toutes les conséquences qui vont s'ajouter à celles de la crise sans essayer de relancer le projet d'Europe de la défense.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam - Je me réjouis de cette initiative, mais je voudrais exprimer une petite inquiétude qui concerne la méfiance des Britanniques vis-à-vis du rapprochement entre la France et l'Allemagne sur le plan économique. La Grande-Bretagne est un allié solide en matière de défense. Avez-vous évoqué la possibilité d'établir une relation de travail tripartite avec les commissions parlementaires des trois pays et quelles ont été les réactions ?

M. Jean-Louis Carrère, président - J'ai clairement indiqué à nos interlocuteurs allemands que nous avions une coopération forte avec la Grande-Bretagne par les accords de Lancaster House, mais que cette relation n'est pas exclusive. Bien sûr, nous savons qu'ils n'allaient pas nous rejoindre sur le nucléaire mais qu'il y avait d'autres modalités et des avancées possibles. Nous n'avons en aucun cas l'intention de remettre en cause les accords de Lancaster House. Ce que nous savons, c'est que les Britanniques ne sont pas favorables à des discussions à trois.

M. Jacques Gautier - M'écartant du stratégique pour revenir à l'industriel, il y a une porte d'entrée actuellement, le remplacement dans les armées françaises et allemandes du fusil d'assaut. La France a identifié trois fournisseurs possibles : un Belge, un Allemand et un Espagnol. La France et l'Allemagne conduisent chacune des études. Je crois que nous avons l'opportunité de coopérer dans ce domaine, de rationnaliser et d'avoir un matériel commun.

M. Robert del Picchia - Les Britanniques seront sans doute plus enclins à s'associer avec les Allemands si les États-Unis sont moins impliqués en Europe.

M. Daniel Reiner - Je me réjouis de ce dialogue avec les Allemands, qui disposent d'une industrie de premier ordre et avec lesquels nous avons mis en place les jalons d'une coopération militaire par la création de la brigade franco-allemande qui fonctionne et qui a déjà été engagée dans les Balkans. Lors de l'accord avec les Britanniques, la crainte avait été émise qu'il ne se traduise par la mise en second rang du discours sur une coopération dans le cadre de l'Europe de la défense. Nous savons tous que la majorité au Royaume-Uni ne veut pas entendre parler d'Europe de la défense, de l'Agence européenne de défense, d'état-major européen de défense, ni de collaboration tripartite. La coopération avec l'Allemagne, force économique et militaire, se justifie pleinement. N'oublions pas que dans l'opération en Libye, les Allemands ne se sont pas engagés dans les actions de combat mais ils ont mis leurs avions de transport à la disposition de la coalition avec efficacité. Mais en créant les termes d'un second accord bilatéral avec les parlementaires allemands, il ne faudrait pas entrer dans une seringue d'accords bilatéraux successifs. Il faut que ce soit une pierre dans la construction de l'Europe de la défense. Je suis pour ma part très partisan d'une coopération avec les Allemands et à des échanges entre nos commissions. Dans le domaine industriel, il y a également des possibilités de coopération dans le domaine des blindés ou dans le domaine naval.

M. Jean-Louis Carrère, président - Je ne crois pas que nous allions vers la construction d'un nouvel accord bilatéral calé sur Lancaster House. Au niveau de nos commissions, nous souhaitons le début de discussions géostratégiques pour échanger et rapprocher nos analyses et nos points de vue dans un esprit de relance de l'Europe de la défense. Quand on voit l'incapacité de la plupart des Etats européens et l'imminence du retrait américain, on ne peut rester les bras ballants dans cette période de crise. C'est l'esprit de cette proposition.

ANNEXE III - Déclaration adoptée lors du 14e Conseil des ministres franco-allemands du 6 février 2012

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* ¹ Convention entre les Etats parties au traité de l'Atlantique Nord sur le statut de leurs forces, signée à Londres le 19 juin 1951 ; accord complétant la convention entre les Etats parties au Traité de l'Atlantique Nord sur le statut de leurs forces en ce qui concerne les forces étrangères stationnées en République fédérale d'Allemagne du 3 août 1959 modifié ; accord de procédure concernant la mise à disposition de la Bundeswehr de moyens et services par le Gouvernement de la République française, signé à Paris, le 20 février 1962, modifié par le protocole du 15 juin 1990 et pris en application de l'accord intergouvernemental bilatéral signé le 25 octobre 1960, concernant la mise à la disposition de la Bundeswehr de moyens et services par le gouvernement de la République française, prorogé par échange de lettres le 29 mars 2011.

* ² Voir le compte rendu de cette communication, qui figure en annexe II au présent rapport.