III. LA POSITION DE LA COMMISSION : APPROFONDIR LA RÉFLEXION SUR LA RÉPONSE À APPORTER AU PROBLÈME SOULEVÉ PAR LE STATUT HYBRIDE DES CHEMINS RURAUX
A. LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR UNE IMPRESCRIPTIBILITÉ D'UNE PARTIE DU DOMAINE PRIVÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Bien que la réflexion sur la domanialité privée à laquelle invite la proposition de loi de M. Henri Tandonnet soit apparue intéressante à votre rapporteur, il lui a semblé qu'elle soulevait de très nombreuses questions.
Quel équilibre trouver pour concilier ces deux principes constitutionnels : le bon usage des deniers publics, d'une part, et l'égalité devant la loi des propriétaires, d'autre part ? Si le Conseil constitutionnel a en effet affirmé le principe de protection du patrimoine des personnes publiques, il n'a pas étendu au domaine privé la protection particulière due au domaine public 19 ( * ) , accordant au contraire la même protection du droit de propriété aux particuliers et aux personnes publiques 20 ( * ) .
S'agissant de la préservation du patrimoine des collectivités, une imprescriptibilité générale ne risquerait-elle pas d'être contre-productive en n'incitant pas les élus à une meilleure gestion de ce patrimoine ? Ne faudrait-il pas plutôt les encourager à procéder à un inventaire des biens du domaine privé ? D'autres législations, notamment celle relative à la conservation du patrimoine, n'apporteraient-elles pas de meilleures garanties de préservation de celui-ci que le seul maintien au sein du domaine privé des collectivités ?
Par ailleurs, votre rapporteur a estimé qu'introduire l'imprescriptibilité des immeubles du domaine privé représentait un bouleversement tel que cela nécessitait de mener plus avant les investigations. Au-delà des implications théoriques sur la summa divisio entre domanialité publique et domanialité privée, cela rendrait en effet nécessaire une revue de tous les types d'immeubles appartenant au domaine privé afin de mesurer les conséquences pratiques d'un tel renversement de la règle.
B. RÉPONDRE AU PROBLÈME PROPRE DES CHEMINS RURAUX
Aussi votre rapporteur a-t-il estimé plus raisonnable, eu égard aux délais extrêmement contraints qui lui ont été impartis, de se cantonner à la question des chemins ruraux. Les difficultés mentionnées par l'auteur de la proposition de loi au cours de son audition semblent en effet récurrentes, la doctrine et les questions de nos collègues parlementaires s'en font en tout état de cause régulièrement l'écho. Apporter une réponse au problème spécifique des chemins ruraux permettrait d'éviter une partie importante des litiges relatifs au domaine privé des collectivités territoriales.
Votre rapporteur a, dans un premier temps, examiné l'hypothèse du basculement des chemins ruraux dans le domaine public des collectivités. S'agissant d'une qualification législative allant à l'encontre des critères jurisprudentiels de répartition entre domaine public et domaine privé, il serait en effet loisible au législateur de modifier la règle posée en 1959. Cette solution emporterait certes l'imprescriptibilité des chemins ruraux et permettrait leur échange conformément aux prescriptions du code général de la propriété des personnes publiques ( cf. infra, III, B, 2 ). Elle aurait cependant d'importantes conséquences, parmi lesquelles une obligation renforcée d'entretien de ces chemins par les communes sur le territoire desquelles ils se trouvent, un transfert du contentieux du juge judiciaire vers le juge administratif, sans compter les conséquences au plan de la protection des espaces naturels d'une plus grande ouverture au public et à la circulation de ces chemins.
Votre rapporteur a donc privilégié une formule médiane tendant à rapprocher le régime des chemins ruraux de celui du domaine public sans les y faire basculer. Il a donc proposé à la commission de renforcer la protection des chemins ruraux en les préservant le l'usucapion, d'une part, et en créant une procédure d'échange à même de préserver la continuité des linéaires, d'autre part.
• Renforcer la
protection des chemins ruraux en les rendant imprescriptibles
Reprenant la proposition de notre collègue Henri Tandonnet en la circonscrivant aux seuls chemins ruraux, votre rapporteur a souhaité mieux protéger ces derniers en les rendant imprescriptibles.
Il lui a en effet semblé que si l'affectation au public des chemins ruraux justifiait un régime dérogatoire d'aliénation, il suffisait également à légitimer leur imprescriptibilité. Il lui est apparu que la classification paradoxale par le législateur des chemins ruraux au sein du domaine privé des communes permettrait d'admettre une dérogation supplémentaire au droit commun de la propriété privée.
Cette imprescriptibilité ne serait applicable qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi, sans effet rétroactif. Les situations déjà acquises le resteraient. Aussi votre rapporteur a-t-il estimé qu'il n'était pas nécessaire de prévoir une quelconque indemnisation.
• Permettre
l'échange des chemins ruraux pour garantir leur
continuité
Rejoignant l'auteur de la proposition de loi, votre rapporteur s'est étonné de la jurisprudence fortement restrictive du Conseil d'État prohibant l'échange des chemins ruraux.
Dérogatoire au droit privé, cette prohibition de l'échange va également à l'encontre des dispositions applicables au domaine public. En effet, les articles L. 1311-1 du CGCT et L. 3112-3 du CGPPP autorisent l'échange de propriétés du domaine public avec des biens appartenant à des personnes privées ou relevant du domaine privé d'une personne publique 21 ( * ) . Trois conditions doivent dans ce cas être respectées :
- l'échange doit avoir pour but de « permettre l'amélioration des conditions d'exercice d'une mission de service public » ;
- le bien doit préalablement avoir été déclassé tout en conservant son affectation conformément à l'article L. 2141-3 du CGPPP ;
- l'acte d'échange doit comporter des clauses permettant de préserver l'existence et la continuité du service public.
Ainsi le CGPPP ouvre-t-il la faculté de concilier échange et protection de l'intérêt général. Dès lors, votre rapporteur s'inscrit en faux contre l'affirmation selon laquelle une procédure d'échange de terrains risquerait en elle-même de méconnaître les dispositions garantissant le caractère d'utilité publique d'un chemin rural.
Votre rapporteur a en outre relevé que dans la mesure où l'échange aurait pour objectif de maintenir un chemin rural, l'exigence d'une désaffectation préalable ne ferait guère sens. L'encadrement de l'échange par des clauses protectrices visant à garantir la continuité de son linéaire devrait ainsi suffire à préserver l'affectation au public. Aussi votre rapporteur a-t-il proposé de modifier le dispositif de la proposition de loi afin de simplifier la procédure d'échange ayant pour objet la rectification de l'assiette d'un chemin rural.
Partageant l'analyse du rapporteur quant aux difficultés liées à une imprescriptibilité de tous les immeubles du domaine privé des collectivités territoriales, plusieurs membres de la commission se sont cependant déclarés également défavorables à une imprescriptibilité des seuls chemins ruraux. Accorder à un élément du domaine privé une caractéristique propre au domaine public leur a en effet paru de nature à apporter une certaine confusion dans le régime de la propriété des personnes publiques.
Toutefois, eu égard au regain d'intérêt que suscitent aujourd'hui les chemins ruraux du fait de l'évolution des modes de vie et de la perception de l'espace naturel mais aussi de leur usage économique, la nécessité de mieux assurer la protection des chemins ruraux a été largement admise. La question de leur basculement dans le domaine public a été de nouveau évoquée sans être tranchée.
C'est pourquoi, à l'issue d'un débat nourri, votre commission a conclu à la nécessité d'approfondir sa réflexion sur le meilleur moyen d'assurer la protection des chemins ruraux.
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À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi.
En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.
En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.
* 19 Cf . CC, décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, cons. 29, citée supra .
* 20 Cf . notamment la décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, cons. 25 : « Le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l'État et des autres personnes publiques, résultent respectivement, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 et, d'autre part, de ses articles 2 et 17. »
* 21 L'article L. 3112-2 du CGPPP autorise également l'échange de propriété appartenant au domaine public entre personnes publiques ; dans ce cas, le déclassement du bien n'est pas nécessaire puisqu'il y a maintien dans le domaine public.