Projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT CIVIL
Article 1er (art. 426, 431, 431-1 et 500 du code civil) - Habilitation du Gouvernement à modifier, par ordonnance, des règles relatives à l'administration légale et à la protection juridique des majeurs - Mesures d'application directe correspondantes

L'article 1 ^er vise à modifier les règles applicables à la protection des mineurs à travers l'administration légale sous contrôle judiciaire, et les règles applicables à la protection juridique des majeurs. Dans le projet de loi initial, cet article était exclusivement composé de demandes d'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi. En première lecture, le Sénat a substitué à certaines de ces habilitations des modifications d'application directe du droit en vigueur. Il a également supprimé certaines de ces habilitations.

1) Habilitation à simplifier par ordonnance les règles relatives à l'administration légale

L'article 389-2 du code civil dispose que « l'administration légale est placée sous le contrôle du juge des tutelles lorsque l'un ou l'autre des deux parents est décédé ou se trouve privé de l'exercice de l'autorité parentale ; elle l'est également, en cas d'exercice unilatéral de l'autorité parentale ». Dans le cadre de ce régime, l'administrateur peut faire seul les actes conservatoires et d'administration ^{5 ( * )} . En revanche, pour les actes de disposition ^{6 ( * )} , il doit avoir l'autorisation du juge ^{7 ( * )} . Ces différents actes sont détaillés par le décret du 22 décembre 2008 ^{8 ( * )} .

L'habilitation contenue dans le projet de loi initial prévoyait d'assouplir ce régime en « supprimant le contrôle systématique du juge ».

En première lecture, à l'initiative de votre commission, le Sénat avait restreint le périmètre de cette habilitation, estimant que la suppression pure et simple du contrôle systématique du juge était contraire aux intérêts du mineur, puisque ce contrôle ne s'applique actuellement qu'aux actes les plus dangereux pour le patrimoine de l'enfant, les actes de disposition.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une autre rédaction, prévoyant que l'ordonnance réserverait « l'autorisation systématique du juge des tutelles aux seuls actes qui pourraient affecter de manière grave, substantielle et définitive le patrimoine du mineur ».

Cette rédaction, plus précise que celle du texte initial, répond aux préoccupations exprimées en première lecture au Sénat , en maintenant le contrôle systématique du juge sur les actes les plus dangereux pour le patrimoine du mineur.

Quant à l'habilitation donnée au Gouvernement de clarifier par ordonnance les règles applicables au contrôle des comptes de gestion de l'administration légale , elle a été adoptée sans modification par l'Assemblée nationale et par le Sénat.

2) Modifications du droit de la protection juridique des majeurs

a. L'habilitation du Gouvernement à prévoir par ordonnance un dispositif autorisant les proches de la famille d'un majeur à le représenter ou à passer certains actes en son nom

Le projet de loi initial prévoyait d'autoriser le Gouvernement à créer, par ordonnance, un dispositif d'habilitation par justice au bénéfice des membres proches de la famille d'un majeur hors d'état de manifester sa volonté, pour leur permettre de le représenter ou de passer certains actes en son nom sans qu'il soit besoin de prononcer une mesure de protection judiciaire.

En première lecture, le Sénat n'a pas modifié cette disposition.

L'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, a précisé tout à fait opportunément les personnes qui pourraient être habilitées par le juge à représenter le majeur ou à passer certains actes en son nom . Sont ainsi concernés : les ascendants, descendants, frères et soeurs, partenaire d'un pacte civil de solidarité ou concubin du majeur.

b. L'assouplissement des dispositions relatives à l'avis médical requis pour disposer du logement de la personne protégée en vue de son placement en établissement

Dans sa rédaction initiale, le présent article avait pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à diversifier les auteurs et les modalités de l'avis médical requis par l'article 426 du code civil lorsqu'il est disposé du logement ou des meubles de la personne protégée.

En première lecture, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement, substituant à cette habilitation une modification directe de l'article 426 du code civil.

Alors qu'actuellement pour disposer du logement de la personne incapable et des meubles qui le garnissent, lorsque l'acte a pour finalité son accueil en établissement spécialisé, il faut l'avis d'un médecin inscrit sur la liste établie par le procureur de la République, ce qui est particulièrement complexe pour les familles compte tenu du faible nombre de médecins inscrits et de l'urgence de certaines situations ; désormais, tout médecin n'exerçant pas une fonction ou n'occupant pas un emploi dans l'établissement d'accueil pourra délivrer cet avis . En pratique, il devrait s'agir le plus souvent du médecin traitant.

Mis à part l'adoption d'un amendement rédactionnel ^{9 ( * )} , l'Assemblée nationale a approuvé cette disposition. Votre commission fidèle à la position du Sénat en première lecture n'est pas revenue sur cette mesure .

c. La possibilité pour le juge de prononcer une mesure initiale de tutelle pour une durée supérieure à cinq ans mais la limitation à vingt ans de la durée de la mesure de curatelle ou de tutelle lors de son renouvellement

Dans sa rédaction initiale, le présent article avait pour objet d'habiliter le Gouvernement à permettre au juge de prononcer des mesures initiales de protection des majeurs pour une durée supérieure à cinq ans en l'absence manifeste d'amélioration prévisible de l'état de la personne à protéger.

À l'initiative de votre commission, le Sénat s'était opposé en première lecture à cet allongement de la durée initiale des mesures de protection, c'est-à-dire des mesures de tutelle mais également de curatelle, pour une durée supérieure à cinq ans, sans limitation de durée et avait voté la suppression de cette disposition. Il avait estimé que leur révision quinquennale était utile, car elle permettait de vérifier que le régime de protection est bien ajusté à la santé et à la situation de la personne. Elle permettait également au juge de s'interroger sur le choix du tuteur, sur l'opportunité éventuelle de nommer un subrogé tuteur, des cotuteurs ou de confier la mesure à la famille ou inversement.

L'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, n'est pas revenue sur la suppression de l'habilitation mais lui a substitué une modification directe de l'article 441 du code civil. Elle a ainsi maintenu le principe d'une mesure initiale de protection prononcée pour une durée n'excédant pas cinq ans mais a prévu, pour les mesures de tutelle uniquement, que lorsque l'état de la personne à protéger n'est pas susceptible de s'améliorer compte tenu des données acquises de la science, le juge pourrait fixer une durée plus longue n'excédant pas dix ans, par décision spécialement motivée et sur avis conforme du médecin.

À l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a également encadré la durée maximale des mesures de tutelle ou de curatelle lors de leur renouvellement, en la plafonnant à vingt ans .

En tout état de cause, pendant cette durée, si la mesure n'est pas adaptée, le droit en vigueur permet au juge d'y mettre fin, de la modifier ou de lui en substituer une autre à tout moment, après avoir recueilli l'avis de la personne chargée de la mesure de protection ^{10 ( * )} . Il statue d'office ou à la requête de la personne protégée, son conjoint, son partenaire ou son concubin, un parent ou un allié, une personne entretenant avec elle des liens étroits et stables ou la personne qui exerce la mesure de protection.

Compte-tenu des encadrements apportés par l'Assemblée nationale, votre commission a approuvé les dispositions proposées sans les modifier.

d. La modification des modalités d'arrêt du budget de la tutelle

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait également une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions simplifiant les modalités d'arrêt du budget de la mesure de protection.

À la suite de l'adoption par votre commission d'un amendement du Gouvernement, cette habilitation a été remplacée par une modification d'application directe de l'article 500 du code civil. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a apporté une amélioration rédactionnelle à cette disposition.

Désormais, l'arrêt du budget serait transféré au tuteur avec obligation pour ce dernier d'informer le conseil de famille, ou à défaut le juge ^{11 ( * )} . Ce n'est qu'en cas de difficultés que le conseil de famille, ou à défaut le juge, arrêterait le budget.

Quant à l'habilitation du Gouvernement à prendre toute mesure tendant à privilégier « le rôle, selon le cas, du conseil de famille, du subrogé tuteur ou du subrogé curateur dans le contrôle des comptes de gestion des mesures de protection », elle a été supprimée au Sénat, à l'initiative de votre commission, en raison de son imprécision.

L'Assemblée nationale a confirmé cette suppression.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 1er bis (supprimé) (art. 515-14, 522, 524, 528, 533, 564, 2500 et 2501du code civil) - Statut juridique des animaux

Cet article est issu d'un amendement de M. Jean Glavany, Mme Colette Capdevielle, rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Mme Cécile Untermaier et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, adopté en première lecture en séance publique à l'Assemblée nationale. Il a ensuite été modifié, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Capdevielle, rapporteure.

L'article 1 ^er bis crée dans le code civil, avant le titre I ^er du livre II sur les biens, un nouvel article 515-14, qui définit les animaux comme des « êtres vivants doués de sensibilité ». Cet article précise que, « sous réserve des lois qui les protègent, les animaux sont soumis au régime des biens ». Il modifie ensuite plusieurs dispositions du code civil pour tirer les conséquences de cette reconnaissance de la spécificité des animaux.

Actuellement, la conception de l'animal n'est pas unique et varie selon les branches du droit, les intérêts à défendre, voire selon la fonction qu'il remplit (compagnie, consommation, assistance aux personnes handicapées, reproduction...).

Le code rural et de la pêche maritime comporte de nombreuses dispositions applicables aux animaux. L'article L. 214-1, en particulier, pose une règle générale de protection des animaux. Il dispose que « tout animal étant un être sensible doit être placé par son propriétaire dans des conditions compatibles avec les impératifs biologiques de son espèce ». Ce code concerne les animaux domestiques, sauvages, apprivoisés ou tenus en captivité. Il encadre également la cession, les déplacements ou les conditions d'abattage des animaux. Quant au code de l'environnement , il vise plus particulièrement l'animal sauvage.

Le code pénal réserve un chapitre spécifique aux infractions commises sur les animaux (Des sévices graves ou actes de cruauté envers les animaux), au sein du titre II (Autres dispositions) du livre V (Des autres crimes et délits), alors que les crimes et délits contre les biens sont traités au livre III.

L e code civil ayant vocation à régir les liens entre les hommes (liens personnels ou liens économiques), il ne reconnaît que les personnes et les biens. Par conséquent, il traite seulement des animaux au sein de son livre II consacré aux biens. Selon l'article 516, tous les biens sont meubles ou immeubles. Les animaux sont ainsi considérés tantôt comme des biens meubles par nature (article 528), tantôt comme des immeubles par destination quand ils ont été placés par le propriétaire d'un fonds pour le service et l'exploitation de celui-ci (article 524) ^{12 ( * )} , tantôt comme une chose sans maître lorsque c'est un animal sauvage.

La loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux a cependant modifié les articles 524 et 528 pour distinguer l'animal des « corps » non animés ou des objets. Cette modification a permis d'admettre implicitement la nature d'être vivant de l'animal, sans pour autant le sortir de la catégorie juridique des biens.

Cette conception de l'animal date très largement de 1804. Depuis, le regard de l'homme a évolué, les connaissances scientifiques ont progressé, mettant en lumière la sensibilité de l'animal, son intelligence et sa capacité à ressentir la souffrance. De ces évolutions est née une revendication forte des associations de protection des animaux, de la doctrine, mais également de l'opinion publique, pour traduire cette nouvelle conception de l'animal dans le code civil.

C'est à cette préoccupation que tente de répondre l'article 1 ^er bis du présent texte. Selon les députés, cet article constituerait une solution de compromis entre les partisans d'un changement du statut des animaux dans le code civil et ceux du statu quo . Il consacrerait expressément le caractère d'être vivant et sensible des animaux, tout en indiquant clairement qu'ils demeurent soumis au régime des biens, afin de ne pas changer leur statut juridique, et de les maintenir dans la sphère patrimoniale.

En réalité, cette reconnaissance de l'animal serait purement symbolique et sans effet juridique.

Or, votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'introduire dans le code civil une disposition dénuée de portée normative . En effet, si le nouvel article 515-14 du code civil s'inspire pour partie de la définition de l'animal donnée par l'article L. 214-1 du code rural et de la pêche maritime ^{13 ( * )} ( cf. supra ), il n'assortit cette définition d'aucune conséquence juridique, contrairement à ce qui est prévu dans le code rural et de la pêche maritime.

L'introduction du nouvel article 515-14 dans le code civil est d'autant plus problématique qu'il serait placé en tête du livre II « Des biens et des différentes modifications de la propriété », avant le titre I ^er « De la distinction des biens ». Selon la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Mme Colette Capdevielle, le choix de ce positionnement a pour objet « de mieux marquer, symboliquement, le statut particulier des animaux » ^{14 ( * )} . Or, votre rapporteur souligne qu'il n'y a pas de justification à placer cet article particulier, relatif aux animaux, en chapeau d'un livre général consacré à l'ensemble des biens .

De plus, bien que les députés n'aient pas entendu modifier le régime juridique applicable aux animaux, votre rapporteur tient à souligner qu'il est difficile d'évaluer l'impact réel des modifications proposées sur le droit en vigueur .

Par exemple, en prévoyant que le régime des biens s'applique aux animaux « sous réserve des lois qui les protègent », la formulation choisie pour le nouvel article 515-14 du code civil peut sembler réductrice ^{15 ( * )} .

En premier lieu, le régime des biens ne s'appliquerait aux animaux que par défaut alors qu'actuellement, il peut se cumuler avec des lois spéciales. Comme le souligne Mme Blandine Mallet-Bricout, professeur à l'université Jean Moulin (Lyon 3), dans un article publié récemment, « un animal peut, à la fois, être l'objet d'un contrat de vente, par exemple être cédé avec l'exploitation par son propriétaire, et recevoir la protection qui lui est due quant à ses conditions de vie dans le respect de ses caractéristiques biologiques et de son bien-être » ^{16 ( * )} . En second lieu, parmi les lois qui s'appliquent aux animaux , toutes ne leur apportent pas une protection .

De même, votre rapporteur s'est inquiété des conséquences éventuelles de la suppression, à l'article 524 du code civil, des exemples précis d'animaux pouvant être soumis au régime des immeubles par destination ^{17 ( * )} ou encore, de la suppression, à l'article 528 du code civil, de la référence aux animaux dans la définition des biens meubles par nature ^{18 ( * )} .

Votre commission a partagé les interrogations de son rapporteur. Elle a estimé qu'introduire dans le code civil des dispositions purement symboliques, dépourvues de valeur normative, aurait pour effet d'affaiblir la portée de ce texte fondamental. À cet égard, on peut observer qu'il n'existe pas, dans le code civil, de dispositions similaires concernant les personnes elles-mêmes.

Par ailleurs, s'il s'agit de modifier le statut juridique de l'animal, la réforme mérite alors une réflexion approfondie puisque les classifications qui structurent le code civil ne permettent pas actuellement d'établir un régime juridique qui corresponde à la nature particulière de l'animal ^{19 ( * )} . Comme le relevait le ministre de la justice dans sa réponse à une question parlementaire, « une nouvelle définition du régime juridique de l'animal au sein du code civil supposerait une refonte plus générale du droit des biens qui, après une réforme du droit des obligations, parachèverait la modernisation de notre droit civil » ^{20 ( * )} . Or une telle réflexion n'a pu être menée au détour de ce texte, dont tel n'était d'ailleurs pas l'objet , le Sénat examinant pour la première fois, en nouvelle lecture, le présent article.

Enfin, d'un point de vue purement procédural, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement en séance publique, l'article 1 ^er bis peut sembler dépourvu de lien, même indirect, avec les dispositions du texte initial . Il ne répondrait donc pas aux exigences posées à l'article 45 de la Constitution ^{21 ( * )} .

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté un amendement de suppression de l' article 1 ^er bis .

Article 2 (art. 745, 972 et 975 du code civil) - Habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures relevant du droit des régimes matrimoniaux et des successions

Cet article visait initialement à autoriser le Gouvernement à modifier par ordonnance quatre procédures relevant du droit des successions ou du droit des régimes matrimoniaux.

Votre commission en avait réduit le champ à une seule habilitation, celle relative à l'articulation des procédures de divorce et de liquidation. Elle avait supprimé deux autres habilitations, qui concernaient les formalités de changement de régime matrimonial en présence d'enfants mineurs, et la preuve de la qualité d'héritier d'une succession modeste. Et elle avait converti la dernière, relative à l'établissement d'un testament authentique par les personnes sourdes ou muettes, en une disposition d'application directe.

Lors de la séance publique, le Sénat a rétabli, à la demande de la garde des sceaux, ministre de la justice, l'habilitation du Gouvernement pour instaurer un nouveau mode de preuve simplifié de la qualité d'héritier dans les successions d'un faible montant. Votre rapporteur s'était rallié à la position du Gouvernement, en espérant que la navette puisse remédier aux risques d'insécurité juridique que présentait le dispositif initialement envisagé par la chancellerie.

L'Assemblée nationale a finalement adopté un amendement du Gouvernement qui substitue à l'habilitation réclamée un dispositif complet, décrit dans un nouvel article 2 bis A, commenté ci-après.

Les députés ont par ailleurs apporté trois modifications au présent article, lors de la première lecture.

1) L'extension de l'habilitation relative à la procédure de divorce et de liquidation et de partage de la communauté

La première modification, à l'initiative du Gouvernement, vise à étendre le champ de l'habilitation accordée pour mieux articuler les procédures de divorce et de liquidation de la communauté.

Renonçant à son intention première, qui était de contrecarrer la jurisprudence de la Cour de cassation, le Gouvernement a été visiblement convaincu par la proposition de votre commission d'en revenir à l'esprit de la réforme du 26 mai 2004 : il convient de donner plus de pouvoirs au juge du divorce en matière de liquidation et de partage de la communauté, en évitant, selon les termes employés par la rapporteure de l'Assemblée nationale, Mme Collette Capdevielle, « le formalisme découlant de la distinction, trop rigide, entre la phase du divorce et celle de la liquidation et du partage ».

Votre rapporteur ne peut que saluer cette conversion du Gouvernement à la thèse défendue par le Sénat, qui devrait permettre à la fois de clarifier le droit et de donner plus d'efficacité aux procédures actuelles.

2) La succession des collatéraux privilégiés

Le deuxième amendement adopté par l'Assemblée nationale vise à lever une incertitude rédactionnelle résultant de la réforme du 3 décembre 2001 sur les droits des conjoints survivants ^{22 ( * )} .

La rédaction de l'article 745 du code civil issue de cette loi dispose en effet que « les parents collatéraux ne succèdent pas au-delà du sixième degré ». Or, ainsi rédigé, cet article contredit la distinction établie par l'ancien article 755 du code civil qu'il a remplacé, et qui distinguait, parmi les collatéraux, ceux dits privilégiés (les frères et soeurs et leurs descendants) et tous les autres, l'exclusion de succession au-delà du sixième degré ne s'appliquant qu'à ces derniers. La contradiction est d'autant plus forte que, par ailleurs, la réforme de 2001, loin d'avoir eu pour objet de restreindre la vocation successorale des collatéraux privilégiés, l'a au contraire confirmé, en leur accordant la préséance sur les autres collatéraux ainsi que sur les autres ascendants que les père et mère ^{23 ( * )} .

Les députés auteurs de l'amendement ont ainsi souhaité mettre la lettre du texte en conformité avec l'esprit de la réforme initiale.

Le député de Polynésie française, Édouard Fritch a par ailleurs insisté sur l'utilité, pour la Polynésie française, d'une telle correction. En effet, « la situation polynésienne [se caractérise] par des familles dites élargies et des patrimoines indivis depuis plusieurs générations ». Interdire les successions collatérales au-delà du sixième degré serait priver nombre de famille des héritages qui leur revenaient sous l'empire de la précédente loi.

3) La procédure du testament authentique et son application à la Polynésie française

La troisième modification porte sur la procédure de testament authentique pour les personnes sourdes ou muettes. Votre commission avait proposé que les volontés du testateur puissent être reçues par le truchement des deux interprètes en langue des signes, ou, comme le proposait le Gouvernement, dans le cas où l'intéressé sait lire ou écrire, à partir de notes rédigées par lui.

À l'initiative de la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, les députés ont tout d'abord substitué à la présence de deux interprètes choisis l'un par le notaire, l'autre part le testateur, celle d'un seul interprète assermenté ^{24 ( * )} , ou celle des seuls notaires et témoins, lorsque tous comprennent la langue dans laquelle s'exprime le testateur. Ils ont ensuite considérablement étendu le champ de cette procédure d'exception, puisqu'ils ont permis qu'elle soit employée pour établir un testament authentique en faveur d'une personne qui ne parle pas la langue française. Cette modification permettra aux notaires de proposer à des étrangers établis en France les mêmes services, en matière de succession, que ceux qu'ils offrent aux locuteurs français.

Votre rapporteur constate que les modifications apportées par l'Assemblée nationale font reposer sur une seule personne, l'interprète, la conformité du testament rédigé par le notaire avec les volontés exprimées par le testateur. La solution est certes en moyenne moins coûteuse que le double interprétariat ^{25 ( * )} , mais elle est aussi moins sûre, puisqu'il n'y a plus de contrôle croisé. En outre, elle présente un inconvénient majeur : elle dépend de la disponibilité des interprètes inscrits sur la liste des experts judiciaires.

Cet inconvénient a d'ailleurs motivé une exception : constatant que l'urgence ou la difficulté matérielle pourraient empêcher de recourir, en Polynésie française, à un interprète assermentée, M. le député Édouard Fritch a proposé que, par exception, dans ce territoire, le testateur puisse alors choisir librement son interprète, à la condition qu'il ne s'agisse ni de ses légataires jusqu'au quatrième degré, ni de leurs parents ou de leurs alliés ^{26 ( * )} .

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence d'une telle exception : les difficultés mises en avant pour la Polynésie française pourraient s'appliquer à d'autres territoires, comme ceux de la Guyane ou de Mayotte. Le traitement d'exception réservé à la Polynésie française n'est-il pas constitutif d'une rupture d'égalité ? En outre, les conditions de grande difficulté matérielle et d'urgence sont alternatives et non cumulatives : doit-on renoncer à la règle commune en l'absence d'urgence ?

Finalement la solution de l'unique interprète assermenté présente plus d'inconvénients que d'avantages. Votre commission a par conséquent adopté un amendement rétablissant la procédure du double interprétariat (sauf lorsque les notaires et les témoins parlent eux-mêmes la langue du testateur) qui permet au testateur et au notaire de choisir librement leur interprète, ce qui évite toute question de disponibilité de ceux-ci, et qui offre la garantie d'un double contrôle efficace. Elle a supprimé en conséquence la procédure d'exception prévue pour la Polynésie française, qui ne trouverait plus à s'appliquer, mais conservé l'extension du champ de la procédure de testament authentique par interprète aux personnes ne s'exprimant pas en français.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis A (L. 312-1-4 du code monétaire et financier) - Preuve de la qualité d'héritier pour une succession de faible montant

Cet article introduit par l'Assemblée nationale vise à définir directement une nouvelle procédure de preuve de la qualité d'héritier pour les successions modestes.

Issu d'un amendement du Gouvernement, il se substitue à la demande d'habilitation à prendre par ordonnance les mêmes dispositions, supprimée à l'article 2. En effet, le Gouvernement hésitait entre deux options, la production d'un acte de notoriété simplifié, établi par notaire, ou la seule présentation d'actes de l'état civil. La rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale l'a invité à trancher en faveur de l'une ou l'autre. Le présent article retient la seconde option.

Ce faisant, il revient à la solution qui avait un temps prévalu, avant d'être rejetée par le Sénat, lors de l'examen du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires ^{27 ( * )} .

En effet, dans ce texte, le Gouvernement avait souhaité autoriser, d'une part, le paiement des frais d'obsèques, sur présentation des factures, à partir des fonds disponibles sur le compte bancaire du défunt, et, d'autre part, le paiement des dépenses conservatoires de la succession, à partir des mêmes fonds ainsi que la clôture de ce compte bancaire. Le premier point avait été adopté sans difficulté, mais le second avait été rejeté, car il ne présentait pas suffisamment de garanties : tout reposait sur les attestations des héritiers qui réclamaient les fonds, ce qui faisait courir le risque que, de bonne ou de mauvaise foi, les plus diligents s'en emparent au détriment d'autres héritiers.

Le Gouvernement a visiblement entendu les réserves que votre commission avait exprimées à l'époque ^{28 ( * )} , puisqu'il a renforcé les garanties offertes par la procédure proposée.

L'article L. 312-1-4 du code monétaire et financier serait ainsi complété pour prévoir la possibilité pour un héritier d'obtenir le paiement, à partir des comptes bancaires du défunt des dépenses consécutives à certains actes conservatoires de la succession ^{29 ( * )} , ou la clôture de ces comptes, si les fonds déposés sont inférieurs à une somme fixée par arrêté du ministre chargé de l'économie.

Dans l'un ou l'autre cas, l'héritier devrait soit produire un acte de notoriété successorale, établi par notaire, soit une attestation signée par l'ensemble des héritiers qu'à leur connaissance, il n'existe ni d'autres héritiers ni testament ou contrat de mariage, ni contestation sur le sujet, et qu'ils autorisent l'intéressé à percevoir pour leurs comptes les sommes retirées.

L'attestation devrait alors être accompagnée des extraits d'actes de naissance de chacun des ayants droit qu'elle mentionne, ainsi que des extraits d'acte de naissance, de mariage et de décès du défunt et d'un certificat d'absence d'inscription de dispositions de dernières volontés. Ces documents sont ceux qui étaient réclamés par les greffes des tribunaux d'instance pour délivrer les certificats d'hérédité supprimés en 2007.

En nouvelle lecture, les députés ont ajouté une garantie supplémentaire : on ne pourrait recourir à la procédure que si les héritiers attestent que la succession ne comporte pas de biens immobiliers.

En effet, par nature, des successions dans lesquelles entrent un bien immobilier ne peuvent être présumées des successions modestes : il est préférable qu'un notaire intervienne. En outre, il serait contradictoire qu'on autorise la clôture des comptes, qui s'apparente à un règlement informel de la succession, alors qu'un notaire devra être saisi pour procéder au règlement de cette succession, s'agissant du bien immobilier.

Ce renforcement des garanties est bienvenu. Toutefois, le dispositif proposé présente encore quelques lacunes.

Seules les successions modestes devraient être concernées, cette modicité étant définie par référence à un montant maximum fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie.

Toutefois, la prise en compte des situations dans lesquelles le défunt possédait plusieurs comptes bancaires est imparfaite.

D'une part, il n'est pas précisé que le montant maximum doit s'entendre du montant cumulé des prélèvements ou des fonds disponibles sur l'ensemble de ces comptes. D'autre part, aucun dispositif n'est prévu pour donner aux établissements bancaires le moyen de s'assurer que la demande qui leur est adressée est recevable, le montant total des sommes inscrites sur tous les comptes bancaires du défunt étant inférieur à la limite légale. Or il peut arriver qu'une personne soit titulaire dans différents établissements bancaires de comptes (compte chèque, livret A, compte titre...) qui présentent tous un solde inférieur au montant maximum, mais qui, une fois additionnés, le dépassent du double ou du triple.

Afin de répondre à ces difficultés, votre commission a adopté plusieurs amendements de son rapporteur.

Il s'agit, tout d'abord, de faire expressément référence à la limite d'un montant cumulé.

Il s'agit, ensuite, de prévoir, pour la seule procédure de clôture de compte , un dispositif permettant aux banques d'être informées de l'existence et du solde éventuel d'autres comptes bancaires du défunt, à partir des informations disponibles aux héritiers.

Ceux-ci peuvent d'ores et déjà être mis au courant de l'existence de comptes bancaires au nom du défunt grâce aux fichiers des comptes bancaires, dit « FICOBA », qui recensent la totalité des comptes bancaires ouverts au sein des banques exerçant en France. Leur seule qualité d'héritier leur permet d'obtenir copie de cette information auprès de l'administration fiscale, comme l'a rappelé le Conseil d'État ^{30 ( * )} et comme le prévoit expressément le nouvel article L. 151 B du livre des procédures fiscales, créé par l'article 8 de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence sera entré en vigueur ^{31 ( * )} .

Il suffit alors de prévoir que l'héritier remette à la banque à laquelle il demande un clôture des comptes du défunt, une copie des informations tirées du FICOBA qui lui ont été délivrées par l'administration fiscale et, pour chaque compte déclaré, un relevé de compte établi à une date postérieure au décès. Ainsi, l'établissement de crédit pourrait s'assurer de la modicité de la succession.

Loin de soumettre les héritiers à une formalité contraignante, cette obligation leur permettra de prendre connaissance de l'étendue de la succession et de ne pas laisser en déshérence des comptes bancaires dont ils ignoreraient l'existence . Bien souvent, les héritiers réclameront d'ailleurs d'eux-mêmes ces informations. On peut aussi envisager que les banques et l'administration fiscale s'entendent pour tenir à la disposition des intéressés un formulaire type d'interrogation du FICOBA.

Ce dispositif d'information par le biais des héritiers n'est pas étendu au cas de paiement des dépenses conservatoires de la succession. En effet, les risques de porter préjudice à d'autres héritiers sont moindres puisque ces dépenses visent justement à préserver la succession.

Enfin, un autre amendement de votre commission vise à opérer, s'agissant des successions immobilières, une distinction entre la procédure de clôture des comptes et la procédure de paiement des dépenses urgentes.

L'impossibilité de recourir à la première procédure lorsque la succession compte des biens immobiliers est, comme on l'a vu, tout à fait justifiée, puisqu'un notaire interviendra pour le règlement de la succession.

En revanche, faut-il priver les héritiers de la possibilité de payer facilement et rapidement les dépenses urgentes de la succession et les obliger à obtenir du notaire un acte de notoriété lorsqu'un bien immobilier entre en jeu ?

Votre commission a jugé que ce n'était pas opportun et elle a adopté l'amendement de son rapporteur autorisant les héritiers à régler directement à partir des comptes bancaires du défunt les dépenses conservatoires de la succession, même lorsque la succession comprend aussi un bien immobilier.

Votre commission a adopté l'article 2 bis A ainsi modifié .

Article 2 bis (art. 784 du code civil) - Règlement par la succession des salaires et indemnités dus au salarié d'un employeur individuel décédé

Cet article, introduit en première lecture, en commission des lois à l'Assemblée nationale, à l'initiative de la rapporteure vise à lever la difficulté que posent aux ayants-droit d'un défunt employeur individuel les demandes de ses salariés de voir leurs indemnités ou leurs salaires payés par la succession. Il n'a pas été modifié en nouvelle lecture.

L'acceptation d'une succession peut être expresse ou tacite. Elle est tacite, lorsqu'elle se déduit de l'accomplissement par l'héritier « d'un acte qui suppose nécessairement son intention d'accepter la succession et qu'il n'aurait le droit de faire qu'en qualité d'héritier acceptant » ^{32 ( * )} .

Un acte de disposition, par lequel l'héritier dispose des biens de la succession, constitue, en principe un tel acte laissant supposer une acceptation de la succession. Or, une fois la succession engagée, l'héritier peut se trouver engagé envers les dettes de celle-ci.

L'article 784 du code civil apporte plusieurs tempéraments à cette règle. En particulier, les actes purement conservatoires, par lesquels l'ayant-droit entend seulement préserver la succession, peuvent être accomplis sans emporter acceptation. Entre dans cette catégorie, notamment, le paiement des dettes successorales dont le règlement est urgent.

En principe, le paiement, par les héritiers d'un particulier employeur individuel, des salaires et des indemnités dus à ses employés, devrait être considéré, à ce titre, comme un acte purement conservatoire : la dette, certaine, est urgente, puisqu'il s'agit de la subsistance des salariés dont, sauf reprise par un autre employeur, le contrat de travail a pris fin du fait du décès de leur employeur initial.

Pour autant, la rapporteure de l'Assemblée nationale a fait valoir que les héritiers hésitaient parfois à procéder au règlement de ces salaires ou indemnités, craignant qu'on puisse en déduire leur acceptation de la succession.

Afin de lever cette incertitude, le présent article ajouterait à l'énumération non exhaustive de l'article 784 ^{33 ( * )} , la mention du paiement de ces salaires et indemnités, comme acte purement conservatoire.

En principe de telles sommes constituent une dette de la succession « dont le règlement est urgent » ^{34 ( * )} et devraient relever, à ce titre, des actes purement conservatoires mentionnés au premier alinéa de l'article 784 du code civil, qui peuvent être accomplis sans emporter acceptation de la succession.

La clarification est bienvenue et ne présente pas de difficulté particulière.

Votre commission a adopté l'article 2 bis sans modification .

Article 2 ter (art. 831-2 du code civil) - Attribution préférentielle du véhicule du défunt, ainsi que des meubles garnissant le local professionnel qu'il occupait

Cet article, qui résulte d'un amendement de la rapporteure, adopté en commission des lois à l'Assemblée nationale en première lecture, vise à étendre au véhicule du défunt ainsi qu'aux meubles garnissant le local professionnel qu'il occupait, le champ de l'attribution préférentielle de certains biens de la succession en faveur du conjoint ou de l'héritier copropriétaire. Les députés l'ont adopté dans la même rédaction en nouvelle lecture.

Définis aux articles 831 et suivants du code civil, les différents droits d'attribution préférentielle d'un bien de la succession ont pour objet d'éviter que le partage de la succession s'opère aveuglément et bouleverse aussi bien les solidarités qui s'étaient établies entre le défunt et certains héritiers que la situation de ces derniers. Ainsi, lorsque le conjoint survivant ou un héritier copropriétaire participait avec le défunt à une entreprise agricole, commerciale, industrielle, artisanale ou libérale, il peut réclamer de se voir attribuer préférentiellement l'entreprise ou une part de celle-ci, le cas échéant, contre versement d'un dédommagement (une soulte) aux autres héritiers. Il s'agit de lui permettre de continuer son activité ^{35 ( * )} .

L'article 831-2 du code civil procède de la même idée, en s'appliquant à la propriété ou au bail du local d'habitation ou du local professionnel occupé ou utilisé par le défunt et son conjoint survivant ou un autre héritier copropriétaire. Il s'agit d'éviter que les deux derniers perdent la propriété ou l'usage du local qu'ils habitaient avec le défunt, ou de celui grâce auquel ils travaillaient à ses côtés. L'attribution préférentielle porte aussi sur les meubles garnissant ces locaux. Elle est de droit, s'agissant du local d'habitation, pour le conjoint survivant ^{36 ( * )} .

Constatant que, parfois, du fait de l'éloignement du lieu d'habitation ou de travail, la voiture était absolument nécessaire pour pouvoir continuer à résider au même endroit ou exercer la même profession, la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale a proposé un amendement, adopté par sa commission, visant à inclure dans le champ de l'attribution préférentielle le véhicule du défunt, dès lors que ce véhicule est nécessaire pour les besoins de la vie courante de l'attributaire ou pour l'exercice de sa profession ^{37 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 2 ter sans modification .

Article 2 quater (art. 33 de la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce) - Prise en compte de la durée et du montant de la rente viagère versée après un divorce, en cas de révision, suppression ou suspension de celle-ci

Cet article, qui résulte d'un amendement gouvernemental adopté en première lecture, en séance publique, à l'Assemblée nationale, porte sur la révision des prestations compensatoires versées, après un divorce, sous forme de rente viagère. Il vise à régler une difficulté propre aux prestations compensatoires versées sous forme de rentes viagères, prononcées par les juridictions sous l'empire du droit antérieur à la loi n° 2000-596 du 30 juin 2000 relative à la prestation compensatoire en matière de divorce.

Rompant avec la règle retenue jusqu'alors, selon laquelle le divorce ne mettait pas fin à la solidarité conjugale, ce qui imposait à l'époux le mieux loti de verser à l'autre une pension qui avait un caractère alimentaire, la loi du 11 juillet 1975 a posé le principe d'un versement de la prestation compensatoire en capital, le versement sous forme de rente viagère devenant l'exception.

Toutefois, les tribunaux se sont écartés de l'esprit de cette réforme et ont continué à prononcer massivement des prestations compensatoires sous forme de rente, estimant que c'était là le seul moyen de garantir la situation de l'épouse qui a sacrifié sa vie professionnelle à son ménage et se retrouve sans ressource après le divorce.

Cette situation a été vigoureusement dénoncée par les débiteurs de telles prestations pour deux raisons : la transmissibilité de la dette aux héritiers en cas de décès du débiteur et la quasi impossibilité d'obtenir la révision de cette rente, la Cour de cassation ayant interprété de manière très restrictive les conséquences d'une exceptionnelle gravité en cas de maintien de la rente au même niveau, qui seules pouvaient justifier cette révision ^{38 ( * )} .

La loi du 30 juin 2000 a tenté de remédier aux difficultés ainsi soulignées de plusieurs façons. Elle a ainsi entre autres prévu la conversion de la rente en capital. Mais elle a surtout élargi les conditions dans lesquelles la révision, la suspension ou la suppression de la rente peut être obtenue : il suffit d'un changement important dans la situation de l'une des parties.

Toutefois cette dernière disposition ne réglait pas le cas des rentes prononcées avant l'entrée en vigueur de la loi du 30 juin 2000, pour lesquelles aucun changement notable n'était intervenu dans la situation des parties, et qui désavantageaient considérablement l'un des époux. Le législateur a cherché à répondre à cette dernière difficulté à l'article 33 de la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce, en prévoyant que la révision puisse être obtenue lorsque le maintien de la rente procure un avantage manifestement excessif au créancier. D'une certaine manière, cette disposition transitoire offre au débiteur la possibilité de faire réexaminer la pertinence de la rente eu égard à la situation actuelle des parties. Les critères visés sont ceux de l'article 276 du code civil, qui renvoie lui-même à l'article 271, qui mentionne certains des éléments pris en considération par le juge pour fixer le montant de la prestation compensatoire ^{39 ( * )} .

La liste de ces critères n'est pas exhaustive et la jurisprudence a pu la compléter. La première chambre civile de la Cour de cassation a ainsi jugé que l'avantage manifestement excessif pouvait être établi en prenant en compte le montant des sommes déjà versées au titre de la rente, ainsi que la durée de celle-ci ^{40 ( * )} .

L'amendement du Gouvernement qui a créé le présent article visait uniquement à inscrire dans la loi cette jurisprudence, afin de consacrer la possibilité pour les juges aux affaires familiales de prendre en compte ces montants et cette durée.

En nouvelle lecture, les députés ont adopté en commission un amendement du Gouvernement, présenté comme rédactionnel. Loin toutefois d'être rédactionnel, cet amendement transforme une faculté pour le juge (« il peut être tenu compte ») en une obligation (« il est tenu compte »), ce qui lie un peu plus son appréciation.

Votre rapporteur observe toutefois que la jurisprudence précitée conjugue à la fois une appréciation sur la disparité actuelle des revenus entre les ex-conjoints, et une appréciation sur le montant total de rentes déjà perçus. La seule considération de ce montant ne serait donc pas suffisante pour caractériser l'avantage manifestement excessif susceptible d'ouvrir droit à révision.

Compte tenu de l'amendement adopté en nouvelle lecture qui a transformé une faculté en obligation, la formule retenue par l'Assemblée nationale ne reflète pas suffisamment la jurisprudence précitée, puisqu'elle pourrait conduire un juge à ne prendre en considération que la durée et le montant des versements déjà effectués, sans que cette appréciation repose, par ailleurs, sur une évolution notable des conditions de vie de l'un ou l'autre des anciens conjoints. Or, établir un tel lien est absolument nécessaire, car rien ne justifierait que la rente soit révisée si la situation actuelle des époux est analogue à celle qui était la leur au moment de leur divorce. Au contraire, en cas de changement notable de cette situation, il est possible, sans remettre en cause l'autorité de la chose jugée, d'apprécier si l'avantage tiré des sommes déjà versées est devenu manifestement excessif compte de l'évolution notable des situations respectives des anciens époux.

Votre commission a par conséquent adopté un amendement de son rapporteur, conforme à la jurisprudence précitée, qui lie la possibilité de tenir compte des sommes déjà versées à la prise en considération du revenu et du patrimoine actuels des intéressés.

Votre commission a adopté l'article 2 quater ainsi modifié .

Article 3 (supprimé) - Habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnance, à une réforme complète des dispositions du code civil relatives au droit des contrats et des obligations

Le présent article, rétabli à l'initiative du Gouvernement, en séance publique, en première lecture à l'Assemblée nationale, vise à autoriser le Gouvernement à procéder, par ordonnance, à la réforme du code civil, pour ce qui concerne le droit des contrats et des obligations.

Le Sénat s'était opposé au rétablissement, par le Gouvernement, de cette habilitation supprimée par votre commission, à l'unanimité moins une voix ^{41 ( * )} .

Comme on l'a vu précédemment, des arguments de principe, sur le rôle du Parlement et l'importance des choix qui s'attachent à la réforme du droit civil des contrats, comme des considérations pragmatiques, sur l'utilité de l'examen parlementaire pour une telle réforme, sa rapidité et la sécurité juridique qu'elle garantit, militent, une nouvelle fois, pour confirmer le choix du Sénat en première lecture.

Par conséquent, votre commission a supprimé l'article 3.

Article 4 (art. 2279 du code civil, art. 14-2 et 14-4 de la loi n° 99-944 du 1er novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité) - Abrogation des actions possessoires - application du Pacs en Polynésie française

Cet article visait initialement à abroger l'article 2279 du code civil relatif aux actions possessoires et à habiliter le Gouvernement à préciser les règles de preuve de la possession et à aménager les règles de prescription applicables au droit de propriété.

En première lecture, votre commission, suivie par le Sénat, avait approuvé l' abrogation des dispositions relatives aux actions possessoires , estimant que la protection de la possession pouvait être assurée de manière satisfaisante par le biais d'une action en référé.

Elle avait en revanche supprimé la demande d'habilitation que prévoyait cet article car elle envisageait de consacrer dans le code civil l'acte de notoriété acquisitive comme mode de preuve de la possession , alors même que cet acte déclaratif, ne fait que constater un état de fait. Lui faire produire les effets d'un titre de propriété à l'expiration d'un délai de contestation aurait porté une atteinte grave au droit de propriété, constitutionnellement et conventionnellement garanti.

Par ailleurs, cette habilitation n'était pas suffisamment précise concernant l'articulation des règles relatives à la prescription acquisitive et à l'action en revendication de propriété en matière immobilière qu'elle envisageait de prévoir par ordonnance.

L'Assemblée nationale a adopté conformes ces dispositions .

Elle avait, en revanche, complété cet article par une disposition visant à préciser expressément que le pacte civil de solidarité (pacs) était applicable en Polynésie française .

Cette précision avait pour objet de mettre fin à une divergence d'interprétation concernant l'application directe de la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité sur ce territoire.

Cette loi ne prévoit pas expressément de dispositions d'application en Polynésie française, car le législateur a considéré que le pacs étant un contrat, cette matière relève de la compétence territoriale de la Polynésie française en application des articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

À l'inverse, selon le Haut conseil de Polynésie française, le pacs est un contrat particulier qui relève du droit des personnes, et donc, de la compétence de l'État. Dès lors, il appartiendrait au législateur de prévoir expressément, dans la loi de 1999, l'application de ces dispositions en Polynésie française.

Le président de l'Assemblée de la Polynésie française a saisi le tribunal administratif de la Polynésie française de cette question le 27 février 2014 et le tribunal a transmis la demande d'avis au Conseil d'État le 11 mars 2014. Au moment de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, il n'avait pas encore rendu sa décision.

Dans son avis du 29 avril 2014, le Conseil d'État a considéré que l'État n'était pas compétent pour réglementer en Polynésie française le pacs car il ne relève pas de l'état des personnes et des actes d'état civil y afférents , ainsi qu'il résulte de la lettre de l'article 515-1 du code civil, des débats parlementaires et de la décision du Conseil constitutionnel n° 99-944 DC du 9 novembre 1999 sur la loi relative au pacte civil de solidarité.

À la suite de cette décision, les dispositions relatives à l'application du pacs en Polynésie française, prévues au présent article, étaient devenues sans objet . En conséquence, l'Assemblée nationale les a supprimées en nouvelle lecture, ce qu'approuve pleinement votre commission.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

Article 4 bis (art. 1644 du code civil) - Suppression de l'obligation de recourir à un expert lors de la réparation consécutive à la mise en oeuvre de la garantie des vices cachés

Le présent article a été introduit dans le projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement. Il supprime à l'article 1644 du code civil, l'obligation pour le juge de nommer systématiquement un expert lorsque l'acheteur choisit de garder une chose qui présente un vice caché et de se faire restituer une partie du prix ^{42 ( * )} .

La désignation d'un expert par le juge, toujours possible en application des articles 10 et 143 du code de procédure civile, n'est pas forcément nécessaire, en particulier lorsque le bien atteint d'un vice caché est de faible valeur ou lorsque le calcul des sommes à restituer est simple à effectuer. Imposer de façon systématique l'intervention d'un expert alourdit inutilement le coût et la durée de la procédure , ce qui peut, en pratique, dissuader les parties de demander une réduction de prix.

Votre commission a adopté l'article 4 bis sans modification .

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROCÉDURES CIVILES D'EXÉCUTION
Article 5 (ordonnance n° 2011-1895 du 19 décembre 2011 relative à la partie législative du code des procédures civiles d'exécution, art. L. 152-1, L. 152-2, L. 221-3, L. 622-1 à L. 622-3 et L. 621-5 à L. 621-7 de ce code, art. L. 151 A du livre des procédures fiscales) - Ratification de l'ordonnance relative à la partie législative du code des procédures civiles d'exécution et modification de ce code

Le présent article prévoit la ratification de l'ordonnance n° 2011-1895 du 19 décembre 2011 relative à la partie législative du code des procédures civiles d'exécution, ainsi que divers ajustements des dispositions de ce code.

Le Sénat et l'Assemblée nationale ont adopté les dispositions contenues dans le texte initial sans modification.

Cependant, en première lecture, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété cet article par une disposition modifiant l'article L. 111-3 du code des procédures civiles d'exécution, relatif aux titres exécutoires.

Le 2° de l'article L. 111-3 prévoit que constituent des titres exécutoires, « les actes et les jugements étrangers ainsi que les sentences arbitrales déclarés exécutoires par une décision non susceptible d'un recours suspensif d'exécution ».

Or, selon le Gouvernement, plusieurs règlements européens prévoient que des décisions étrangères sont dispensées de toute formalité d'exéquatur pour être mises en oeuvre.

C'est pourquoi, pour des raisons de lisibilité du droit, le Gouvernement a souhaité préciser que le 2° de l'article L. 111-3 était applicable « sans préjudice des dispositions du droit de l'Union européenne applicables ».

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AU TRIBUNAL DES CONFLITS

Article 7 Habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnance, à la réforme du Tribunal des conflits

Cet article prévoyait initialement une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la réforme du Tribunal des conflits.

En première lecture, au Sénat, le Gouvernement a finalement remplacé cette demande d'habilitation par des modifications directes du droit en vigueur.

Cette réforme de l'organisation, de la procédure et des compétences du Tribunal des conflits est inspirée du rapport du groupe de travail sur la réforme du Tribunal des conflits, présidé par M. Jean-Louis Gallet, ancien vice-président du Tribunal des conflits, remis au ministre de la justice le 10 octobre 2013. L'une des principales modifications apportées est la suppression de la présidence de cette juridiction par le ministre de la justice.

Dans la suite de la navette parlementaire, l'Assemblée nationale n'a pas modifié substantiellement ces dispositions. Outre deux amendements rédactionnels présentés par sa rapporteure, Mme Colette Capdevielle, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Untermaier et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, remplaçant les termes de « commissaire du Gouvernement » par ceux de « rapporteur public », conformément à l'appellation utilisée devant les juridictions administratives.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements , l'un apportant une amélioration rédactionnelle au texte proposé, l'autre modifiant les mesures d'entrée en vigueur du présent article, la date du 1 ^er janvier 2015, initialement retenue, étant d'ores et déjà dépassée.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

TITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROCÉDURE PÉNALE

L'intitulé de ce titre a été modifié en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de la rapporteure, pour le faire correspondre à l'objet plus étendu de la nouvelle rédaction de l'article 8.

Article 8 (art. 41-4, 41-5, 114, 167, 529-8 et 803-1 du code de procédure pénale) - Communication par voie électronique en matière pénale - Destruction des scellés judiciaires - Modalités de transmission des requêtes ou réclamations contre les amendes routières

Cet article, qui avait initialement pour objet d'habiliter le Gouvernement à définir de nouvelles modalités de communication par voie électronique en matière pénale, présente aujourd'hui trois objets distincts :

- le remplacement de cette habilitation par des mesures d'application directe, conformément à l'amendement du Gouvernement, déposé à la demande de votre commission et adopté par elle ;

- la modification des dispositions relatives à la destruction des scellés judiciaires, introduite en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement ;

- la définition de nouvelles modalités de transmission des réclamations formées contre des avis d'amende forfaitaire en matière routière, introduite, à l'initiative du Gouvernement, par les députés en nouvelle lecture.

1) Les dispositions relatives à la communication électronique

Il s'agit de permettre à l'autorité judiciaire, lorsqu'elle souhaite adresser à une personne déterminée un document, un avis ou une convocation (en dehors des cas de signification par voie d'huissier), de procéder à cet envoi par voie électronique (mail, SMS ou autre).

Trois garanties sont prévues.

Le destinataire devrait avoir préalablement donné son accord écrit à ce qu'il soit procédé ainsi.

Les procédés de communication électronique utilisés devraient permettre de garantir la fiabilité de l'identification des parties à la communication électronique, l'intégrité des documents adressés, la sécurité et la confidentialité des échanges, ainsi que la conservation des transmissions opérées.

Enfin, les envois électroniques qui se substitueraient à une lettre recommandée, devraient permettre d'établir de manière certaine la date d'envoi. S'ajouterait la date de réception, pour ceux qui se substitueraient à une lettre recommandée avec accusé de réception (LRAR).

Le désaccord entre le Sénat et l'Assemblée nationale porte seulement sur cette dernière garantie.

En effet, à l'invitation de votre commission des lois, vous aviez souhaité renforcer cette garantie, lorsque le procédé de communication électronique remplace une lettre recommandée avec accusé de réception. Il s'agissait d'assurer une parfaite équivalence entre les garanties qu'offre au justiciable cette dernière technique d'envoi et celles qu'est susceptible d'offrir le dispositif de communication électronique envisagé. Or l'avantage de la lettre recommandée avec accusé de réception, par rapport à une lettre recommandée simple, est de n'être remis à l'intéressé qu'après vérification de son identité ou de celle de son mandataire par l'employé des postes.

Or nombre des procédés de communication électronique les plus couramment utilisés ne présentent pas la même garantie : une adresse mail peut être d'usage familial ou librement consultable sur une tablette ou un terminal mobile non sécurisé, tout comme une messagerie de téléphone portable. On peut alors craindre qu'un autre lise le message adressé au justiciable destinataire, le privant ainsi, sans qu'il le sache, de l'accès à une information essentielle, condition de la mise en oeuvre d'un droit ou du succès de son affaire.

Votre commission avait donc proposé de prévoir que le dispositif de communication électronique utilisé permette d'établir que celui qui a reçu le message est bien celui auquel il était destiné.

Les députés ont adopté un amendement du Gouvernement supprimant cette garantie. Ils ont estimé, avec le Gouvernement, qu'elle « rendait particulièrement difficile la mise en oeuvre de toute communication par voie électronique » et qu'elle « excédait les garanties procédurales existant actuellement en matière d'envoi postal. En effet, le code de procédure pénale n'impose aucunement de vérifier que la lettre recommandée avec demande d'avis de réception est bien réceptionnée par la personne visée. En pratique, il arrive qu'un proche, mandaté à cette fin par le destinataire, se présente à la Poste pour retirer le courrier, cette procédure étant tout à fait régulière. Rien ne permet alors d'assurer ce que courrier sera in fine remis à son véritable destinataire » ^{43 ( * )} .

Votre rapporteur ne partage pas cette interprétation.

Il est vrai que le code de procédure pénale ne contient pas, à la différence du code de procédure civile ^{44 ( * )} , de dispositions relatives aux conditions de validité des envois réalisés par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Toutefois les exigences renforcées qui pèsent sur la loi en matière pénale plaident pour que l'on interprète cette absence comme un renvoi au droit commun plutôt que comme la définition d'un régime exceptionnel moins protecteur.

Votre rapporteur observe d'ailleurs que l'article 558 du code de procédure pénale, qui règle les cas dans lesquels l'huissier chargé de délivrer la signification d'une décision de justice à une personne donnée doit recourir au procédé de la lettre recommandée avec demande d'avis de réception, précise que, pour produire ses effets, l'avis de réception doit avoir été signé par l'intéressé ^{45 ( * )} .

L'argument selon lequel rien ne permettrait de s'assurer que le mandataire remettra in fine le courrier à son destinataire ne paraît pas non plus fondé : en principe, le mandant a signé l'avis remis à l'employé des postes et a confié au mandataire un document d'identité. Il s'attend donc à ce que ce dernier lui remette un courrier.

En outre, loin de constituer une formalité impossible à remplir, la garantie proposée par le Sénat pourrait reposer sur une formalité très banale et peu coûteuse : la remise à l'intéressé d'un code confidentiel à ré-adresser au service émetteur pour lui confirmer la remise du document, ou bien le signalement à l'intéressé qu'il doit se connecter à un compte mail sécurisé pour consulter l'avis qui lui a été adressé.

Enfin, n'y a-t-il pas un risque sérieux d'inconstitutionnalité à laisser coexister deux modes de convocation, la lettre recommandée avec demande d'avis de réception et la convocation électronique, qui ne présenteraient pas le même niveau de garantie pour la personne en cause ?

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur a proposé à votre commission de rétablir par amendement la garantie adoptée initialement par le Sénat.

2) Les dispositions relatives à la restitution, l'aliénation ou la destruction des scellés judiciaires

Ces dispositions, introduites en première lecture, en séance publique, à l'Assemblée nationale, visent, d'une part, à tirer les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel de l'impossibilité d'exercer un recours contre la décision du procureur de la République d'ordonner la destruction de certains biens saisis dangereux ou illégaux ^{46 ( * )} et, d'autre part, à unifier les règles applicables en matière de destruction de scellés judiciaires dans le cadre d'une enquête préliminaire.

Le code de procédure pénale ne donne pas de définition des scellés judiciaires, et emploie indifféremment pour les désigner l'expression « objets placés sous main de justice », « scellés » ou « objets placés sous scellés ». Ceux-ci recouvrent trois types de biens :

- les biens saisis dans le cadre d'une procédure pénale et utiles à la manifestation de la vérité ;

- les biens dont la confiscation est prévue à l'article 131-21 du code pénal, à titre de peine complémentaire ;

- les biens qualifiés de nuisibles ou de dangereux, ou ceux dont la détention est illicite et qui ne peuvent, de ce fait, être remis à leur propriétaire.

Il revient aux magistrats enquêteurs, procureur de la République ou juge d'instruction, ou à la juridiction de jugement, de décider du sort des scellés : restitution à son propriétaire, aliénation au profit de l'État ou destruction si ce propriétaire ne l'a pas réclamé ou s'il n'est pas possible de le lui remettre.

Les articles 41-4 et 41-5 du code de procédure pénale, qui font l'objet des modifications proposées au présent article, portent sur les pouvoirs du procureur de la République ou du procureur général en la matière.

L'article 41-4 donne compétence au représentant du ministère public, lorsqu'aucune juridiction n'est saisie ou lorsqu'elle a statué sans se prononcer sur cette question, pour décider, d'office ou sur requête, de la restitution des scellés dont la propriété ne fait pas l'objet d'une contestation sérieuse.

Par exception, il n'y a pas lieu à restitution dans deux cas : lorsque cette restitution serait susceptible de créer un danger pour autrui, par exemple dans le cas d'une arme, ou lorsque l'objet est au nombre de ceux dont la destruction est prévue, comme pour les stupéfiants.

Les propriétaires des biens peuvent contester la décision de non-restitution devant le tribunal correctionnel ou la chambre des appels correctionnels. Ce recours peut sembler surprenant, puisque, par définition, aucune juridiction n'est saisie lorsque le procureur intervient. Il est alors nécessaire d'ouvrir une instance devant l'une ou l'autre de ces juridictions.

Le même article 41-4 règle enfin les situations dans lesquelles la restitution n'a pas eu lieu : absence de demande ou de décision en ce sens dans les six mois à compter de la décision de classement ou de jugement de l'affaire ; absence de réclamation de l'objet, alors que sa restitution a été ordonnée, dans un délai de deux mois à compter de la mise en demeure du propriétaire ; impossibilité de restituer l'objet en raison de sa dangerosité. Dans ces cas, le scellé devient propriété de l'État, sous réserve du droit des tiers.

L'article comptait un dernier alinéa qui permettait au procureur de la République de faire procéder à la destruction des biens qualifiés par la loi de dangereux ou nuisible, ou dont la détention était illicite. Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition, au motif qu'aucun recours n'était prévu contre cette décision ^{47 ( * )} .

L'article 41-5 traite de trois cas différents.

Le premier est l'impossibilité, dans le cadre d'une enquête préliminaire, de restituer le bien dont la conservation n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité, parce que le propriétaire n'est pas connu ou qu'il ne réclame pas l'objet dans un délai de deux mois après mise en demeure. Le procureur de la République peut saisir le juge des libertés et de la détention pour qu'il en ordonne la destruction ou bien le remette à l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), afin qu'elle le vende.

Le second cas est celui dans lequel la valeur du bien placé sous main de justice risque de se dégrader, alors que sa conservation en nature n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité et qu'il s'agit d'un bien dont la confiscation est possible en vertu de l'article 131-21 du code pénal (biens, meubles ou immeubles, ayant servi à la commission de l'infraction ou qui en constituent le produit).

L'article 41-5 offre au procureur de la République la possibilité de saisir le juge des libertés et de la détention pour qu'il ordonne deux mesures :

- remettre le bien à l'Agrasc, à charge, le cas échéant, pour celle-ci de le vendre. La somme correspondante est alors consignée et restituée au propriétaire s'il bénéficie d'un classement sans suite, d'un non-lieu ou d'une relaxe.

- remettre le bien au service des domaines afin que celui-ci l'affecte, à titre gratuit à un service de police judiciaire. En cas de classement sans suite, non-lieu ou relaxe, ou si la peine de confiscation n'est pas prononcée, le bien est restitué à son propriétaire et assorti d'une indemnité compensant la perte du valeur qui a pu résulter de l'usage du bien.

Les modifications prévues par le présent article ont trois objets.

Il s'agit, d'une part, de rétablir, en l'introduisant à l'article 41-5 du code de procédure pénale plutôt qu'à l'article 41-4, une procédure de destruction des scellés dangereux ou dont la détention est illicite, lorsque leur conservation n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité.

Il s'agit, d'autre part, de prévoir pour cette nouvelle procédure, ainsi que toutes celles prévues au même article 41-5, un recours possible devant la chambre de l'instruction. Ce recours s'exercerait après notification de la décision aux propriétaires connus du bien et aux personnes mises en cause, afin de leur permettre de la contester dans les cinq jours. Par exception en matière de destruction de stupéfiants, si la notification a été orale, le délai de contestation ne serait que de vingt-quatre heures. Ce nouveau recours se substituerait à la procédure antérieure, qui prévoyait l'intervention du juge des libertés et de la détention.

Il s'agit, enfin, par coordination, de soumettre la décision de non-restitution prise par le procureur de la République en vertu de l'article 41-4 du même code, au même type de recours auprès de la chambre de l'instruction plutôt qu'auprès du tribunal correctionnel.

Votre rapporteur constate que ce recours d'une décision du procureur de la République auprès de la chambre de l'instruction, juridiction d'appel compétente vis-à-vis des décisions du juge d'instruction, est sinon inédite, du moins très rare.

Elle est motivée par la volonté de conserver au procureur de la République une plus grande latitude d'action, puisque l'autre solution consisterait à conserver le dispositif actuel qui impose au ministère public de saisir le juge des libertés et de la détention. Elle permet d'éviter une saisine du juge s'il n'y a pas de contestation et supprime un degré de juridiction, puisque les décisions du juge des libertés et de la détention peuvent être contestées ensuite devant la chambre de l'instruction. Les délais de recours se trouvent raccourcis : alors qu'à l'article 41-4, l'intéressé peut contester la décision de non restitution pendant un mois, il n'aurait plus que cinq jours, voire un jour, pour contester les décisions de destruction ou de remise à l'Agrasc, à l'article 41-5.

Cette limitation des recours pourrait s'entendre pour des décisions uniquement conservatoires. Mais elle concernera aussi la destruction ou la conversion de certains scellés. Or ceci engage non seulement le patrimoine de la personne mise en cause, mais aussi l'issue du procès, puisque l'une des raisons qui peuvent conduire à s'opposer à la destruction ou à l'aliénation est le fait que le scellé soit nécessaire à la manifestation de la vérité.

Votre rapporteur constate que la procédure actuelle, qui impose le recours au juge des libertés et de la détention pour permettre la remise du bien à l'Agrasc, ne fait pas aujourd'hui difficulté. Pourquoi vouloir lui substituer une autre procédure, largement inédite, et entourée de moins de garantie, et l'étendre à l'ensemble des décisions rendues sur le sort définitif des scellés ? L'impératif gestionnaire doit être pris en compte, mais il ne peut conduire à restreindre excessivement les garanties pénales.

Il a pour cette raison proposé à votre commission un amendement qu'elle a adopté, qui rétablit la compétence du juge des libertés et de la détention sur ces décisions, en particulier celle qui concerne la destruction des scellés, autre que celle des biens dangereux ou illicites. Le même amendement maintient le droit en vigueur s'agissant de la décision de non-restitution d'un scellé : le recours pourrait être exercé devant le tribunal correctionnel ou la chambre des appels correctionnels.

Par ailleurs, un deuxième amendement adopté par votre commission vise à corriger une erreur de coordination au a) du 1° B du présent article, puisque cette disposition réduit le délai de mise en demeure infructueuse à l'article 41-5 du code de procédure pénale de deux à un mois, alors que ce même délai est maintenu à deux mois à l'article 41-4.

Enfin, un dernier amendement de votre commission vise à conserver une certaine symétrie entre la gestion des scellés par le juge d'instruction et par le procureur de la République. Sur plusieurs points, et sans que cela ait été justifié, les garanties devant le parquet seraient inférieures à ce qu'elles sont devant le juge d'instruction, alors, pourtant, que l'atteinte portée à la propriété est la même. Ainsi le propriétaire du bien n'aurait qu'un mois au lieu de deux pour faire connaître son intention de reprendre l'objet, et cinq jours au lieu de dix pour contester la décision de destruction du bien. En outre, pourraient aussi être confiés à l'Agrasc des biens qui n'appartiennent pas à la personne poursuivie. Si une réforme peut être envisagée sur ces différents points, il est important qu'elle s'applique uniformément à l'instruction et à l'enquête préliminaire. L'amendement de votre commission rétablit donc la symétrie préexistante.

3) De nouvelles modalités de transmission des réclamations formées contre les avis d'amendes routières

En nouvelle lecture, les députés ont adopté deux amendements qui abordent des questions nouvelles.

Le premier, à l'initiative de la rapporteure, Mme Colette Capdevielle, vise à étendre de trois à quinze jours le délai de paiement d'une amende forfaitaire minorée en matière d'infraction routière, lorsque le contrevenant est présent lors de la verbalisation. Il s'agit d'aligner ce délai, plus favorable à l'intéressé, sur celui en vigueur lorsque l'avis de verbalisation est adressé ensuite au contrevenant. L'amendement était inspiré par une recommandation du Défenseur des droits ^{48 ( * )} .

Le second amendement, d'origine gouvernementale, vise, d'une part, à imposer l'utilisation du formulaire joint à l'avis d'amende forfaitaire pour payer celle-ci  et, d'autre part, à autoriser la transmission par voie électronique des contestations relatives aux avis de contravention routière.

Ces dispositions constituent des simplifications bienvenues. Toutefois, adoptées en nouvelle lecture, la question de leur recevabilité se pose au regard de la règle de l'entonnoir.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
Article 9 (art. L. 421-11, L. 911-4, L. 971-2, L. 972-2, L. 973-2 et L. 974-2 du code de l'éducation, code général des collectivités territoriales, dont ses articles L. 2121-34, L. 2213-14 et L. 2223-21-1, code de la route, code de la sécurité intérieure, code du sport, code des transports, loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale) - Diverses dispositions et habilitations du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires en matière d'administration territoriale - Mesures d'application directe correspondantes

Cet article recouvre plusieurs mesures de simplification des procédures en matière administrative.

En dehors d'amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale n'y a apporté qu'une modification de fond, en première lecture et à l'initiative de la rapporteure de la commission des lois, Mme Colette Capdevielle.

Cet amendement a porté sur la nouvelle procédure de surveillance de certaines opérations funéraires, qui doit permettre de se passer de la présence d'un officier de police lors de la fermeture du cercueil ou de l'exhumation, en dehors des cas de crémations.

En séance publique au Sénat, le Gouvernement avait entendu les réserves de votre commission sur la suppression pure et simple de tout contrôle et elle avait prévu que ces opérations de fermeture et de scellement du cercueil s'effectueraient sous la responsabilité de l'opérateur funéraire, en présence de deux membres de la famille. À défaut, un fonctionnaire de police devrait être mobilisé.

La rapporteure de l'Assemblée nationale a jugé souhaitable de ne requérir la présence que d'un seul membre de la famille. Ceci doit alléger, d'une part, les contraintes pesant sur les familles, et permettre, d'autre part, de répondre aux situations dans lesquelles il est impossible de réunir deux membres de la famille, ce qui imposerait alors de faire appel à un fonctionnaire de police.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 9 bis (supprimé) (art. L. 212-2 et L. 213-1 du code de la route) - Autorisation d'exercice de la fonction d'enseignement de conduite automobile par les stagiaires en formation

Cet article a été introduit par un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, lors de la première lecture.

Il tend, en modifiant l'article L. 212-2 du code de la route qui fixe les conditions auxquelles doivent répondre les enseignants d'auto-école pour pratiquer cette activité, à autoriser les stagiaires en cours de formation préparatoire à ce diplôme, à exercer par anticipation ces fonctions pendant leur propre formation.

Cette mesure est destinée à renforcer l'attractivité de ce métier, puisque les stagiaires seront ainsi rémunérés, du fait de leur enseignement, l'année pendant laquelle ils se formeront en parallèle. L'objectif du Gouvernement est, à terme, de confier à la branche professionnelle de services de l'automobile, la responsabilité d'organiser l'enseignement et l'examen au titre professionnel d'enseignant de conduite automobile, délivré sous la responsabilité du ministre de l'emploi. La mesure proposée est une première simplification qui constitue, pour les professionnels, une contrepartie à la charge d'organisation qu'ils reprendront à l'État.

Les stagiaires pratiqueraient leur enseignement dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État. Selon les informations fournies à la rapporteure de l'Assemblée nationale par le Gouvernement ces conditions correspondraient à un niveau minimum de compétence : la possibilité d'enseignement ne seraient ouvertes qu'aux seuls salariés titulaires d'un contrat de professionnalisation ou en période de professionnalisation, ayant préalablement validé une des deux compétences professionnelles du titre et obtenu du préfet une autorisation temporaire et restrictive d'exercer. En outre, aux termes de la nouvelle rédaction de l'article L. 213-1 du code de la route, un tel décret fixerait aussi le nombre maximal de stagiaires autorisés à enseigner, en proportion de l'effectif total des enseignants titulaires.

L'Assemblée nationale a adopté, en nouvelle lecture, un amendement améliorant la rédaction initialement proposée.

Cette disposition soulève des questions de fond, puisqu'elle aboutit à former des candidats au permis de conduire par des maîtres qui n'ont pas achevé leur propre formation et sur la forme, puisqu'elle ne concerne ni la simplification d'une procédure administrative, ni une disposition de droit civil ou pénal et semble ainsi dépourvue de lien, même indirect, avec les autres dispositions du texte initial.

Pour ces deux raisons, votre commission a supprimé l'article 9 bis .

Article 9 ter (supprimé) (art. L. 221-1 du code de la route) - Possibilité de conduire un quadricycle léger à moteur sans permis de conduire

Introduit, comme le précédent, par voie d'amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, cet article vise à remédier à une incertitude sur la situation juridique des voiturettes au regard du permis de conduire, signalée par le Conseil d'État.

En effet, la directive 2006/126/CE du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire ^{49 ( * )} a prévu un permis particulier pour la catégorie des véhicules dite AM, qui réunit les véhicules à deux ou trois roues ayant une vitesse maximale de 45 km/h et les voiturettes (désignées comme des « quadricycles légers à moteurs »).

Les conditions d'obtention de ce titre sont moins contraignantes que celles du permis de conduire habituel, puisque seules sept heures de formation sont exigées. En outre, le système de points propre au permis à points ne lui est pas applicable.

Toutefois, cette dernière exclusion, prévue par l'article L. 221-1 du code de la route ne concerne en principe que les « cyclomoteurs ». Or, à proprement parler, les voiturettes ne relèvent pas de cette dernière catégorie, ce qui fait douter de l'application ou pas du permis à points à ces véhicules.

Le présent article résout la difficulté en supprimant la référence aux cyclomoteurs : l'exclusion du permis à points s'étendra ainsi à tous les permis spéciaux pour les petits véhicules à moteur, qu'il s'agisse de deux, trois ou quatre roues.

La modification est opportune, mais, comme à l'article précédent, elle ne paraît présenter un lien suffisant avec le projet de loi initial, ce qui a motivé l'adoption par votre commission d'un amendement de suppression.

Votre commission a supprimé l'article 9 ter .

TITRE VII - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROCÉDURES ADMINISTRATIVES

Article 13 (pour coordination) (art. 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, art. 4, 5, et 6 de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative aux transferts aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, art. 16 du code de procédure pénale) - Habilitation du Gouvernement à supprimer ou fusionner, par ordonnance, des commissions administratives obsolètes

Cet article, présenté dans le rapport de première lecture, avait été adopté conforme par l'Assemblée nationale en première lecture.

Toutefois, une erreur dans sa rédaction risquait de le rendre inopérant. C'est pourquoi la rapporteure de l'Assemblée nationale a déposé un amendement de correction qui a eu pour effet de rouvrir, pour coordination, cet article.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification .

Article 14 bis A - Signalétique applicable aux logiciels et DVD de loisirs présentant des risques pour les mineurs

Le présent article, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, vise à modifier la procédure d'établissement de la signalétique des DVD, Blu-ray et jeux-vidéos, destinée à assurer la protection des mineurs.

Déposé tardivement en séance publique devant votre assemblée en première lecture, il avait été rejeté en raison de ce dépôt précipité et d'une rédaction incertaine.

Les députés l'ont adopté en première lecture, avant d'en adapter, en nouvelle lecture, la rédaction.

Actuellement, la protection des mineurs vis-à-vis de la diffusion de certains contenus violents ou pornographiques, passe, en plus du droit pénal, par un dispositif de signalisation et de restriction de diffusion régi notamment par l'article 32 de la loi du 17 juin 1998 ^{50 ( * )} , dans sa rédaction postérieure à la loi du 5 mars 2007.

Ce régime juridique, qui s'applique exclusivement aux documents fixés par voie numérique ou analogique sur certains supports (DVD ou Blu-Ray), distingue deux situations, selon la nature du contenu enregistré sur ces supports : les DVD pornographiques doivent comporter la mention « mise à disposition des mineurs interdite (article 227-24 du code pénal) » ; ceux qui présentent « un risque pour la jeunesse en raison de la place faite au crime, à la violence, à l'incitation à l'usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants, à l'incitation à la consommation excessive d'alcool ainsi qu'à la discrimination ou à la haine contre une personne déterminée ou un groupe de personnes » doivent faire l'objet d'une signalétique spécifique au regard de ce risque. Cette signalétique, établie par l'autorité administrative, était destinée à en limiter la diffusion auprès des mineurs, en fonction de leur âge.

Toutefois, le Gouvernement estime que le dispositif n'a pas fonctionné, pour deux raisons. En premier lieu, la procédure n'aurait pas suffisamment fait la part aux professionnels dans l'élaboration de la signalétique, puisque cette charge incombait à l'autorité administrative, le projet étant ensuite soumis à homologation par une commission administrative intégrant des professionnels. Toutefois, bien qu'une signalétique ait été adoptée par décret dès 2007, la commission d'homologation n'a jamais été réunie par le ministre de l'intérieur, ce qui a conduit à sa suppression. La charge d'homologuer la signalétique est alors passée au ministre de l'intérieur qui n'y a toujours pas procédé jusqu'à ce jour.

La seconde raison donnée par le Gouvernement à l'insuccès de cette procédure est la différence des usages retenus par les professionnels, en ce qui concerne ces signalétiques, entre les films et les jeux-vidéos. Pour les premiers, la référence est celle des interdictions ou des limitations de diffusion par âges applicables aux oeuvres cinématographiques. Or celles-ci ne mentionnent pas le type de risque (violence, discrimination, incitation à la consommation excessive d'alcool etc. ). En revanche, pour les seconds, ce type de risque est généralement mentionné.

Le présent article vise donc à remédier à ces deux difficultés alléguées, d'une part, en laissant aux professionnels l'initiative pour établir une signalétique, l'autorité administrative se contentant de l'homologuer, et, d'autre part, en distinguant la situation des films et celle des jeux-vidéos, s'agissant de la mention spécifique du type de risque contenu dans le document.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de la présente modification.

Faut-il laisser aux professionnels le soin de définir le régime auquel ils seront soumis et limiter l'intervention administrative à la seule homologation de ce qu'ils proposeront ? Quel recours aura l'administration si les éditeurs ne s'entendent pas entre eux et si chacun lui soumet sa propre signalétique, ou si tous s'abstiennent de produire un quelconque projet ? En la matière, il est souhaitable qu'un modèle standard s'impose afin de garantir la plus grande clarté pour le consommateur.

En outre, la rédaction proposée ne tient pas suffisamment compte des évolutions technologiques : l'achat de vidéos ou de jeux-vidéos ne s'effectue plus seulement à travers celui des DVD sur lesquels ils sont enregistrés. Celui-ci a aussi lieu par voie dématérialisée, par diffusion en ligne (plateforme d'achat numérique, service de vidéo à la demande ou V.O.D - video on demand ). Ne serait-il pas préférable de prévoir un dispositif global qui régisse les achats matériels ou dématérialisés de tels contenus ?

Toutefois, la situation actuelle n'est pas non plus satisfaisante et ce dispositif présente le mérite de proposer une solution susceptible d'y remédier, même si elle n'est que partielle.

Par conséquent, votre commission a adopté l'article 14 bis A sans modification .

TITRE VII BIS - DISPOSITIONS APPLICABLES EN POLYNÉSIE FRANÇAISE

Article 14 bis - Dispositions spécifiques au tribunal foncier de la Polynésie française

Cet article a été introduit dans le présent projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Edouard Fritch et plusieurs de ses collègues. Il vise à prévoir dans le code de l'organisation judiciaire (COJ) des règles permettant la mise en place effective du tribunal foncier de la Polynésie française.

Le tribunal foncier de la Polynésie française a été institué, dans son principe, par l'article 17 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française. Ce tribunal est compétent pour connaître des litiges relatifs aux actions réelles immobilières, aux actions relatives à l'indivision ou au partage portant sur des droits réels immobiliers.

L'ordonnance qui aurait dû être prise par le Gouvernement, au plus tard le dernier jour du seizième mois suivant la promulgation de la loi, pour édicter « les mesures de nature législative relatives à l'organisation et au fonctionnement du tribunal foncier ainsi qu'au statut des assesseurs », n'a jamais été publiée.

C'est pourquoi, les dispositions introduites dans le projet de loi, à l'article 14 bis , fixent les règles relatives à la composition, à l'organisation et au fonctionnement de ce tribunal.

En nouvelle lecture, à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs améliorations rédactionnelles et de clarification bienvenues à ce dispositif.

Cependant, en séance publique, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement prévoyant que le tribunal foncier « statue au vu des conclusions [...] du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française ». Les conditions de désignation et les attributions de ce commissaire du Gouvernement, dans le respect du principe du contradictoire, sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'ajouter à la procédure ce commissaire du Gouvernement « pour bénéficier de l'expertise d'une personnalité qualifiée dans le domaine foncier » ^{51 ( * )} , alors même que deux assesseurs sont justement nommés à cet effet . Le nouvel article L. 552-9-3 du code de l'organisation judiciaire, créé par le présent article, disposerait en effet que ces assesseurs sont choisis parmi les personnes « présentant des garanties de compétence et d'impartialité ». À cet égard, votre rapporteur insiste sur la nécessité de donner un véritable statut aux assesseurs pour leur permettre d'exercer pleinement leurs fonctions ^{52 ( * )} .

De plus, l'intervention d'un représentant du Gouvernement de la Polynésie française dans chaque affaire de terre pose question. En effet, si le territoire est concerné par la procédure, il est partie au procès. L'existence de ce commissaire risquerait alors de porter atteinte au droit à un procès équitable constitutionnellement protégé. Si le territoire n'est pas concerné, on voit mal, alors, à quel titre un représentant du Gouvernement polynésien présenterait ses conclusions dans une affaire opposant des personnes privées dans un procès civil car, rappelons-le, la plupart de ces affaires traitent de sorties d'indivision, de partage, de prescription acquisitive...

Contrairement au rapporteur public qui intervient devant le juge administratif ou le Tribunal des conflits, le commissaire du Gouvernement de la Polynésie française ne serait pas un magistrat , ce qui est tout à fait contestable, seul un magistrat pouvant remplir cette fonction dans le procès.

En outre, lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale ^{53 ( * )} , Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice, a fait valoir que le commissaire du Gouvernement « pourrait être le directeur des affaires foncières de Polynésie ». Or la direction des affaires foncières dispose d'un « bureau des avocats », qui « apporte un conseil aux personnes bénéficiant de l'aide juridictionnelle et assure leur défense devant le tribunal » ^{54 ( * )} . Le directeur des affaires foncières ne pourrait, dès lors, occuper les fonctions de commissaire du Gouvernement dans les affaires, et elles sont nombreuses, où l'une des parties bénéficie des services du bureau des avocats de la direction des affaires foncières.

Outre la complexification excessive de la procédure judiciaire qu'il engendre, l'appel à des personnalités extérieures ne saurait pallier l'insuffisance de moyens de la justice en Polynésie . Votre rapporteur salue à cet égard l'annonce faite par la ministre de la justice concernant le renforcement des effectifs et des moyens de la Cour d'appel de Papeete ^{55 ( * )} .

Enfin, cette disposition risque de se heurter à un dernier obstacle constitutionnel, car elle est susceptible de constituer un cas d'incompétence négative du législateur . En effet, de jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel considère qu'il incombe au législateur d'assortir un dispositif mettant en oeuvre un principe constitutionnel de garanties légales suffisantes.

Or le présent article renvoie à un décret en Conseil d'État la fixation des conditions de désignation et des attributions du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française, alors même que ces éléments touchent au droit à un procès équitable et notamment au principe du respect du contradictoire, constitutionnellement garantis .

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission, a adopté trois amendements identiques , l'un de son rapporteur, les deux autres de notre collègue Vincent Dubois, supprimant du présent article les deux alinéas relatifs à la création du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française.

Enfin, si votre rapporteur salue la mise en place du tribunal foncier, car elle devrait renforcer l'efficacité de traitement des affaires de terre, il tient à souligner qu'elle ne règlera pas, à elle seule, le problème foncier polynésien. Il serait également nécessaire, de traiter, entre autres, les difficultés liées à la reconstitution des actes d'état civil et des actes de propriété, par la mise en place, à brefs délais, d'outils performants à cet effet.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi modifié .

Article 14 ter - Entrée en vigueur des dispositions relatives au tribunal foncier en Polynésie française

Par cohérence avec l'article 14 bis , à l'initiative de M. Édouard Fritch et plusieurs de ses collègues, en première lecture, l'Assemblée nationale a inséré le présent article dans le projet de loi, pour abroger les dispositions relatives à la commission de conciliation obligatoire en matière foncière, devenue obsolète en raison de l'entrée en activité du tribunal foncier . Cet article n'a ensuite pas été modifié en nouvelle lecture.

Votre commission a adopté l'article 14 ter sans modification .

TITRE VIII - DISPOSITIONS FINALES

Article 15 - Application outre-mer

Cet article prévoit l'application outre-mer des dispositions du présent texte. Il a été amendé, en première et en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, pour tenir compte des nouveaux articles ajoutés au texte à cette occasion.

Toutefois, l'applicabilité dans les îles Wallis et Futuna de l'article 1 ^er bis , sur le statut juridique des animaux, n'a pas été prévue , alors qu'en principe, en matière de droit civil, une mention expresse est nécessaire ^{56 ( * )} .

Compte tenu de la suppression, par votre commission, de l'article 1 ^er bis , la correction de cet oubli n'est plus nécessaire.

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .

Article 15 bis - Application des dispositions de l'article 1er relative au renouvellement des mesures de tutelle et de curatelle

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale en séance publique.

Il précise les modalités d'entrée en vigueur des dispositions prévues à l'article 1 ^er du présent texte, qui modifient l'article 442 du code civil pour limiter, lors de leur renouvellement, la durée des mesures de tutelle ou de curatelle à vingt ans.

Pour permettre à la nouvelle règle de s'appliquer à l'ensemble des mesures, le présent article prévoit que toute mesure renouvelée pour une durée supérieure à dix ans avant l'entrée en vigueur du présent texte, devra faire l'objet d'une révision au plus tard dix ans après la promulgation de la présente loi .

Votre rapporteur s'interroge néanmoins sur la logique qu'il y a à viser les mesures supérieures à dix ans prises antérieurement à la présente loi et à imposer un délai de révision à dix ans, alors que la nouvelle limite de durée d'une mesure renouvelée serait désormais fixée à vingt ans par l'article 442 du code civil.

Toutefois, puisqu'en retenant dix ans au lieu de vingt ans pour le réexamen de ces mesures antérieures cet article est plus protecteur des personnes protégées, qui verront leur situation réexaminée plus rapidement ^{57 ( * )} , votre commission n'a pas apporté de modifications à cette rédaction.

Votre commission a adopté l'article 15 bis sans modification .

Article 16 - Délais d'adoption des ordonnances et des projets de loi de ratification associés

Le présent article fixe les délais d'adoption des ordonnances.

Votre commission a supprimé par un amendement de conséquence ceux relatif à l'article 3.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

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* ⁵ Articles 503 et 504 du code civil.

* ⁶ L'article 2 du décret du 22 décembre 2008 précise que « constituent des actes de disposition les actes qui engagent le patrimoine de la personne protégée, pour le présent ou l'avenir, par une modification importante de son contenu, une dépréciation significative de sa valeur en capital ou une altération durable des prérogatives de son titulaire. »

* ⁷ Articles 505 à 508 du code civil.

* ⁸ Décret n° 2008-1484 du 22 décembre 2008 relatif aux actes de gestion du patrimoine des personnes placées en curatelle ou en tutelle, et pris en application des articles 452, 496 et 502 du code civil .

* ⁹ Cet amendement est la reprise d'une proposition de rédaction de votre rapporteur en commission mixte paritaire.

* ¹⁰ Article 442 du code civil.

* ¹¹ Actuellement, l'article 500 prévoit que « sur proposition du tuteur, le conseil de famille ou, à défaut, le juge arrête le budget de la tutelle ».

* ¹² Comme par exemple les pigeons d'un pigeonnier ou les vaches d'une étable, qui donnent à l'immeuble une grande partie de sa valeur.

* ¹³ Sans pour autant la reprendre à l'identique ce qui pose question.

* ¹⁴ Rapport de nouvelle lecture fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, par Mme Colette Capdevielle, députée (n° 2200), p. 21.

* ¹⁵ La proposition de loi n° 1608 (AN - XIV ^e législature) visant à supprimer toute exception à la punition des sévices graves envers les animaux domestiques, apprivoisés ou tenus en captivité , déposée par Mme Geneviève Gaillard, présidente du groupe d'étude, et plusieurs de ses collègues, le 29 avril 2014, a d'ailleurs supprimé cette formule.

* ¹⁶ Recueil Dalloz 2014, p. 1844.

* ¹⁷ Les animaux attachés à la culture, les pigeons des colombiers et les poissons des eaux et plans d'eau.

* ¹⁸ Dans sa rédaction actuelle, l'article 528 du code civil dispose que « sont meubles par leur nature les animaux et les corps qui peuvent se transporter d'un lieu à un autre, soit qu'ils se meuvent par eux-mêmes, soit qu'ils ne puissent changer de place que par l'effet d'une force étrangère ».

* ¹⁹ C'est d'ailleurs le parti pris de l'avant-projet de réforme du livre II du code civil, élaboré par l'association Henri Capitant des amis de la culture juridique française, sous la direction du professeur Périnet-Marquet de 2009, dont est inspiré le présent article, qui traite de la question de l'animal au sein d'un projet global de réforme du droit des biens.

* ²⁰ Réponse à la question n° 17773, JOAN 09/07/2013, p. 7215.

* ²¹ Le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution prévoit que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis . »

* ²² Loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins et modernisant diverses dispositions de droit successoral .

* ²³ Article 734 du code civil.

* ²⁴ C'est-à-dire inscrit sur la liste nationale des experts judiciaires dressée par la Cour de cassation ou la liste des experts judiciaires dressée par chaque cour d'appel.

* ²⁵ Encore cela dépend-il de la facilité qu'aura le testateur à recruter un interprète fidèle de sa volonté parmi ses proches. Dans ce cas, il est possible qu'il le désigne comme son interlocuteur, ce qui laissera à sa charge le coût du seul interprète désigné par le notaire, comme ce serait le cas avec un seul interprète assermenté.

* ²⁶ La modification proposée serait portée à un nouvel article 34 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, et non dans le code civil.

* ²⁷ Devenu loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires .

* ²⁸ Rapport pour avis n° 428 (2012-2013) de M. Thani Mohamed Soilihi, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, p. 17 et s. (rapport pour avis disponible à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/a12-428/a12-4281.html#toc5).

* ²⁹ Il s'agit, aux termes du 1° de l'article 784 du code civil : « du paiement des frais funéraires et de dernière maladie, des impôts dus par le défunt, des loyers et autres dettes successorales dont le règlement est urgent ». Un amendement du Gouvernement adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale vise à permettre aux intéressés de produire à l'appui de leur demande, en plus des factures, des bons de commandes ou des avis d'imposition.

* ³⁰ CE, 29 juin 2011, Ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l'État contre consorts A , req. n° 339147.

* ³¹ Loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence. La date d'entrée en vigueur de cette disposition a été fixée au 1 ^er janvier 2015.

* ³² Art. 782 du code civil.

* ³³ Énumération qui compte notamment le paiement des frais funéraires et de dernière maladie, des impôts, loyer et autres dettes successorales urgentes ; le recouvrement des fruits et revenus des biens successoraux ou la vente des biens périssables ; et enfin les actes destinés à éviter l'aggravation du passif successoral.

* ³⁴ 1° de l'article 784  du code civil.

* ³⁵ Art. 831 du code civil.

* ³⁶ Art. 831-3 du même code.

* ³⁷ Par cohérence, l'attribution préférentielle de droit en faveur du conjoint survivant, à l'article 831-3 précité, est étendue à ce véhicule.

* ³⁸ Sur l'ensemble de cette question, cf. le rapport n° 120 (2003-2004) de notre collègue Patrice Gélard, sur la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce, p. 16 et s. (disponible à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l03-120/l03-120.html).

* ³⁹ L'article 271 mentionne notamment :

« - la durée du mariage ;

- l'âge et l'état de santé des époux ;

- leur qualification et leur situation professionnelles ;

- les conséquences des choix professionnels faits par l'un des époux pendant la vie commune pour l'éducation des enfants et du temps qu'il faudra encore y consacrer ou pour favoriser la carrière de son conjoint au détriment de la sienne ;

- le patrimoine estimé ou prévisible des époux, tant en capital qu'en revenu, après la liquidation du régime matrimonial ;

- leurs droits existants et prévisibles ;

- leur situation respective en matière de pensions de retraite en ayant estimé, autant qu'il est possible, la diminution des droits à retraite qui aura pu être causée, pour l'époux créancier de la prestation compensatoire, par les circonstances visées au sixième alinéa [c'est-à-dire les conséquences des choix professionnels des époux - NDA] ».

* ⁴⁰ Civ. 1 ^ère , 11 mars 2009, req. n° 08-11.211.

* ⁴¹ Scrutin public n° 123, séance du 23 janvier 2014 : sur 347 suffrages exprimés, 346 se sont prononcés contre l'amendement n° 39 du Gouvernement et 1 pour.

* ⁴² L'article 1644 du code civil prévoit qu'en cas de vice caché, l'acheteur a le choix entre rendre la chose et se faire restituer le prix, ou garder la chose et se faire rendre une partie du prix, évaluée par experts.

* ⁴³ Rapport n° 1808 (XIV ^e législature), fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale par Mme la députée Colette Capdevielle, p. 109-110.

* ⁴⁴ Art. 668 et s. du code de procédure civile.

* ⁴⁵ De la même manière, on peut observer que les dispositions civiles relatives à la lettre recommandée avec avis de réception précisent que « la notification est réputée faite à personne lorsque l'avis de réception est signé par son destinataire » et qu'elle est réputée « faite à domicile ou à résidence lorsque l'avis de réception est signé par une personne munie d'un pouvoir à cet effet ». La notification à une personne sans mandat du destinataire ne paraît pas répondre à ces exigences.

* ⁴⁶ CC, n° 2014-390 QPC, 11 avril 2014, M. Antoine H ., JORF du 13 avril 2014 page 6693.

* ⁴⁷ CC, n° 2014-390 QPC, précité.

* ⁴⁸ Sans son rapport sur les suites réservées à la décision n° 12-R003 du 13 juin 2012 relative aux amendes routières, le Défenseur des droits avait en effet recommandé que « le délai de paiement de l'amende forfaitaire minorée, pour les contraventions relevées avec interception physique du conducteur par l'agent verbalisateur, soit aligné sur celui des contraventions établies sans interception, en le portant de 3 à 15 jours, à compter de la remise de l'avis de contravention par l'agent verbalisateur. En effet, le délai actuel de 3 jours peut s'avérer difficile à respecter, notamment en milieu rural, compte tenu de la présence parfois réduite de détaillants de timbre-amende, de l'éloignement des points de dépôt de courrier ou de la faible fréquence des levées ».

* ⁴⁹ Directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire .

* ⁵⁰ Loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs .

* ⁵¹ Cf . objet de l'amendement n° 15 du Gouvernement, déposé en vue de la séance publique, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

* ⁵² Ce statut devrait notamment prévoir une rémunération des assesseurs et non pas seulement une prise en charge des frais engagés pour l'exercice de leurs fonctions, ainsi que l'exigence de qualifications particulières dans le domaine foncier (formation, expérience...).

* ⁵³ Troisième séance du jeudi 30 octobre 2014.

* ⁵⁴ Cf . site de la direction des affaires foncières : http://www.affaires-foncieres.gov.pf/

* ⁵⁵ Cf . troisième séance publique de l'Assemblée nationale du jeudi 30 octobre 2014 précitée.

* ⁵⁶ En vertu de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer.

* ⁵⁷ Par exemple, si une mesure a été renouvelée le 1 ^er janvier 2015 pour 21 ans, elle sera en fait révisée dix ans après la promulgation de la loi, c'est-à-dire probablement en 2025 (sous réserve que la présente loi soit bien promulguée en 2015), alors que si les nouvelles dispositions prévues à l'article 442 étaient applicables à cette mesure, elle devrait être réexaminée en 2035.