CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONDITIONS DE NOMINATION
Article 7 (Art. 1er de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'État) - Nomination des procureurs généraux
L'article 7 modifie les conditions de nomination du procureur général près la Cour de cassation et des procureurs généraux près les cours d'appel. À cet effet, il amende l'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'État. Dans sa rédaction issue de la loi du 25 février 1992 25 ( * ) , ce texte prévoit que les magistrats exerçant ces fonctions sont nommés par décret du Président de la République pris en conseil des ministres.
La nouvelle rédaction proposée pour le deuxième alinéa de l'article 1 er conduirait à retirer ces magistrats de la liste des emplois auquel il est pourvu en conseil des ministres. Ceux-ci continueraient cependant à être nommés par un décret « simple » du Président de la République. Selon l'étude d'impact du projet de loi organique, la suppression de la désignation en conseil des ministres de ces hauts magistrats du parquet permettra de renforcer, « sur le plan symbolique », leur indépendance. Votre rapporteur note qu'au terme de cette modification, seule la fonction de procureur général près la Cour des comptes demeurerait pourvue en conseil des ministres.
• Le rôle du parquet général près la Cour de cassation
Même si la fonction de procureur général près la Cour de cassation constitue l'une des plus hautes et prestigieuses dans la hiérarchie judiciaire, il convient de relever que le parquet général ne joue aucun rôle en matière de mise en mouvement de l'action publique ou de direction de la police judiciaire. Selon l'article L. 432-1 du code de l'organisation judiciaire, le procureur général près la Cour de cassation « porte la parole aux audiences des chambres mixtes et de l'assemblée plénière ainsi que dans les assemblées générales de la cour ». Le rôle des membres du parquet général consiste à tenir le siège du ministère public dans les affaires examinées par les chambres de la Cour de cassation, et de prendre position, en toute indépendance, sur les points de droit soulevés par celles-ci.
• Le rôle du procureur général près la cour d'appel
Les procureurs généraux interviennent quant à eux plus directement dans la mise en oeuvre de la politique pénale. En vertu des articles 34 à 38 du code de procédure pénale, les procureurs généraux près les 36 cours d'appel représentent le ministère public auprès de ces juridictions et des cours d'assises. Le procureur général veille à l'application de la loi pénale sur le ressort de la cour d'appel où il est nommé ainsi qu'au bon fonctionnement des parquets placés sous son autorité. À cette fin, il anime et coordonne l'action des procureurs de la République dans le domaine de la prévention et de la répression des infractions à la loi pénale. Doté d'un pouvoir d'adaptation des instructions générales du garde des sceaux en la matière, le procureur général fait chaque année rapport au ministre sur l'application de la loi pénale et de ces instructions générales, ainsi que sur l'activité et la gestion des parquets de son ressort.
Le procureur général a enfin la possibilité d'enjoindre aux procureurs de la République, par l'intermédiaire d'instructions écrites et versées au dossier, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente des réquisitions écrites qu'il juge opportunes.
Il résulte de ces dispositions que le procureur général joue un rôle éminent en matière d'animation, mais aussi d'adaptation aux spécificités locales, de la politique pénale générale définie par le garde des sceaux ainsi qu'en matière de mise en mouvement de l'action publique.
• Les garanties statutaires liées à la nomination des procureurs généraux près les cours d'appel
Ce n'est que depuis 1993 26 ( * ) que la Constitution reconnaît formellement au Conseil supérieur de la magistrature un pouvoir d'avis simple sur la nomination des magistrats du parquet 27 ( * ) , à l'exception des procureurs généraux. La nomination de ces derniers n'est en effet assortie d'un avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur que depuis la révision constitutionnelle de 2008 28 ( * ) puisque la rédaction de l'article 65 de la Constitution, antérieure à cette révision, excluait son intervention sur les « emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ». Pour autant, il apparaît désormais que la délivrance d'un avis simple du CSM sur les nominations des magistrats du parquet pourrait ne pas constituer une garantie procédurale suffisante pour assurer leur indépendance, en particulier au regard des exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.
• Une réforme au milieu du gué ?
Votre rapporteur prend acte du caractère essentiellement symbolique de la modification proposée par l'article 7 du projet de loi organique. Alors que la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres était, en 1992, justifiée par la nécessité de reconnaître « l'importance et le caractère éminent des fonctions de procureur général près une cour d'appel » et de « conforter les magistrats en province à l'égard des préfets et des autres autorités de l'État » 29 ( * ) , les exigences liées au renforcement de l'indépendance du parquet et au maintien de l'unicité du corps judiciaire imposent une évolution de leur mode de nomination pour que leurs garanties statutaires soient alignées sur celles des magistrats du siège. Lors des auditions conduites par votre rapporteur, il a en effet fait valoir que les procureurs généraux ne devaient pas être considérés comme des « préfets judiciaires ».
Cet accroissement de l'indépendance des magistrats du parquet se justifie d'autant plus que leurs prérogatives se sont progressivement accrues au cours des vingt dernières années avec le développement des procédures rapides de traitement des affaires pénales 30 ( * ) . Ces magistrats jouent ainsi un rôle croissant dans la prise de décision, évolution qui avait conduit M. Jean-Louis Nadal, alors procureur général près la Cour de cassation, à relever que « la fonction de juger s'est partiellement déplacée, le magistrat du parquet devenant une partie intégrante du jugement » 31 ( * ) .
Une telle évolution est nécessaire. Comme le soulignait alors notre ancien collègue Jean-Pierre Michel 32 ( * ) , « c'est bien de la Cour européenne des droits de l'homme que vient la mise en cause la plus forte du rôle du parquet en tant que gardien de la liberté individuelle et de son appartenance même à l'autorité judiciaire ». S'appuyant sur le paragraphe 3 de l'article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 33 ( * ) , la Cour a, dans un arrêt du 23 novembre 2010 34 ( * ) , considéré que les membres du parquet ne remplissaient pas « l'exigence d'indépendance à l'égard de l'exécutif » qui compte, au même titre que l'impartialité, parmi les garanties requises pour être qualifié, au sens de ces dispositions de la convention, de « juge » ou de « magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires ». Or, la Cour européenne des droits de l'homme a construit cette démonstration compte tenu des différences statutaires entre magistrats du siège et du parquet, relevant que les membres du parquet dépendent hiérarchiquement du garde des sceaux et qu'ils ne bénéficient pas des mêmes garanties d'inamovibilité que les magistrats du siège.
Notre collègue concluait alors son raisonnement en indiquant que « cet arrêt signe la contrariété entre la conception française du rôle du ministère public et les exigences européennes. Il impose, si la France souhaite conserver aux parquetiers des missions qui relèvent de magistrats au sens de la convention, que leurs garanties statutaires soient renforcées, pour affermir leur indépendance ».
Écartée lors de l'élaboration de la révision constitutionnelle de 2008, la reconnaissance de cette indépendance, par la voie d'un pouvoir d'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature sur la nomination de tous les magistrats du parquet, nécessite toutefois que le Parlement parvienne à un accord sur le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, présenté par le Gouvernement en mars 2013. Ce texte a été voté par l'Assemblée nationale le 4 juin 2013 et transmis à votre Haute assemblée qui l'a adopté le 4 juillet 2013 dans des termes substantiellement différents. Le Sénat n'ayant pu parvenir à un accord sur la réforme de la composition du Conseil supérieur de la magistrature, a été adopté un amendement présenté par notre collègue Michel Mercier au terme duquel ce texte ne prévoirait, outre une précision à l'article 64 de la Constitution, que l'avis conforme du CSM sur la nomination des magistrats du parquet et sa compétence en matière disciplinaire sur ces mêmes magistrats.
Votre rapporteur ne saurait par conséquent proposer à votre commission de s'opposer à l'article 7 du projet de loi organique, largement soutenu par les organisations syndicales de magistrats et la conférence nationale des procureurs généraux. Il souligne cependant qu'une telle évolution statutaire ne présente qu'un intérêt très limité, dans la mesure où les procureurs généraux demeureront nommés par décret du Président de la République. Toute avancée substantielle du statut des parquetiers est désormais conditionnée à la volonté du Gouvernement de surmonter les divergences politiques ayant conduit à un arrêt du processus de révision constitutionnelle initié en 2013 et à inscrire le texte, dans sa version résultant du vote du Sénat, à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Votre rapporteur s'est enfin interrogé sur les raisons ayant conduit le Gouvernement à maintenir la nomination en conseil des ministres du procureur général près la Cour des comptes.
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Le procureur général près la Cour des comptes En application de l'article L. 112-1 du code des juridictions financières, le procureur général exerce le ministère public près la Cour des comptes et auprès des formations communes de l'article L. 111-9-1 du même code. Il veille également au bon exercice du ministère public près les chambres régionales et territoriales des comptes. |
Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que la Cour des comptes répondait à une organisation propre qui n'est pas rattachée au ministère de la justice. Si ses membres sont des magistrats, ils ne relèvent pas du statut de la magistrature déterminé par l'ordonnance de 1958 mais sont régis par les dispositions statutaires de la fonction publique de l'État. Le projet de loi organique ayant vocation à réformer le statut des magistrats de l'ordre judiciaire, le Gouvernement n'a en conséquence pas souhaité modifier le mode de nomination du procureur général près la Cour des comptes, cette question soulevant des questions différentes de celles des procureurs généraux près les cours d'appel. En outre, le premier président de la Cour des comptes, les présidents de chambre et les conseillers maîtres de la Cour des comptes sont également nommés en conseil des ministres, en vertu de l'article L. 121-1 du code des juridictions financières. Il n'a ainsi pas été jugé souhaitable de modifier cette analogie, au risque de déséquilibrer la fonction de procureur général près la Cour des comptes.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a par conséquent adopté l'article 7 sans modification .
Article 8 - (art. 2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre
1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) -
Assouplissement des obligations de mobilité pour la nomination
au
premier grade
Le présent article vise à assouplir l'obligation de mobilité géographique qui pèse sur les magistrats souhaitant accéder au premier grade.
Aux termes de l'article 2 de l'ordonnance statutaire, « nul magistrat ne peut être promu au premier grade dans la juridiction où il est affecté depuis plus de cinq années, à l'exception de la Cour de cassation ».
Cette disposition contraint donc celui qui souhaite être promu à accepter de quitter la juridiction où il est installé, soit préventivement lorsqu'il est proposé à l'avancement, soit à l'occasion de sa promotion.
Or, selon l'étude d'impact, qui cite une étude confiée au centre de recherches politiques de Sciences Po (CEVIPOF) une telle disposition contribuerait aux inégalités de carrières entre les hommes et les femmes :
« Il ressort du rapport remis le 25 septembre 2013 par ce groupe de travail que l'une des causes principales des disparités de carrières entre les hommes et les femmes au sein de la magistrature tient à l'importance donnée en France à la mobilité géographique dans la carrière des magistrats. [...] En effet, compte tenu du fait que, dans notre société, les responsabilités familiales pèsent encore prioritairement sur les femmes, les attaches matrimoniales et ces responsabilités impliquent souvent une certaine stabilité géographique pour les femmes, au moins jusqu'à la majorité des enfants ».
En allongeant à sept ans, contre cinq aujourd'hui, la durée à partir de laquelle un magistrat ne peut plus être promu au premier grade dans la même juridiction, le présent article vise à assouplir cette contrainte.
Un tel assouplissement n'a pas été contesté au cours des auditions.
Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .
Article 9 (art. 3-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Accroissement des avantages de carrière liés, après deux ans, à l'exercice des fonctions de magistrat placé
Le présent article vise à renforcer l'attractivité de la fonction de magistrat placé en améliorant encore les avantages de carrière liés à cette fonction.
Le dispositif des magistrats dits « placés » a été créé par la loi organique n° 80-844 du 29 octobre 1980 relative au statut de la magistrature. L'objectif était de donner aux chefs de cour une plus grande latitude dans la gestion des effectifs de magistrats, en leur attachant le service de magistrats « placés » auprès d'eux, qu'ils pouvaient librement affecter au remplacement de magistrats en congé ou, mais seulement pour une durée de huit mois non renouvelable, sur un poste vacant.
Le régime juridique applicable à ces magistrats placés est défini à l'article 3-1 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958. Cet article fixe en particulier un plafond d'emplois des magistrats placés dans le ressort d'une même cour d'appel (un quinzième des emplois de magistrats de la cour) ainsi qu'une durée maximale d'exercice de cette fonction de six ans.
Compte tenu des sujétions auxquelles ces magistrats sont soumis, et afin de conserver une certaine attractivité à ces fonctions, les intéressés peuvent bénéficier, à partir de deux années d'exercice, d'une priorité d'affectation sur le poste qu'ils souhaitent au sein du tribunal de grande instance du siège de la cour d'appel à laquelle ils sont rattachés ou du tribunal de grande instance le plus important du département où est située ladite cour. Le poste doit toutefois correspondre à leur niveau hiérarchique et il ne doit pas s'agir d'un poste de chef de juridiction, ni d'un poste correspondant au premier grade B bis (premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance).
Cette dernière restriction relative aux postes B bis a été ajoutée par la loi organique n° 2012-208 du 13 février 2012 portant diverses dispositions relatives au statut de la magistrature . Il avait en effet été considéré à l'époque qu'il n'était pas souhaitable que la priorité d'affectation puisse permettre à des magistrats placés, avec peu d'ancienneté dans le grade, d'occuper directement des fonctions d'encadrement réservées à des magistrats plus expérimentés.
Le présent article vise tout d'abord à compléter cette énumération avec les nouvelles fonctions B bis correspondant à des chefs de pôles : les postes de premiers vice-présidents chargés de l'instruction, des fonctions de juge des enfants, de l'application des peines, du service d'un tribunal d'instance ou des fonctions de juge des libertés et de la détention ainsi que celui de premier vice-procureur de la République financier auprès du tribunal de grande instance de Paris.
Cette restriction est toutefois contrebalancée par l'extension du périmètre dans lequel le magistrat placé peut exercer sa priorité d'affectation, puisque le présent article prévoit qu'il puisse choisir un poste vacant dans n'importe lequel des tribunaux de grande instance du ressort de la cour d'appel, alors qu'aujourd'hui son choix est restreint aux postes vacants au TGI du siège de la cour d'appel ou au TGI le plus important du ressort.
Le dispositif proposé paraît équilibré et n'a pas suscité de critiques particulières au cours des auditions. Les représentants du syndicat de la magistrature ont au contraire souligné que la mesure « est de nature à faciliter la stabilisation de ces magistrats et va dans le bon sens ».
Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .
Article 10 (art. 12-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modalités d'évaluation des magistrats
L'article 10 modifie l'article 12-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 afin de préciser le contenu de l'évaluation des magistrats et d'étendre cette procédure aux magistrats exerçant à titre temporaire.
Depuis la loi organique du 25 février 1992 modifiant l'ordonnance statutaire, chaque magistrat, à l'exception des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation et des chefs de cour, fait l'objet d'une évaluation tous les deux ans . De plus, afin que les instances compétentes en matière de mutation puissent apprécier le bien-fondé des mouvements de poste, une évaluation est également nécessaire lors de chaque présentation à l'avancement .
Les juges de proximité sont également évalués depuis la loi organique n° 2003-153 du 26 février 2003. Par cohérence avec les dispositions des articles 29 et 30 du présent projet de loi autorisant le renouvellement des mandats des juges de proximité et des magistrats exerçant à titre temporaire, le présent article propose de compléter l'article 12-1 de l'ordonnance statutaire pour étendre à ces derniers le principe d'une évaluation à l'occasion d'une demande de renouvellement de fonctions .
Cette évaluation se compose à la fois d'une note écrite par laquelle, selon les dispositions de l'article 20 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993, l'autorité hiérarchique décrit les activités du magistrat, porte sur celui-ci une appréciation générale et énonce les fonctions auxquelles il est apte, et d'une grille analytique standardisée visant à qualifier vingt-huit aptitudes professionnelles du magistrat. Sont appréciées tant les compétences juridiques et techniques que les capacités d'organisation et d'animation. Le présent article propose d'inscrire dans la loi organique l'évaluation d'une aptitude spécifique aux chefs de juridiction, à savoir leur capacité à gérer et à animer une juridiction . Votre rapporteur relève que ces critères figurent d'ores et déjà dans la grille analytique standardisée.
Cette évaluation écrite est précédée d' un entretien avec l'autorité hiérarchique, qui a pour objet de dresser un état du service confié au magistrat et de décliner ses objectifs. Le présent article propose d'inscrire comme préalable à l'évaluation, la rédaction par le magistrat d'un bilan de son activité 35 ( * ) . Cette disposition viendrait consacrer dans la loi organique la « note rédigée par le magistrat décrivant ses activités et faisant état des actions de formation qu'il a suivies », déjà annexée à l'évaluation en vertu des dispositions réglementaires 36 ( * ) 37 ( * ) .
Enfin, le présent article vise à prendre en compte, lors de l'évaluation, les conditions d'organisation et de fonctionnement du service dans lequel le magistrat exerce ses fonctions. La commission d'avancement regrette régulièrement dans ses rapports d'activité annuels que « certaines évaluations ne font pas apparaître suffisamment la charge de travail ou la spécificité des fonctions exercées par les magistrats ». Il est pourtant légitime d'évaluer la qualité du travail d'un magistrat à l'aune de son volume d'activité.
De plus, cette contextualisation du bilan d'activité du magistrat se justifie au regard des dysfonctionnements que peut connaître le service public de la justice. En matière disciplinaire, la jurisprudence du CSM 38 ( * ) comme celle du Conseil d'État 39 ( * ) examinent les agissements imputables à un magistrat en tenant compte des autres facteurs de dysfonctionnements tels une mauvaise organisation d'un service, une surcharge d'activité ou des moyens insuffisants, ce qui peut aboutir au constat d'une absence de faute. Il semble cohérent qu'au moment de l'évaluation, qui influence directement l'avancement d'un magistrat, l'environnement du magistrat évalué soit également pris en considération.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-23.
Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .
Article 11 (art. 13 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Assouplissement de l'obligation de résidence des magistrats
L'article 11 a pour objet d'assouplir l'obligation de résidence des magistrats et de permettre la délivrance de dérogations par le garde des sceaux après un avis simple des chefs de cour.
Actuellement, selon les termes de l'article 13 de l'ordonnance de 1958, les magistrats doivent résider au siège de la juridiction à laquelle ils appartiennent ou sont rattachés. Néanmoins, « des dérogations exceptionnelles, à caractère individuel et provisoire peuvent être accordées sur avis favorable des chefs de cour par le ministre de la justice . »
Le présent article assouplit cette obligation de résidence en l'étendant, non plus à la seule ville siège de la juridiction, mais au ressort de la juridiction d'affectation ou dans le ressort d'un tribunal de grande instance limitrophe . Cette modification reprendrait ainsi les critères géographiques définis dans la circulaire de la direction des services judiciaires du 13 octobre 2014 relative aux dérogations à l'obligation de résidence, qui dispose que « les demandes de dérogation sont appréciées favorablement si la résidence du magistrat se situe sur le ressort de la juridiction d'affectation ou sur le ressort d'un tribunal de grande instance limitrophe du ressort de la juridiction ». Cette évolution semble légitime au regard des facilités contemporaines de transport, qui diffèrent nécessairement de celles de 1958.
Néanmoins, les chefs de cour ont attiré l'attention de votre rapporteur sur les conséquences pratiques de cette extension, en particulier pour les magistrats en poste dans les cours d'appel, avec un allongement potentiel des temps de transport qui peuvent être incompatibles avec leurs sujétions particulières de service . Le Conseil supérieur de la magistrature a d'ailleurs reconnu en 2005 comme une insuffisance professionnelle , le défaut de disponibilité au service de la juridiction, causé par une dérogation à l'obligation de résidence se traduisant par le refus de se déplacer au tribunal hors le service de l'audience 40 ( * ) .
Or, poursuivant l'assouplissement de l'obligation de résidence, le présent article propose que les dérogations exceptionnelles puissent être accordées par le ministre de la justice après un avis simple, et non plus favorable, des chefs de cour . Actuellement, sans l'accord de leur chef de cour, les magistrats ne peuvent demander une dérogation à la garde des sceaux. Cette modification aurait l'avantage de centraliser les décisions à la chancellerie et de définir des critères harmonisés permettant un traitement égal des demandes. Néanmoins, elle priverait les chefs de cour de leur pouvoir d'appréciation sur les demandes de dérogation au regard des nécessités du service. Votre rapporteur a estimé que les chefs de cour, de par leur connaissance aiguë du fonctionnement de leur juridiction et des exigences propres à certains postes, demeurent l'autorité la plus qualifiée pour apprécier l'opportunité d'une dérogation exceptionnelle et provisoire.
En conséquence, votre commission a adopté l' amendement COM-24 de son rapporteur subordonnant toute demande de dérogation au garde des sceaux à l'avis favorable du chef de cour.
Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .
Article 12 (art. 27-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension du principe de diffusion des propositions de nomination à des postes de magistrats
Le présent article vise à étendre à certains projets de nomination l'application du dispositif dit « Transparence », à savoir la diffusion des propositions de nomination du garde des sceaux à l'ensemble des magistrats et la communication au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) de la liste des candidats à ces fonctions.
L'article 27-1 de la loi organique soumet la majorité des projets de nomination de magistrats à une fonction du premier ou du second grade au principe d'une diffusion élargie des projets de nomination. Ces propositions sont adressées aux chefs de la Cour de cassation, aux chefs des cours d'appel et des tribunaux supérieurs d'appel, à l'inspecteur général des services judiciaires ainsi qu'aux directeurs et chefs de service de l'administration centrale du ministère de la Justice, qui en assurent la diffusion auprès des magistrats dans le ressort de leur juridiction. Ce document est également adressé aux syndicats représentatifs de magistrats.
Ce dispositif de transparence autorise les magistrats à faire connaître au garde des sceaux et au CSM leurs observations sur les projets de nominations. Il contribue donc à améliorer la transparence du processus de nomination et favorise l'égalité de traitement des magistrats.
Néanmoins, l'article 27-1 exclut de ce dispositif les propositions de nomination de substitut chargé du secrétariat général d'une juridiction, les propositions de nomination des auditeurs de justice dans leurs premières fonctions de magistrat et les propositions consécutives à une sanction disciplinaire. S'il semble légitime d'exclure de cette procédure les deux dernières hypothèses 41 ( * ) , il est raisonnable de s'interroger sur les motifs justifiant l'exclusion de la première.
Considérant que « la transparence est une garantie pour tous », la garde des sceaux, dans une circulaire du 31 juillet 2012, a d'ailleurs décidé de soumettre cette fonction au processus de transparence. Le présent projet de loi organique se bornerait à consacrer cette pratique réglementaire.
Enfin, par coordination avec l'article 22 du projet de loi qui consacre le principe de liberté syndicale, le présent article propose une modification rédactionnelle afin de retenir la notion de « syndicats représentatifs de magistrats » et non plus celle « d'organisations professionnelles ».
Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté l'article 12 sans modification .
Article 13 (Art. 28 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modalités de nomination des magistrats du second et du premier grade pour exercer les fonctions d'inspecteur des services judiciaires
Par cohérence avec la réforme statutaire proposée par le projet de loi organique pour les magistrats exerçant des fonctions d'inspection, l'article 13 prévoit que les magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur des services judiciaires, qui ne seraient plus assimilés aux magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice, soient nommés dans les mêmes conditions que les magistrats du parquet. À cet effet, il complète l'article 28 de l'ordonnance statutaire de 1958.
Il en résulte que les magistrats concernés 42 ( * ) seraient nommés aux fonctions d'inspecteur des services judiciaires par décret du Président de la République, pris sur proposition du garde des sceaux après avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur de la magistrature.
Cette évolution du droit en vigueur s'inscrivant dans la logique de renforcement des garanties d'indépendance accordées aux magistrats nommés à l'inspection, à laquelle votre commission souscrit, elle a adopté l'article 13 sans modification .
Article 14 (Art. 28-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Nomination aux fonctions de juge des libertés et de la détention
L'article 14 a pour objet de transformer la fonction de juge des libertés et de la détention (JLD) en fonction spécialisée régie par l'article 28-3 de l'ordonnance statutaire. Cette évolution doit être également analysée à la lumière de l'article 11 du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ème siècle, dont est concomitamment saisie votre commission.
• La genèse de la fonction de juge des libertés et de la détention
Instituée par la loi du 15 juin 2000 43 ( * ) , la fonction de juge des libertés et de la détention a été créée pour retirer au juge d'instruction la compétence en matière de détention provisoire afin d'instituer un « double regard » sur les affaires instruites et de confier à un magistrat expérimenté le soin de prendre les décisions qui portent, avant condamnation éventuelle, le plus lourdement atteinte à la liberté. Depuis cette réforme, le juge des libertés et de la détention, magistrat du siège, a compétence exclusive pour décider du placement en détention provisoire d'une personne mise en examen, pour en prolonger ses effets dans la limite des délais légaux ou pour autoriser sa libération. Il partage également avec le juge d'instruction une compétence en matière d'assignation à résidence avec surveillance électronique et, dans certains cas limitativement énumérés dans le code de procédure pénale, de placement sous contrôle judiciaire. Dès l'origine, le juge des libertés et de la détention s'est également vu reconnaître des prérogatives dans le domaine des perquisitions, visites domiciliaires et saisies réalisées pendant une enquête, ainsi qu'en matière de prolongation de la garde à vue, de prolongation des mesures de rétention administrative des étrangers et de maintien des personnes malades en hôpital psychiatrique. Comme le souligne M. Pierre Delmas-Goyon, « la raison d'être de ce juge, c'est le regard neuf et la distance avec lesquels il étudie les procédures. N'étant pas responsable d'une enquête, comme le parquet ou le juge d'instruction, il peut appréhender avec plus de recul les situations qui lui sont soumises et les examiner spécifiquement au regard de la justification des mesures privatives ou restrictives de liberté qui lui sont demandées » 44 ( * ) .
• L'extension progressive des prérogatives du JLD
Depuis la création de cette fonction, le législateur a progressivement élargi le champ des compétences confiées au JLD, qui, selon la formule de M. Pierre Delmas-Goyon, « s'est très vite affranchi des limites fixées par la loi du 15 juin 2000 qui l'a créé, au point que le JLD s'est rapidement imposé comme le juge de droit commun lorsqu'il s'agit d'autoriser des mesures privatives ou restrictives de liberté » et qu'il tend aussi à s'affirmer « comme un juge pénal de l'urgence ».
Outre ses compétences propres prévues par le code de procédure pénale 45 ( * ) , son intervention est désormais requise dans une vingtaine de codes 46 ( * ) , dans des matières présentant une grande variété (environnement, santé, etc. ) pour autant que cela concerne une atteinte à la liberté individuelle. C'est toutefois au titre des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi du 5 juillet 2011 47 ( * ) relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge que le juge des libertés et de la détention a vu sa charge de travail substantiellement accrue. Ses compétences en matière de prolongation des mesures de maintien en zone d'attente d'un étranger demandant son admission sur le territoire français et de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière peuvent également s'avérer particulièrement exigeantes si le tribunal de grande instance où il exerce comporte, dans son ressort, une zone d'attente ou un centre de rétention.
• Des garanties statutaires jugées insuffisantes
Dès la loi du 15 juin 2000 précitée, la nomination à cette fonction sensible a été organisée afin de garantir l'intervention d'un magistrat expérimenté. Sa désignation par le président du tribunal de grande instance intervient ainsi, après avis de l'assemblée générale des magistrats du siège, parmi ceux ayant rang de président, de premier vice-président ou de vice-président. La loi du 9 mars 2004 48 ( * ) a complété ces dispositions pour prévoir qu'en cas « d'empêchement du juge des libertés et de la détention désigné et d'empêchement du président ainsi que des premiers vice-présidents et des vice-présidents », celui-ci est remplacé « par le magistrat du siège le plus ancien dans le grade le plus élevé, désigné par le président du tribunal de grande instance ».
Contrairement au juge d'instruction, au juge des enfants ou au juge de l'application des peines, le juge des libertés et de la détention n'est pas reconnu comme une fonction spécialisée au titre de l'ordonnance statutaire. Selon l'étude d'impact du projet de loi organique, des garanties supplémentaires seraient ainsi nécessaires pour préserver la sérénité de ce magistrat dans l'exercice de ses fonctions et le mettre à l'abri des pressions qui pourraient s'exercer sur le chef de juridiction pour lui retirer cette mission. Le rapport sur les juridictions du XXI ème siècle notait à cet égard les entorses possibles au principe d'inamovibilité des magistrats liées à son mode de désignation.
Il apparaît enfin que la fonction de JLD demeure, dans de nombreuses juridictions, perçue comme une fonction « subie », peu attractive au regard des nombreuses contraintes auxquelles elle expose le magistrat qui l'exerce et peu valorisante sur le plan intellectuel dans la mesure où le JLD ne participe pas réellement à la conduite d'un dossier mais n'intervient que ponctuellement pour rendre des décisions spécifiques.
• La création d'une fonction spécialisée
L'article 14 du projet de loi organique propose en conséquence de transformer le juge des libertés et de la détention en fonction spécialisée au titre de l'article 28-3 de l'ordonnance. Le juge des libertés et de la détention serait nommé dans une juridiction par un décret du Président de la République, pris sur proposition du garde des sceaux après avis conforme de la formation siège du Conseil supérieur de la magistrature. En outre, un magistrat nommé à ces fonctions ne pourrait les exercer plus de dix ans. La consécration du caractère spécialisé de ces fonctions aurait enfin pour conséquence d'attribuer à ces magistrats la même prime forfaitaire que celle prévue pour les fonctions spécialisées du parquet et de l'instruction dans un tribunal de grande instance.
Au cours de ses auditions, votre rapporteur a entendu des appréciations contrastées sur l'opportunité de procéder à cette réforme et sur ses effets attendus.
Ainsi, les organisations syndicales partagent les objectifs d'une réforme qu'elles soutiennent et promeuvent de longue date, au regard de « l'importance des missions de protection des libertés individuelles exercées par le JLD » 49 ( * ) . Elles estiment que cette évolution statutaire est de nature à « renforcer l'indépendance des magistrats qui exercent des fonctions particulièrement exposées, afin qu'ils ne soient plus soumis aux pressions ou au bon vouloir des chefs de juridiction » 50 ( * ) .
À l'inverse, les organisations représentatives des chefs de juridiction relèvent les rigidités que risque d'engendrer une telle réforme. De ce point de vue, le fait que seuls des magistrats se portent volontairement candidats pour exercer ces fonctions ne constitue pas une garantie quant au renforcement de leur attractivité. L'octroi d'une prime spécifique ne devrait, du reste, pas fondamentalement modifier la manière dont les magistrats appréhendent cette fonction. Comme l'a souligné M. Pierre Delmas-Goyon auprès de votre rapporteur, le manque d'attrait pour ces fonctions « a des raisons profondes, sur lesquelles le projet n'aura aucune prise ». Parmi ces raisons, il a été fait valoir la complexité des dossiers à traiter dans des délais parfois extrêmement courts, le JLD étant amené à prendre des décisions importantes pour les intéressés sans pour autant avoir une connaissance exhaustive d'un dossier, dossier qu'il n'est au demeurant pas appelé à suivre au long cours.
Enfin, le manque d'attrait de ces fonctions, conjugué aux délais de maintien dans un poste après nomination par décret, risque fort de conduire à la nomination à ces postes de magistrats relativement peu expérimentés, ce qui est de nature à susciter de fortes interrogations sur leur capacité à exercer dans de bonnes conditions ces missions qui impliquent une bonne connaissance de l'appareil judiciaire et des fonctions juridictionnelles.
• Renforcer les garanties offertes au JLD tout en maintenant une souplesse de gestion
Ces réflexions ont donc conduit votre rapporteur, au vu des nombreux inconvénients liés à la transformation du juge des libertés et de la détention en fonction spécialisée (manque de souplesse, faible attractivité de la fonction, nécessité de disposer d'un magistrat expérimenté), à soumettre à votre commission, qui l'a accepté, une réforme alternative de l'exercice de ces fonctions, envisagée mais non retenue dans l'étude d'impact du projet de loi organique. L' amendement COM-25 adopté par votre commission prévoit ainsi d'ériger au niveau organique les dispositions statutaires relatives au juge des libertés et de la détention, actuellement déterminées à l'article 137-1 du code de procédure pénale. Comme actuellement, le juge des libertés et de la détention serait un magistrat du premier grade (exerçant les fonctions de président, de premier vice-président ou de vice-président de tribunal de grande instance) désigné par le président du tribunal de grande instance. L'amendement de votre commission prévoit cependant, ce qui constituerait une évolution importante, que cette désignation intervienne désormais après avis conforme de l'assemblée des magistrats du siège du tribunal concerné. Une telle formalité devrait ainsi protéger l'exercice de la fonction, sans pour autant occasionner les rigidités liées à une nomination par décret.
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L'assemblée des magistrats du siège Définie aux articles R. 212-34 à R. 212-37-1 du code de l'organisation judiciaire, l'assemblée des magistrats du siège, présidée par le président du TGI, comprend les magistrats du siège du TGI, les magistrats du siège chargés du service d'un tribunal d'instance situé dans le ressort du TGI, les magistrats du siège chargés de la présidence ou du service d'une chambre détachée du TGI et les magistrats placés auprès du premier président exerçant leurs fonctions au TGI. L'article R. 212-36 confie à cette instance le soin de procéder à certaines désignations, tandis que l'article R. 212-37 prévoit qu'elle émet un avis sur plusieurs types de décision. |
En outre, il est proposé de définir au niveau de l'ordonnance statutaire les cas dans lesquels le juge des libertés et de la détention désigné pourrait être suppléé (vacance d'emploi, absence ou empêchement et organisation du service de fin de semaine ou du service allégé pendant la période estivale), la loi ordinaire en définissant les modalités pratiques.
Un tel renvoi à la loi ordinaire s'inspire de la rédaction de l'article 12-2 de l'ordonnance statutaire au terme duquel « tout magistrat a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi ». Certes, dans sa décision n° 92-305 DC du 21 février 1992 51 ( * ) , le Conseil constitutionnel a estimé que « la loi organique portant statut des magistrats doit [...] déterminer elle-même les règles statutaires applicables aux magistrats ». Dans le considérant n° 17 de cette décision, consacré à l'examen de l'article 12-2, le Conseil précise que ce renvoi ne saurait, « sauf à méconnaître les prescriptions du troisième alinéa de l'article 64 de la Constitution, viser l'intervention d'une loi ordinaire à venir ».
Votre rapporteur considère que l'article inséré dans l'ordonnance de 1958 résultant de l' amendement COM-25 pourrait faire l'objet d'une analyse similaire par le juge constitutionnel. En effet, ce renvoi ne vise pas l'intervention d'une loi ordinaire à venir mais les dispositions en vigueur des articles 137-1 et 137-1-1 du code de procédure pénale, auxquels l'article 11 du projet de loi Justice du XXI ème siècle , tel que modifié par un amendement de votre commission, n'apporte que des modifications de coordination.
Un tel renvoi n'est du reste pas non plus contraire à la jurisprudence résultant de la décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 52 ( * ) qui avait déclaré contraire à la Constitution une disposition organique se bornant à « poser une règle de principe » et à en « renvoyer les modalités d'application à des lois ordinaires futures ». En effet, l'amendement de votre commission définit avec précision les garanties statutaires liées à la désignation du juge des libertés et de la détention, la loi ordinaire ne devant préciser que des modalités pratiques d'organisation de sa suppléance dans des conditions limitativement énumérées.
Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .
Article 15 (art. 34 et 36 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Allègement des procédures suivies devant la commission d'avancement
L'article 15 propose le principe d'une réinscription de droit au tableau d'avancement des magistrats après une première présentation par les chefs de cour, afin d'alléger la tâche de la commission d'avancement.
Le passage du second au premier grade de la hiérarchie judiciaire, accessible après sept ans d'ancienneté dans le corps, est subordonné à l'inscription à un tableau d'avancement . Celle-ci, qui doit être renouvelée chaque année jusqu'à l'obtention d'un poste au premier grade, doit être proposée par les chefs de cour pour être effectuée par la commission d'avancement. Concrètement, les autorités évaluatrices inscrivent, par ordre de mérite, sur des « listes de présentation » les magistrats qu'elles souhaitent proposer à l'avancement et transmettent ces listes au ministère de la justice accompagnées de l'évaluation de chaque magistrat présenté. La liste alphabétique des magistrats présentés est diffusée afin de permettre aux magistrats non présentés d'adresser à la commission d'avancement une demande d'inscription au tableau d'avancement, à laquelle sera joint l'avis circonstancié de l'autorité évaluatrice.
Aux termes de l'article 34 de l'ordonnance statutaire, l'inscription au tableau d'avancement relève de la seule compétence de la commission d'avancement . La commission d'avancement examine la valeur professionnelle et apprécie les aptitudes des magistrats présentés ou réclamant leur avancement, avant de statuer sur leur inscription au tableau. La commission d'avancement n'est pas tenue de suivre les propositions des chefs de cours et aucune règle ne lui impose de réinscrire un magistrat déjà présenté 53 ( * ) .
En pratique, seule une minorité de magistrats (moins de 10 %) ne font pas l'objet d'une inscription au tableau d'avancement après sept années d'ancienneté. En 2014, 92,5 % des magistrats inscriptibles ont été présentés par leurs chefs de cours et 93,9 % ont été finalement inscrits au tableau d'avancement 54 ( * ) .
Cette pratique conduit à douter de l'utilité de l'examen par la commission d'avancement de chaque magistrat présenté ou réclamant. Au regard de la charge de travail importante qu'implique la commission d'avancement 55 ( * ) , il est légitime de réfléchir aux moyens d'alléger ces procédures.
Dans son rapport d'activité 2014-2015, la commission a d'ailleurs estimé que « les magistrats remplissant les conditions statutaires ont vocation à être inscrits au tableau à moins d'une réserve particulière ». Le présent article propose qu'après une première inscription au tableau d'avancement des magistrats, les réinscriptions soient de droit dès lors qu'elles sont proposées par les chefs de cours. La conférence nationale des procureurs généraux approuve ce dispositif qui leur réserve néanmoins la possibilité de modifier ces propositions si des raisons particulières venaient à être constatées.
Enfin, il supprime une référence obsolète aux listes d'aptitude et au règlement.
Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .
Article 16 (art. 37 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Obligation de rapport d'installation et de bilan d'activité pour les premiers présidents de cour d'appel
Le présent article a pour objet de répondre à l'absence d'évaluation des premiers présidents de cour d'appel.
En l'état du droit, les chefs de cour, c'est-à-dire les premiers présidents de cour d'appel et les procureurs généraux, ne sont pas soumis à une évaluation de leurs qualités professionnelles. Or, comme le rappelle régulièrement le Conseil supérieur de la magistrature 56 ( * ) , l'absence d'une évaluation pose « une difficulté sérieuse pour gérer les carrières de ces magistrats » en ce qu'elle est « susceptible d'affecter la pertinence des décisions de nomination les concernant » lorsqu'ils se présentent à de nouvelles fonctions.
L'extension de l'évaluation aux chefs de cour présente pour principal obstacle l'absence d'autorité hiérarchique indépendante à même de procéder à l'évaluation 57 ( * ) . Aussi, le présent article propose une solution ad hoc pour apprécier leurs qualités professionnelles.
Dans les six mois de leur prise de fonctions, les premiers présidents de cour d'appel devraient rédiger un rapport d'installation définissant les objectifs de leur action, sur le fondement des rapports sur l'état du fonctionnement des juridictions placées sous leur autorité ou des rapports de l'inspection générale des services judiciaires. Ils devraient également élaborer tous les deux ans un bilan de l'activité, de l'animation et de la gestion de la cour d'appel. Ces documents seraient versés au dossier du magistrat.
Ainsi, les autorités participant à la nomination des chefs de cour bénéficieraient d'éléments normalisés permettant une certaine appréciation de leurs aptitudes.
Votre rapporteur a souhaité approfondir les conditions d'appréciation de leurs capacités. Il a constaté qu'en pratique, l'inspection générale des services judiciaires transmet au CSM les rapports de contrôles de fonctionnement des cours d'appel, qui comportent un important volet sur leur gouvernance par les chefs de cour. Dans son avis du 2 octobre 2003, le CSM recommandait de doubler le rapport annuel d'activité par la réalisation d'audits périodiques, réalisés soit par l'inspection générale des services judiciaires, soit par un organe spécifique, restant à définir.
Votre commission a estimé qu'un contrôle extérieur au chef de cour permettrait d'améliorer l'appréciation par le CSM de leurs aptitudes professionnelles. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, a-t-elle adopté l'amendement COM-26 qui instaure un audit périodique des cours d'appel par l'inspection générale des services judiciaires.
Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .
Article 17 (art. 37-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension du principe de diffusion des propositions de nomination à des postes de magistrats
Dans le prolongement de l'article 12, l'article 17 du présent texte supprime les dérogations à la procédure de transparence concernant les postes classés hors hiérarchie , à l'exception des propositions de nominations aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires.
En l'état du droit, l'article 37-1 de la loi organique soumet à la procédure de transparence les projets de nominations aux fonctions hors hiérarchie. Néanmoins, le même article énumère de nombreuses exceptions :
- les fonctions pour lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature formule une proposition , ce qui exclut de la procédure de transparence les fonctions du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, celles de premier président d'une cour d'appel et celles de président de 18 tribunaux de grande instance 58 ( * ) ;
- les fonctions d'inspecteur général et d'inspecteur général adjoint des services judiciaires ;
- les fonctions de magistrat du parquet de la Cour de cassation ;
- et les fonctions de procureur général près une cour d'appel.
Le présent article propose de supprimer ces dérogations , à l'exception de celle relative aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires, et généralise ainsi l'application de la procédure de transparence aux fonctions hors hiérarchie.
En effet, ces exceptions ne se justifient plus selon l'avis unanime des syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur. En pratique, le Conseil supérieur de la magistrature diffuse d'ores et déjà à l'ensemble des magistrats les propositions de nomination relevant de ses prérogatives, ainsi que la liste des candidats afin de permettre aux magistrats de présenter des observations. De même, la circulaire du 31 juillet 2012 soumet l'ensemble des propositions relevant du garde des sceaux au processus de transparence.
Votre rapporteur s'interroge dès lors sur le maintien, hors de la procédure de transparence, des fonctions d'inspecteur général des services judiciaires alors même que la pratique actuelle les y soumet.
En outre, comme l'ont fait valoir les représentants de la conférence nationale des procureurs généraux lors de leur audition par votre rapporteur, l'absence d'alignement du mode des nominations des inspecteurs généraux des services judicaires sur les magistrats du parquet , en retrait de la pratique actuelle, n'apparaît pas pleinement cohérente. Elle se justifie d'autant plus difficilement au regard de la nature des missions confiées à l'inspection générale des services judiciaires ( cf. commentaire de l'article 1 er du présent projet de loi).
Dès lors, votre commission a adopté l' amendement COM-27 de son rapporteur visant à soumettre à la procédure de transparence les propositions de nomination aux fonctions d'inspecteur général des services judiciaires.
Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié .
Article 18 (Art. 38 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modalités de nomination des magistrats placés hors hiérarchie pour exercer les fonctions d'inspecteur général et d'inspecteur général adjoint des services judiciaires
Par coordination avec les articles 1 er et 2 relatifs à la réforme statutaire de l'inspection générale des services judiciaire, l'article 18 complète l'article 38 de l'ordonnance de 1958 afin qu'à l'instar des magistrats du parquet placés hors hiérarchie, les magistrats exerçant les fonctions d'inspecteur général ou d'inspecteur général adjoint des services judiciaires 59 ( * ) soient nommés par décret du Président de la République après avis simple de la formation parquet du Conseil supérieur de la magistrature.
Votre commission a adopté l'article 18 sans modification .
Article 19 (art. 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Obligation de rapport d'installation et de bilan d'activité pour les procureurs généraux près la cour d'appel
Par coordination avec l'article 16 relatif à l'évaluation des premiers présidents de cours d'appel, le présent article propose un dispositif spécifique d'évaluation des procureurs généraux près la cour d'appel, non évalués à ce jour.
À l'instar du dispositif de l'article 16, le présent article propose que, dans les six mois de leur prise de fonctions, les procureurs généraux rédigent un rapport d'installation définissant les objectifs de leur action, sous réserve des dispositions afférentes à la détermination de la politique pénale . Ils devraient également élaborer tous les deux ans un bilan de leurs activités et l'animation du ministère public de leur ressort. Ces documents seraient versés au dossier de ces magistrats pour permettre d'apprécier leurs capacités professionnelles lorsqu'ils se présenteraient à de nouvelles fonctions.
La conférence nationale des procureurs généraux, dont les représentants ont été entendus par votre rapporteur, s'est déclarée favorable à l'évaluation des chefs de cour.
Par cohérence avec les modifications apportées à l'article 16, votre commission a adopté l'amendement COM-28 de votre rapporteur qui instaure un audit périodique du fonctionnement du parquet général des cours d'appel. Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .
Article 20 (art. 72, 72-1 (nouveau), 72-1-1 (nouveau) et 72-1-2 (nouveau) de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Procédure de réintégration des magistrats en détachement ou en congé parental
L'article 20 organise les conditions de retour de détachement ou de congé parental des magistrats 60 ( * ) , en s'inspirant du dispositif prévu pour les conseillers et avocats généraux référendaires de la cour de cassation.
Concernant les conditions de réintégration à la suite d'un détachement , l'article 68 de l'ordonnance statutaire renvoie aux dispositions du statut général de la fonction publique, dans la mesure où elles ne sont pas contraires au statut de la magistrature 61 ( * ) . Ces règles sont les suivantes :
- le fonctionnaire doit faire connaître son choix de demander le renouvellement ou non du détachement au plus tard trois mois avant sa fin prévue et l'administration d'accueil décide éventuellement du renouvellement jusqu'à deux mois avant cette date ;
- à l'expiration du détachement, le fonctionnaire peut être réintégré immédiatement en surnombre et a priorité pour être nommé à son poste précédent.
Or ces courts délais sont inadaptés aux spécificités de la procédure de nomination des magistrats (procédure de transparence, saisine du Conseil supérieur de la magistrature). Dans son rapport de 2000, le CSM notait que le caractère parfois inopiné de la fin de certains détachements est susceptible de générer de réelles difficultés pour le magistrat concerné 62 ( * ) , qui peut rester provisoirement sans affectation et donc percevoir une rémunération moindre à celle qu'il percevrait en juridiction. Ces obstacles peuvent inciter à prolonger au-delà du raisonnable la durée de certains détachements.
Des difficultés similaires sont constatées dans la procédure de retour de congé parental applicable aux magistrats. Les dispositions du statut général de la fonction publique prévoient en effet un principe de réaffectation dans son emploi précédent ou « dans un emploi le plus proche de son dernier lieu de travail », difficilement applicable à la magistrature.
• Le dispositif proposé de retour de détachement
Afin d'inciter et non plus de dissuader le retour des magistrats dans leur corps d'origine, le présent article propose d'encadrer dans un certain délai les choix d'affectation.
Le magistrat en fin de détachement devrait demander son affectation dans trois juridictions appartenant à au moins deux cours d'appel différentes et dans la limite de deux demandes en avancement 63 ( * ) . Si ces demandes restent insatisfaites, le magistrat pourrait formuler trois demandes supplémentaires, au plus tard sept mois avant l'expiration du détachement. Si aucune affectation n'a été prononcée et à défaut de proposition d'affectation du CSM dans un délai de deux mois à compter de la candidature présentée pour les postes relevant du pouvoir de proposition du CSM, le garde des sceaux proposerait trois nouvelles affectations. En l'absence d'acceptation de l'une d'entre elles dans un délai d'un mois, le magistrat serait nommé à l'expiration du détachement dans l'une de ces trois affectations.
Les magistrats effectuant leur détachement dans le cadre d'une mobilité statutaire, au titre de l'article 76-4 de l'ordonnance, bénéficieraient du droit à retrouver une affectation dans leur juridiction d'origine.
• Le dispositif proposé de retour de congé parental
Un dispositif comparable au mécanisme de retour de détachement est proposé pour les magistrats de retour de congé parental. À la différence du mécanisme de retour de détachement, les magistrats en congé parental n'ont pas à formuler des demandes d'affectation dans au moins deux cours d'appel différentes. Aussi, les délais sont allongés afin de permettre au CSM de se prononcer lorsque la réintégration est demandée dans le poste occupé précédemment et que ce dernier relevait du pouvoir de proposition du CSM. Enfin, il est possible de recevoir une affectation dans sa juridiction antérieure, sans condition de délai et, le cas échéant, en surnombre de l'effectif.
• L'instauration d'un mécanisme de reclassement indiciaire
La rédaction proposée pour le nouvel article 72-1-1 préciserait qu'il serait tenu compte, lors de la réintégration du magistrats, de l'échelon qu'il a atteint dans le corps ou cadre d'emplois de détachement, sous réserve qu'il lui soit plus favorable.
• La position de votre commission
Si votre commission porte un avis favorable sur le système d'encadrement des demandes d'affectation dans des délais, susceptible d'améliorer les dispositifs de retour de détachement ou de congé parental, elle considère, à l'instar du CSM, que la limitation à deux du nombre de postes auxquels les magistrats peuvent prétendre en avancement est de nature à les placer dans une position plus défavorable que celle qu'ils auraient connue s'ils n'avaient pas fait l'objet d'un détachement. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, outre un amendement rédactionnel COM-30, votre commission a adopté un amendement COM-29 supprimant la limitation à deux demandes d'affectation en avancement.
Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .
* 25 Loi organique n° 92-189 du 25 février 1992 modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature . Avant l'entrée en vigueur de cette loi, seuls les emplois de procureurs généraux près la Cour de cassation et près la cour d'appel de Paris étaient pourvus en conseil des ministres.
* 26 Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI .
* 27 La formation parquet se voyant reconnaître les pouvoirs consultatifs que la loi organique du 25 février 1992 précitée avait attribués jusque-là à des commissions ad hoc .
* 28 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République .
* 29 Voir page 37 de l'étude d'impact du projet de loi organique.
* 30 Procédures de comparution immédiate, composition pénale, ordonnance pénale ou comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
* 31 Cité page 25 dans le rapport n° 674 (2012-2013) fait par M. Jean-Pierre Michel au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnel portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-674/l12-674.html.
* 32 Ibid.
* 33 « Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1.c du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l'intéressé à l'audience . »
* 34 CEDH, 5 e section, Moulin c. France , 23 novembre 2010, req. N° 37104/06.
* 35 Dans son avis du 2 octobre 2003, le Conseil supérieur de la magistrature recommandait de compléter le dispositif d'évaluation par l'élaboration d'un rapport annuel d'activité par le magistrat, « par des éléments normalisés statistiques et budgétaires propres » et par la réalisation d'audit périodique ou sur demande du CSM.
* 36 Article 20 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature .
* 37 Circulaire SJ. 09-388-A3/02.11.2009 de la direction des services judiciaires relative à l'évaluation des magistrats .
* 38 CSM Siège, 13 décembre 2001, S120.
* 39 CE, 23 mars 2005, Stilinovic, requête n° 264005.
* 40 CSM Siège, 24 novembre 2005, S141.
* 41 Les nominations des auditeurs de justice à leurs premières fonctions est régie par des dispositions spécifiques qui tiennent compte de l'ordre du classement de sortie.
* 42 Conformément à l'article 5 du décret du 7 janvier 1993 précité, peuvent être nommés à ces fonctions les magistrats du premier grade et les magistrats du second grade inscrits au tableau d'avancement.
* 43 Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes .
* 44 Contribution écrite adressée à votre rapporteur.
* 45 Voir annexe 3.
* 46 Voir annexe 4.
* 47 Loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge .
* 48 Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité .
* 49 Contribution écrite de l'union syndicale des magistrats adressée à votre rapporteur.
* 50 Contribution écrite du syndicat de la magistrature adressée à votre rapporteur.
* 51 Décision sur la loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 52 Décision sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale .
* 53 Le Conseil d'État, qui exerce un contrôle de l'excès de pouvoir sur les décisions d'inscription ou de refus d'inscription, a confirmé cette compétence dans un arrêt du 17 février 2010 (n° 32609).
* 54 Cette différence s'explique par les inscriptions accordées par la commission d'avancement aux réclamants non présentés.
* 55 La commission d'avancement se prononce par ailleurs sur les candidatures à la nomination directe en qualité d'auditeur de justice, à l'intégration directe dans la magistrature, sur les détachements judiciaires, sur le recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire et sur les contestations de l'évaluation professionnelle.
* 56 Rapport annuel d'activité de 2014, page 253 - contribution à la réflexion sur la déontologie des magistrats du 2 octobre 2003.
* 57 Les chefs de la Cour de cassation ne peuvent évaluer les chefs de cour du fait qu'ils président les formations du CSM appelées à se prononcer sur les nominations de ceux-ci.
* 58 La liste des emplois de président de tribunal de grande instance qui sont placés hors hiérarchie est fixée par un décret en Conseil d'État, en fonction de l'importance de l'activité juridictionnelle.
* 59 L'article 2 du projet de loi propose que les fonctions d'inspecteur général adjoint soient désormais confiées à des magistrats hors hiérarchie.
* 60 En 2014, 70 magistrats en position de détachement et 16 en congé parental ont réintégré le corps actif de la magistrature.
* 61 CE, 15 octobre 1986 (n°67857) et CE, 9 avril 2004 (n°243001).
* 62 Il recommandait la création d'une position administrative d'affectation temporaire au ministère de la Justice, quel que soit le grade hiérarchique, pour une gestion plus souple des retours. Néanmoins, cette solution ne peut être que temporaire.
* 63 Ainsi, les magistrats du second grade ne peuvent demander que deux emplois de premier grade et les magistrats du premier grade, que deux postes placés hors hiérarchie.