Proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale

Rapport n° 331 (2016-2017) de M. François PILLET , fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 janvier 2017

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N° 331

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 janvier 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. François-Noël BUFFET, Bruno RETAILLEAU et plusieurs de leurs collègues tendant à renforcer l' efficacité de la justice pénale ,

Par M. François PILLET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Sénat :

126 et 332 (2016-2017)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 25 janvier 2017, sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. François Pillet et établi son texte sur la proposition de loi n° 126 (2016-2017), présentée par MM. François-Noël Buffet, Bruno Retailleau et plusieurs de leurs collègues, tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale.

Après avoir présenté les principales orientations de la proposition de loi, le rapporteur a insisté sur l'urgence de renforcer l'effectivité de l'exécution des peines , essentielle tant à la crédibilité qu'à l'effet dissuasif de la réponse pénale. Il a par ailleurs relevé que la proposition de loi avait le mérite d'ouvrir deux débats d'importance pour l'avenir de la justice : d'une part, la question de la réforme complète de la procédure pénale, et notamment des régimes de l'enquête et de l'instruction ; d'autre part, la problématique des moyens humains, financiers et matériels, sans lesquels aucune réforme d'ampleur ne serait susceptible d'avoir les effets escomptés.

La commission des lois a adopté 36 amendements , dont 35 présentés par le rapporteur et 1 déposé par M. André Reichardt.

Elle a approuvé, sous réserve de quelques ajustements visant à garantir le respect du principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines, plusieurs dispositions qui tendent à renforcer le contenu de la réponse pénale . Elle a ainsi rétabli le dispositif des peines planchers , de même que l'automaticité de la révocation du sursis , en cas de nouvelle infraction. Elle a par ailleurs restreint le champ du dispositif de confusion de peines , en en limitant l'application aux infractions de même nature.

Dans l'objectif de restaurer l'effectivité de l'exécution des peines , la commission a supprimé les crédits automatiques de réduction de peines et abaissé le seuil d'aménagement des peines de deux à un an. Elle a également supprimé la contrainte pénale , dont elle a constaté l'inefficacité, ainsi que la procédure de libération sous contrainte , qui a surchargé les juridictions de l'application des peines.

Afin de renforcer l'arsenal judiciaire de lutte contre le terrorisme, la commission a étendu l'application du crime d'intelligences avec l'ennemi à la matière terroriste.

Enfin, elle a complété le régime d'information des organismes exerçant une activité auprès des mineurs sur les antécédents judiciaires de leurs employés.

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Statistiquement, la justice pénale n'a jamais été autant répressive.

Le taux de réponse pénale est actuellement supérieur à 90 %. Depuis le mois de juillet 2016, plus de 69 000 personnes étaient détenues, soit le maximum jamais atteint. Au cours de la même année, la population carcérale a augmenté de 3,3 %, soit plus rapidement que la population française.

Pourtant, la crédibilité de la justice pénale ne cesse de s'éroder dans l'opinion publique. Si de nombreuses peines sont prononcées, leur exécution, qui répond à un régime devenu particulièrement complexe au gré des réformes, est loin d'être toujours immédiate et effective, ce qui entretient un sentiment de défiance envers la justice parmi nos concitoyens.

La proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale , composée de 32 articles, constitue une première réponse à ce constat. Elle comprend une série de mesures qui visent non seulement à renforcer le contenu de la réponse pénale, mais également à améliorer l'effectivité de l'exécution des peines prononcées. Comme le rappellent à juste titre ses auteurs, « l'effet dissuasif de la peine joue bien plus à travers sa certitude que sa sévérité ».

Une réforme d'ampleur de la justice ne pourra toutefois se faire à moyens constants. Les tribunaux sont confrontés à un engorgement sans précédent. Le parc pénitentiaire présente des taux d'occupation supérieurs à 100 %, atteignant même, dans certains établissements, des taux proches de 200 %.

Dans ce contexte, votre commission et son rapporteur ont été particulièrement attentifs à ne pas adopter de mesures qui, bien que louables, se révèleraient impossibles à mettre en oeuvre compte tenu de la situation de la justice.

Marquant leur confiance envers les magistrats et les personnels de la justice, leur dévouement et leur capacité d'adaptation, ils se sont également attachés à conserver, à tous les stades de la chaine pénale, une marge d'appréciation au juge, convaincus qu'une réponse individualisée est la garantie d'une justice efficace.

I. UNE PROPOSITION DE LOI QUI VISE À RENFORCER LA CERTITUDE DE LA PEINE

A. DES AMÉLIORATIONS DE LA PROCÉDURE PÉNALE AFIN DE FACILITER LA RÉPRESSION DES INFRACTIONS

Plusieurs dispositions de la proposition de loi tendent à une amélioration de la procédure pénale, tant dans sa phase présentencielle que dans la phase de jugement.

1. Un encadrement des alternatives aux poursuites

Afin de renforcer à la fois l'efficacité et la crédibilité de notre dispositif pénal, la proposition de loi vise à mieux encadrer la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites, qui représentent désormais une part conséquente de la réponse pénale.

À cette fin, l' article 1 ^er entend conférer une plus grande solennité aux mesures alternatives aux poursuites, dont une majorité d'entre elles consiste généralement en un rappel à la loi par un officier de police judiciaire. Il modifie ainsi leurs conditions d'exécution en obligeant leur mise en oeuvre par le procureur de la République ou par un de ses délégués, dans une enceinte judiciaire ou une maison de justice et du droit.

L' article 2 systématise l'engagement des poursuites par le ministère public en cas d'échec d'une mesure alternative aux poursuites, d'une transaction pénale ou d'une composition pénale.

Enfin, l' article 3 prévoit l'inscription des mêmes mesures alternatives au bulletin n° 1 du casier judiciaire, dans le but de renforcer l'information des autorités judiciaires, et notamment des parquets, sur les antécédents judiciaires des auteurs d'infractions.

2. Un renforcement du rôle du procureur de la République dans les procédures présentencielles

La proposition de loi tend également à renforcer les prérogatives du parquet dans la conduite des enquêtes et pour les placements en détention provisoire.

Ainsi, l' article 4 vise à permettre au procureur de la République, dans certaines enquêtes, de solliciter, à l'issue d'une garde à vue, le recours à des mesures coercitives de placement sous contrôle judiciaire, d'assignation à résidence sous surveillance électronique mais également de placement en détention provisoire.

Afin de renforcer la possibilité pour le parquet de faire échec aux ordonnances de mise en liberté ou de non-prolongation d'une mesure de détention provisoire, l 'article 5 tend à élargir le champ d'application du référé-détention, qui permet de conférer un caractère suspensif à l'appel du procureur de la République contre une décision du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention.

Enfin, l' article 12 crée une interdiction de mentir, en imposant aux personnes suspectées entendues de prêter serment de dire la vérité. Toute déclaration mensongère « présentant un caractère déterminant » serait susceptible d'entraîner une condamnation pour témoignage mensonger, sur le fondement de l'article 434-13 du code pénal.

3. La consécration de nouvelles garanties au cours de la phase de jugement

Le renforcement de l'efficacité de la justice suppose d'apporter les garanties procédurales nécessaires, à chaque maillon de la chaîne pénale. Aussi, la proposition de loi inclut-elle plusieurs dispositions qui visent à permettre à chaque acteur, au cours de la phase de jugement, de remplir son rôle de manière efficiente.

L' article 7 étend aux interprètes et traducteurs les dispositions de protection prévues pour les témoins.

De la même manière, la proposition de loi vise, par son article 15 , à renforcer l'information du jury d'assises, en autorisant la remise aux assesseurs et aux jurés d'un document papier contenant des extraits de la décision de renvoi devant la cour d'assises.

Enfin, l' article 16 confère aux enquêteurs de police judiciaire, appelés à rendre compte de leurs investigations au cours des procès d'assises, le droit de s'aider de documents, comme cela est déjà accordé aux experts.

B. UN RENFORCEMENT DE LA RÉPONSE PÉNALE ET DE SON EXÉCUTION

Plusieurs dispositions de la proposition de loi visent à accroître tant la sévérité que la certitude de la peine.

1. Une sévérité accrue de la réponse pénale

Dans le but de restaurer le rôle dissuasif de la peine et, plus globalement, la lisibilité de notre système pénal, la proposition de loi procède à un renforcement du contenu de la réponse pénale, en particulier à l'égard des récidivistes.

Dans cette optique, l' article 8 rétablit le dispositif des peines minimales d'emprisonnement, communément appelées  peines planchers, supprimées par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales .

Les articles 10 et 11 durcissent le régime du sursis simple et du sursis avec mise à l'épreuve, en systématisant leur révocation en cas de commission d'une nouvelle infraction au cours du délai d'épreuve.

L' article 13 supprime par ailleurs l'assimilation de l'assignation à résidence sous surveillance électronique au régime de la détention provisoire, s'agissant de l'imputation de sa durée sur la peine d'emprisonnement prononcée.

L' article 17 restreint le champ du dispositif de confusion des peines, en ne le rendant applicable qu'aux peines prononcées pour des infractions identiques ou assimilées au regard de la récidive.

Enfin, l' article 18 vise à rendre systématique le relevé de l'état de récidive légale non seulement au stade des poursuites et du jugement, mais également au stade de l'exécution des peines.

2. Un meilleur encadrement du régime d'application et d'exécution des peines

La proposition de loi comporte plusieurs mesures visant à assurer l'effectivité de l'exécution des peines prononcées.

En effet, actuellement, l'ensemble des peines d'emprisonnement égales ou inférieures à deux ans peuvent être aménagées. Considérant que cette large faculté d'aménager, parfois ab initio, « dénature le sens de la peine privative de liberté », cette proposition de loi réduit ce seuil des peines aménageables de deux à un an ( articles 9 et 24 ).

L'article 19 vise à confier davantage de décisions au tribunal de l'application des peines. En effet, les règles de compétence définies dans le code de procédure pénale permettent actuellement au seul juge de l'application des peines, après avis de la commission de l'application des peines, de décider de l'octroi, du retrait ou de la suspension d'un grand nombre de mesures d'application des peines. En conséquence, l'article 19 de la proposition de loi vise également à augmenter de manière significative le nombre de tribunaux de grande instance.

Les crédits automatiques de réductions de peine seraient supprimés par l' article 20 au profit du seul régime des réductions de peine « pour efforts sérieux de réadaptation sociale ».

L' article 21 supprime la procédure de libération sous contrainte, qui exige le réexamen de la situation de tous les condamnés, même ceux ne demandant pas d'aménagement de peines.

Afin de soutenir les juridictions de l'application des peines et les services pénitentiaires d'insertion et de probation, l' article 22 leur permet d'être assistés par des délégués bénévoles à la probation.

Enfin, l' article 23 a pour objet de définir un nouveau type d'établissement pénitentiaire pour peines, dans lequel seraient affectés, sur décision du juge de l'application des peines, les détenus condamnés à une courte peine et présentant, selon l'exposé des motifs, « une faible dangerosité et un risque d'évasion limité ».

C. DES MESURES DE LUTTE CONTRE LE TERRORISME ET LES INFRACTIONS COMMISES SUR LES MINEURS

1. Un aménagement de la législation réprimant les actes de terrorisme et les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation

La proposition de loi vise à modifier la répression de l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste ( article  25 ). Elle vise également à créer un délit autonome d'allégeance avec une organisation terroriste, une organisation prônant la commission d'actes portant atteinte à la France ou à ses ressortissants ( article 27 ).

Par ailleurs, l' article 26 modifie les éléments constitutifs de l'infraction d'intelligences avec l'ennemi.

Enfin, l' article 28 permet de prononcer une détention provisoire sur le fondement d'un critère de l'ordre public, en matière correctionnelle, pour les délits terroristes et l'ensemble des délits punis d'une peine supérieure à cinq ans d'emprisonnement.

2. Un renforcement de la protection des mineurs

La proposition de loi s'attache enfin à renforcer la protection des mineurs.

L' article 29 crée une présomption irréfragable d'absence de consentement à toute relation sexuelle avec un mineur de dix ans.

L' article 30 prolonge l'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire des condamnations à une peine d'emprisonnement pour toute infraction sexuelle commise à l'encontre d'un mineur, assorties d'un sursis simple ou avec mise à l'épreuve, même lorsqu'elles sont réputées non avenues.

Enfin, l' article 31 étend les droits d'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire à toute personne morale de droit public ou de droit privé exerçant une activité auprès de mineurs, afin de prendre connaissance des antécédents judiciaires des personnes qu'elles emploient.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : APPROUVER LES ORIENTATIONS DU TEXTE TOUT EN L'ENCADRANT DAVANTAGE

À l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a estimé que nombre des dispositions de la proposition de loi destinées à renforcer l'efficacité de la justice pénale étaient utiles et méritaient d'être approuvées.

Toutefois, elle a jugé nécessaire d'améliorer leur rédaction afin de respecter les principes fondamentaux de notre droit pénal.

A. UN RENFORCEMENT ÉQUILIBRÉ DE LA JUSTICE PÉNALE

1. Préserver le principe d'opportunité des poursuites

Récemment consacré par le Conseil constitutionnel ^{1 ( * )} , le principe d'opportunité des poursuites est, outre un pilier de la procédure pénale française, une garantie de son efficacité et de son efficience. Il assure en effet la régulation des flux de procédures et garantit ainsi la concentration de la réponse pénale sur les faits socialement les plus graves.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission s'est donc attachée à préserver cette marge d'appréciation laissée au parquet dans la mise en mouvement de l'action publique.

Elle a ainsi supprimé l' article 2 , considérant que l'automatisation de l'engagement des poursuites en cas d'échec d'une mesure alternative, contraire à ce principe d'opportunité, risquait d'avoir des effets contre-productifs et de réduire le taux de réponse pénale.

Elle a également modifié, pour les mêmes raisons, l' article 18 , qui visait à systématiser l'aggravation de la peine à raison de l'état de récidive légale.

Enfin, bien qu'il ne remette pas directement en cause le principe d'opportunité des poursuites, votre commission a supprimé l' article 1 ^er , en raison du risque hautement probable d'engorgement des parquets.

2. Assurer l'effectivité du principe d'individualisation des peines

Plusieurs articles de la proposition de loi procèdent à une automatisation de certaines procédures, voire de certaines peines. Votre commission comprend et partage l'objectif d'efficacité poursuivi par de telles mesures.

Pour autant, elle a constaté que, dans la plupart des cas, ces dispositions se révélaient contraires au principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines ^{2 ( * )} . À l'initiative de son rapporteur, elle s'est donc efforcée de rétablir, dans chaque cas, une marge d'appréciation suffisante aux autorités judiciaires.

Sans remettre en cause le rétablissement de la révocation automatique du sursis simple et du sursis avec mise à l'épreuve, votre commission a ainsi modifié les articles 10 et 11 afin de permettre aux juridictions, par une décision spéciale et motivée, d'y faire obstacle.

Elle a adopté la même position pour l' article 17 , qui visait à limiter le pouvoir d'appréciation du juge en matière de confusion de peines et à l' article 20 concernant l'attribution de réductions de peine.

De même, elle a modifié les articles 8 et 9 , afin de les mettre en conformité avec le principe constitutionnel d'individualisation des peines.

B. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RÉFLEXION SUR UNE RÉFORME D'AMPLEUR DE LA PROCÉDURE PÉNALE

La proposition de loi a permis d'identifier les principaux enjeux d'une éventuelle réforme d'ampleur de la procédure pénale, notamment la question du renforcement du rôle du procureur de la République ou l'intérêt d'une meilleure répartition du contentieux de l'application des peines.

1. Une réforme constitutionnelle du parquet nécessaire avant tout renforcement de ses pouvoirs

Ainsi, l' article 4 de la proposition de loi vise à permettre au procureur de la République, dans certaines enquêtes, de solliciter, à l'issue d'une garde à vue, le recours à des mesures coercitives de placement sous contrôle judiciaire, d'assignation à résidence sous surveillance électronique mais également de placement en détention provisoire. En lui confiant la direction des enquêtes pénales, cet article conduirait à une modification profonde de l'équilibre du code de procédure pénale, entre les enquêtes préliminaires, conduites par le parquet, et l'information judiciaire, placée sous la responsabilité d'un ou plusieurs juges d'instruction.

Votre commission a estimé que cet accroissement des pouvoirs du parquet devait être conditionné à une réforme préalable de son statut constitutionnel et au renforcement des garanties des droits de la défense.

En revanche, elle a estimé opportun d'assouplir les conditions actuelles de placement en détention provisoire dans le cadre d'une comparution immédiate.

2. Le redressement des moyens de la justice, condition de l'amélioration de l'efficacité de la justice pénale

Votre commission a été particulièrement attentive à ne pas adopter des mesures d'application immédiate qui pourraient conduire à des changements significatifs de l'organisation judiciaire.

En conséquence, elle a modifié l' article 25 , afin de permettre la compétence de la juridiction parisienne spécialisée dans la lutte contre le terrorisme : de cette centralisation dépend l'efficacité de l'organisation judiciaire antiterroriste française.

Votre commission a également relevé que la justice souffre depuis de nombreuses années d'une sous-affectation chronique de moyens budgétaires . Au nom du principe de réalité, elle a donc privilégié des réformes qui, tout en renforçant l'efficacité de la justice pénale, simplifient son exécution.

À l' article 19 relatif au contentieux de l'application des peines, elle a harmonisé les critères de répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines.

Elle a veillé à éviter de transférer un contentieux trop important du juge de l'application des peines vers le tribunal de l'application des peines : cette mesure aurait certes l'avantage de renforcer la collégialité et donc de permettre un meilleur exercice des droits de la défense des détenus. Toutefois, elle serait trop coûteuse pour les finances publiques pour un intérêt limité.

À l' article 23 , votre commission a maintenu la compétence de l'administration pénitentiaire dans l'affectation des détenus : il n'apparaît aujourd'hui ni opportun ni souhaitable de judiciariser ces décisions qui ne font pas grief.

Pour autant, force est de constater que l'augmentation de la sévérité de la réponse pénale et le renforcement de l'exécution des peines nécessiteront la construction de nombreuses places dans les établissements pénitentiaires, le renforcement du nombre de magistrats et de fonctionnaires, notamment dans les services pénitentiaires d'insertion et de probation.

*

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - RENFORCER L'EFFECTIVITÉ DES ALTERNATIVES AUX POURSUITES

Article 1er (supprimé) (art. 41-1 du code de procédure pénale) - Obligation de mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites, par un magistrat du ministère public ou un de ses délégués, dans une enceinte judiciaire ou une maison de justice et du droit

Cet article tend à modifier les conditions d'exécution des mesures alternatives aux poursuites, en obligeant leur mise en oeuvre par un magistrat du ministère public ou par un de ses délégués, dans une enceinte judiciaire ou une maison de justice et du droit.

L'article 41-1 du code de procédure pénale reconnait au ministère public une alternative entre le classement sans suite ou l'engagement des poursuites : les mesures alternatives aux poursuites .

Les mesures alternatives aux poursuites

L'article 41-1 du code de procédure pénale fait mention de plusieurs types d'alternatives aux poursuites :

- le rappel à la loi , qui constitue un avertissement judiciaire, mis en oeuvre sur décision d'un magistrat du parquet ;

- l' orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle , notamment en vue de la réalisation d'un stage de sensibilisation ou d'une formation ;

- la demande à l'auteur des faits de régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements, tendant à mettre fin à une infraction dans de brefs délais ;

- la réparation du dommage résultant des faits ;

- la mesure de médiation pénale , qui vise à rechercher un accord entre l'auteur des faits et la victime ;

- l' éloignement de l'auteur de l'infraction du lieu de résidence du couple assorti, le cas échéant, d'une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique, en cas d'infraction commise soit contre son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre ses enfants ou ceux de son conjoint, concubin ou partenaire.

Créées par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 relative aux alternatives aux poursuites et à la composition pénale , leur mise en oeuvre relève, sur le plan procédural, du procureur de la République.

Généralement ordonnées pour des faits de petite délinquance, pour lesquels l'engagement des poursuites ne parait pas adapté, elles constituent une réponse pénale dont l'objet est « d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits » ^{3 ( * )} . Elles permettent, de ce fait, une réponse pénale systématique, mais graduée en fonction du niveau de gravité de l'infraction.

Le procureur de la République peut avoir recours aux mesures alternatives aux poursuites soit directement , soit par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, d'un délégué ou d'un médiateur , dans le cadre d'un mandat écrit.

Les délégués du procureur

Les délégués du procureur, dont l'existence a été consacrée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice à l'évolution de la criminalité , sont des collaborateurs occasionnels du service public de la justice .

Recrutés par le procureur de la République dans le cadre d'une procédure d'entretien, prévu aux articles R. 15-33-30 à R. 15-33-37 du code de procédure pénale, les délégués du procureur représentent un appui essentiel à l'activité des parquets. Ils interviennent soit à titre individuel (925 en 2015), soit dans le cadre associatif (une centaine d'associations habilitées).

Ils sont notamment chargés de la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites pénales prévues à l'article 41-1 du code de procédure pénale ainsi que des mesures de composition pénale en matière délictuelle et contraventionnelle prévues aux articles 41-2 et 41-3 du même code.

Leurs missions ont par ailleurs été étendues par la loi du 9 mars 2014 susmentionnée, et incluent désormais :

- la notification des ordonnances pénales en matière délictuelle ;

- le suivi de l'exécution d'un stage de citoyenneté, d'une mesure de composition pénale ou d'une peine.

Sur le plan statistique, les mesures alternatives aux poursuites représentaient, en 2015, 36,7 % des affaires poursuivables par les parquets, soit 463 960 mesures. Parmi celles-ci, les rappels à la loi sont largement majoritaires, atteignant 50 % des mesures prononcées.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Affaires poursuivables	1 402 671	1 384 590	1 383 539	1 309 998	1 326 698	1 264 619
Procédures alternatives aux poursuites réussies	527 530	548 440	553 127	502 368	513 452	463 960
Part de mesures alternatives aux poursuites sur le total d'affaires poursuivables	37,6 %	39,6 %	40,0 %	38,3 %	38,7 %	36,7 %

Source : ministère de la justice.

Dans la pratique, et conformément à la circulaire du 16 mars 2004 relative à la politique pénale en matière de réponses alternatives aux poursuites et de recours aux délégués du procureur de la République, ne sont confiées aux officiers de police judiciaire que les mesures alternatives concernant des affaires de faible gravité, et notamment les rappels à la loi.

L'article 1 ^er de la proposition de loi propose de réserver la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites aux procureurs de la République ou à leurs délégués. Il prévoit également qu'elles devront être mises en oeuvre dans le cadre d'une enceinte judiciaire ou d'une maison de justice, alors que la loi n'impose actuellement aucune règle en la matière. Cette disposition reviendrait à supprimer la possibilité des rappels à la loi par les officiers de police judiciaire.

Votre rapporteur comprend et adhère à l'objectif poursuivi par cette proposition, qui vise à conférer plus de solennité à ces mesures alternatives aux poursuites .

Selon les témoignages de plusieurs magistrats, la pratique de certaines mesures alternatives aux poursuites, et notamment des rappels à la loi, s'est en effet fortement dégradée, faisant ainsi douter de leur efficacité. Le Syndicat de la magistrature rapportait ainsi à votre rapporteur l'existence, dans certaines juridictions, des rappels à la loi par simples courriers. Ces pratiques, pour lesquelles votre rapporteur ne dispose pas de statistiques précises, nuisent sans aucun doute à la qualité de la réponse apportée par notre système pénal.

Pour autant, la mise en oeuvre des dispositions proposées risque de se heurter à la réalité du fonctionnement des parquets. Le transfert de plus de 200 000 rappels à la loi par an vers le ministère public ou les délégués du procureur ne ferait en effet qu'aggraver l'engorgement d'ores et déjà important des parquets.

De plus, la saturation des capacités au sein des tribunaux, de même que le nombre encore insuffisant - 139, réparties dans 60 département selon les dernières informations transmises par le ministère de la justice - des maisons de justice et du droit rendraient difficile l'exigence de procéder aux mesures alternatives aux poursuites dans une enceinte judiciaire ou dans une maison de justice et du droit.

Qui plus est, cette nouvelle obligation pourrait entraîner des effets contre-productifs. Comme le relevait le ministère de la justice, le rappel à la loi effectué par officier de police judiciaire a le mérite de permettre une réponse immédiate. Or, il y a fort à penser qu'en exigeant leur mise en oeuvre par un magistrat ou un délégué du procureur, une partie des personnes concernées ne se présenterait pas à la convocation. L'objectif essentiel d'une réponse pénale rapide, sinon immédiate, ne pourrait être atteint.

Votre rapporteur rappelle enfin qu'une plus grande sollicitation des délégués du procureur entraînera nécessairement une augmentation des frais de justice. Selon les informations qui lui ont été communiquées, un rappel à la loi par un délégué du procureur serait facturé au ministère de la justice à un coût unitaire d'environ 8 euros.

Forte de ces considérations, votre commission n'a pas jugé opportun d'inscrire dans la loi une telle disposition, qu'elle a supprimée en adoptant l' amendement COM-9 de son rapporteur. Elle rappelle en revanche que des instructions pourraient utilement être adressées aux parquets généraux afin de privilégier autant que possible l'exécution des mesures alternatives aux poursuites par des magistrats ou des délégués du procureur, au sein d'enceintes judiciaires ou de maison de justice et du droit.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 1 ^er .

Article 2 (supprimé) (art. 41-1, 41-1-1 et 41-2 du code de procédure pénale) - Suppression de la possibilité pour le procureur de la République de ne pas poursuivre en cas de non-exécution d'une mesure alternative aux poursuites

Cet article tend à supprimer la possibilité d'un classement sans suite par le ministère public en cas d'échec d'une mesure alternative aux poursuites, d'une mesure de transaction pénale ou d'une mesure de composition pénale.

De même que les mesures alternatives aux poursuites ^{4 ( * )} , la transaction pénale et la composition pénale sont mises en oeuvre avant que l'action publique ne soit mise en mouvement.

Les mesures de transaction pénale et de composition pénale

• La mesure de composition pénale , prévue par l'article 41-2 du code de procédure pénale, est une transaction proposée par le procureur de la République à l'auteur d'un ou plusieurs délits punis à titre principal d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans.

Il revient ainsi au magistrat du parquet de proposer une sanction, parmi un nombre de mesures limitativement énumérées par le code de procédure pénale, qui doit être acceptée par l'auteur et validée par un magistrat du siège.

L'exécution de la mesure de composition pénale éteint l'action publique.

• Introduite par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales , la mesure de transaction pénale , régie par l'article 41-1-1 du code de procédure pénale, permet aux officiers de police judiciaire, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de transiger avec les personnes physiques ou morales si l'infraction commise est de faible gravité ^{5 ( * )} .

La transaction pénale est proposée par l'officier de police judiciaire ; elle nécessite l'accord de l'auteur de l'infraction et doit, en tout état de cause, être homologuée par le procureur de la République . Contrairement à la composition pénale, elle n'est pas soumise à l'approbation d'un magistrat du siège.

La transaction consiste à fixer une amende transactionnelle, dont le montant ne peut excéder le tiers du montant de l'amende encourue, et, le cas échéant, à astreindre l'auteur de l'infraction à un certain nombre d'obligations.

De même que pour la composition pénale, l'action publique s'éteint dès lors que l'auteur de l'infraction a rempli ses obligations.

En l'état du droit, l'article 41-1 du code de procédure pénale prévoit qu' « en cas de non-exécution de la mesure [alternative aux poursuites] en raison du comportement de l'auteur des faits, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en oeuvre une composition pénale ou engage des poursuites ».

Des dispositions similaires sont prévues en cas d'échec d'une mesure de transaction pénale ou d'une mesure de composition pénale . Aux termes de l'article 41-1-1 du même code, le ministère public doit, lorsque l'auteur de l'infraction n'a pas rempli l'ensemble de ses obligations, mettre en oeuvre une mesure alternative aux poursuites, une composition pénale ou engager des poursuites. De même, le procureur est tenu, en vertu de l'article 41-2, de mettre en oeuvre l'action publique lorsque la personne n'exécute pas l'ensemble des mesures décidées dans le cadre d'une composition pénale.

Ce principe de gradation de la réponse pénale n'est toutefois pas impératif. En application du principe de l'opportunité des poursuites, le ministère public dispose d'un pouvoir d'appréciation lui permettant, en cas d' « élément nouveau », de prononcer un classement sans suite .

	Succès	Échec	Référence
Mesure alternative aux poursuites	Extinction de l'action publique	Composition pénale Engagement des poursuites Classement sans suite (en cas d'élément nouveau)	Article 41-1 du code de procédure pénale
Transaction pénale	Extinction de l'action publique	Mesure alternative aux poursuites Composition pénale Engagement des poursuites Classement sans suite (en cas d'élément nouveau)	Article 41-1-1 du code de procédure pénale
Composition pénale	Extinction de l'action publique	Engagement des poursuites Classement sans suite (en cas d'élément nouveau)	Article 41-2 du code de procédure pénale

L'article 2 de la proposition de loi tend à supprimer la possibilité d'un classement sans suite par le ministère public en cas d'échec d'une mesure alternative aux poursuites, d'une composition pénale ou d'une transaction pénale. À cet effet, il modifie les articles 41-1, 41-1-1 et 41-2 du code de procédure pénale pour en retirer les mots « sauf élément nouveau ».

Il s'agit de contribuer à renforcer la crédibilité de ces mesures alternatives aux poursuites par la certitude d'une sanction en cas de non-exécution.

Pour autant, les dispositions proposées soulèvent, de l'avis de votre rapporteur, plusieurs difficultés d'ordre juridique et pratique et ont conduit votre commission, sur sa proposition, à adopter l' amendement de suppression COM-10.

La suppression du pouvoir d'appréciation du ministère public peut tout d'abord sembler contraire au principe d'opportunité des poursuites , prévu à l'article 40-1 du code de procédure pénale, et dont le Conseil constitutionnel a récemment reconnu la portée constitutionnelle, en tant qu'il découle du principe d'indépendance de l'autorité judiciaire ^{6 ( * )} .

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, il existe, sur le plan pratique, des situations dans lesquelles l'échec d'une mesure ou son exécution seulement partielle résulte d'éléments extérieurs à la volonté de l'auteur de l'infraction et ne justifie donc pas l'engagement des poursuites.

Comme l'ont par ailleurs relevé plusieurs magistrats entendus par votre rapporteur, il est hautement probable que cette nouvelle législation ait des effets contre-productifs , les procureurs risquant, faute de choix en cas d'échec d'une mesure, de préférer d'emblée le classement sans suite plutôt que le recours à une mesure alternative aux poursuites, à une composition pénale ou à une transaction pénale. Une telle situation serait d'autant plus regrettable que les mesures alternatives aux poursuites, qui constituent depuis quelques années une part significative de la réponse pénale, ont prouvé leur efficacité, notamment en raison de la rapidité de la réponse qu'elles permettent.

Enfin, il peut être rappelé que l'engagement des poursuites à la suite de l'échec de mesures alternatives est d'ores et déjà la règle lorsqu'aucun élément ne justifie que l'auteur des faits n'ait pu objectivement respecter ses obligations. La circulaire du 16 mars 2014 relative à la politique pénale en matière de réponses alternatives aux poursuites et de recours aux délégués du procureur précise ainsi que la « crédibilité de ces mesures [alternatives aux poursuites] se fonde sur la certitude d'une sanction, en cas d'échec imputable à son auteur » , et recommande de privilégier la mise en mouvement de l'action publique.

Votre commission a supprimé l'article 2.

Article 3 (art. 48-1 du code de procédure pénale) - Inscription temporaire au bulletin n° 1 du casier judiciaire des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale

Cet article tend à prévoir l'inscription au bulletin n° 1 du casier judiciaire des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale, pour une durée de trois ans.

Régi par les articles 768 et suivants du code de procédure pénale, le casier judiciaire est un fichier automatisé dans lequel sont inscrites les condamnations pénales prononcées par les autorités judiciaires ainsi que certaines sanctions. Y figurent également des informations concernant l'exécution des peines après leur prononcé (dispenses et réductions de peines, grâces, décisions de libération conditionnelle, etc.) ^{7 ( * )} .

Contenu du casier judiciaire (art. 768 du code de procédure pénale)

En application de l'article 768 du code de procédure pénale, le casier judiciaire reçoit, s'agissant des personnes physiques, les informations suivantes :

- les condamnations définitives pour crimes, délits ou contraventions de la 5 ^e classe ainsi qu'à celles de la 4 ^e classe, dès lors qu'elles donnent lieu à une mesure d'interdiction, de déchéance ou d'incapacité ;

- les déclarations de culpabilité assorties d'une dispense de peine ou d'un ajournement du prononcé de la peine ;

- les mesures et sanctions éducatives prononcées à l'encontre des mineurs ;

- les jugements prononçant la liquidation judiciaire à l'égard d'une personne physique ;

- la faillite personnelle ou l'interdiction de gérer ;

- les jugements prononçant la déchéance de l'autorité parentale ;

- les arrêtés d'expulsion contre les étrangers ;

- les compositions pénales, dont l'exécution a été constatée par le procureur de la République ;

- les jugements ou arrêts de déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental lorsqu'une hospitalisation d'office a été prononcée ;

- les sanctions disciplinaires prononcées par une autorité judiciaire ou administrative lorsqu'elles entraînent ou édictent des incapacités.

L'article 3 de la proposition de loi prévoit d' étendre le contenu du casier judiciaire aux mesures alternatives aux poursuites ainsi qu'aux mesures de transaction pénale, respectivement prévues aux articles 41-1 et 41-1-1 du code de procédure pénale.

Ces informations ne figureraient qu'au bulletin n° 1, c'est-à-dire au relevé intégral du casier judiciaire, exclusivement accessible aux autorités judiciaires. Elles ne seraient par ailleurs inscrites que de manière temporaire, pour une période de trois ans , sauf dans les cas où la personne concernée a fait l'objet d'une nouvelle condamnation criminelle, correctionnelle ou contraventionnelle, exécuté une composition pénale ou a été soumise à une nouvelle mesure alternative aux poursuites.

Comme le relève l'exposé des motifs de la proposition de loi, cette extension du casier judiciaire entend renforcer l'information des parquets sur le passé judiciaire des auteurs d'infractions, afin de leur permettre d'adapter au mieux la réponse pénale.

Elle se heurte toutefois aux principes et à la philosophie mêmes du casier judiciaire. Ce dernier ne comprend en effet que les mesures ayant fait l'objet d'une décision de justice, qu'il s'agisse d'une condamnation ou même d'une composition pénale, obligatoirement validée par un magistrat du siège ^{8 ( * )} . Or, les mesures alternatives aux poursuites comme les mesures de transaction pénales sont prononcées préalablement à la mise en mouvement de l'action publique et ne disposent pas du statut de sanction. Aussi, prévoir leur inscription au casier judiciaire contribuerait-il à changer leur nature , alors qu'elles ont été conçues, comme le rappelait M. Didier Guérin, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, comme un « dernier avertissement » .

Une large majorité des magistrats entendus par votre rapporteur s'est par ailleurs accordée sur le peu d'utilité de cette mesure . Depuis 2004, les autorités judiciaires bénéficient en effet d'une information très complète sur l'ensemble des procédures judiciaires, au niveau national, via le bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires ^{9 ( * )} . Communément dénommé « Cassiopée » , cette application informatique contient l'ensemble des « informations nominatives relatives aux plaintes et dénonciations reçues par les procureurs de la République ou les juges d'instruction et aux suites qui leur ont été réservées ». D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les mesures alternatives aux poursuites figurent dans l'application Cassiopée.

Selon les témoignages recueillis par votre rapporteur, le système Cassiopée présente l'avantage de présenter des informations généralement plus à jour que sur le casier judiciaire, pour lequel les délais d'inscription peuvent être longs. Les informations y sont par ailleurs conservées pendant une période longue, de dix ans au minimum.

Forte de ces arguments, votre commission estime que l'inscription des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale au bulletin n° 1 du casier judiciaire serait peu pertinente car elle se poserait en doublon par rapport aux informations dont disposent d'ores et déjà les autorités judiciaires dans l'application Cassiopée.

Si cette dernière comprend d'ores et déjà, dans la pratique, les données relatives aux alternatives aux poursuites, votre commission constate toutefois que l'article 48-1 du code de procédure pénale relatif au bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires n'en fait pas mention précise. Sur proposition de son rapporteur, elle a donc adopté l' amendement COM-11 de réécriture de l'article 2 pour prévoir dans la loi l'inscription systématique des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale au bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires.

Elle a adopté l'article 3 ainsi modifié.

CHAPITRE II - RENFORCER L'EFFICACITÉ DES POURSUITES

Article 4 (art. 396, 397-2 et 397-7 du code de procédure pénale) - Extension des mesures coercitives dans le cadre des enquêtes conduites sous le contrôle du procureur de la République

Cet article vise à permettre au procureur de la République, dans certaines enquêtes, de solliciter, à l'issue d'une garde à vue, le recours à des mesures coercitives de placement sous contrôle judiciaire, d'assignation à résidence sous surveillance électronique mais également de placement en détention provisoire.

Après une mesure de garde à vue, lorsque les nécessités de l'enquête portant sur un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement l'exigeraient, la personne pourrait être déférée devant le procureur de la République qui, après lecture de ses droits, procèderait à une audition. Celle-ci pourrait être suivie d'une saisine du juge des libertés et de la détention, qui pourrait décider de l'incarcération à titre provisoire de la personne sur les mêmes critères qu'actuellement ^{10 ( * )} . Le procureur de la République et le juge des libertés et de la détention auraient compétence pour prononcer la mise en liberté de la personne.

• Une évolution du code de procédure pénale qui suscite un débat sur l'avenir de l'enquête et de l'instruction pénale

Cette mesure fait écho aux nombreux questionnements sur l'évolution des régimes d'enquête et d'instruction.

Considérant que la saisine du juge d'instruction, dont la procédure est considérée comme excessivement longue, ne serait sollicitée qu'en raison de la possibilité d'un placement en détention provisoire, l'article 4 propose de permettre le placement en détention provisoire au cours d'une enquête préliminaire.

L'intérêt de la fonction du juge d'instruction dépasse néanmoins la possibilité d'un placement en détention provisoire. Seules 52 % des personnes mises en examen par les juges d'instruction sont placées en détention provisoire : il est donc nécessaire de recourir à l'information judiciaire, notamment dans les affaires complexes, y compris en l'absence de recours à la détention provisoire.

L'article 4 de la proposition de loi permettrait de placer en détention provisoire des personnes non poursuivies, mais surtout non mises en examen ^{11 ( * )} . Or ce statut confère un certain nombre de droits à la personne.

Les droits du mis en examen

Le juge d'instruction peut mettre en examen une personne à l'encontre de laquelle il existe des indices graves ou concordants qu'elle a commis une infraction.

L'octroi de ce statut après un interrogatoire de première comparution permet de protéger la personne visée par une plainte ou un réquisitoire en lui faisant bénéficier du droit à l'assistance d'un avocat, du droit à la communication intégrale du dossier d'instruction, du droit de demander à être confrontée avec les personnes qui le mettent en cause, du droit de former des requêtes en nullité, du droit pour l'avocat de présenter des observatoires lors d'interrogatoires, auditions et confrontations.

À la différence du témoin assisté, le mis en examen est une partie. À ce titre, il peut demander tout acte d'investigation paraissant nécessaire à la manifestation de la vérité (notamment les contre-expertises) et demander au juge d'instruction qu'il soit mis un terme à l'information.

La mise en examen est un statut subsidiaire : elle ne doit être prononcée par le juge qu'en présence d'indices graves ou concordants de culpabilité et s'il n'est pas possible de recourir à la procédure de témoin assisté. Elle devient obligatoire en cas d'indices graves et concordants. Elle doit être ni prématurée, en raison de l'atteinte qu'elle porte à la présomption d'innocence, ni tardive, la personne devant exercer le plus tôt possible les droits de la défense dans la procédure d'information.

Cela reviendrait à placer la direction des enquêtes complexes sous l'autorité du parquet, dont la grande majorité des magistrats est occupée davantage par le traitement en temps réel des dossiers que par la direction des enquêtes.

Surtout, en confiant la direction des enquêtes pénales au parquet, le présent article conduirait à une modification profonde de l'équilibre du code de procédure pénale, entre les enquêtes préliminaires, conduites par le parquet, et l'information judiciaire, placée sous la responsabilité d'un ou plusieurs juges d'instruction.

• Un accroissement des pouvoirs du parquet conditionné à un renforcement des garanties des droits de la défense et à une réforme constitutionnelle du statut du Parquet

Cette mesure reviendrait sur la philosophie à l'origine de la création du juge des libertés et de la détention : l'autorité d'enquête ne peut être l'autorité qui décide du placement en détention provisoire. Surtout, l'autorité d'enquête, qui sollicite le placement en détention provisoire - rôle actuellement joué par le juge d'instruction -, ne peut être l'autorité qui poursuit.

À cet égard, il semble prématuré d'envisager un renforcement des pouvoirs du parquet sans une réforme préalable du statut constitutionnel du Parquet garantissant son indépendance et son impartialité.

Au surplus, cette réforme de la procédure pénale imposerait de transposer les droits de la défense et le respect du contradictoire, actuellement prévus dans la procédure d'instruction, vers l'enquête préliminaire.

Outre que ce travail nécessite une refonte globale du code de procédure pénale, qui dépasse le cadre de cette proposition de loi, elle peut poser une difficulté pratique.

En effet, nul ne peut concevoir une détention provisoire dans un cadre d'enquête menée de façon non-contradictoire et sans accès au dossier par la personne suspectée.

Or prévoir ces garanties en enquête préliminaire serait une évolution majeure de la procédure : cela nécessiterait un renforcement important des moyens du parquet et une évolution des méthodes de travail. Transcrire dans l'enquête préliminaire le droit du contradictoire actuellement prévu à l'instruction ne serait pas sans ralentir la célérité des procédures menées par le parquet , alors même que l'ensemble des procédures ne nécessitent pas un renforcement du contradictoire. Dès lors, on peut s'interroger sur l'utilité d'une suppression d'un régime d'instruction, efficace et qui garantit les droits de la défense, si cette suppression devait entraîner nécessairement une perte d'efficacité pour le régime de l'enquête pénale.

Une telle mesure aurait également pour conséquence d'accroître la charge de travail des officiers de police judiciaire qui devraient mettre en état le dossier de procédure et le transmettre régulièrement au parquet.

Votre rapporteur a considéré qu'il était aujourd'hui difficile de permettre au parquet de saisir le juge des libertés et de la détention aux fins de placement sous contrôle judiciaire ou de détention provisoire au cours de l'enquête, alors que l'action publique n'est pas mise en mouvement, que la personne n'est pas encore poursuivie, qu'elle ne bénéficie d'aucun des droits du mis en examen et que la procédure de l'enquête, à la différence de l'information judiciaire, est menée par l'autorité de poursuite, n'est pas suffisamment contradictoire et ne permet pas aux parties civiles de demander des actes afin de participer à la recherche de la manifestation de la vérité.

• L'allongement des détentions provisoires

Si votre rapporteur n'a pas estimé souhaitable de prévoir une saisine directe du juge des libertés et de la détention par le parquet en cours d'enquête, il a souhaité renforcé les saisines intervenant à l'issue des enquêtes.

Ainsi, lorsque les charges réunies sont suffisantes et que l'affaire est en état d'être jugée, le procureur de la République peut déférer le prévenu devant le tribunal correctionnel en comparution immédiate : cette mesure entraîne la rétention de la personne qui doit, en principe, être jugée le jour même. Lorsque la réunion du tribunal est impossible et qu'une mesure de détention provisoire est justifiée, le procureur de la République peut saisir le juge des libertés et de la détention aux fins de placement en détention provisoire. Le prévenu doit comparaître devant le tribunal au plus tard le troisième jour suivant la décision du juge des libertés et de la détention.

Lors des auditions conduites par votre rapporteur, ont été évoquées les difficultés de certains tribunaux correctionnels à respecter ce délai de trois jours ouvrables, notamment en cas de concentration des audiences de comparution immédiate.

En conséquence, par un amendement COM-12 de rédaction globale de son rapporteur, la commission a adopté un allongement de trois à cinq jours de la durée maximale de la détention provisoire à l'égard d'une personne déférée préalablement à une comparution immédiate (article 396 du code de procédure pénale) et si la réunion du tribunal est impossible le jour même.

En cas de comparution immédiate, le tribunal peut également, d'office ou sur demande des parties, renvoyer une affaire complexe qui nécessite des investigations supplémentaires vers le procureur de la République. Dans cette hypothèse, le tribunal peut maintenir le prévenu en détention jusqu'à sa comparution devant un juge d'instruction. De sa propre initiative, le procureur de la République peut également requérir une information judiciaire relevant de la compétence d'un pôle de l'instruction.

Dans les deux cas, la comparution devant le juge d'instruction peut être reportée au plus tard au troisième jour ouvrable si les faits relèvent de la compétence d'un pôle d'instruction et que le tribunal de grande instance en est dépourvu. Par le même amendement COM - 12 , votre commission a également prévu un allongement du délai de trois à cinq jours afin d'éviter des remises en liberté prononcées à défaut de comparution.

• La prestation de serment de dire la vérité

L'article 4 de la proposition de loi vise également à créer, à l'égard des personnes suspectes, une interdiction de mentir lors de leur audition par le procureur de la République, consécutive à une garde à vue : les suspects entendus seraient tenus de prêter serment de dire la vérité et seraient informés que toute déclaration mensongère serait susceptible d'entraîner une condamnation sur le fondement du délit de faux témoignage prévu à l'article 434-13 du code pénal.

Cette disposition est également introduite à l'article 12 de la présente proposition de loi pour tous les actes d'audition d'un suspect prévus par le code de procédure pénale. Votre rapporteur renvoie au commentaire de l'article 12 pour de plus amples développements ^{12 ( * )} . Par cohérence avec les amendements adoptés à l'article 12, votre commission a adopté, par le même amendement COM-12 de son rapporteur, la suppression de la prestation de serment

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (art. 148-1-1 et 187-3 du code de procédure pénale) - Élargissement du champ d'application du référé-détention

Cet article tend à élargir le champ d'application du référé-détention.

Créé par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice , le référé-détention vise à conférer un caractère suspensif à l'appel du procureur de la République contre une décision de mise en liberté, rendue contrairement à ses réquisitions. Le référé-détention est une procédure exceptionnelle, réservée aux individus dont le maintien en détention répond à d'impérieuses nécessités, qui s'exerce sans préjudice de la possibilité pour le procureur de la République d'interjeter appel de toutes les ordonnances du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention , dans les cinq jours qui suivent la notification de l'ordonnance, et de la possibilité pour le procureur général de former un appel dans les dix jours qui suivent la notification, en application de l'article 185 du code de procédure pénale.

La procédure du référé-détention est prévue par les articles 148-1-1 et 187-3 du code de procédure pénale. Après avoir reçu notification d'une ordonnance de mise en liberté contraire à ses réquisitions, le procureur de la République dispose de quatre heures pour, en même temps qu'il interjette appel, former un référé-détention qui suspend temporairement les effets de l'ordonnance. Le premier président de la cour d'appel doit ensuite statuer, par ordonnance motivée, au plus tard le deuxième jour ouvrable suivant la demande du procureur de la République. S'il estime le maintien en détention de la personne manifestement nécessaire au regard d'au moins deux des critères de la détention provisoire prévus par l'article 144 du code de procédure pénale ^{13 ( * )} , le premier président suspend par ordonnance les effets de l'ordonnance de mise en liberté jusqu'à la date d'audience de la chambre d'instruction, devant statuer au fond sur l'appel du ministère public.

Déroulement du référé-suspension

	H	H + 4	Au plus tard à J + 2	Au plus tard J+ 10
Ordonnance de mise en liberté	Notification obligatoire et immédiate au procureur de la République	Suspension de l'ordonnance, délai pour former un référé et dans le même temps, faire appel	Ordonnance motivée du premier président de la cour d'appel pour suspendre ou non la mise en liberté jusqu'à l'arrêt de la chambre d'instruction	Arrêt de la chambre d'instruction sur l'appel de l'ordonnance de mise en liberté

Cette procédure est applicable à toutes les décisions de mise en liberté , même celles assorties d'un contrôle judiciaire, rendues sur réquisitions contraires du parquet, qu'elles aient été ordonnées d'office, suite à une demande de mise en liberté, par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention ^{14 ( * )} .

• Une extension du référé-détention aux refus de placement initial en détention provisoire inexécutable en l'absence de titre initial de détention

L'article 5 de la proposition de loi vise à étendre le référé-détention aux hypothèses où le mis en examen est libre et où, soit le juge d'instruction refuse de saisir le juge des libertés et de la détention, soit le juge des libertés et de la détention refuse le placement en détention provisoire.

Actuellement, le référé-détention n'est pas applicable aux ordonnances de refus de placement en détention provisoire, soit que le juge d'instruction ait refusé de saisir le juge des libertés et de la détention, soit que le juge d'instruction n'ait pas ordonné le placement en détention : en effet, il n'existe aucun titre préalable de détention dont les effets pourraient perdurer. Un référé-détention ne pourrait concrètement pas s'appliquer : l'absence de transmission de l'ordonnance pour exécution au chef de l'établissement pénitentiaire est sans effet pour un individu non incarcéré, qui reste, en l'absence de titre de détention, libre.

Le référé-détention ne peut, par définition, s'appliquer qu'aux personnes déjà incarcérées, qui ont déjà fait l'objet d'une décision motivée de placement en détention provisoire .

Il ne serait pas davantage envisageable, ce que l'article 5 de la proposition de loi ne prévoit pas d'ailleurs, de confier au procureur de la République le pouvoir de prononcer une détention provisoire, même temporaire , a fortiori à l'égard d'une personne qui, le plus souvent, aura préalablement fait l'objet d'une garde à vue. Cette extension serait en effet contraire à l'article 66 de la Constitution selon lequel « nul ne peut être arbitrairement détenu » et à l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui prohibe toute rigueur non nécessaire en application du principe de présomption d'innocence.

Le référé-détention porte en soi une atteinte à l'article 66 de la Constitution puisqu'en principe rien ne peut faire obstacle à la décision d'un magistrat du siège qui « a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère l'article 66 de la Constitution en tant que gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu'une personne doit être mise en liberté » comme le soulignait le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 août 2002 ^{15 ( * )} sur la loi à l'origine de la procédure de référé-détention.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel a jugé possible, au regard des conditions fixées par le législateur , de retarder l'effet de cette ordonnance dans la limite d'un délai de deux jours ouvrables par une procédure mise en oeuvre par le parquet. Ces exigences constitutionnelles semblent toutefois empêcher de confier au procureur de la République le pouvoir, non pas de différer une mise en liberté, mais d'ordonner une détention de la personne, sans décision juridictionnelle ou débat contradictoire préalable.

• Une extension du référé-détention aux refus de prolongation d'une détention provisoire

L'article 5 de la proposition de loi vise également à appliquer la procédure de référé-détention aux décisions de refus de prolongation de la détention provisoire.

Dans cette hypothèse, il existe bien un titre de détention initial mais celui-ci arrivant à échéance, le référé-détention est sans effet puisqu'il ne peut prolonger ses effets . Les procureurs entendus par votre rapporteur ont décrit une pratique répandue consistant à saisir le juge d'instruction d'une demande de prolongation environ quinze jours avant la fin d'une détention provisoire pour pouvoir anticiper un éventuel appel devant la chambre de l'instruction.

Néanmoins, en cas d'urgence, il semble opportun de prévoir l'application du référé-détention aux ordonnances de refus de prolongation d'une détention provisoire, lorsque le mandat de dépôt arrive à échéance avant que la chambre de l'instruction ne puisse statuer.

• Une extension du référé-détention aux refus de maintien en détention provisoire après renvoi devant une juridiction de jugement

L'article 5 de la proposition de loi vise enfin à étendre l'application de la procédure de référé-détention aux décisions de refus de maintien en détention provisoire, prise après une ordonnance de renvoi devant un tribunal correctionnel ou une ordonnance de mise en accusation devant la cour d'assises.

En application de l'article 179 et du sixième alinéa de l'article 181 du code de procédure pénale, lorsque le juge d'instruction prononce une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel, celle-ci met fin à la détention provisoire. Néanmoins, le juge d'instruction peut également maintenir le prévenu en détention, par une ordonnance distincte spécialement motivée. En application de l'article 181 du code de procédure pénale, lorsque le juge d'instruction prononce une ordonnance de mise en accusation devant la cour d'assises, le mandat de dépôt des accusés conserve de droit sa force exécutoire même si une mise en liberté peut être ordonnée conformément à l'article 148-1 du code de procédure pénale.

Dans ces hypothèses, il existe également un mandat de dépôt initial. Il peut être opportun pour s'assurer de la présence des prévenus ou des accusés au procès, de les maintenir en détention, le temps de l'appel de l'ordonnance de mise en liberté.

Forte de ces constats, votre commission a adopté un amendement COM-13 de son rapporteur portant rédaction globale de l'article 5 de la proposition de loi afin de permettre l'application du référé-détention aux ordonnances de mise en liberté rendues par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, d'office, sur demande de mise en liberté, après renvoi devant le tribunal correctionnel ou après mise en accusation devant la cour d'assises, mais également aux ordonnances du juge d'instruction disant n'y avoir pas lieu à saisine du juge des libertés et de la détention et à l'ordonnance du juge des libertés et de la détention disant n'y avoir pas lieu à prolongation ou à maintien en détention, lorsque le procureur de la République requiert la prolongation ou le maintien d'une mesure de détention provisoire .

Cette extension suppose de modifier tant l'article 148-1-1 que l'article 187-3 du code de procédure pénale, qui font explicitement référence à la notion d'ordonnance « de mise en liberté ». Il convient également de prévoir que le mandat de dépôt initial décerné contre la personne détenue conserve sa force exécutoire et de préciser qu'en cas de non-respect des délais fixés, la libération de la personne dont la détention n'a pas été prolongée n'intervient qu'à échéance de son mandat de dépôt.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. 495 et 495-17-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Élargissement du champ de l'amende forfaitaire

Cet article vise à étendre le champ d'application de la procédure d'amende forfaitaire à certains délits punis d'une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an , par la création d'une nouvelle section 7 bis au sein du chapitre I ^er du titre II relatif au jugement des délits.

• La procédure de l'amende forfaitaire

L'amende forfaitaire est une procédure ancienne en matière contraventionnelle ^{16 ( * )} , qui permet au justiciable de s'acquitter sur-le-champ, auprès de l'agent verbalisateur ou dans un court délai d'une amende pénale fixe, en cas d'infraction flagrante. Cette procédure simplifiée permet un meilleur recouvrement des amendes et ne recourt au juge qu'en cas de contestation. Le paiement de l'amende forfaitaire éteint l'action publique et n'est pas assimilé à une condamnation.

En application de l'article 529 du code de procédure pénale, la procédure d'amende forfaitaire est applicable à toutes les contraventions des quatre premières classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État. Une procédure spécifique de l'amende forfaitaire , spécifique aux contraventions des quatre premières classes à la police des services de transport terrestre, permet également à la fois le paiement d'une indemnité forfaitaire, la somme due au titre du transport, au titre de péage et le cas échéant du droit départemental de passage.

Le dispositif proposé par l'article 6 de la proposition de loi vise à « créer » un dispositif d'amende forfaitaire en matière délictuelle , par l'insertion d'une nouvelle section 7 bis au sein du chapitre I ^er du titre II du livre II du code de procédure pénale. Ce cadre s'appliquerait aux délits punis d'une peine d'amende et aux délits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à un an, à l'exception des délits commis contre les personnes ^{17 ( * )} lorsque la personne mise en cause reconnaît les faits et que la victime éventuelle a été désintéressée.

Votre rapporteur approuve cette simplification de la procédure pénale qui permet d'apporter rapidement une réponse pénale dissuasive. Néanmoins, depuis la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle , il existe d'ores et déjà une section dédiée à la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle, permettant, en particulier, son application aux délits de conduite sans permis ou sans assurance.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-14 de son rapporteur afin de mettre en cohérence le présent article avec les dispositions nouvelles de la section 9 du chapitre I ^er du titre II du livre II du code de procédure pénale relatives à la procédure de l'amende forfaitaire et de compléter le statut. À cette fin, elle complète la procédure de l'amende forfaitaire en matière délictuelle.

L'article 495-18 du code de procédure pénale prévoit d'ores et déjà l'obligation de paiement de l'amende forfaitaire dans un délai de 45 jours, la possibilité de s'acquitter de l'amende forfaitaire directement entre les mains de l'agent verbalisateur, ainsi que la majoration de plein droit de l'amende à l'expiration du délai de quarante-cinq jours. En cas de paiement anticipé, soit un paiement direct à l'agent verbalisateur ou dans les quinze jours, l'article 495-18 du code de procédure pénale prévoit une minoration de l'amende qu'il apparaît opportun de conserver afin d'inciter à un recouvrement rapide des amendes.

• La procédure de l'ordonnance pénale

La grande majorité des personnes entendues par votre rapporteur ont exprimé leur préférence pour une extension du champ de l'ordonnance pénale, procédure pénale simplifiée qui permet une sanction rapide, à un renforcement de l'amende forfaitaire délictuelle, qui n'a pas encore fait la preuve de son efficacité.

Créée par la loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 tendant à simplifier la procédure applicable en matière de contraventions pour traiter les contraventions au code de la route, elle concerne désormais plusieurs catégories de délits (délits routiers, vol, usage de stupéfiants, vente à la sauvette, etc.). Cette forme simplifiée de jugement des affaires pénales ne nécessite pas d'audience. Aux termes de l'article 495-1 du code de procédure pénale, le ministère public qui choisit de recourir à cette procédure communique au président le dossier de la poursuite et ses réquisitions. Le président statue sans débat contradictoire par une ordonnance pénale portant relaxe ou condamnation à une amende et, le cas échéant, à une ou plusieurs peines complémentaires, comme la suspension du permis de conduire. Les peines d'emprisonnement sont exclues. L'intéressé dispose d'un délai de quarante-cinq jours pour faire opposition qui, si elle est formée, a pour effet de renvoyer l'affaire devant l'audience correctionnelle selon la procédure de droit commun

Ce traitement des affaires pénales de faible complexité a fait la preuve de son efficacité et permet une certaine « barèmisation » des amendes, sous réserve de l'application du principe constitutionnel d'individualisation de la peine.

En conséquence, son rapporteur, par le même amendement COM-14 adopté par votre commission, a proposé une extension du champ de l'ordonnance pénale à l'ensemble des délits punis d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an, à l'exception des délits commis contre les personnes prévus par le livre II du code pénal.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 bis (nouveau) (art. 131-6 et 131-9 du code pénal) - Prononcé cumulatif d'une peine d'emprisonnement et d'une peine privative ou restrictive de droits

Introduit par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption de l' amendement COM-15 , cet article tend à permettre à la juridiction de prononcer de manière cumulative, et non alternative, une peine d'emprisonnement avec les peines complémentaires définies à l'article 131-6 du code pénal.

Les peines privatives ou restrictives de liberté définies à l'article 131-6 du code pénal

- La confiscation d'un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné ;
la confiscation d'une ou de plusieurs armes dont le condamné est propriétaire ou dont il a la libre disposition ; la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ;

- le retrait du permis de chasser avec interdiction d'en solliciter la délivrance d'un nouveau ;

- l'immobilisation d'un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné pendant une durée d'un an au plus.

• Pendant une durée de cinq ans au plus :

- la suspension du permis de conduire,  l'interdiction de conduire certains véhicules, l'annulation du permis de conduire avec interdiction d'en solliciter la délivrance d'un nouveau ; l'interdiction de conduire un véhicule qui ne soit pas équipé, par un professionnel agréé ou par construction, d'un dispositif homologué d'anti-démarrage par éthylotest électronique ;

- l'interdiction d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés et d'utiliser des cartes de paiement ;

- l'interdiction de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation ;

- l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l'infraction ;

- l'interdiction d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale.

• Pendant une durée de trois ans au plus :

- l''interdiction de paraître dans certains lieux ou catégories de lieux déterminés par la juridiction et dans lesquels l'infraction a été commise ;

- l'interdiction de fréquenter certains condamnés spécialement désignés par la juridiction, notamment les auteurs ou complices de l'infraction ;

- l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes spécialement désignées par la juridiction, notamment la victime de l'infraction.

Actuellement, si la loi ne le prévoit pas expressément pour chaque infraction, les peines restrictives ou privatives de liberté définies à l'article 131-6 ne peuvent être prononcées en sus d'une peine d'emprisonnement.

Or il peut être utile de prononcer à la fois une courte peine d'emprisonnement et une interdiction, pour une durée de trois ans au plus, de paraître dans certains lieux ou catégories de lieux déterminés, de fréquenter certains condamnés spécialement désignés par la juridiction, ou encore d'entrer en relation avec certaines personnes spécialement désignées par la juridiction, notamment la victime de l'infraction.

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé .

Article 7 (art. 306-1, 400-1, 706-63-2 [nouveau], 706-63-3 [nouveau] et 706-63-4 [nouveau] du code de procédure pénale) - Protection des interprètes

Cet article vise à permettre l'application aux interprètes et aux traducteurs de trois dispositifs de protection actuellement applicables aux témoins. À cette fin, il crée un titre XXI ter dans le code de procédure pénale, relatif à la protection des interprètes et des traducteurs.

Votre commission a adopté un amendement COM-16 de son rapporteur visant à supprimer la mention des traducteurs, la notion d'interprètes s'appliquant également aux traducteurs ^{18 ( * )} .

• La domiciliation anonymisée de l'interprète

En premier lieu, l'article 7 de la proposition de loi vise à adapter aux interprètes et traducteurs les dispositions de l'article 706-57 du code de procédure pénale qui permettent aux témoins, sur autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction, de déclarer comme domicile l'adresse du commissariat ou de la brigade de gendarmerie. Par la création d'un nouvel article 706-63-2 du code de procédure pénale, il autorise les interprètes à déclarer comme domicile l'adresse de la juridiction « devant ou au profit de laquelle ils interviennent » , sur autorisation du procureur de la République, du juge d'instruction mais également du président de la formation de jugement.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a, par le même amendement COM-16 , supprimé la référence au président de la formation de jugement : aucune disposition légale ou réglementaire n'impose la déclaration par l'interprète d'un domicile, devant la juridiction de jugement. Même si l'interprète n'est pas assermenté, la seule prestation du serment d'apporter son concours à la justice en son honneur et en sa conscience suffit.

• L'identification par un numéro au cours du procès

L'article 7 de la proposition de loi vise à permettre, en cas de risques de représailles, dans toutes les procédures concernant des délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement, que les témoins soient entendus en étant seulement identifiés par un numéro , sans que leur véritable identité soit diffusée.

Il transpose ainsi partiellement la procédure créée par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 ^{19 ( * )} pour les témoins en permettant également au procureur de la République de dissimuler l'identité de l'interprète dans le dossier de procédure.

Toutefois, à la différence de l'article 706-62-1 du code de procédure pénale applicable aux témoins, l'article 7 de la proposition de loi n'a cependant pas prévu d'adresser la copie de la décision de confidentialité au procureur de la République et aux parties. Or, en l'absence de ces garanties, ces dispositions porteraient une atteinte disproportionnée aux droits de la défense . En effet, en application des articles 344 et 407 du code de procédure pénale, le ministère public, le prévenu et la partie civile peuvent récuser l'interprète en motivant leur récusation. En l'absence de possibilité de recours contre la décision de confidentialité, les droits de la défense ne pourraient pas s'exercer. À la différence de la procédure de témoignage anonyme, la procédure de témoignage sous numéro permet essentiellement de protéger le témoin, ou le cas échéant, l'interprète, non pas des parties mais du public.

En conséquence, par le même amendement COM-16 de son rapporteur, votre commission a mis en cohérence le dispositif de l'article 706-62-1 du code de procédure pénale avec la rédaction du nouvel article 706-63-3 du code de procédure pénale. À cette fin, il prévoit que, lorsqu'elle n'a pas lieu à l'audience, la décision de recourir à cette procédure d'identification par numéro est communiquée aux parties. De même, par cohérence avec l'article 706-62-1 du code de procédure pénale, votre commission a augmenté les peines prévues en cas de révélation de l'identité de l'interprète de trois ans et 45 000 euros d'amende à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende. Elle a également supprimé la référence aux « membres de la famille » couverte par la notion de « proches ».

Afin de compléter le dispositif de protection des témoins, le même amendement a également permis aux juridictions de jugement d'ordonner le huis clos pour l'audition de témoins, assistés d'un interprète en cas de danger pour leur vie, leur intégrité physique ou celles de leurs proches, pour le jugement des crimes contre l'humanité (art. 211-1 à 212-3 du code pénal), des crimes de disparition forcée (art. 221-12 du code pénal), de tortures ou d'actes de barbarie (art. 221-12 du code pénal), de crimes et délits de guerre (art. 461-1 à 461-31 du code pénal) ou de crimes et délits relevant de la criminalité organisée (art. 706-73 du code de procédure pénale). En conséquence, le même amendement a supprimé les dispositions relatives à la possibilité de dissimuler l'interprète du « regard du public, des parties civiles ou des personnes mises en examen » .

• Un dispositif de protection et de réinsertion

Enfin l'article 7 de la proposition de loi vise à permettre l'application aux interprètes du dispositif de protection et de réinsertion des témoins exposés à des risques graves de représailles similaire à celui dont bénéficient les repentis, permettant notamment l'octroi d'une identité d'emprunt.

Sous le contrôle de la commission nationale de protection et de réinsertion, « toutes mesures proportionnées destinées à assurer la protection physique des personnes » et les « mesures de réinsertion, eu égard notamment à la situation matérielle et sociale de la personne concernée et, le cas échéant, de sa famille et de ses proches » peuvent être définies.

Votre rapporteur considère qu'il est prématuré d'étendre l'application de ce dispositif aux interprètes. Créé pour les repentis par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité , le dispositif ne leur est applicable que depuis la publication du décret n° 2014-346 du 17 mars 2014 relatif à la protection des personnes mentionnées aux articles 706-62-2 et 706-63-1 du code de procédure pénale ^{20 ( * )} et son extension aux témoins, par la loi du 3 juin 2016 ^{21 ( * )} , reste récente. Cette procédure peut être particulièrement coûteuse pour les finances publiques et une évaluation exhaustive des difficultés rencontrées par les interprètes devraient être menée avant d'adapter la législation . Au surplus, votre rapporteur relève que, à la différence des témoins, les interprètes ne sont pas requis de comparaître devant la justice. S'il convient d'aménager certaines règles, il n'apparaît pas nécessaire de leur appliquer la totalité des dispositifs de protection propres aux témoins. En conséquence, par le même amendement COM-16 de son rapporteur, votre commission a supprimé cette extension du dispositif de protection et de réinsertion.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

CHAPITRE III - GARANTIR L'ÉQUILIBRE DU JUGEMENT

Article 8 (art. 132-18-1 [nouveau] du code pénal ; art. 362 du code de procédure pénale) - Rétablissement des peines minimales d'emprisonnement

Cet article a pour objet de rétablir les peines minimales d'emprisonnement, dites « peines planchers », pour les crimes et les délits punis d'une peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans.

• Le dispositif des peines minimales d'emprisonnement supprimé par la loi du 15 août 2014

Initialement introduit par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs , le dispositif des peines minimales d'emprisonnement a été supprimé par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales .

Il prévoyait qu'en cas de délit puni d'une peine d'emprisonnement supérieure à trois ans ou de crime puni d'une peine de réclusion ou de détention supérieure à quinze ans, commis en état de récidive légale , le juge était tenu de fixer une peine supérieure ou égale à des quanta fixés par la loi, de manière proportionnelle à la peine encourue par le prévenu.

Seules les circonstances de l'infraction, la personnalité de l'auteur ou les garanties d'insertion ou de réinsertion qu'il présentait permettaient au juge de prononcer, par une décision motivée, une peine inférieure à ces seuils.

Bien qu'applicable aux mineurs en cas de récidive légale, le dispositif des « peines planchers » ne faisait toutefois pas obstacle à la règle de l'excuse atténuante de minorité, en vertu de laquelle la peine encourue par les mineurs de plus de treize ans est réduite de moitié ^{22 ( * )} .

La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI ») a étendu le dispositif à certains délits particulièrement graves, commis hors récidive. Son application aux mineurs a toutefois été écartée par le Conseil constitutionnel ^{23 ( * )} .

L'état de récidive légale

En droit pénal, la récidive légale est l'état d'une personne qui, déjà condamnée définitivement pour une infraction, commet une nouvelle infraction, dans les conditions fixées par la loi.

L'état de récidive légale suppose donc la réalisation de deux conditions :

- une condamnation pénale définitive , c'est-à-dire pour laquelle toutes les voies de recours ont été épuisées ou insusceptible de recours, prononcée par un tribunal français, et qui doit être toujours existante ;

- la commission d' une nouvelle infraction , distincte ou assimilée à la première. En matière délictuelle, l'état de récidive légale est constaté lorsqu'une nouvelle infraction, identique ou assimilée par la loi au premier délit, est commise dans un délai de cinq ans à compter de l'expiration ou de la prescription de la précédente peine (article 132-10 du code pénal). En matière criminelle, sont remplies les conditions de la récidive légale lorsqu'une personne, déjà condamnée pour un crime ou un délit puni d'au moins dix ans d'emprisonnement, commet un nouveau crime (article 132-8 du code pénal).

• Le rétablissement des « peines planchers »

L'article 8 de la proposition de loi vise à réintroduire le dispositif des peines minimales d'emprisonnement et rétablit, à cette fin, un article 132-18-1 dans le code pénal.

Il reprend, pour l'essentiel, les dispositions abrogées par la loi du 15 août 2014 précitée, mais apporte néanmoins deux modifications substantielles.

- En premier lieu, les peines planchers ne seraient applicables qu'aux délits, commis en état de récidive légale, punis d'une peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans , contre trois ans dans le précédent dispositif.

Votre rapporteur constate que cette évolution tire les conséquences d'un des principaux griefs formulés à l'égard des peines planchers. Comme le relevait notre ancien collègue Jean-Pierre Michel dans son rapport sur la loi du 15 août 2014, « les peines planchers ont surtout concerné des délits de faible importance » et n'ont réprimé les infractions les plus graves que dans une moindre mesure.

Or, selon les données communiquées par le ministère de la justice, les condamnations pour des délits punis de moins de cinq ans d'emprisonnement, prononcées avec des peines planchers, ont, dans les deux tiers des cas, été assorties d'un sursis avec mise à l'épreuve, total ou partiel, compensant l'application d'une peine minimale.

La suppression de l'application des peines planchers aux délits de plus faible importance devrait donc permettre d'éviter cet effet induit qui, outre ses conséquences sur l'engorgement des services pénitentiaires d'insertion et de probation, a contribué à discréditer le dispositif en donnant le sentiment qu'il manquait son objectif.

Tableau des peines minimales prononcées contre des infractions commises en récidive, en fonction de la peine encourue

Peine encourue pour une première infraction	Peine minimale en cas de récidive	Part des condamnations ayant prononcé une peine minimale entre 2008 et 2011
3 ans d'emprisonnement	1 an	44,1 %
5 ans d'emprisonnement	2 ans	35,8 %
7 ans d'emprisonnement	3 ans	37,5 %
10 ans d'emprisonnement	4 ans	37,0 %

Source : ministère de la justice.

- Le dispositif exclut par ailleurs l'application des peines planchers aux mineurs .

À ces exceptions près, le dispositif proposé est identique à celui précédemment en vigueur. Les peines planchers seraient ainsi applicables aux crimes et aux délits commis en état de récidive légale ainsi qu'aux délits particulièrement graves commis hors récidive qui seraient limitativement énumérés à l'article 132-18-1. Seraient également rétablis, dans les mêmes conditions, les quanta de peines minimales (voir tableaux).

Peines minimales applicables pour les crimes commis en état de récidive légale

Peine encourue	Peine minimale devant être prononcée par le juge
15 ans de réclusion ou de détention	5 ans
20 ans de réclusion ou de détention	7 ans
30 ans de réclusion ou de détention	10 ans
Réclusion ou détention à perpétuité	15 ans

Peines minimales applicables pour les délits commis en état de récidive légale

Peine encourue	Peine minimale devant être prononcée par le juge
5 ans d'emprisonnement	2 ans
7 ans d'emprisonnement	3 ans
10 ans d'emprisonnement	4 ans

Peines minimales applicables aux délits particulièrement graves commis hors récidive

Peine encourue	Peine minimale devant être prononcée par le juge
7 ans d'emprisonnement	18 mois
10 ans d'emprisonnement	2 ans

En application du principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines ^{24 ( * )} , le juge conserverait la possibilité de prononcer, par une décision motivée, une peine inférieure aux seuils fixés ou une peine autre que l'emprisonnement lorsque l'infraction est un délit, en raison des circonstances dans lesquelles a été commise l'infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d'insertion ou de réinsertion qu'il présente.

Par ailleurs, dans le cas où une seconde infraction serait commise en état de récidive légale, la faculté du juge de réduire la peine, ou de prononcer une peine autre que l'emprisonnement pour les délits, se limiterait aux situations dans lesquelles le prévenu présente des « circonstances exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion » .

Enfin, l'article prévoit de réintroduire dans le code pénal la possibilité pour le président de la juridiction d'avertir une personne condamnée des conséquences qu'entraînerait une condamnation pour une nouvelle infraction.

Votre commission constate que cette dernière précision figure actuellement à l'article 132-20-1 du code pénal. Elle a, en conséquence, adopté l' amendement COM-18 de son rapporteur, supprimant le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 132-18-1 nouveau du code pénal.

À l'initiative de son rapporteur, elle a également adopté l' amendement COM-17 afin d'effectuer les coordinations nécessaires dans le code de procédure pénale.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (art. 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal) - Réduction des facultés d'aménagement ab initio des peines d'emprisonnement

Cet article a pour objet de réduire les facultés d'aménagement ab initio des peines, dès le stade du prononcé de la condamnation.

• Des aménagements de peine ab initio progressivement élargis.

En vertu de l'article 132-24 du code pénal et conformément au principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines ^{25 ( * )} , les juridictions de jugement peuvent personnaliser les peines qu'elles prononcent. Elles disposent notamment de la faculté de prévoir, en matière délictuelle et dès le stade du prononcé de la peine, un aménagement des peines d'emprisonnement courtes , lorsque la situation médicale, professionnelle, familiale ou sociale du condamné le justifie.

Le code pénal distingue quatre modalités d'aménagements dits ab initio des peines privatives de liberté : la semi-liberté, le placement extérieur, le placement sous surveillance électronique et le fractionnement de la peine.

Les aménagements de peine ab initio (art. 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal)

Les aménagements de peines ab initio relèvent de quatre régimes distincts :

- le régime de la semi-liberté ^{26 ( * )} prévoit que le condamné est astreint à demeurer dans l'établissement pénitentiaire, à l'exception du temps nécessaire à la conduite des activités en raison desquelles il a été admis au régime de la semi-liberté (activité professionnelle, recherche d'un stage ou d'un emploi, suivi d'une formation, participation à la vie familiale, conduite d'un projet d'insertion ou de réinsertion) ;

- le placement extérieur ^{27 ( * )} astreint le condamné à effectuer, sous le contrôle de l'administration, des activités en dehors de l'établissement pénitentiaire ;

- le placement sous surveillance électronique ^{28 ( * )} , qui suppose, contrairement aux autres modalités d'aménagements de peines, l'accord préalable du condamné, implique pour celui-ci une interdiction de s'absenter de son domicile ou de tout autre lieu désigné par le juge de l'application des peines, en dehors des plages horaires et des périodes fixées par celui-ci. Ce régime emporte en outre l'obligation pour le condamné de répondre aux convocations de toute autorité publique désignée par le juge de l'application des peines ;

- le régime du fractionnement ^{29 ( * )} prévoit l'exécution d'une peine par fractions, sur une période ne pouvant excéder quatre ans et sans qu'une fraction soit inférieure à une durée de deux jours.

Ces aménagements ne peuvent être prononcés que lorsque le condamné justifie de l'une des quatre situations suivantes :

- l' exercice d'une activité professionnelle , même temporaire, le suivi d'un stage ou son assiduité à un enseignement, à une formation professionnelle ou à la recherche d'un emploi ;

- sa participation essentielle à la vie de sa famille ;

- la nécessité de suivre un traitement médical ;

- l'existence d' efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout autre projet caractérisé d'insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive.

Les aménagements de peine ont été progressivement élargis , à mesure de l'augmentation du quantum des peines aménageables .

Initialement applicables aux peines d'emprisonnement d'une durée maximale de six mois, ils ont été étendus par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité organisée , qui a porté le seuil à un an.

La loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire a procédé à un nouvel élargissement. En l'état du droit, les aménagements ab initio s'appliquent ainsi à toute peine d'emprisonnement inférieure à deux ans , ainsi qu'à toute peine pour laquelle il existe un reliquat d'emprisonnement ferme inférieur à deux ans. Ce délai est réduit à un an en cas de récidive légale.

• Une réduction des aménagements de peine pour restaurer la lisibilité et la crédibilité des peines d'emprisonnement

L'article 9 de la proposition de loi tend à limiter les possibilités d'aménagement de peine ab initio aux peines d'emprisonnement inférieure à un an ainsi qu'aux peines pour lesquelles il existe un reliquat d'emprisonnement ferme inférieur à un an , alors que ces quanta avaient été fixés à deux ans par la loi pénitentiaire. Ce délai serait homothétiquement réduit à six mois, contre un an actuellement, en cas de récidive légale.

Cette disposition a reçu un avis favorable d'une grande majorité des magistrats , du siège comme du parquet, entendus par votre rapporteur.

De l'avis de certains d'entre eux, l'application d'un seuil d'aménagement de peine trop élevé, notamment ab initio , contribuerait en effet à dénaturer le sens même de la peine de prison .

Comme l'a ainsi souligné l'Union syndicale des magistrats, une condamnation à une peine d'emprisonnement ferme supérieure à douze mois constitue une peine lourde, justifiée par la gravité des faits commis et qui traduit généralement la nécessité, selon la juridiction, d'imposer l'exécution d'une peine de prison.

Dans ces conditions, l'application d'un seuil d'aménagement élevé, à vingt-quatre mois, a pour conséquence de nuire à la lisibilité des peines prononcées, tant pour le condamné que pour la société en général.

Au surplus, certains praticiens ont indiqué à votre rapporteur que le seuil de deux ans était, dans la pratique, peu pertinent, les peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à douze mois se révélant généralement complexes à aménager.

Forte de ces constats, votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. 132-29, 132-35, 132-36, 132-37,132-38 et 132-39 du code pénal ; art. 735 [abrogé] et 735-1 du code de procédure pénale) - Révocation automatique du sursis simple et de son caractère intégral

Cet article a pour objet de rétablir la révocation automatique et intégrale du sursis simple, supprimée par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales .

Régi par les articles 132-29 à 132-39 du code pénal, le sursis simple est une dispense d'exécution, totale ou partielle, d'une condamnation pénale , prononcée par la juridiction de jugement, conditionnée à une conduite satisfaisante de la personne condamnée pendant un délai d'épreuve.

L'octroi du sursis simple est soumis à la réalisation de deux conditions cumulatives :

- il ne peut tout d'abord être accordé que lorsque le prévenu n'a pas fait l'objet, au cours des cinq années précédentes, d'une peine de réclusion ou d'emprisonnement pour un crime ou un délit de droit commun (ou, pour les personnes morales, à une amende de 60 000 euros) ^{30 ( * )} ;

- il ne peut par ailleurs être prononcé que pour certaines peines , limitativement énumérées par le code pénal ^{31 ( * )} .

En matière criminelle et correctionnelle , le sursis simple ne peut être appliqué qu'aux peines d'emprisonnement inférieures ou égales à cinq ans, aux peines d'amende, aux peines privatives ou restrictives de droits mentionnées à l'article 131-6 du code pénal (sauf confiscation) et aux peines complémentaires mentionnées à l'article 131-10 du même code.

En matière contraventionnelle , il est applicable aux peines d'amendes de la cinquième classe, aux peines restrictives de droits de l'article 131-14 du code pénal (sauf confiscation), ainsi qu'à certaines peines complémentaires prévues à l'article 131-16 du même code.

En l'absence de commission d'un nouveau crime ou délit, dans un délai de cinq ans, la condamnation avec sursis est réputée non avenue ^{32 ( * )} . Le délai d'épreuve est abaissé à deux ans en matière contraventionnelle ^{33 ( * )} .

En revanche, aux termes de l' article 132-36 du code pénal , la juridiction peut, en cas de nouvelle condamnation à une peine d'emprisonnement ou de réclusion sans sursis durant le délai d'épreuve, révoquer, totalement ou partiellement, le sursis , quelle que soit la peine qu'il accompagne. Elle dispose également de la possibilité de révoquer le sursis accompagnant une autre peine que l'emprisonnement en cas de nouvelle condamnation pour une peine autre que la réclusion ou l'emprisonnement.

En cas de révocation, chacune des peines doit être effectuée par la personne condamnée, sans qu'il soit possible de les confondre ^{34 ( * )} .

L'article 10 de la proposition de loi tend à rétablir la révocation automatique et intégrale du sursis .

Ainsi, toute nouvelle condamnation à une peine d'emprisonnement ou de réclusion aurait pour conséquence immédiate de révoquer, de manière intégrale, le sursis antérieurement accordé. De même, toute condamnation à une peine autre que la réclusion ou l'emprisonnement entraînerait la révocation automatique du sursis accompagnant une peine autre que la réclusion ou l'emprisonnement.

Contrairement au régime en vigueur avant le 1 ^er janvier 2015, le dispositif proposé ne restaure en revanche pas la possibilité, pour le juge, de faire obstacle à la révocation du sursis.

Votre commission partage l'idée avancée par les auteurs de la proposition de loi, selon laquelle la certitude de la révocation du sursis est « une condition de sa crédibilité » . Comme l'ont relevé les représentants de la Conférence nationale des procureurs de la République entendus par votre rapporteur, la révocation automatique du sursis a le mérite d'être claire et pédagogique.

A l'inverse de certaines critiques, qui ont reproché à la révocation automatique du sursis de nuire à « une appréciation fine et individualisée de la situation du détenu » ^{35 ( * )} , le juge n'ayant pas à se prononcer sur la révocation, votre commission estime que l'insuffisante information dont dispose parfois les juridictions sur le passé des prévenus, notamment en raison des délais d'inscription au casier judiciaire, risque nécessairement de conduire à une absence de révocation, et par conséquent à la crédibilité de la mesure même du sursis.

Elle observe toutefois que l'absence de possibilité d'aménagement de la révocation est susceptible de porter atteinte au principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines ^{36 ( * )} .

Sur le plan pratique, il paraît par ailleurs nécessaire d'éviter les effets contreproductifs d'une révocation définitive et sans appel, qui pourrait par exemple consister à ce qu'une condamnation pour un délit de faible gravité entraîne la révocation d'une peine plus lourde, avec pour conséquence un impact néfaste sur le processus de réinsertion.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté l' amendement COM-19 qui ouvre la possibilité pour la juridiction, par une décision motivée, de faire obstacle à la révocation du sursis, de ne le révoquer que partiellement et de limiter les effets de la dispense à un ou plusieurs sursis précédemment accordés.

Ne serait en revanche pas rétablie la possibilité qui était ouverte à la personne condamnée de demander, lorsque la juridiction de jugement n'avait pas expressément statué sur une dispense de révocation du sursis, de bénéficier ultérieurement de cette demande. Comme le relevait notre ancien collègue Jean-Pierre Michel dans son rapport précité sur le projet de loi relatif à l'individualisation des peines, ce dispositif, relativement lourd car il obligeait la juridiction à statuer de nouveau, était peu appliqué en pratique.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 (art. 132-42, 132-47 à 132-50 du code pénal) - Modification des règles de révocation du sursis avec mise à l'épreuve

Cet article vise à modifier les règles de révocation du sursis avec mise à l'épreuve pour les aligner partiellement sur celles applicables au sursis simple.

• Le sursis avec mise à l'épreuve

Régi par les articles 132-40 à 132-53 du code pénal, le sursis avec mise à l'épreuve consiste à accompagner une condamnation d'une dispense d'exécution de la peine prononcée, totale ou partielle, en contrepartie de laquelle le condamné est soumis à un certain nombre d'obligations.

Prononcé par une juridiction de jugement, il ne peut être octroyé que lorsqu'un ensemble de conditions tenant à la situation du condamné et à la nature de la peine prononcée sont réunies.

Conditions d'octroi du sursis avec mise à l'épreuve (art. 132-41 du code pénal)

Les conditions tenant à la situation du condamné :

Ne peuvent bénéficier du sursis avec mise à l'épreuve que les personnes physiques (y compris mineures).

Le prononcé du sursis avec mise à l'épreuve est toutefois limité en cas de récidive : il ne peut ainsi être appliqué aux personnes qui ont déjà fait l'objet de deux condamnations assorties de sursis avec mises à l'épreuve pour des délits identiques ou assimilés et se trouvant en état de récidive légale, ou à celles ayant déjà été condamnées avec sursis de mise à l'épreuve pour une infraction grave (crime, délit de violences volontaires, d'agression ou d'atteinte sexuelle ou délit commis avec la circonstance aggravante de violence).

Les conditions tenant à la nature de la peine :

Le sursis avec mise à l'épreuve ne peut accompagner que des peines d'emprisonnement de cinq ans au plus, prononcées pour des crimes et des délits de droit commun. Il est donc exclu en matière contraventionnelle. En cas de récidive légale, il ne peut être appliqué qu'à des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure à dix ans.

Contrairement au sursis simple ^{37 ( * )} , pour lequel la durée d'épreuve est fixée par la loi, la durée de mise à l'épreuve est fixée , pour le sursis avec mise à l'épreuve, par la juridiction de jugement qui prononce la peine. Elle ne peut toutefois être inférieure à un an, ni supérieure à trois ans . En cas de récidive légale, le délai maximal est porté à cinq ans et sept ans en cas de nouvelle récidive ^{38 ( * )} .

La mise à l'épreuve comprend deux types de mesures :

- des mesures de contrôle, obligatoires et prévues par la loi ^{39 ( * )} ;

- des obligations imposées au condamné par la juridiction de jugement, choisies parmi les mesures limitativement énumérées par l'article 132-45 du code pénal, et qui constituent soit des prescriptions d'action, soit au contraire des interdictions de pratiquer certaines activités.

Lorsque la personne condamnée ne commet pas de nouvelle infraction au cours de son délai d'épreuve et respecte les obligations qui lui sont imposées, la condamnation est, aux termes de l'article 132-52 du code pénal, réputée non avenue .

En revanche, le non-respect des engagements qui lui sont imposés par la juridiction entraine la révocation du sursis.

En l'état du droit, la révocation peut intervenir dans deux cas .

En cas de nouvelle condamnation, au cours du délai d'épreuve, à une peine d'emprisonnement sans sursis pour un crime ou un délit de droit commun, la juridiction de jugement peut, après avoir pris l'avis du juge de l'application des peines, procéder à la révocation totale ou partielle du sursis ^{40 ( * )} .

Le sursis avec mise à l'épreuve peut également être révoqué par le juge de l'application des peines, en cas de manquement du condamné aux mesures de contrôle et obligations particulières qui lui sont imposées ^{41 ( * )} .

Enfin, lorsque le sursis avec mise à l'épreuve a été prononcé après une première condamnation prononcée pour les mêmes raisons, la juridiction qui révoque le sursis peut également ordonner, par décision spéciale, que la première peine soit également exécutée ^{42 ( * )} .

• La modification des conditions de révocation du sursis avec mise à l'épreuve

L'article 11 de la proposition de loi tend à réformer le régime de révocation du sursis avec mise à l'épreuve en cas de nouvelle condamnation.

- La généralisation d'un délai d'épreuve de cinq ans

Serait tout d'abord modifié le délai au cours duquel la commission d'une nouvelle infraction entraine la révocation du sursis. Celui-ci ne serait plus limité au délai d'épreuve mais fixé, dans tous les cas, à cinq ans suivant la condamnation.

De manière incidente, la condamnation accompagnée d'un sursis avec mise à l'épreuve ne serait réputée non avenue qu'à l'issue du même délai de cinq ans, et non plus, comme actuellement, à l'issue du délai d'épreuve fixé par la juridiction.

Cette évolution soulève, de l'avis de votre rapporteur, plusieurs difficultés.

Elle complexifie tout d'abord le régime du sursis avec mise à l'épreuve et nuit à sa lisibilité , notamment à l'égard des personnes condamnées, qui seraient soumises, en définitive, à un double délai d'épreuve.

Surtout, comme le relevait M. Didier Guérin, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, une telle évolution conduirait à changer la nature du régime du sursis avec mise à l'épreuve .

L'objectif de la mise à l'épreuve est de favoriser la réinsertion de la personne condamnée, en la soumettant à un suivi socio-éducatif personnalisé, au terme duquel, si elle a respecté l'ensemble des obligations qui lui étaient imposées, sa dispense de peine devient définitive.

L'ajout d'un nouveau délai de révocation, plus long que le délai de mise à l'épreuve, bouleverse cette logique, le sursis étant maintenu alors même que le condamné a satisfait aux exigences de sa mise à l'épreuve et sans qu'il fasse l'objet d'un quelconque accompagnement.

Il pourrait en revanche être envisagé de porter le délai maximal d'épreuve pouvant être fixé par la juridiction à cinq ans, l'alignant ainsi sur le régime du sursis simple. Le délai serait porté de cinq à sept ans en cas de récidive légale, et de sept à dix ans en cas de nouvelle récidive. Votre commission a adopté en ce sens l' amendement COM-20 de son rapporteur.

- La systématisation de la révocation en cas de nouvelle infraction

En cas de nouvelle infraction commise pendant le délai d'épreuve, la juridiction serait par ailleurs tenue de révoquer, sans avis préalable du juge de l'application des peines, le sursis avec mise à l'épreuve qui accompagne la première condamnation.

Serait par ailleurs rétablie la règle n'autorisant la révocation partielle d'un sursis qu'une seule fois, supprimée par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines .

De même que pour le sursis simple, la systématisation de la révocation du sursis avec mise à l'épreuve pose le problème de sa compatibilité avec le principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines.

Votre rapporteur juge par ailleurs regrettable de supprimer l'avis préalable du juge de l'application des peines, dont le rôle est essentiel dans la mise en oeuvre et le suivi de la mise à l'épreuve.

Par le même amendement COM-20, votre commission a rétabli l'avis du juge de l'application des peines et introduit la possibilité pour le juge, par une décision spéciale et motivée, de ne pas révoquer un sursis précédemment accordé.

- Un renforcement des conséquences de la révocation du sursis

Enfin, l'article 11 de la proposition de loi tend à durcir les conséquences de la révocation du sursis, sur trois points.

Il rétablit tout d'abord le principe applicable avant la loi du 15 août 2014 précitée, dans les cas où un sursis avec mise à l'épreuve est révoqué après une condamnation déjà prononcée sous le même bénéfice. Ainsi, alors qu'actuellement la juridiction dispose de la faculté de mettre à exécution la première peine, cette dernière deviendrait systématique, à moins que la juridiction n'en dispense le condamné par une décision spéciale et motivée.

Votre commission adhère à cette modification, qui contribue à l'objectif poursuivi par cette proposition de loi de renforcer la certitude et l'effectivité des peines.

Elle a en revanche maintenu, par le même amendement COM-20 de son rapporteur, les dispositions du deuxième alinéa de l'article 132-52 et l'article 132-53 du code pénal.

L'article 132-52 prévoit que, même lorsque le bénéfice du sursis n'a été accordé que pour une partie de la peine d'emprisonnement, la condamnation est réputée non avenue dans tous ses éléments si la révocation du sursis n'a pas été prononcée. Autrement dit, si le condamné n'a pas d'ores et déjà exécuté la partie de sa peine d'emprisonnement non assortie d'un sursis, il est dispensé de l'exécution de l'ensemble de sa peine.

La suppression de cette disposition n'apparaît pas opportune, car elle entrerait en contradiction avec le principe même du « non avenu », en vertu duquel une condamnation « perd son caractère exécutoire » ^{43 ( * )} dans tous ses éléments, et ne peut donc être mise à exécution. Elle pourrait, dans la pratique, conduire à ce qu'un condamné se retrouve à exécuter une peine d'emprisonnement alors même qu'il a satisfait à l'ensemble des obligations de sa mise à l'épreuve, en contradiction avec l'objectif de réinsertion du sursis avec mise à l'épreuve.

L'article 132-53 régit par ailleurs les conséquences d'une condamnation avec sursis réputée non avenue, lorsque la personne condamnée fait l'objet de plusieurs sursis avec mise à l'épreuve. Il prévoit que lorsqu'un sursis avec mise à l'épreuve a été accordé après une première condamnation déjà prononcée sous le même bénéfice, la première condamnation est réputée non avenue si la seconde vient elle-même à être déclarée non avenue.

Cette règle est le pendant des articles 132-48 et 142-50 du même code, qui ouvrent la possibilité d'une révocation de plusieurs sursis de manière concomitante. L'ensemble de ces articles constitue un corpus de règles qui permettent une prise en charge cohérente des personnes condamnées à plusieurs sursis avec mise à l'épreuve, et dont il paraîtrait peu pertinent de remettre en cause un des éléments.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (art. 61-1, 63-1, 113-4, 116, 141-4, 328, 393, 406, 709-1-1, 803-6 du code de procédure pénale) - Interdiction au suspect de mentir

Cet article vise à créer une interdiction de mentir , en imposant aux personnes suspectées entendues de prêter serment de dire la vérité . Toute déclaration mensongère « présentant un caractère déterminant » serait susceptible d'entraîner une condamnation pour témoignage mensonger, sur le fondement de l'article 434-13 du code pénal.

• Le droit de se taire, un droit conventionnel et constitutionnel

Cette disposition est présentée, par l'exposé des motifs de la proposition de loi, comme la contrepartie de la reconnaissance du droit de se taire : le risque d'auto-incrimination disparaîtrait avec la consécration du droit de se taire et permettrait de sanctionner les mensonges énoncés en garde à vue ou en audition par le juge d'instruction.

La protection constitutionnelle et conventionnelle du droit de se taire

Le droit de se taire, ou le droit de garder le silence, est une composante du droit de ne pas s'incriminer soi-même.

Ce droit est à l'origine un droit conventionnel, posé par l'article 14.3, g) du pacte international relatif aux droits civils et politiques qui stipule que toute personne accusée d'une infraction pénale a le droit de « ne pas être forcée à témoigner contre elle-même ou de s'avouer coupable ».

Plusieurs arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme ont rattaché le droit de se taire à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ainsi, dans l'arrêt du 8 février 1996, John Murray c/Royaume-Uni : « le droit de se taire et le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination sont des normes internationales généralement reconnues qui sont au coeur de la notion de procès équitable consacrée par ledit article (l'article 6) ».

Ce droit, en tant que composante de la présomption d'innocence et du droit de ne pas s'auto-incriminer, est également reconnu par plusieurs directives : la directive du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans les procédures pénales , la directive du 22 octobre 2013 relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales , mais également la directive 2016/343 portant renforcement de certains aspects de la présomption d'innocence et du droit d'assister à son procès dans le cadre des procédures pénales .

Depuis la décision du Conseil constitutionnel du 4 novembre 2016 (n° 2016-544 QPC), « le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire » a valeur constitutionnelle sur le fondement de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ^{44 ( * )} .

La consécration législative du droit de se taire a été contestée. Reconnu par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, ce droit a été aménagé par la loi n° 2002-307 du 4 mars 2002 complétant la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes , qui a remplacé la notification du droit de se taire par la mention « la personne a le choix de faire des déclarations, de répondre aux questions ou de se taire », avant que la notification même du droit de se taire soit supprimée par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

À la suite de la censure du régime de la garde à vue par la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 et de la condamnation de la France par la CEDH, dans un arrêt Brusco contre France du 14 octobre 2010 ^{45 ( * )} , la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue a rétabli la notification du droit de se taire.

• L'instauration d'une prestation de serment de dire la vérité

Instaurer une obligation, pour les personnes suspectes, de prêter serment de dire la vérité, pourrait présenter l'avantage d'éviter des recherches inutiles aux enquêteurs. En effet, la personne suspecte risquerait une condamnation pour faux témoignage, délit prévu à l'article 434-13 du code pénal, et serait incitée à ne pas mentir dans ses déclarations.

Néanmoins, une telle disposition soulève plusieurs difficultés . En effet, plusieurs magistrats entendus par votre rapporteur, mais également les représentants de la police judiciaire ont souligné le risque que cette prestation de serment entraîne un recours effectif plus élevé au droit au silence . De plus, il semble qu'il soit préférable à la recherche et à la manifestation de la vérité que des éléments, même mensongers, soient évoqués par les suspects : ils peuvent constituer en soi de nouvelles pistes. Les déclarations mensongères permettent également aux magistrats de vérifier la crédibilité du suspect.

Cette disposition serait particulièrement problématique lors des procès reposant essentiellement sur la parole de l'un contre celle de l'autre : une parole, celle du prévenu ou de l'accusé, serait intervenue après une prestation de serment et pourrait dès lors être davantage crédibilisée que celle de la victime.

Surtout, cette disposition semble porter une atteinte disproportionnée au droit de ne pas s'auto-incriminer . Dans une décision du 4 novembre 2016 ^{46 ( * )} , le Conseil constitutionnel a reconnu valeur constitutionnelle au droit de ne pas s'auto-incriminer, sur le fondement de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Le Conseil constitutionnel a considéré que faire prêter serment de dire la vérité « peut être de nature à lui laisser croire [à la personne] qu'elle ne dispose pas du droit de se taire ou de nature à contredire l'information qu'elle a reçue concernant ce droit. » En conséquence, l'audition sous serment d'une personne suspectée encourt la nullité. Au regard de cette jurisprudence, le droit de ne pas s'auto-incriminer semble reposer sur deux éléments : le droit de se taire et le droit de ne pas être obligé de dire la vérité , qui se distingue du droit au mensonge. Toute intervention telle une prestation de serment « de dire toute la vérité » viendrait contredire le droit de garder le silence.

En conséquence, il n'apparaît ni opportun d'un point de vue pratique ni constitutionnellement possible d'instaurer une prestation de serment.

En revanche, afin de sanctionner les mensonges qui exposent les autorités à des recherches et à des coûts inutiles , il pourrait être souhaitable de rappeler aux personnes entendues l'existence d'un délit de dénonciation mensongère ayant exposé les autorités judiciaires à d'inutiles recherches, prévu à l'article 434-26 du code pénal. Les magistrats entendus ont rappelé que le droit existant suffisait à réprimer ces comportements.

Aussi, votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-21 de son rapporteur visant à informer toute personne suspecte entendue de l'existence de ce délit. Cette information aurait vocation à s'appliquer à chaque fois que le droit de se taire est notifié à la personne, soit dans les cadres suivants :

- l'audition libre ^{47 ( * )} et la garde à vue, prévues respectivement aux articles 61-1 et 63-1 du code de procédure pénale ;

- la retenue de toute personne soupçonnée d'avoir manqué aux obligations de son contrôle judiciaire, encadrée par l'article 141-4 du code de procédure pénale ;

- le défèrement de la personne devant le procureur de la République en vue d'une convocation par procès-verbal ou d'une comparution immédiate (article 393 du code de procédure pénale) ;

- la première audition du témoin assisté (article 113-4 du code de procédure pénale) ou l'interrogatoire de première comparution pour le mis en examen (article 116 du code de procédure pénale) par le juge d'instruction ;

- la comparution du prévenu ou de l'accusé devant le tribunal correctionnel (article 406 du code de procédure pénale) ou la cour d'assises (article 328 du code de procédure pénale) ;

- la retenue de toute personne condamnée soupçonnée d'avoir violé les interdictions auxquelles elle est soumise dans le cadre de l'exécution de sa peine (article 709-1-1 du code de procédure pénale) ;

- la déclaration écrite des droits, prévue à l'article 803-6 du code de procédure pénale, remise à chaque mesure privative de liberté et qui complète toute notification orale.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 12 bis (nouveau) (art. 226-10 du code pénal) - Adaptation du délit de dénonciation mensongère à la création d'une protection spécifique au lanceur d'alerte

Introduit par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption de l' amendement COM-22 , cet article tend à permettre l'application du délit de dénonciation mensongère en cas de fausse déclaration faite, non pas aux autorités administratives et judiciaires, mais au public.

En effet, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a créé une protection spécifique au lanceur d'alerte et, dans la version adoptée par le Parlement, avait prévu une coordination à l'article 226-10 du code pénal pour permettre l'application de ce délit en cas de fausse dénonciation à la presse ou sur la voie publique.

Cette extension a néanmoins été censurée par la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016 au motif que le législateur n'avait « pas suffisamment défini les éléments constitutifs de cette infraction » et méconnaissait dès lors le principe de la légalité des délits et des peines.

Cet amendement entend répondre à l'absence de cadre normatif, en raison de cette censure, en tenant compte de l'argumentation du Conseil constitutionnel.

Votre commission a adopté l'article 12 bis ainsi rédigé.

Article 13 (supprimé) (art. 142-11 [abrogé] du code de procédure pénale) Suppression de l'assimilation de l'assignation à résidence sous surveillance électronique à la détention provisoire

Cet article a pour objet de supprimer l'assimilation de l'assignation à résidence sous surveillance électronique à la détention provisoire pour son imputation sur la durée d'une peine privative de liberté.

Créée par la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire , l'assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) est une mesure réductrice de liberté , prononcée par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention à l'égard des personnes mise en examen , soit en raison des nécessités de l'instruction, soit à titre de mesure de sûreté.

Mesure de contrôle intermédiaire entre le contrôle judiciaire et la détention provisoire, elle consiste à contraindre « la personne à demeurer à son domicile ou dans une résidence [...] et de ne s'en absenter qu'aux conditions et pour les motifs déterminés par ce magistrat » ^{48 ( * )} et est exécutée sous le régime du placement sous surveillance électronique. Elle peut, sur décision du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention, être accompagnée d'interdictions et d'obligations relevant du contrôle judiciaire.

La mise en oeuvre de l'ARSE est soumise à la réalisation de deux conditions cumulatives. Elle ne peut tout d'abord être prononcée qu'à l'égard des personnes poursuivies pour des infractions punies de plus de deux ans d'emprisonnement . Elle requiert par ailleurs l'accord préalable de l'intéressé.

Compte tenu de son caractère attentatoire aux libertés individuelles, l'ARSE ne peut être prononcée qu'à l'issue d'un débat contradictoire et pour une période de six mois, qui peut être éventuellement prolongée, sans pouvoir toutefois excéder une durée de deux ans.

En vertu de l'article 142-11 du code de procédure pénale, également issu de la loi pénitentiaire de 2009, « l'assignation à résidence sous surveillance électronique est assimilée à une détention provisoire pour l'imputation générale de sa durée sur celle d'une peine privative de liberté » . En cas de condamnation à une peine d'emprisonnement, la durée de l'ARSE est déduite de la peine à exécuter .

Le présent article propose de revenir sur ce principe, en abrogeant l'article 142-11 précité.

Il ne fait aucun doute que l'imputation de la durée de l'ARSE sur celle de la peine privative de liberté une fois la condamnation prononcée peut, dans certains cas, avoir des effets pervers. Des personnes condamnées à une peine courte pour des délits de faible gravité peuvent avoir plus de probabilité de purger une peine d'emprisonnement que des personnes condamnées à des peines plus lourdes mais qui ont, au cours de l'instruction, été assignées à résidence.

Votre rapporteur relève néanmoins que cette mesure paraît peu opportune au regard des difficultés, tant d'ordre pratique que juridique, qu'elle soulève.

De l'avis de nombreux magistrats entendus, la suppression de l'assimilation de l'ARSE à la détention provisoire en matière de computation des peines risque tout d'abord de conduire à un affaiblissement du dispositif dans la pratique. En effet, la mise en oeuvre de l'ARSE nécessitant l'accord préalable des personnes mises en examen, il est hautement probable que le fait de lui conférer un statut moins favorable que la détention provisoire conduise, dans les faits, à une baisse du recours à cette mesure, avec des conséquences non négligeables en matière de population carcérale. La déduction de l'ARSE de la peine privative de liberté est à la fois une condition de son effectivité et de son efficacité.

Au surplus, il apparaîtrait peu cohérent d'introduire une différence de traitement entre l'ARSE et le placement sous surveillance électronique prononcé en post-sentenciel , qui constitue une modalité d'aménagement des peines d'emprisonnement et est donc, dans les faits, assimilé à de la détention. La lisibilité de notre système pénal risquerait en effet d'en être affaiblie.

Enfin, l'abrogation de l'article 142-11 du code de procédure pénale soulève des difficultés sur le plan conventionnel.

Elle pourrait tout d'abord être considérée incompatible avec l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. La Cour européenne des droits de l'homme estime en effet que l'ARSE constitue une privation de liberté au sens de cet article ^{49 ( * )} et doit, à cet égard, être soumise aux mêmes exigences qu'une mesure de détention.

La suppression de l'assimilation de l'ARSE à la détention provisoire risquerait par ailleurs d'être jugée non conforme au droit de l'Union européenne. L'article 26 de la décision-cadre 2002/584/JAI relative au mandat d'arrêt européen fait obligation à tout État membre de déduire d'une peine privative de liberté toute mesure de détention provisoire qui aurait été mise en oeuvre, y compris par un autre État membre, dans le cadre d'un mandat d'arrêt européen. Or, cette disposition peut également s'appliquer aux mesures d'assignation à résidence sous surveillance électronique, la Cour de justice de l'Union européenne s'en remettant, sur ce point, à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ^{50 ( * )} .

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l' amendement de suppression COM-23.

Elle a en conséquence supprimé l'article 13.

Article 14 (art. 179 du code de procédure pénale) - Modification des critères de maintien en détention provisoire

Cet article vise à mettre en cohérence les critères de maintien en détention provisoire après clôture de l'instruction avec les critères permettant d'ordonner ou de prolonger la détention provisoire pendant l'information judiciaire.

Ordonnée par le juge des libertés et de la détention à titre de mesure de sûreté ou pour les nécessités de l'instruction, la détention provisoire consiste à incarcérer une personne mise en examen au cours de l'information judiciaire.

Compte tenu de l'atteinte qu'elle porte à la liberté individuelle, elle ne peut intervenir qu'en dernier ressort, lorsque « les obligations du contrôle judiciaire ou de l'assignation à résidence sous surveillance électronique ne permettent pas d'atteindre ces objectifs » ^{51 ( * )} et ne peut être prononcée qu'à l'encontre d'une personne mise en examen pour des infractions punies d'au moins trois ans d'emprisonnement.

Les critères autorisant le placement en détention provisoire sont limitativement énumérés à l'article 144 du code de procédure pénale :

1° conserver les preuves ou les indices matériels qui sont nécessaires à la manifestation de la vérité ;

2° empêcher une pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur leur famille ;

3° empêcher une concertation frauduleuse entre la personne mise en examen et ses coauteurs ou complices ;

4° protéger la personne mise en examen ;

5° garantir le maintien de la personne mise en examen à la disposition de la justice ;

6° mettre fin à l'infraction ou prévenir son renouvellement ;

7° mettre fin au trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé (en matière criminelle uniquement) ^{52 ( * )} .

Compte tenu de son caractère attentatoire aux libertés individuelles, sa durée est limitée à quatre mois en matière correctionnelle ^{53 ( * )} et à un an en matière criminelle ^{54 ( * )} . Le juge des libertés et de la détention peut toutefois procéder à sa prolongation, dans les conditions prévues par la loi, en raison de l'un des critères mentionnés à l'article 144 précité.

Conditions de prolongation de la détention provisoire pendant l'information judiciaire (art. 145-1 et 145-2 du code de procédure pénale)

En matière correctionnelle , la détention provisoire ne peut être prolongée au-delà de quatre mois si la personne mise en examen n'a pas déjà été condamnée à une peine d'emprisonnement sans sursis, pour un crime ou un délit, d'une durée supérieure à un an, et lorsqu'elle encourt une peine inférieure ou égale à cinq ans.

Dans les autres cas, le juge des libertés et de la détention peut prolonger la détention provisoire pour une durée de quatre mois, sans que cette durée puisse excéder un an. Ce délai maximum est porté à deux ans lorsque la personne mise en examen encourt une peine de dix ans d'emprisonnement et que :

- elle est poursuivie pour trafic de stupéfiants, association de malfaiteurs, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour une infraction commise en bande organisée ;

- l'infraction a été commise à l'étranger.

En matière criminelle , la détention provisoire peut être prolongée pour une durée de six mois, sans que la durée totale de la détention puisse excéder :

- deux ans lorsque la peine encourue est inférieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle (trois ans si l'infraction est commise à l'étranger) ;

- trois ans lorsque la peine encourue est supérieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle (quatre ans si l'infraction est commise à l'étranger).

Le délai est porté à quatre ans lorsque la personne est poursuivie soit pour plusieurs crimes, soit pour trafic de stupéfiants, terrorisme, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour une infraction commise en bande organisée.

En tout état de cause, la détention provisoire prend fin à la clôture de la phase d'instruction ^{55 ( * )} .

En matière correctionnelle ^{56 ( * )} comme en matière criminelle ^{57 ( * )} , le juge d'instruction peut toutefois, par une ordonnance motivée, décider du maintien en détention provisoire du prévenu, lorsque cette dernière apparaît nécessaire au regard de quatre des sept critères mentionnés à l'article 144 (2°, 4°, 5° et 6°).

L'article 14 de la proposition de loi vise à appliquer au maintien en détention provisoire du prévenu à l'issue de l'information judiciaire l'ensemble des critères de l'article 144.

Votre commission approuve cette mesure. Les critères de concertation frauduleuse et de trouble à l'ordre public paraissent en effet pouvoir garder du sens à l'issue de la phase d'instruction, et ce d'autant que l'article 28 de la présente proposition de loi étend le critère relatif au maintien de l'ordre public, actuellement applicable uniquement en matière criminelle, aux délits terroristes ainsi qu'aux délits punis d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à sept ans.

Elle relève en revanche que le premier critère, relatif à la nécessité de conserver les preuves et les indices matériels qui sont nécessaires à la manifestation de la vérité, est spécifique à la phase d'instruction. Il ne paraît donc pas pertinent de l'appliquer à l'issue de la phase d'instruction.

Afin de procéder à cet ajustement, votre commission a adopté l' amendement COM-24 de son rapporteur et adopté l'article 14 a insi modifié.

Article 15 (art. 327 du code de procédure pénale) - Modification des lectures de l'acte d'accusation en cour d'assises

Cet article tend à modifier les conditions de lecture de l'acte d'accusation en cour d'assises.

En l'état du droit, l'article 327 du code de procédure pénale prévoit que le président de la cour d'assises procède, au début des débats, à une présentation concise des faits reprochés à l'accusé, des éléments à charge et à décharge, tels qu'ils résultent de la décision de renvoi, et donne lecture de la qualification légale des faits objets de l'accusation.

Il est par ailleurs tenu, en appel, d'exposer le sens, la motivation de la décision de premier ressort ainsi que, le cas échéant, la décision prononcée.

Ce dispositif, introduit par la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs , a remplacé la lecture intégrale de la décision de renvoi préalablement en vigueur. Il était en effet communément admis que cette formalité, lourde, ne permettait pas d'éclairer suffisamment les jurés, en raison du langage technique et souvent peu accessible des décisions de renvoi.

L'article 15 de la proposition de loi tend à introduire une solution intermédiaire, qui consisterait à substituer à la présentation concise effectuée par le président la lecture d'extraits de la décision de renvoi .

Selon la majorité des personnes entendues par votre rapporteur, la mise en place de cette nouvelle procédure, outre le fait de revenir sur un dispositif consensuel et dont l'efficacité est unanimement saluée, pourrait soulever plusieurs difficultés.

En premier lieu, la lecture d'extraits de la décision de renvoi pose la question de leur sélection, et par conséquent de l'impartialité de la présentation des faits reprochés à l'accusé.

En second lieu, dans le cadre d'affaires complexes, la lecture de simples extraits risque de se révéler insuffisante pour permettre aux jurés de comprendre les faits et, comme le relève l'Association nationale des praticiens de la cour d'assises (ANAPCA), de manquer ainsi de cohérence.

Sensible à la nécessité d'éclairer au mieux les jurés tout autant que les assesseurs, votre commission a adopté l' amendement COM-25 de son rapporteur, qui vise à maintenir le principe de la lecture d'un résumé concis par le président de la cour d'assises.

L'article 15 de la proposition de loi prévoit par ailleurs d'accompagner la présentation orale de la remise aux assesseurs et aux jurés, dès l'ouverture des débats, d'un extrait papier de la décision de renvoi , comportant l'exposé des faits, les éléments à charge et à décharge concernant l'accusé et sa mise en accusation.

Votre rapporteur adhère à l'objectif légitime poursuivi par cette mesure, qui entend renforcer l'information des jurés pour leur faciliter une prise de décision éclairée. Il constate toutefois qu'une telle disposition est loin d'avoir fait l'unanimité auprès des personnes entendues dans le cadre de la préparation du présent rapport.

S'il ne partage pas l'argument selon lequel la distribution d'un document papier conduirait à remettre en cause le principe de l'oralité des débats, dans la mesure où elle ne ferait que s'ajouter à une lecture orale, il s'interroge néanmoins, comme de nombreux magistrats entendus, sur la capacité des jurés à comprendre un document de nature juridique.

Votre rapporteur a par ailleurs été alerté sur le risque d'atteinte au principe du contradictoire que la distribution des seuls éléments de la décision de renvoi et de la mise en accusation pourrait entraîner.

Compte tenu de la difficulté d'adopter, sur cette question, une position de principe, applicable à toutes les situations, il estime que pourrait donc être laissée à la libre appréciation du président de la cour, au titre de son pouvoir discrétionnaire, la possibilité de distribuer aux jurés et aux assesseurs le résumé concis dont il fait d'ores et déjà lecture à l'ouverture des débats. Le même amendement COM-25 adopté par votre commission modifie l'article en ce sens.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .

Article 16 (art. 331 du code de procédure pénale) - Octroi aux enquêteurs de la possibilité de s'aider de documents lors de leur déposition devant la cour d'assises

Cet article tend à octroyer aux enquêteurs entendus dans le cadre d'un procès en cour d'assises, en qualité de témoins, la possibilité de s'aider de documents pour leurs dépositions.

En l'état du droit, l'article 331 du code de procédure pénale, relatif à l'audition des témoins devant la cour d'assises, prévoit que « les témoins déposent oralement » , conformément à la règle de l'oralité des débats qui prévaut pour les procès d'assises.

La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a complété cet article pour permettre aux témoins de s'aider, sur autorisation expresse du président, de documents , reprenant ainsi une jurisprudence de la Cour de cassation qui avait, dès 1981, autorisé les témoins à s'aider exceptionnellement de documents pendant leur déposition ^{58 ( * )} .

Les enquêteurs bénéficient d'ores et déjà de ce dispositif lorsqu'ils témoignent.

Le présent article complète l'article 331 du code de procédure pénale en vue de les faire bénéficier d'un régime spécifique, les autorisant par défaut à s'appuyer, lors de leur déposition devant la cour, sur des documents écrits, sans que le président ait préalablement à donner d'autorisation expresse .

Il rapproche ainsi le régime des enquêteurs de celui des experts qui, conformément à l'article 168 du même code, peuvent consulter leur rapport et ses annexes au cours de leurs auditions devant des juridictions.

Selon la majorité des personnes entendues par votre rapporteur, les enquêteurs sont d'ores et déjà systématiquement, dans la pratique, autorisés par les présidents de cours d'assises à consulter des documents dès qu'ils en font la demande. Aussi l'article se bornerait-il à consacrer une pratique existante.

Comme le relevait par ailleurs l'Association nationale des praticiens de la cour d'assises (ANAPCA), cette disposition aurait également le mérite d'apporter plus de garanties sur le plan procédural, en limitant les contentieux qui pourraient naître en cas d'oubli du président de la cour de procéder à une autorisation expresse.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l' amendement COM-26 afin de substituer à la notion d' « enquêteurs », imprécise et susceptible d'être confondue avec la notion d'enquêteur de personnalité, celle d'officiers ou agents de police judiciaire, mentionnés à l'article 15 du code de procédure pénale.

Elle a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 16 bis (nouveau) (art. 706-75 du code de procédure pénale) - Compétence de la cour d'assises spécialement composée pour le jugement des majeurs accusés de meurtre commis en bande organisée

Introduit par votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, par l'adoption de l' amendement COM-27 , cet article tend à prévoir que les cours d'assises chargées de juger des majeurs accusés de crimes de meurtre en bande organisée seraient exclusivement composés de magistrats professionnels : sept en première instance, neuf en appel.

Actuellement, les crimes de trafic de stupéfiants, de production ou de fabrication illicites de stupéfiants, d'importation ou d'exportation illicites de stupéfiants en bande organisée (article 706-27 du code de procédure pénale) sont jugés par une cour d'assises spécialement composée ^{59 ( * )} .

Or à l'instar du trafic de stupéfiants, les meurtres commis en bande organisée relève du même spectre de la criminalité organisée. Alors que ces deux contentieux font l'objet d'une spécialisation des juridictions dans leur phase d'enquête et d'instruction, il apparaît aujourd'hui légitime de poursuivre cette spécialisation par la professionnalisation de la cour d'assises en matière de meurtres commis en bande organisée.

Les dossiers de criminalité organisée, a fortiori les affaires de meurtres commis en bande organisée, exigent une maîtrise de la complexité et de la technicité de l'administration de la preuve propre à ce contentieux.

Ainsi, par exemple, les magistrats des juridictions interrégionales spécialisées et les magistrats composant le « bureau de liaison Corse » ont constaté la difficulté de faire juger les dossiers relevant de la criminalité organisée par une cour d'assises composée de jurés non professionnels en raison de la difficulté à garantir leur protection et le secret des délibérés pendant toute la durée de l'audience, et des menaces et pressions auxquelles sont exposés jurés et témoins.

Votre commission a adopté l'article 16 bis ainsi rédigé.

CHAPITRE IV - RESTAURER L'EFFECTIVITÉ DE LA PEINE

Article 17 (art. 132-4 du code pénal) - Réduction du champ de la confusion des peines

Cet article vise à limiter le champ de la confusion des peines aux seules infractions de même nature.

• Le mécanisme de confusion des peines pour des infractions commises en concours

L'article 132-4 du code pénal prévoit que, lorsqu'une personne est poursuivie, dans le cadre de procédures séparées, pour plusieurs infractions commises en concours ^{60 ( * )} , les peines prononcées s'exécutent de manière cumulative . La peine totale prononcée est toutefois plafonnée : elle ne peut excéder le maximum légal prévu pour la peine encourue la plus forte.

À titre dérogatoire, le juge dispose toutefois de la faculté de procéder à une confusion, totale ou partielle, des peines prononcées pour chacune des infractions poursuivies, à condition que les peines soient de même nature , c'est-à-dire ayant le même contenu et les mêmes effets (en revanche, les infractions peuvent être de nature différente). Il en est notamment ainsi des peines privatives de liberté ^{61 ( * )} . Les peines sont alors exécutées de manière simultanée , et non cumulative, la peine la plus forte absorbant la peine la plus faible.

Exemples de cumul plafonné et de confusion de peines pour des infractions en concours

Lorsqu'une personne est poursuivie, dans le cadre de procédures séparées, pour deux infractions commises en concours, et encourt, pour chacune d'entre elles, une peine d'emprisonnement de trois et cinq ans, elle pourra faire l'objet de deux peines d'emprisonnement distinctes, sans toutefois que le cumul de ces deux peines n'excédent le maximum légal encouru, soit cinq ans. Les peines sont ainsi cumulées, mais dans la limite du maximum légal encouru.

Si, dans la même hypothèse, l'auteur des infractions est en définitive condamné à des peines de douze mois et trois ans, il pourra demander à bénéficier d'une confusion de peines : si elle est accordée par la juridiction, le total de la peine d'emprisonnement exécutée sera de trois ans, la peine la plus forte (trois ans) absorbant la peine la plus faible (douze mois).

La confusion de peines peut être ordonnée par la juridiction de jugement se prononçant pour la dernière des infractions commises, et à la seule condition que la condamnation pour la première infraction ait acquis l'autorité de la chose jugée, autrement dit qu'elle soit définitive.

Elle peut également l'être, en application de l'article 710 du code de procédure pénale, à l'issue de la condamnation, à la demande du condamné. La juridiction saisie se prononce alors au regard « du comportement de la personne condamnée depuis la condamnation, de sa personnalité, ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale » .

• La restriction du champ de la confusion des peines

L'article 17 de la proposition de loi restreint le champ de la confusion des peines pour des infractions en concours, en introduisant de nouvelles conditions à son prononcé.

En vertu du 2° du I, la confusion ne serait tout d'abord rendue possible que lorsque les infractions sont identiques ou assimilées au sens de la récidive légale . Ainsi, deux peines prononcées pour des infractions de nature différente ne pourraient plus faire l'objet d'une confusion.

Elle serait par ailleurs exclue dans les cas où le prévenu a fait l'objet d'une condamnation pénale définitive entre la commission des deux infractions concernées.

Le 1° du I procède à une coordination.

Enfin, le II prévoit la suppression des critères, mentionnés à l'article 710 du code de procédure pénal, au regard desquels le juge est tenu d'apprécier une demande de confusion de peines.

L'introduction d'une condition d'identité des infractions n'est pas dénuée de fondement. Dans la pratique en effet, la jurisprudence a fréquemment retenu un tel critère pour justifier d'un refus de confusion de peines, estimant « que les faits ayant entraîné les condamnations [...] ne sont pas de même nature, procèdent d'actions coupables distinctes, ont été commis à des époques distinctes, en des lieux différents » ^{62 ( * )} .

Toutefois, la systématisation de ce nouveau critère réduit considérablement le pouvoir d'appréciation du juge et la possibilité d'une sanction individualisée, donc adaptée et efficace. Pour les mêmes raisons, il apparaît regrettable de supprimer les critères prévus à l'article 710 susmentionné, introduits par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales .

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-28 introduisant la faculté pour le juge de procéder, sur décision spéciale et motivée, à une confusion de peines, même lorsque les infractions commises par le prévenu sont de nature différente. Cet amendement maintient par ailleurs l'article 710 du code de procédure pénale dans sa rédaction actuelle.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié .

Article 18 (art. 132-16-5 du code pénal) - Aggravation de la peine à raison de l'état de récidive légale

Cet article vise à rendre systématique l'aggravation de la peine à raison de l'état de récidive légale.

Sur le plan juridique, la récidive se définit comme le fait pour un individu, après avoir déjà été condamné de manière définitive, de commettre une nouvelle infraction, dans les conditions fixées par la loi. Défini à l'article 132-8 du code pénal, l'état de récidive légale nécessite donc que deux conditions soient remplies :

- le prévenu doit avoir fait l'objet d'une première condamnation pénale , prononcée par une juridiction française ou par une juridiction d'un État membre de l'Union européenne. La condamnation doit être définitive au jour où la seconde infraction est commise, c'est-à-dire que toutes les voies de recours doivent être épuisées ou prescrites. Enfin, la condamnation ne doit pas être effacée ;

- la seconde infraction commise doit être identique ou assimilée .

L'état de récidive légale constitue une cause aggravante de la peine , qui a de nombreuses conséquences, s'agissant tant du niveau de la peine prononcée qu'en matière d'exécution de peines (aménagements, réductions, etc .)

Les cas de récidive légale (art. 132-8 à 132-10 du code pénal)

Références du code pénal	Première infraction commise	Nouvelle infraction commise	Quantum de la peine encourue
Art. 132-8	Crime ou délit puni de plus de 10 ans d'emprisonnement	Crime puni de 20 ou 30 ans de réclusion criminelle	Perpétuité
		Crime puni de 15 ans de réclusion criminelle	20 ou 30 ans de réclusion criminelle
Art. 132-9	Crime ou délit puni de plus de 10 ans d'emprisonnement	Délit commis dans un délai de 10 ans à compter de l'expiration ou de la prescription de la précédente peine et puni de la même peine	Doublement de la peine d'amende et de la peine d'emprisonnement encourues hors cas de récidive
		Délit commis dans un délai de 5 ans à compter de l'expiration ou de la prescription de la précédente peine et puni d'une peine d'emprisonnement comprise entre 1 et 10 ans	Doublement de la peine d'amende et de la peine d'emprisonnement encourues hors cas de récidive
Art. 132-10	Délit	Délit identique ou assimilé au regard des règles de la récidive commis dans un délai de 5 ans à compter de la prescription ou de l'expiration de la précédente peine	Doublement de la peine d'amende et de la peine d'emprisonnement encourues hors cas de récidive

En l'état du droit, l'état de récidive légale peut être relevé par la juridiction saisie de la seconde infraction, lorsqu'il est mentionné dans l'acte de poursuites .

Depuis la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, la juridiction de jugement peut également, en vertu de l'article 132-16-5 du code pénal, relever l'état de récidive légale « dès lors qu'au cours de l'audience la personne poursuivie en a été informée et qu'elle a été mise en mesure d'être assistée d'un avocat et de faire valoir ses observations » .

À des fins de renforcement de la réponse pénale à l'égard des récidivistes, l'article 18 de la proposition de loi tend à réécrire cet article 132-16-5 pour rendre le relevé de l'état de récidive légale obligatoire :

- au stade des poursuites , par le procureur de la République ;

- au stade du jugement , par le procureur de la République ou la juridiction de jugement, sous réserve que le prévenu ou son avocat soit mis en demeure de faire valoir ses observations ;

- au stade de l'exécution des peines, par le procureur de la République. Dans ce dernier cas, le condamné conserverait la possibilité de contester la caractérisation de l'état de récidive légale devant la juridiction ayant prononcé la condamnation.

À l'aune des éléments qui lui ont été communiqués au cours de ses auditions, votre rapporteur formule plusieurs réserves à l'égard de cette nouvelle rédaction.

Il observe tout d'abord que la systématisation du relevé de l'état de récidive légale, tant au stade des poursuites que de la phase de jugement, conduit à supprimer toute marge d'appréciation des magistrats et pourrait en conséquence être jugé contraire à plusieurs principes constitutionnels applicables en matière pénale : le principe d'opportunité des poursuites, s'agissant du parquet ; le principe d'individualisation des peines s'agissant des juridictions de jugement.

Qui plus est, la mise en place de cette obligation pourrait se révéler peu efficace dans la pratique, les retards d'inscription des condamnations au casier judiciaire rendant parfois impossibles, pour les magistrats, de constater l'état de récidive lors de la poursuite ou du jugement d'une infraction.

La nouvelle rédaction proposée par l'article 18 de la proposition de loi modifie par ailleurs les règles du débat contradictoire. En effet, lorsque l'état de récidive légale est retenu au stade du jugement, ne seraient plus exigées la présence de la personne poursuivie et celle de son avocat, mais seulement celle de l'un des deux. Cette modification conduit à restreindre sensiblement les droits de la défense , qui bénéficient d'une forte protection, tant au niveau conventionnel que constitutionnel. À cet égard, la Cour de cassation estime que l'état de récidive légale ne peut être relevé d'office que si le prévenu a été mis en demeure de présenter ses observations avant le réquisitoire et les plaidoiries ^{63 ( * )} , la seule présence de son avocat à l'audience de jugement étant insuffisante ^{64 ( * )} .

Enfin, comme l'ont relevé l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur, le relevé d'office de l'état de récidive légale par le procureur de la République au stade de l'exécution des peines, même en prévoyant la possibilité pour le condamné de contester la caractérisation de la récidive, conduit à remettre en cause l'un des principes fondamentaux du droit pénal, l'autorité de la chose jugée . Selon les informations communiquées à votre rapporteur à l'occasion de ces auditions, le Conseil d'État aurait, pour les mêmes raisons, donné un avis défavorable à la mise en oeuvre d'une telle mesure en 2012.

Au demeurant, votre rapporteur partage la volonté des auteurs de la proposition de loi d'inciter le procureur de la République et les juridictions à relever l'état de récidive légale.

À son initiative, votre commission a donc adopté un amendement COM-29 de réécriture de l'article 18. Ainsi rédigé, celui-ci prévoit que l'état de récidive légale est relevé par le ministère public, sous réserve du principe d'opportunité des poursuites, dans l'acte de poursuites et au stade du jugement, et d'office, par la juridiction de jugement, sauf en cas de décision spéciale et motivée de cette dernière.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .

Article 19 (art. 712-6, 712-7, 712-8, 712-10 et 723-15-1 du code de procédure pénale) - Répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines

Cet article vise à créer dans chaque tribunal de grande instance un tribunal de l'application des peines et prévoit également une modification du critère déterminant la répartition du contentieux entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines, afin de renforcer la compétence de ces derniers.

• La modification des tribunaux de l'application des peines

Créé par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité , le tribunal de l'application des peines est une juridiction collégiale , composée d'un président et de deux assesseurs désignés par le premier président de la cour d'appel parmi les juges de l'application des peines du ressort de la cour.

On dénombre 49 tribunaux de l'application des peines parmi les 36 cours d'appel : dans le ressort de certaines cours d'appel, plusieurs tribunaux de l'application des peines sont établis avec une compétence territoriale qui peut correspondre à celle de plusieurs tribunaux de grande instance du ressort.

L'article 19 de la proposition de loi vise à prévoir la création d'au moins un tribunal de l'application des peines, non plus dans le ressort de chaque cour d'appel, mais dans celui de chaque tribunal de grande instance.

Il tend également à ne requérir la présence que d'un juge de l'application des peines, au lieu de trois, au sein de la formation collégiale du tribunal.

Une telle mesure apparaît particulièrement coûteuse pour les finances publiques puisqu'elle entraînerait une augmentation de 234 % du nombre de tribunaux de l'application des peines. Or les tribunaux de l'application des peines ne sont pas utiles dans les ressorts de tribunaux de grande instance qui ne comportent pas d'établissement pénitentiaire. Votre rapporteur considère qu'il convient davantage de créer des emplois supplémentaires de magistrats que de nouvelles juridictions pour atteindre le but recherché d'une nouvelle efficacité de la justice pénale.

Enfin, au regard de la technicité du droit de l'exécution des peines, il apparaît nécessaire à l'efficacité de la justice pénale d'assurer son application par des magistrats spécialisés : seuls des juges de l'application des peines doivent composer le tribunal de l'application des peines.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-30 de son rapporteur visant à supprimer cette augmentation du nombre de tribunaux de l'application des peines.

• La répartition des compétences entre juge de l'application des peines et tribunal de l'application des peines

Actuellement, se superposent dans le code de procédure pénale plusieurs critères de répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines selon la nature de la mesure sollicitée.

Ainsi, le juge de l'application des peines est compétent pour accorder une libération conditionnelle à un condamné lorsque la peine privative de liberté prononcée est d'une durée égale ou inférieure à dix ans ou que, quelle que soit la peine initialement prononcée, la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à trois ans. Dans les autres hypothèses, c'est le tribunal de l'application des peines qui est compétent.

À l'inverse, la répartition du contentieux des demandes de suspension de peine pour motif médical s'effectue selon le seul critère de la durée de détention restant à subir : si elle est inférieure ou égale à trois ans, cette suspension est ordonnée par le juge de l'application des peines ; dans les autres cas, par le tribunal de l'application des peines.

L'article 19 de la proposition de loi propose de retenir le critère de la durée de la peine restant à subir. Lorsque celle-ci est inférieure à six mois, le juge de l'application des peines serait compétent pour l'octroi, la suspension ou le retrait des mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement, de suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle. La compétence serait transférée au tribunal de l'application des peines dans les autres cas.

Votre rapporteur considère que ce critère est trop peu élevé . Les juges de l'application des peines prennent plus de 210 000 décisions par an concernant l'aménagement des peines, alors que le tribunal de l'application des peines ne rend qu'un peu plus d'un millier de décisions ^{65 ( * )} . Les moyens actuels des juridictions de l'application des peines ne permettent pas d'absorber un transfert massif du contentieux du juge unique de l'application des peines vers le tribunal de l'application des peines.

Votre rapporteur a retenu une position d'équilibre, inspirée du rapport « Pour une refonte du droit des peines » de M. Bruno Cotte, président honoraire de la chambre criminelle de la Cour de cassation, remis en novembre 2015 au garde des sceaux.

La répartition du contentieux pour l'ensemble des mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement, de suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle serait déterminée en fonction de deux critères alternatifs : la durée de la peine prononcée et la durée de la peine restant à subir.

Lorsque la peine prononcée par la juridiction de jugement est d'une durée inférieure ou égale à dix ans ou, quelle que soit la peine prononcée, la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à trois ans, le juge de l'application des peines serait compétent pour le contentieux de l'octroi, de la suspension ou du retrait des mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement, de suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle.

Le tribunal de l'application des peines aurait pour compétence d'attribution les peines d'emprisonnement prononcées d'une durée supérieure à dix ans ou d'une durée restant à subir supérieure à trois ans.

Par le même amendement COM-30 de son rapporteur, votre commission a adopté cette nouvelle répartition du contentieux de l'aménagement des peines.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .

Article 19 bis (nouveau) (art. 723-19 [nouveau] du code de procédure pénale) - Rétablissement de la surveillance électronique de fin de peine

L'introduction de l'article 19 bis résulte de l'adoption par votre commission de l' amendement COM-31 présenté par son rapporteur. Il tend à rétablir la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP), abrogée par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales .

La SEFIP avait été créée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ^{66 ( * )} . Le dispositif, alors défini par l'article 723-28 du code de procédure pénale, prévoyait l'exécution automatique du reliquat de la peine selon les modalités du placement sous surveillance électronique, sauf en cas d'impossibilité matérielle, de refus de l'intéressé, d'incompatibilité entre sa personnalité et la nature de la mesure ou de risque de récidive. La mesure était mise en oeuvre par le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation, sous l'autorité du procureur de la République. En l'absence de décision de placement sous surveillance électronique, la personne condamnée pouvait saisir le juge d'application des peines.

La SEFIP s'appliquait :

- aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans auxquelles il restait quatre mois d'emprisonnement à subir, lorsqu'aucune mesure d'aménagement de peine n'avait été ordonnée six mois avant la date d'expiration de la peine ;

- aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à six mois et auxquelles il resterait les deux tiers de la peine à subir.

La SEFIP avait été critiquée, notamment car elle ne permettait qu'un suivi minimal de la personne concernée, son caractère quasi-automatique empêchant la mise en oeuvre d'un suivi individualisé et adapté. La mesure avait surtout suscité des craintes concernant les motifs de son utilisation Notre ancien collègue Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des lois sur la loi de 2009, avait précisé que ce dispositif ne devait pas s'apparenter à une « grâce électronique », reprenant l'expression employée par l'Association nationale des juges de l'application des peines. Il avait également précisé que « les mesures d'aménagement de peine, singulièrement le placement sous surveillance électronique, ne [devaient] pas devenir un instrument de gestion des flux de la population carcérale mais rester au service exclusif de la réinsertion des détenus, sous peine d'être discréditées » ^{67 ( * )} .

Dans les faits, la SEFIP a été peu appliquée. Soucieux de ne pas la voir utilisée comme outil de gestion de la population carcérale, les parquets se sont montrés très stricts dans l'application des critères d'éligibilité au dispositif, et la proportion du nombre de mesures accordées par le parquet par rapport au nombre de dossiers transmis par les services pénitentiaires d'insertion et de probation a été relativement faible ^{68 ( * )} . En outre, de nombreux dossiers n'ont pas été transmis aux parquets en raison de l'impossibilité matérielle de mise en oeuvre de la mesure.

Cette disposition avait été supprimée avec la création de la procédure de la libération sous contrainte, qui répondait au même objectif : éviter les sorties « sèches » de prison, facteur de récidive.

Votre rapporteur a proposé de rétablir ce dispositif, en l'aménageant de manière à répondre aux critiques émises à son encontre.

En premier lieu, la mesure est prononcée non pas de manière automatique mais à la demande de la personne condamnée, qui doit en outre présenter un projet sérieux d'insertion ou de réinsertion .

Le dispositif proposé prévoit également un rôle renforcé du juge de l'application des peines, qui ordonne la mesure. Ce rôle renforcé avait été souhaité par le Sénat lors de l'examen du projet de loi pénitentiaire de 2009, pour permettre un meilleur suivi de la personne concernée.

Enfin, toujours dans un objectif de meilleur suivi, la fixation par le procureur de la République de mesures de contrôle et d'obligations parmi celles prévues aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal ne serait plus facultative mais obligatoire.

Ces différents aménagements par rapport à l'ancien dispositif de la SEFIP visent ainsi, en évitant les sorties « sèches » de prison, à réduire le risque de récidive et augmenter les chances de réinsertion des condamnés concernés par une SEFIP. Le champ d'application de la mesure, défini en fonction de la durée de la peine prononcée et de la durée de la peine restant à subir et de l'absence de mesure d'aménagement de peine, serait identique à celui de l'ancien dispositif.

Votre commission a adopté l'article 19 bis ainsi rédigé .

Article 20 (art. 717-1, 721-1, 721-1-1 [supprimé], 721-2 et 723-9 du code de procédure pénale ; art. 132-24 du code pénal et art. 41 de la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales) - Suppression des crédits automatiques de réduction de peine

Cet article vise à supprimer le principe de l'attribution automatique de crédits de réduction de peines aux condamnés détenus : le régime actuellement prévu pour les réductions de peine en cas d'efforts sérieux de réadaptation sociale deviendrait le seul régime de réductions de peine.

Créées par la loi n ^o 72-1226 du 29 décembre 1972 simplifiant et complétant certaines dispositions relatives à la procédure pénale , les réductions de peine permettaient initialement de réduire la peine privative de liberté prononcée par la juridiction de jugement en cas de « bonne conduite » du condamné : la situation de chaque condamné était examinée au moins une fois par an, par la commission et le juge de l'application des peines, pour décider ou non de l'octroi d'une réduction de peine.

En pratique, contrairement aux réductions de peine « supplémentaires », qui peuvent seulement être accordées en cas d'efforts sérieux de réadaptation sociale, ces réductions de peine pour « bonne conduite » étaient attribuées de façon quasi-systématique.

Aussi, afin d'alléger la charge des juridictions de l'application des peines, la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a remplacé le système individualisé d'examen annuel de la situation du condamné par l'attribution automatique à chaque détenu d'un crédit de réduction de peine, remis en cause éventuellement en cas de mauvaise conduite.

Actuellement, chaque condamné bénéficie d'un crédit de réduction de trois mois pour la première année et de deux mois pour les années suivantes. Si la peine exécutée est inférieure à un an, le crédit accordé est de sept jours par mois.

Le présent article vise à supprimer ce crédit de réduction de peine automatique accordé en cas d'absence de « mauvaise conduite ». En conséquence, il précise le régime de réduction de peine accordée pour « efforts sérieux de réadaptation sociale » .

Ces réductions de peine ne pourraient pas excéder trois mois la première année d'incarcération et deux mois par année supplémentaire d'incarcération. En cas de peine inférieure à un an, le maximum de la réduction de peine serait de sept jours par mois.

Si le condamné est en état de récidive légale, le maximum de cette réduction serait réduit à deux mois la première année d'incarcération, à un mois par année supplémentaire d'incarcération ou cinq jours par mois, en cas de peine inférieure à un an.

Cette réduction de peine ne serait accordée que sur demande motivée du condamné , par le juge de l'application des peines, après avis de la commission de l'application des peines ^{69 ( * )} , en fonction de ses efforts de formation, de son travail, de ses recherches d'emploi, de l'indemnisation des parties civiles, de sa soumission à des mesures d'examen, de traitement ou de soins. Par un amendement COM-32 de son rapporteur, votre commission a ajouté le critère de la prise en compte de la participation du détenu à des activités culturelles.

L'article 19 de la proposition de loi prévoit également qu'aucune réduction de la peine ne pourrait être accordée aux personnes condamnées pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru et qui refusent de suivre le traitement qui leur est proposé et aux personnes condamnées pour l'une des infractions mentionnées à l'article 706-47 ^{70 ( * )} si lorsque leur condamnation est devenue définitive, le casier judiciaire faisait mention d'une telle condamnation.

Afin de respecter le principe constitutionnel d'individualisation de la peine, le même amendement COM-32 prévoit que seule une décision spécialement motivée du juge de l'application des peines permettrait de déroger à ce principe d'interdiction.

Enfin, le même amendement COM-32 supprime l'exigence de motivation des demandes des condamnés. En effet, le profil sociologique des détenus peut faire obstacle à la formulation d'une demande motivée. S'il est évident qu'une réduction de peine ne pourrait être accordée que s'il est attesté de la motivation du condamné à se réinsérer, il serait complexe d'imposer que cette motivation soit écrite.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (titre Ier bis et section 1 bis [abrogés] du chapitre II du titre II du livre V, art. 74-2, 230-19, 474, 707, 712-11, 721-2, 730, 774 du code de procédure pénale et art. 131-3 [abrogé], 131-4-1 [abrogé] et 131-9 du code pénal) - Suppression de la contrainte pénale et de la libération sous contrainte

Cet article a pour objet de supprimer la peine de contrainte pénale et la procédure de libération sous contrainte .

• La contrainte pénale : le constat d'un échec

La contrainte pénale est une peine alternative à l'incarcération , créée par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, nécessitant un suivi soutenu, des modalités de prise en charge spécifiques, fortement individualisées et adaptables.

Sans que les moyens nécessaires n'aient été attribués pour permettre une prise en charge efficace des condamnés, cette mesure est entrée en vigueur au 1 ^er octobre 2014 pour les délits punis d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, puis au 1 ^er janvier 2017 pour l'ensemble des délits.

Le contenu de la contrainte pénale est principalement déterminé par le juge de l'application des peines, après une évaluation approfondie de la situation du condamné. La procédure prévoit le réexamen de la situation de la personne condamnée au moins une fois par an.

Cette peine n'a été que très peu prononcée, malgré une mobilisation importante des services pénitentiaires de l'insertion et de la probation.

Sur les vingt premiers mois de mise en place de la contrainte pénale, seulement 1 854 mesures ont été prononcées, soit 93 contraintes pénales par mois. Ces mesures ont représenté 0,18 % de l'ensemble des mesures prononcées pour des personnes reconnues coupables, alors que le sursis avec mise à l'épreuve total a représenté 7,18 % de l'ensemble des mesures. Ainsi, pour une contrainte pénale prononcée, 43 sursis avec mise à l'épreuve étaient prononcés . Ce bilan statistique confirme l'illisibilité de la réforme de la contrainte pénale qui a créé une peine supplémentaire, sans s'assurer d'une insertion cohérente de la palette des peines.

Votre commission a approuvé sans réserve la suppression de cette mesure et a, en conséquence, adopté un amendement COM-33 de son rapporteur visant à assurer les coordinations nécessaires.

• La libération sous contrainte : un dispositif complexe et coûteux

Entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2015, la libération sous contrainte, définie à l'article 720 du code de procédure pénale, prévoit un examen obligatoire de la situation de toute personne exécutant une ou plusieurs peines d'emprisonnement d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans, arrivée aux deux tiers de sa peine, en vue du prononcé éventuel, par le juge de l'application des peines, d'une mesure d'aménagement de peine dite « libération sous contrainte » . Selon la décision du juge de l'application des peines, le reliquat de peine peut être exécuté sous le régime de la semi-liberté (SL), du placement à l'extérieur (PE), du placement sous surveillance électronique (PSE) ou de la libération conditionnelle (LC).

Par l'examen obligatoire de la situation de tous les condamnés incarcérés, la libération sous contrainte a été conçue pour augmenter le nombre d'aménagements de peine. À la différence des procédures classiques d'octroi des aménagements de peine, la présentation d'un projet d'insertion n'est pas une condition préalable.

Cet examen obligatoire, même lorsqu'il n'est pas sollicité par le détenu, entraîne une surcharge de travail pour les juridictions de l'application des peines et les greffes pénitentiaires et judiciaires. La mise en oeuvre de cette procédure a exigé l'organisation de commissions d'application des peines supplémentaires.

Il apparaît contradictoire avec l'objectif de réinsertion des détenus de solliciter ces derniers en vue d'un aménagement de peine qu'ils n'ont pas demandé et non d'étudier leurs demandes fondées sur un projet de réinsertion.

En conséquence, votre commission a adopté la suppression de la libération sous contrainte.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 22 (art. 13 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) - Création de délégués bénévoles à la probation

Cet article a pour objet de permettre aux juridictions d'application des peines d'être assistées par des délégués bénévoles à la probation. Selon l'exposé des motifs, ces délégués auraient vocation à se substituer aux personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation « pour les dossiers les moins lourds ».

Historiquement, la probation s'est développée sous l'impulsion du milieu associatif : ce n'est qu'en 1949 que des services de probation étatiques ont été créés en France ^{71 ( * )} . Le rôle des services pénitentiaires d'insertion et de probation dans la préparation et l'exécution des décisions de l'autorité judiciaire, historiquement défini à l'article D. 572 du code de procédure pénale ^{72 ( * )} , a été consacré, à l'initiative du Sénat, par la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire .

Les missions des services pénitentiaires d'insertion et de probation

Aux termes de l'article 13 de la loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire , les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) sont chargés :

- de la préparation et de l'exécution des décisions prononcées par les autorités judiciaires relatives à l'insertion et à la probation ;

- de la mise en oeuvre des politiques publiques relatives à l'insertion et à la prévention de la récidive ;

- du suivi et du contrôle des personnes condamnées : ils vérifient les obligations mises à la charge des condamnés faisant l'objet de mesures en milieu ouvert (art. D. 575 du code de procédure pénale) ;

- de la préparation de la sortie des personnes détenues, en particulier des aménagements de peine. En application de l'article D 460 du code de procédure pénale, les SPIP assurent les « liaisons avec les divers services sociaux, éducatifs, médico-sociaux » ;

- de l'évaluation régulière de la situation matérielle, familiale et sociale des personnes condamnées afin de définir le contenu et les modalités de leur prise en charge.

À l'origine, les services s'occupaient à la fois des phases préparatoire et exécutoire de la peine. Dès les années 1980, les mesures présentencielles, et notamment les mesures de contrôle judiciaire à dimension socio-éducative ont été massivement déléguées au secteur associatif, ces dernières s'imputant sur le budget des frais de justice des juridictions. La loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines a confié, par priorité, les enquêtes présentencielles au secteur associatif.

La question de l'intervention concurrente du service public et du secteur associatif habilité de la probation se pose également pour le suivi des personnes condamnées. Néanmoins, cette intervention ne peut se concevoir que dans un cadre partenarial bénéficiant de la professionnalisation des services pénitentiaires d'insertion et de probation et de ses méthodes de travail, notamment avec la généralisation du diagnostic à visée criminologique ^{73 ( * )} . Le rapport conjoint, publié en 2011, de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des services judiciaires consacré aux SPIP recommandait de renforcer leur contrôle sur les interventions issues du milieu associatif.

En conséquence, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-34 de réécriture globale précisant que les délégués bénévoles à la probation assistent non pas directement les juridictions de l'application des peine mais les services pénitentiaires de l'insertion et de la probation dans l'exercice de leurs missions.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .

Article 23 (art. 717-1 du code de procédure pénale) - Affectation des détenus dans des centres à sécurité adaptée

Cet article a pour objet de définir un nouveau type d'établissement pénitentiaire pour peines pour les détenus condamnés à une courte peine et présentant, selon l'exposé des motifs, « une faible dangerosité et un risque d'évasion limité ».

Il prévoit également que seuls les détenus correspondant à ce profil et dont la peine restant à subir serait inférieure à un an pourraient être affectés dans ces centres, sur décision du juge de l'application des peines.

Actuellement, coexistent plusieurs structures qui peuvent accueillir des détenus présentant une faible dangerosité : les quartiers « nouveau concept », les quartiers ou centres pour peines aménagées, les quartiers courtes peines. Une réforme, par voie réglementaire, pourrait utilement fusionner ces structures ^{74 ( * )} .

Votre rapporteur relève également l'existence d'expérimentations : dans les centres pénitentiaires de Mont-de-Marsan et de Beauvais et le centre de détention de Neuvic, le module « Respect » permet à certains détenus de s'engager sur un plan à la fois individuel (via un « contrat d'engagement ») et collectif (« règlement intérieur ») à respecter des règles de vie en détention ayant pour objectif d'assurer un cadre de vie plus apaisé au sein des unités d'hébergement. En contrepartie, les personnes détenues peuvent, en journée, circuler au sein de leur bâtiment d'hébergement et ont un accès libre aux activités qui sont proposées au sein de ce module.

Enfin, votre rapporteur constate que les catégories d'établissements pour peines ^{75 ( * )} sont déterminées par l'article D. 70 du code de procédure pénale. Cet article pourrait être modifié par décret pour inclure des « centres de détention à sécurité adaptée », en sus des maisons centrales, des centres de détention, des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs, les centres de semi-liberté et des centres de peines aménagées.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-35 de son rapporteur renvoyant à un décret en Conseil d'État la détermination des missions et des modalités de fonctionnement des établissements pour peines.

Quant à l'affectation des détenus dans ces établissements, votre rapporteur souligne que cette compétence relève actuellement, non pas du juge de l'application des peines, mais de l'administration pénitentiaire. Si le juge de l'application des peines et le procureur de la République sont consultés au préalable, cette décision administrative est considérée comme une mesure d'ordre intérieur, quand elle n'aggrave pas les conditions de détention, et donc non susceptible de recours devant le juge administratif.

Aussi, afin de préserver l'efficacité de l'exécution des peines, votre rapporteur estime préférable de ne pas confier à un juge les décisions d'affectation des détenus. La juridictionnalisation de cette compétence engendrerait une aggravation de la charge de travail des magistrats et obligerait à prévoir une voie de recours.

En revanche, il est opportun que la loi fixe les critères selon lesquels l'affectation peut être décidée.

En conséquence, votre commission, par le même amendement COM-35 , a complété l'article 717-1 du code de procédure pénale qui fixe actuellement les critères à prendre en compte pour l'affectation d'un détenu afin que cette décision apprécie l'âge, le profil médico-psychologique de la personne et sa dangerosité.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .

Article 24 (art. 474 et 723-15 du code de procédure pénale) - Abaissement du seuil d'aménagement ab initio des peines d'emprisonnement pour les personnes condamnées non incarcérées

Cet article réduit le seuil d'aménagement ab initio des peines prononcées à l'encontre de personnes non incarcérées, par le juge de l'application des peines, de deux ans à un an d'emprisonnement et pour les récidivistes, d'un an à six mois.

• L'aménagement des peines d'emprisonnement ab initio par le juge de l'application de peines : la procédure de l'article 723-15 du code de procédure pénale

Si la juridiction de jugement peut aménager ab initio les peines d'emprisonnement qu'elle prononce ^{76 ( * )} , il existe également une procédure, définie à l'article 723-15 du code de procédure pénale, qui entraîne la saisine automatique du juge de l'application des peines avant toute exécution d'une peine d'emprisonnement d'une personne non incarcérée condamnée à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à deux ans (un an pour les récidivistes) ou pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans (un an pour les récidivistes)

Initialement prévue à l'article D. 49-1 du code de procédure pénale, cette procédure vise à éviter l'exécution des courtes peines , socialement coûteuses. Depuis la loi du 9 mars 2004, elle a été élevée au rang législatif pour imposer au parquet l'application de cette procédure. Depuis la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, le seuil des peines aménageables éligibles à cette procédure a été relevé d'un à deux ans et de six mois à un an en récidive.

Selon les chiffres communiqués à votre rapporteur par la Chancellerie, il y a eu 69 955 saisines du juge de l'application des peines sur ce fondement en 2014 et 71 355 en 2015. Ainsi 60 % des peines éligibles à un aménagement ont fait l'objet d'une saisine sur ce fondement.

Les 40 % d'absence de saisine s'expliquent par l'existence soit d'un mandat de dépôt à l'audience, soit d'un aménagement ab initio par la juridiction de jugement. Environ 50 % des saisines conduisent à une décision d'aménagement de peine qui est, dans environ 55 % des cas, un placement sous surveillance électronique.

Afin de restaurer la crédibilité des peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions de jugement, il apparaît nécessaire de réduire le seuil des peines aménageables de deux à un an et d'un an à six mois, pour les récidivistes.

• L'aménagement des peines d'emprisonnement ab initio du condamné présent à l'audience : la procédure de l'article 474 du code de procédure pénale

Pour les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à deux ans, présentes à l'audience, l'article 474 du code de procédure pénale prévoit, dès le prononcé de la condamnation à l'audience, un mécanisme visant à accélérer les délais de mise à exécution des peines et également à favoriser leur aménagement.

Dès le prononcé de leurs condamnations, les personnes sont orientées vers le bureau de l'exécution des peines qui leur remet une convocation à comparaître devant le juge de l'application des peines : elles sont convoquées devant le service pénitentiaire d'insertion et de probation dans un délai maximal de 45 jours. Les principales différences avec la procédure prévue à l'article 723-15 réside dans l'absence de rôle du parquet et un éventail élargi de mesures d'aménagement de peine.

Cette voie procédurale est principalement utilisée pour les peines inférieures ou égales à six mois d'emprisonnement. En effet, les magistrats entendus par votre rapporteur ont témoigné de la difficulté à aménager des peines d'emprisonnement conséquentes, supérieures à dix-huit mois. En conséquence, votre commission a approuvé sans réserve l'abaissement du seuil des peines aménageables de deux à un an et d'un an à six mois pour les récidivistes.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification .

Article 24 bis (nouveau) (art. 149 du code de procédure pénale) - Ajout d'une nouvelle exception au principe de réparation intégrale du préjudice causé par une détention provisoire en cas de non-lieu

Introduit par votre commission, à l'initiative de notre collègue Alain Reichardt, par l'adoption de l' amendement COM-2 rect. , cet article tend à créer une nouvelle exception au principe de réparation intégrale du préjudice causé par une détention provisoire en cas de non-lieu.

En l'état du droit, l'article 149 du code de procédure pénale prévoit que toute personne ayant fait l'objet d'une détention provisoire au cours d'une procédure terminée par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement « a droit, à sa demande, à une réparation intégrale du préjudice moral ou matériel que lui a causé la détention ».

Le même article prévoit néanmoins des exceptions au principe de réparation . Ainsi, aucune réparation n'est due :

- lorsque la décision de non-lieu résulte de la reconnaissance de l'irresponsabilité de l'auteur de l'infraction, d'une amnistie postérieure à la mise en détention provisoire ou de la prescription de l'action publique ;

- lorsque la personne était dans le même temps détenue pour une autre cause ;

- lorsque la personne a été mise en détention provisoire car elle s'est librement ou volontairement accusée ou laissée accuser à tort.

L'article 24 bis introduit une nouvelle exception et exclut la réparation dans les cas où « l'information judiciaire au cours de laquelle a été ordonnée la détention provisoire a fait l'objet d'une annulation et qu'une nouvelle enquête ou une nouvelle information judiciaire a été ouverte sur les mêmes faits » . Il revient sur une jurisprudence de la commission nationale de réparation des détentions, rattachée à la Cour de cassation, qui juge qu'en l'absence de précision du législateur, la réparation intégrale du préjudice causé par une détention provisoire est due, même lorsque la décision de non-lieu résulte d'une annulation de la procédure ^{77 ( * )} .

Votre commission approuve le principe d'une absence de droit à la réparation dès lors que la personne qui a fait l'objet de la détention provisoire est encore poursuivie pour les mêmes faits et qu'elle n'a pas fait l'objet d'une décision de non-culpabilité.

Elle a adopté l'article 24 bis ainsi rédigé .

CHAPITRE V - RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Article 25 (art. 421-5 du code pénal) - Augmentation du quantum des peines encouru pour l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste

Cet article vise à criminaliser l'infraction, actuellement délictuelle, d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.

Depuis la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire , l'article 421-2-1 du code pénal réprime « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme ».

Cette infraction-obstacle ^{78 ( * )} permet de sanctionner la préparation d'actes de terrorisme avant même que ces derniers soient commis ou même tentés : elle est susceptible de s'appliquer à une très grande diversité de comportements et notamment aux tentatives de rejoindre un théâtre d'opérations de groupements terroristes. Elle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 225 000 euros d'amende . Elle peut être aggravée et revêtir un caractère criminel dans deux hypothèses :

- la direction ou l'organisation d'un groupement ou d'une entente tels que définis à l'article 421-2-1 du code pénal est punie de trente ans de réclusion criminelle et de 500 000 euros d'amende ;

- lorsque ledit groupement ou ladite entente a pour objet la préparation d'un crime terroriste d'atteintes aux personnes , la destruction par substances explosives dans des circonstances susceptibles d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes ou la préparation d'un acte de terrorisme écologique susceptible d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes, les peines sont portées à trente ans de réclusion criminelle et à 450 000 euros d'amende. La direction d'un tel groupement est punie de la réclusion criminelle à perpétuité et de 500 000 euros d'amende.

L'article 5 de la proposition de loi vise à porter les peines de l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, dans sa qualification délictuelle , de dix ans d'emprisonnement à « vingt ans » afin, selon l'exposé des motifs, « d'augmenter le quantum des peines applicables aux crimes terroristes » et donc à « criminaliser » l'infraction conformément à l'échelle des peines définie par le code pénal où les délits encourent une peine d'emprisonnement de dix ans au plus et les crimes une peine de réclusion criminelle de dix ans au moins.

Cette modification n'apparaît pas souhaitable : comme l'a souligné le procureur de la République de Paris, M. François Molins, entendu par votre rapporteur, l'échelle des peines des infractions terroristes apparaît actuellement satisfaisante et cohérente . L'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste permet d'appréhender une pluralité de comportements et de les poursuivre, à la discrétion du parquet, sous une qualification correctionnelle , qui fait encourir la plus sévère peine délictuelle possible - 10 ans d'emprisonnement - ou sous une qualification criminelle , qui peut faire encourir la réclusion criminelle à perpétuité.

La criminalisation de l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, lorsqu'elle ne serait pas aggravée, aurait pour conséquence de faire basculer la totalité du contentieux terroriste , qu'il s'agisse indifféremment du terrorisme islamiste, corse, basque ou anarchiste, dans le champ exclusif de la cour d'assises spécialement composée , définie à l'article 698-6 du code de procédure pénale. Sur le plan pratique, cela conduirait à surcharger la cour d'assises spécialement composée, incapable de juger dans des délais raisonnables le contentieux massif du terrorisme. Or il n'apparaît ni souhaitable ni utile, aux magistrats entendus par votre rapporteur, d'imposer la procédure de la cour d'assises à des faits qui, s'ils constituent des comportements graves, demeurent simples et peuvent être jugés rapidement par une composition de tribunal correctionnel.

Depuis avril 2016, le parquet de Paris poursuit davantage les départs sur la zone irako-syrienne sous la qualification criminelle, et non plus correctionnelle, d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste ^{79 ( * )} .

Cette inflexion de la politique pénale illustre la souplesse du cadre législatif actuel. Puisqu'il est souhaitable que le parquet de Paris conserve la possibilité de poursuivre sous une qualification correctionnelle les agissements qui, en droit ou en opportunité, ne relèvent pas d'une qualification criminelle, votre commission a adopté un amendement COM-36 de son rapporteur visant à supprimer l'augmentation des peines d'emprisonnement.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 (art. 411-4 et 421-1-1 [nouveau] du code pénal) - Application de l'incrimination d'intelligences avec une puissance étrangère en matière terroriste

Cet article vise à modifier le crime et le délit, prévus respectivement aux articles 411-4 et 411-5 du code pénal, d'intelligences avec une puissance étrangère afin de réprimer certains comportements relevant actuellement de la législation antiterroriste .

Les intelligences avec l'ennemi , qui répriment le fait « d'entretenir des intelligences avec une puissance étrangère, avec une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents », relèvent du champ des infractions contre les intérêts fondamentaux de la Nation . Ces derniers sont définis à l'article 410-1 du code pénal comme « son indépendance, l'intégrité de son territoire, sa sécurité, la forme républicaine de ses institutions, les moyens de sa défense et de sa diplomatie, la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, de l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel ».

Lorsque les intelligences sont de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, elles sont punies de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende. Lorsqu'elles sont réalisées « en vue de susciter des hostilités ou des actes d'agression contre la France » , elles sont punies de trente ans de détention criminelle et de 450 000 euros d'amende.

Ces infractions ont été conçues par le législateur pour réprimer une entente délictuelle ou criminelle avec une organisation étrangère présentant un caractère étatique, assimilable à la trahison ^{80 ( * )} . La définition d'une peine de détention criminelle ^{81 ( * )} , et non de réclusion criminelle, souligne que cette qualification, qui constitue une infraction politique , a vocation à s'appliquer à des militaires, ou a minima à des agents au service de la France.

La poursuite et le jugement des crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation obéissent à un régime procédural particulier : en temps de guerre, ils sont jugés par les juridictions spécialisées des forces armées, dans les conditions prévues par le code de justice militaire ; en temps de paix, ils sont jugés par neuf tribunaux de grande instance et neuf cour d'assises uniquement composées de magistrats professionnels, dont les ressorts territoriaux respectifs s'étendent au ressort de plusieurs cours d'appel ^{82 ( * )} .

L'article 26 de la proposition de loi tend à modifier ces incriminations afin de réprimer également les intelligences « avec une organisation terroriste étrangère ou internationale », qui pourraient avoir pour objectif de susciter des actes de terrorisme contre la France, mais également contre ses ressortissants.

Cette modification n'apparaît pas utile puisque les articles 411-4 et 411-5 du code pénal prévoient d'ores et déjà que l'entente peut être entretenue avec une organisation, une entreprise ou une puissance, sans qu'il soit besoin de caractériser ces structures.

Surtout, ces incriminations relèvent du champ d'application de la procédure applicable aux infractions contre les intérêts fondamentaux de la Nation , et non du champ propre aux infractions terroristes : les techniques dérogatoires d'enquête spécifiques aux infractions terroristes ne s'appliquent donc pas à la poursuite de ces infractions. Surtout, ce seraient les juridictions compétentes pour le jugement des infractions militaires en temps de paix qui seraient amenées à poursuivre, instruire et juger ces infractions. Cela viendrait remettre en cause le principe de centralisation du contentieux terroriste au sein des juridictions spécialisées parisiennes , qui garantit une politique pénale unifiée sur le territoire national et qui a fait la preuve de son efficacité.

Au surplus, aucune définition n'est donnée de la notion d' « organisation terroriste ». Seule existe avec l'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste une définition juridique ^{83 ( * )} applicable à un groupement terroriste , conforme au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines.

Pour toutes ces raisons, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-44 qui introduit le crime d'intelligences avec l'ennemi dans le chapitre II du titre I ^er du livre IV du code pénal, consacré aux infractions terroristes, afin de maintenir la compétence des juridictions spécialisées terroristes et les techniques dérogatoires d'enquête propres aux infractions terroristes.

Afin de répondre au principe constitutionnel de légalité des crimes et des délits, la mention de l'adjectif « terroriste », insuffisamment précis, est remplacée par la définition de la qualification terroriste posée par l'article 421-1 du code pénal, soit le fait d'avoir « pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ».

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié .

Article 27 (art. 421-2-6 du code pénal) - Renforcement de la lutte contre le terrorisme

Cet article vise à réprimer la manifestation d'une adhésion ou d'un soutien à une organisation « prônant la commission d'actes portant atteinte à des ressortissants français ou aux intérêts fondamentaux de la Nation française », de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende par la création d'un nouvel article 411-5 du code pénal, au sein du chapitre relatif aux infractions de trahison et d'espionnage du titre I ^er relatif aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Cet article soulève trois difficultés.

En premier lieu, il contribue à affaiblir la répression de l'infraction d'apologie du terrorisme, définie à l'article 421-2-5 du code pénal par « le fait de provoquer directement à des actes de terrorisme ou de faire publiquement l'apologie de ces actes » . Le délit d'apologie étant constitué dès lors que des actes de terrorisme sont présentés ou commentés « en portant sur eux un jugement moral favorable », les éléments constitutifs de ce délit apparaissent très similaires à ceux proposés ^{84 ( * )} . Or le délit d'apologie du terrorisme est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende et, lorsque les faits ont été commis en utilisant un service de communication au public en ligne, de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende . Prévoir un délit d'une peine inférieure à celle prévue par l'article 421-2-5 du code pénal risque d'entraîner un conflit de qualifications qui pourrait conduire à privilégier l'infraction nouvelle, en application du principe de prévalence de la loi spéciale sur la loi générale, et donc à réduire la peine encourue.

En deuxième lieu, cette disposition relève du champ des infractions contre les intérêts fondamentaux de la Nation , et non du champ propre aux infractions terroristes. Pour les raisons évoquées à l'article 26, cette dispersion du contentieux terroriste n'apparaît pas garantir l'efficacité du dispositif judiciaire antiterroriste.

En dernier lieu, la rédaction proposée du présent article risque de porter atteinte aux principes constitutionnels de légalité en matière pénale, ^{85 ( * )} de nécessité des peines et de clarté et de précision de la loi pénale , ce dernier découlant de la combinaison de l'article 34 de la Constitution et de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. En effet, le terme « manifester » est trop imprécis pour caractériser une infraction pénale : il convient de lui préférer le terme usité dans la législation : « faire l'apologie ».

Au surplus, si la rédaction proposée visait non pas le champ des comportements publics, concernés par le délit d'apologie du terrorisme, mais les comportements privés, cette rédaction porterait une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'opinion. L'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 protège en effet la liberté de pensée des citoyens, dès lors que leur manifestation ou leur expression n'est pas publique ou, le cas échéant, ne trouble pas l'ordre public.

Néanmoins, il est apparu utile à votre rapporteur de renforcer la législation antiterroriste afin de mieux incriminer les comportements en amont des actes de terrorisme. À cette fin, son amendement COM-38, adopté par votre commission, vise à compléter le délit d'entreprise individuelle terroriste.

Actuellement, le délit d'entreprise individuelle terroriste est défini par référence à plusieurs éléments constitutifs :

- l'exigence d'un « dol spécial » : l'acte incriminé doit être « intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur » ;

- deux éléments matériels : la détention, la recherche, l'acquisition ou la fabrication d'objet de nature à créer un danger et au moins un autre élément matériel parmi les faits suivants : recueillir des renseignements sur des lieux ou des personnes, s'entraîner ou se former au maniement des armes ou à toute forme de combat, consulter habituellement des sites provoquant directement à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie ou encore avoir séjourné à l'étranger sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes.

L' amendement COM-38 vise à étendre la liste des éléments matériels possibles pour constituer un délit d'entreprise individuelle terroriste à la provocation et à l'apologie d'actes de terrorisme.

Au regard des auditions des acteurs de la lutte antiterroriste, il n'est pas apparu nécessaire de viser précisément l'acte d'allégeance d'un individu à un groupement terroriste : en effet, ce seul acte est d'ores et déjà réprimé sur le fondement de l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

Article 28 (art. 144 du code de procédure pénale) - Application du critère du trouble à l'ordre public comme motivation de la détention provisoire en matière correctionnelle

Cet article vise à étendre à certains délits la possibilité de prononcer une détention provisoire sur le seul motif de l'existence d'un trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public .

Mesure d'incarcération prononcée à l'égard d'une personne non définitivement condamnée, la détention provisoire est principalement ^{86 ( * )} ordonnée par le juge des libertés et de la détention, saisi par le juge d'instruction et sur réquisitions écrites du ministère public, ou saisi directement par le procureur de la République ^{87 ( * )} .

La détention provisoire ne peut être prononcée que si elle constitue l'unique moyen de répondre à l'un des objectifs énumérés à l'article 144 du code de procédure pénale ^{88 ( * )} .

L'article 144 du code de procédure pénale définit sept critères autorisant le placement en détention provisoire, ou sa prolongation :

1. conserver les preuves ou les indices matériels qui sont nécessaires à la manifestation de la vérité ;

2. empêcher une pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur leur famille ;

3. empêcher une concertation frauduleuse entre la personne mise en examen et ses coauteurs ou complices ;

4. protéger la personne mise en examen ;

5. garantir le maintien de la personne mise en examen à la disposition de la justice ;

6. mettre fin à l'infraction ou prévenir son renouvellement ;

7. mettre fin au trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé.

Historiquement, le critère du trouble à l'ordre public ^{89 ( * )} a été particulièrement contesté en raison de la faible caractérisation de la notion. Facilitant, d'une manière jugée excessive, les détentions provisoires, ce critère a été progressivement réduit au seul « trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé » par la loi n° 96-1235 du 30 décembre 1996 relative à la détention provisoire et aux perquisitions de nuit en matière de terrorisme . La loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale a également précisé que le trouble ne pouvait résulter « du seul retentissement médiatique de l'affaire » et que ce critère n'était pas applicable en matière correctionnelle.

L'article 28 de la présente proposition de loi tend à étendre l'application de ce critère en matière correctionnelle , à l'ensemble des délits terroristes et des délits punis d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à sept ans.

Cette mesure a été approuvée par la plupart des magistrats du parquet entendus par votre rapporteur : en effet, le trouble persistant à l'ordre public peut naître des circonstances dans lesquelles une infraction a été commise, même lorsque la peine encourue n'est pas forte.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 sans modification .

CHAPITRE VI - RENFORCER LA PROTECTION DES MINEURS

Article 29 (art. 222-22-1 du code pénal) - Clarification de la notion de contrainte morale dans la qualification des infractions sexuelles

Cet article vise à renforcer la distinction entre les infractions d'atteinte et d'agression sexuelles.

Selon l'article 222-22 du code pénal, constitue une agression sexuelle « toute atteinte sexuelle commise avec violence, contrainte, menace ou surprise ».

Par la modification de l'article 227-25 du code pénal, l'article 29 de la proposition de loi prévoit que le délit autonome d'atteinte sexuelle exercée par un majeur sur un mineur âgé de quinze ans au plus, qui est caractérisée par son absence de violence, de contrainte, de menace ou de surprise, ne peut qualifier que les infractions commises sur les mineurs âgés de dix à quinze ans ; il instaure une présomption irréfragable d'absence de consentement d'un mineur de dix ans « à l'entretien d'une relation sexuelle » et prévoit que l'exercice d'une « atteinte sexuelle » sur un mineur de dix ans constitue l'infraction d'agression sexuelle.

Si cette disposition révèle l'intention légitime de protéger davantage les mineurs, elle est néanmoins inutile voire contre-productive .

Elle est inutile car, en pratique, le délit d'atteinte sexuelle défini à l'article 227-25 du code pénal n'est appliqué que pour réprimer les comportements consentis sans ambiguïté entre adolescents de 13-14 ans et des majeurs. Ce délit vise à protéger les mineurs « contre eux-mêmes » . Tous les comportements sexuels commis sur des mineurs de dix ans sont poursuivis sur le fondement de l'agression sexuelle, voire du viol ^{90 ( * )} .

Une telle modification législative apparaît enfin contre-productive pour trois raisons.

En premier lieu, si la jurisprudence de la Cour de cassation a pu être particulièrement exigeante sur les éléments de preuve à rapporter en cas d'atteinte sexuelle sur un mineur pour prouver l'agression sexuelle ^{91 ( * )} , cette jurisprudence a néanmoins évolué. Depuis l'arrêt de la chambre criminelle du 7 décembre 2005 ^{92 ( * )} , il est établi que l'état de contrainte ou de surprise peut résulter « du très jeune âge des enfants, qui les rendait incapables de réaliser la nature et la gravité des actes qui leur étaient imposés » . Ainsi, il existe une « présomption » d'ordre jurisprudentiel de caractérisation de la contrainte pour les jeunes mineurs, liée à l'âge mais également à la maturité de l'enfant. De même qu'il n'est pas fixé dans le code pénal un âge de discernement permettant de retenir la responsabilité pénale du mineur délinquant, ni le code pénal ni la jurisprudence ne fixe un âge de discernement de la victime. Une fixation de cet âge à dix ans protègerait certes les mineurs de dix ans mais ne protègerait plus les mineurs âgés, par exemple, de douze ans, qui aujourd'hui, en l'état de la jurisprudence, pourraient bénéficier de cette « présomption » en raison de leur immaturité.

En deuxième lieu, l'article 29 de la proposition de loi fait référence à la notion de relation sexuelle , plus strictement définie que la notion « d'atteinte sexuelle ». Or, en l'état de la jurisprudence, les mineurs de dix ans sont considérés ne pas consentir à tout comportement d'atteinte sexuelle et pas seulement aux « relations sexuelles ». Cette précision législative serait ainsi plus restrictive que la jurisprudence.

En dernier lieu, il n'existe aucune présomption de consentement dans le code pénal . Or la création d'une présomption d'absence de consentement dans une hypothèse strictement définie entraînerait un risque d' a contrario laissant supposer qu'il existe des présomptions de consentement. Cet exemple s'est illustré après le vote de la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs , qui a souhaité renforcer la répression du viol entre époux en posant une limite à une « présomption de contentement des époux à l'acte sexuel » , qui n'existait pas dans le code pénal . Or malgré sa portée symbolique, cette précision a fait perdre à la loi pénale sa lisibilité et a été interprétée par les juridictions comme la nécessité de prouver les faits s'opposant à un consentement alors présumé. La loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants a supprimé l'ajout du législateur de 2006.

Dans la jurisprudence, l'absence de « consentement », notion qui n'existe pas per se dans la partie du code pénal qui réprime les violences sexuelles, peut se déduire de la matérialité des faits sans qu'il soit nécessaire de le prouver explicitement . Dès lors, introduire une notion de présomption d'absence de consentement reviendrait à considérer qu'il y a une présomption de consentement pour les autres victimes.

Surtout, la loi n° 2010-121 du 8 février 2010 tendant à inscrire l'inceste commis sur les mineurs dans le code pénal a créé, par une disposition interprétative ^{93 ( * )} , un nouvel article 222-22-1 dans le code pénal qui a traduit explicitement la jurisprudence du 7 décembre 2005 de la chambre criminelle. Ce nouvel article précise que la contrainte pénale peut se déduire d'une différence d'âge entre l'agresseur et la victime et d'une autorité de droit ou de fait exercée par le premier sur la seconde.

Au surplus, le législateur ne peut fixer des présomptions irréfragables de culpabilité : le Conseil constitutionnel ^{94 ( * )} n'admet de présomptions de culpabilité qu'à la condition qu'elles « ne revêtent pas un caractère irréfragable ».

En conséquence, votre rapporteur estime peu prudent de modifier l'article 227-25 du code pénal relatif à la qualification d'atteinte sexuelle. En revanche, afin de clarifier la position du législateur sur la répression des agressions sexuelles commises sur mineurs, même sans violence, votre commission a adopté, sur sa proposition, un amendement COM-39 clarifiant la rédaction de l'article 222-22-1 du code pénal, relatif à la contrainte morale, afin de ne plus exiger cumulativement une différence d'âge et une autorité de fait ou de droit et de préciser que cette interprétation s'applique à toutes les « contraintes » mentionnées dans les articles de la section 3 du chapitre II du titre II du livre II du code pénal.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

Article 30 (art. 775 du code de procédure pénale) - Allongement du délai d'inscription au casier judiciaire des condamnations avec sursis pour atteinte à la personne d'un mineur

Cet article vise à allonger le délai d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire des condamnations assorties d'un sursis prononcées pour agression sexuelle à l'encontre d'une personne mineure.

Contrairement au bulletin n° 1, qui retrace l'ensemble des informations contenues dans le casier judiciaire, le contenu du bulletin n° 2 est plus restreint. En contrepartie d'une ouverture beaucoup plus large des droits d'accès ^{95 ( * )} , certaines décisions de justice en sont en effet, aux termes de l'article 775 du code de procédure pénale, exclues.

L'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire

En application de l' article 776 du code de procédure pénale, sont autorisés à accéder au bulletin n° 2 du casier judiciaire :

1° les préfets et administrations publiques de l'État saisis de demandes de distinctions honorifiques, d'attributions de marchés publics, de poursuites disciplinaires, de l'ouverture d'une école privée ou de demandes d'agrément destinées à permettre la constatation par procès-verbal d'infractions à la loi pénale ;

2° les autorités militaires saisies de demandes d'intégration dans l'armée et les autorités compétentes en matière électorale pour vérification des incapacités électorales ;

3° les administrations, personnes et organismes chargés par la loi ou le règlement du contrôle de l'exercice d'une activité professionnelle ou sociale lorsque cet exercice fait l'objet de restrictions fondées sur des condamnations pénales ou des sanctions disciplinaires ;

4° les présidents des tribunaux de commerce en matière de faillite et de règlement judiciaire, ainsi que les juges commis à la surveillance du registre du commerce ;

5° les présidents de conseils départementaux saisis d'une demande d'agrément en vue de l'adoption d'un enfant.

L'article 776 délègue par ailleurs au pouvoir réglementaire la compétence pour déterminer les autres administrations et personnes morales autorisées à accéder au même bulletin, mentionnées à l'article R. 79 du même code.

Notamment, n'y figurent pas les condamnations assorties d'un sursis, avec ou sans mise à l'épreuve, réputées non avenues dans les conditions fixées aux articles 132-25 et 132-52 du code pénal.

Cette règle fait toutefois l'objet de deux exceptions. Lorsqu'un suivi socio-judiciaire a été prononcé ou lorsque le condamné fait l'objet d'une interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs, la condamnation continue d'être inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire jusqu'à la fin d'exécution de la mesure.

L'article 30 de la proposition de loi vise à introduire une nouvelle exception à l'article 775 précité en vue de prolonger l'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire des condamnations avec sursis pour agression sexuelle commise à l'égard de personnes mineures , au-delà de la date à laquelle elles sont réputées non avenues.

Ce prolongement ne serait toutefois pas définitif , mais prendrait fin dans les délais prévus à l'article 133-13 du code pénal relatif à la réhabilitation ^{96 ( * )} , à savoir :

- pour les condamnations à une amende ou à une peine de jours-amende, à l'issue d'un délai de trois ans à compter de la date à laquelle la condamnation est non avenue ;

- pour les condamnations à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an, ainsi que pour toutes les peines autres que la réclusion criminelle, la détention criminelle, l'emprisonnement, l'amende ou le jour-amende, à l'issue d'un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est non avenue ;

- pour les condamnations à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à dix ans, ou en cas de condamnations multiples à l'emprisonnement pour une durée totale ne dépassant pas cinq ans, à l'issue d'un délai de dix ans à compter de la date à laquelle la condamnation est non avenue.

Votre rapporteur approuve le principe de cet allongement de l'inscription au casier judiciaire des condamnations avec sursis pour infractions sexuelles commises à l'égard de mineurs. Le renforcement de la protection des mineurs nécessite en effet de garantir une information pleine et entière des administrations en charge d'activités au contact de mineurs sur les antécédents judiciaires de potentiels candidats à un recrutement.

Sur le plan juridique, cette disposition, si elle introduit une nouvelle exception au principe de l'article 776 du code de procédure pénale, n'en apparaît pas moins conforme à la jurisprudence de la Cour de cassation, qui juge que le caractère non avenu prive la condamnation de « son caractère exécutoire » , mais n'a pas d'effet extinctif sur celle-ci ^{97 ( * )} . Depuis la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance , les condamnations avec sursis sont d'ores et déjà maintenues au bulletin n° 1 du casier judiciaire avec la mention « non avenue ».

Aussi, dans le mesure où il ne serait que temporaire, le prolongement de l'inscription au bulletin n° 2 des condamnations avec sursis pour agression sexuelle sur mineur ne paraît pas porter une atteinte disproportionnée à la protection des données personnelles.

Votre rapporteur observe qu'en tout état de cause une telle mesure ne concernerait qu'un nombre résiduel de condamnations . En effet, conformément aux articles 132-29 et 132-41 du code pénal, le sursis simple ou avec mise à l'épreuve ne peut assortir ni les peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à cinq ans, ni les peines de réclusion criminelle. Or, seules les infractions de harcèlement sexuel commises à l'encontre de mineurs sont punissables de moins de cinq ans d'emprisonnement. Aussi, les condamnations pour agression sexuelle les plus lourdes ne peuvent-elles être effacées du bulletin n° 2 du casier judiciaire, si ce n'est en cas de réhabilitation judiciaire ou dans les conditions fixées par l'article 775-2 du code de procédure pénale ^{98 ( * )} .

Quanta des peines encourues pour les infractions sexuelles

Références du code pénal	Type d'agression sexuelle	Peine encourue
Art. 222-23 et 222-24	Viol	15 ans de réclusion criminelle 20 ans de réclusion criminelle en cas de circonstances aggravantes, notamment lorsque la victime est âgée de moins de 15 ans 30 ans de réclusion criminelle en cas de mort de la victime Perpétuité en cas de torture ou d'acte de barbarie
Art. 222-27 à 222-31	Autres agressions sexuelles	5 ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende 7 ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende en cas de circonstances aggravantes 10 ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende si la victime est âgée de moins de 15 ans
Art. 222-33	Harcèlement sexuel	2 ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende 3 ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende en cas de circonstances aggravantes, notamment lorsque la victime est âgée de moins de 15 ans

Votre commission a adopté l' amendement COM-40 d'amélioration rédactionnelle de son rapporteur et adopté l'article 30 ainsi modifié .

Article 31 (art. 776 du code de procédure pénale) - Extension de l'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire

Cet article vise à élargir l'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire à l'ensemble des employeurs, publics comme privés, exerçant une activité auprès de mineurs.

Depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité , l'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire a été élargi de manière significative en vue d'améliorer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes employées dans des organismes impliquant un contact régulier avec des mineurs.

En vertu de l'article 776 du code de procédure pénale, les dirigeants des personnes morales publiques ou privées , exerçant auprès de mineurs une activité culturelle, éducative ou sociale, sont ainsi autorisés à obtenir, sous certaines conditions, la délivrance du bulletin n°2.

L'accès n'est toutefois autorisé que pour les seules nécessités liées au recrutement d'une personne.

Par ailleurs, il ne peut y avoir délivrance du bulletin n° 2 qu' à la condition qu'il ne porte mention d'aucune condamnation. Dans la pratique, si le casier judiciaire est positif, le dirigeant est informé par l'administration de tutelle de l'existence ou non d'une condamnation incapacitante empêchant le recrutement, mais ne peut se voir communiquer l'intégralité du bulletin n° 2.

Enfin, sont seules concernées les personnes morales de droit public ou de droit privé gestionnaires d'établissements sociaux ou médico-sociaux, assurant une mission de service public et soumises au contrôle d'une administration ou d'un organisme public ^{99 ( * )} .

L'article 31 de la proposition de loi vise à étendre ce régime afin de renforcer l'information des organismes travaillant au contact des mineurs sur le passé judiciaire de leurs employés.

• Une extension des droits d'accès

La délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire serait autorisée à toute personne morale de droit public ou de droit privé exerçant une activité au contact de mineurs, y compris à celles qui ne sont pas soumises au contrôle de l'administration.

Comme l'ont relevé de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur, l'ouverture d'un accès au casier judiciaire aux employeurs privés ne parait pas souhaitable. Il s'agirait en effet d'une modification profonde du fonctionnement du casier judiciaire , initialement conçu par le législateur, soucieux de garantir la protection des données personnelles, pour n'être accessible qu'aux entités publiques ou organismes agissant sous leur tutelle.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc jugé préférable de limiter, par un amendement COM-41 , l'extension proposée aux personnes morales de droit public ou privé exerçant, sous le contrôle de l'administration, une activité professionnelle ou sociale impliquant un contact régulier avec les mineurs.

Cette disposition aligne ainsi les règles de transmission du bulletin n° 2 du casier judiciaire sur le régime d'information de l'administration sur les procédures judiciaires pour des faits commis à l'encontre de mineurs, introduit par la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judiciaire et à la protection des mineurs, tout en le complétant. En application de l'article 706-47-4 du code de procédure pénale, le parquet est en effet tenu d'informer l'administration de toute condamnation pour une infraction sexuelle, même non définitive, prononcée à l'encontre d'une personne exerçant « une activité professionnelle ou sociale impliquant un contact habituel avec des mineurs et dont l'exercice est contrôlé, directement ou indirectement, par l'administration ».

• Une extension de la liste des besoins justifiant la délivrance du casier judiciaire

L'article propose par ailleurs de ne plus limiter les demandes d'accès au casier judiciaire aux « seules nécessités du recrutement d'une personne » . Il supprime, à cette fin, toute mention des critères justifiant la délivrance d'un extrait de casier judiciaire.

Votre commission est consciente qu'une protection renforcée des mineurs exige une information complète de l'employeur non seulement au moment du recrutement, comme cela est le cas actuellement, mais également tout au long du parcours professionnel de ses employés. C'est sur la base de ce même constat que le Sénat a adopté, en avril 2016, le dispositif précité relatif à l'information de l'administration sur les procédures pénales prononcées à l'encontre d'une personne exerçant une activité impliquant un contact avec des mineurs.

Elle juge toutefois plus prudent d'inscrire dans la loi les critères de transmission d'un extrait de casier judiciaire, afin de circonscrire les accès aux situations le justifiant. Aussi, l' amendement COM-41 , adopté sur proposition de son rapporteur, précise-t-il que la communication du bulletin n° 2 à un organisme, public comme privé, sera conditionnée à ses seuls besoins de recrutement et de gestion des parcours professionnels de ses employés.

• Une extension du contenu des informations communiquées

L'article autoriserait enfin la délivrance aux personnes de droit public et de droit privé du bulletin n° 2 complet, qu'y figurent ou non des condamnations.

Comme le relevait déjà notre collègue François Zocchetto dans son rapport relatif à la loi n° 2004-204 précitée, une telle évolution ne paraît ni souhaitable, ni utile . Il ne serait, d'une part, pas sain que les employeurs puissent être informés de condamnations passées d'un candidat ou d'un de leurs employés qui ne présenteraient aucun lien avec leur activité. D'autre part, le dispositif actuel ne fait pas obstacle à ce que les employeurs se voient communiquer les informations nécessaires sur le passé judiciaire de candidats ou de leurs employés, et paraît donc, compte tenu de l'objectif poursuivi, suffisant.

Forte de ces constats, votre commission a maintenu, par le même amendement COM-41 , le régime actuellement prévu par l'article 776 du code de procédure pénale, n'autorisant la transmission du bulletin n° 2 que lorsqu'il est vierge.

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié .

Article 32 (supprimé) - Gage

Cet article a pour objet de compenser les éventuelles pertes de recettes pour l'État qui pourraient résulter de la mise en oeuvre des dispositions de la présente proposition de loi. Il prévoit, à cette fin, la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs, prévus aux articles 575 et 575A du code général des impôts.

Toutefois, la proposition de loi n'entraîne aucune perte de recettes.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté l' amendement de suppression COM-42.

Elle a en conséquence supprimé l'article 32.

Article 33 (nouveau) (art. 711-1 du code pénal et 804 du code de procédure pénale) - Application outre-mer

Introduit par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption de l' amendement COM-43 , cet article tend à permettre l'application en Outre-mer de la présente proposition de loi.

Sur le plan formel, il met à jour le « compteur » de l'article 711-1 du code pénal et celui de l'article 804 du code de procédure pénale.

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

___________

(MERCREDI 25 JANVIER 2017)

M. François Pillet , rapporteur . - L'objectif de cette proposition de loi, les mesures qu'elle propose, et les débats qu'elles ouvrent sont pleins d'intérêt, sous réserve de quelques correctifs... Certains aspects du texte laissent penser que nous revenons sur un débat qui a eu lieu, mais les éléments mêmes du débat ont changé. Je ne doute pas qu'ensemble, nous arriverons assez aisément à un consensus.

Nous aurons à faire cohabiter deux principes a priori contradictoires : l'indépendance des magistrats, qui protège l'individualisation de la peine et répond à un vrai souci humaniste, et le fait que les magistrats rendent la justice au nom du peuple - or le citoyen demande des comptes. Coordonnons ces deux principes, faisons oeuvre de pédagogie sur les valeurs et les conséquences des réformes proposées, et défendons la vérité des faits.

Les magistrats ne sont pas laxistes : le taux de réponse pénale dépasse 90 %. De plus en plus de peines d'emprisonnement sont prononcées, et de plus en plus longues. Depuis juillet 2016, plus de 69 000 personnes sont détenues, un chiffre jamais atteint jusque-là. La population carcérale a augmenté de 3,3% en 2016, soit un rythme largement supérieur à celui de la croissance de la population française ou celui de la délinquance.

Faisons oeuvre de pédagogie envers nos concitoyens : ayons confiance dans la justice et dans nos magistrats. Le législateur a défini une échelle de peines allant de la relaxe à la perpétuité, qu'ils utilisent à bon escient.

Reconnaissons aux magistrats un fort discernement : la contrainte pénale est un échec. Depuis 2014, 2 000 mesures de contrainte pénale ont été ordonnées, et 1 300 sont en cours. Alors que 80 000 sursis avec mise à l'épreuve - système très semblable à la contrainte pénale - ont été prononcés chaque année, et que 133 000 sont en cours. Lorsqu'une mesure est trop complexe, inappropriée ou dangereuse, les magistrats ne l'appliquent pas.

Cette proposition de loi a l'immense mérite, directement ou par effet miroir, de préparer deux débats très importants, au premier rang desquels la suppression de toutes les mesures d'aménagement de peine au profit d'un régime unique de liberté conditionnelle dont les modalités de mise en oeuvre seraient définies par la loi. Selon un président de cour d'assises que j'ai entendu, la question majeure que se posent les jurés avant le verdict est désormais « quelle peine va-t-il réellement faire ? ». Un condamné à vingt ans de prison peut, avec les réductions automatiques de peine, la liberté conditionnelle, ou un autre aménagement de peine, n'avoir que sept ans de peine effective : c'est mortifère dans l'opinion publique...

Mme Catherine Troendlé . - C'est scandaleux !

M. François Pillet , rapporteur . - Nous devons ouvrir le débat sur ce point important du code de procédure pénale.

Le deuxième débat concerne le prononcé d'un mandat de dépôt dès le jugement. Ainsi, une personne condamnée à de la prison ferme pour un accident mortel de la circulation avec alcoolémie, sans mandat de dépôt, peut sortir de la salle d'audience par la même salle des pas perdus que les parents qui ont perdu leur enfant, car la peine ne s'exécutera que quelques mois, voire un an après... C'est incompréhensible pour nos concitoyens, comprenons leur réaction !

Sur le fond, ce texte comporte une série de mesures articulées sur plusieurs axes. D'abord, plusieurs dispositions tendent à renforcer le contenu de la réponse pénale, avec le rétablissement des peines planchers, les restrictions des possibilités de confusion de peine, la systématisation du relevé de l'état de récidive légale, la suppression de la contrainte pénale. D'autres mesures visent à restaurer l'efficacité de l'exécution des peines : l'abaissement du seuil d'aménagement des peines, la suppression de la libération sous contrainte, la suppression des crédits automatiques de réduction de peine. Comme le précise l'exposé des motifs, l'effet dissuasif de la peine tient plus à la certitude de son exécution qu'à sa sévérité.

La proposition de loi comprend également plusieurs mesures de simplification procédurale, concernant les lectures de décision de renvoi devant la cour d'assises, la possibilité pour les enquêteurs d'avoir un support papier lors de leurs auditions... Plusieurs mesures spécifiques, enfin, tendent au renforcement de la lutte contre le terrorisme et à l'amélioration de la protection des mineurs.

Trois axes orientent mon rapport. Tout d'abord, la nécessité impérieuse de respecter la cohérence de notre droit, et surtout les principes fondamentaux de notre Constitution et, dans une moindre mesure, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'article 66 de notre Constitution garantit que la détention d'une personne ne peut avoir lieu que dans le respect des droits de la défense ; le principe constitutionnel d'individualisation des peines est la garantie d'une réponse pénale adaptée et humaniste. L'automatisation des procédures a une certaine efficacité ; elle permet une réactivité de la justice pénale mais ne peut exclure toute marge d'interprétation du juge. Tel sera le sens de plusieurs de mes amendements. Enfin, le respect du principe constitutionnel d'opportunité des poursuites justifie quelques ajustements.

Deuxième axe, nous devons répondre aux attentes de nos concitoyens. Comme j'en ai l'habitude, j'ai ouvert un espace participatif sur le site internet du Sénat, où j'ai récolté plusieurs dizaines de contributions, de la part de professionnels et d'autres citoyens. Elles témoignent d'un grand attachement aux principes du système pénal français, notamment à l'individualisation des peines, et reflètent la nécessité de restaurer la lisibilité et la crédibilité de notre système pénal, érodées ces dernières années. Comment justifier une exécution des peines plusieurs mois, voire un an après leur prononcé ? Plusieurs mesures de la proposition de loi y répondent : la restauration des peines planchers, la réduction des seuils d'aménagement des peines, la suppression des crédits automatiques de réduction de peine, le renforcement de la réponse pénale à l'égard des récidivistes.

Ce texte comporte des avancées importantes mais soulève la question des moyens nécessaires à sa mise en oeuvre. Le renforcement de l'efficacité de la justice pénale ne pourra se faire sans une revalorisation de ses moyens et une augmentation du nombre de magistrats. Elle nécessitera aussi un élargissement du parc pénitentiaire, et je regrette l'abandon en cours de quinquennat du programme de construction lancé par notre collègue Michel Mercier. Si nous proposons des mesures conduisant de fait à davantage d'incarcérations, il faut en avoir les moyens. Les dernières statistiques, plus qu'inquiétantes, font état d'un taux d'occupation pénitentiaire de plus de 180 % dans certains établissements de la région parisienne. N'oublions pas ce volet financier.

M. Philippe Bas , président . - Merci, monsieur le rapporteur, d'avoir éclairé parfaitement, avec discernement et compétence, le sens de cette proposition de loi qui rétablit les peines planchers, supprime la contrainte pénale et empêche le réexamen systématique de l'exécution de la peine à échéance prévue afin de rétablir la certitude indispensable de l'exécution de la peine, pour un bon effet dissuasif.

M. François-Noël Buffet , auteur de la proposition de loi . - M. Pillet a clairement présenté ce texte. Je resterai sur certains principes : on entend régulièrement, de la part de la police, de nos concitoyens ou des magistrats, que l'exécution des peines prononcées par les tribunaux correctionnels à l'encontre d'une partie des délinquants - je parle des auteurs de délits -, reste problématique, voire théorique. Au point que l'exécution de la peine ne répond pas à ce que le tribunal aurait lui-même souhaité. Redonnons à la décision de justice sa valeur d'exemplarité dans la chaîne du processus judiciaire.

C'est pourquoi la proposition de loi comporte différents volets : le chapitre 1 ^er renforce l'effectivité des alternatives aux poursuites en prévoyant notamment que le rappel à la loi, au lieu d'être prononcé par un officier de police judiciaire dans un commissariat, ce qui n'impressionne pas beaucoup, le soit par un représentant ou un délégué du procureur dans le palais de justice, pour plus de solennité. En matière de réponse pénale, ensuite, le texte prévoit, lorsqu'un sursis est prononcé par un tribunal pour l'exécution d'une peine, en cas d'infraction identique réitérée, une révocation automatique du sursis. Nous devons aussi débattre des réductions de peine : demandons au condamné l'effort suffisant pour bénéficier de cette réduction de peine. On ne peut admettre comme principe que toute peine d'emprisonnement ferme inférieure ou égale à deux ans puisse systématiquement ne pas être exécutée dans un lieu de détention et que la contrainte pénale s'applique de facto . Dans certains cas, l'exécution de la peine doit être effective.

Vous n'avez pas évoqué le tribunal d'application des peines, solution nécessaire. Dans la majorité des cas, la juridiction correctionnelle prend une décision collégiale, puis le juge unique d'application des peines décide de son exécution, parfois avec quelque difficulté d'appréciation réelle de la situation, et souvent en détricotant la décision du tribunal. La peine devrait plutôt être réaménagée par une formation collégiale, idéalement la formation de jugement. Cela romprait l'isolement du juge et mettrait fin aux polémiques qui le touchent parfois, tout en protégeant la décision. Cette mesure méritera certes d'être évaluée, mais il reste qu'elle présente l'avantage de s'inscrire dans une logique plus large de restructuration de notre justice et de réorganisation d'un certain nombre de procédures.

On ne peut accepter que les qualifications pénales sur les mineurs diffèrent selon leur âge, et que cela constitue tantôt une atteinte, tantôt une agression sexuelle, alors que l'intention du délinquant est identique. Une peine prononcée par un tribunal doit être effectivement exécutée et le délinquant condamné ne doit pas pouvoir y échapper par certaines automaticités.

M. Alain Anziani . - De ce texte émane un mauvais parfum de nostalgie, de réaction, voire de restauration... Je salue le courage intellectuel de notre rapporteur qui dépose des amendements pleins de sagesse, équilibrés, revenant au principe constitutionnel d'individualisation des peines. Mais tout son courage et son talent ne suffisent pas à transformer le plomb en or, et ce texte reste inadmissible, pour trois raisons.

Il est étrange, tout d'abord, de déposer à cette période, si l'on se défend de tout effet électoral ou d'affichage, un texte de cette nature, qui nécessiterait une vision prospective plutôt que rétrospective, alors que nous ne connaissons pas encore les conclusions de travaux en cours.

Ensuite, cette proposition de loi manque de cadrage budgétaire. N'est-ce pas une provocation, qui aura un effet boomerang, que de prétendre augmenter les dépenses de la justice en accroissant le nombre de tribunaux d'application des peines ou les effectifs du parquet ? Avec quels moyens, quand on n'entend certains ne parler que de réduire le nombre de fonctionnaires ? Vous devrez assumer ce paradoxe...

Enfin, on voit revenir la vieille antienne « il faut se méfier des juges ». En témoigne le rétablissement des peines planchers, avec l'idée sous-jacente que le magistrat serait a priori incompétent, au motif qu'il pourrait prendre des décisions contraires à ce qu'attend l'opinion ! Une telle disposition remet en cause le principe constitutionnel d'individualisation des peines.

Quant aux amendes forfaitaires, on prétend les appliquer aux usages de stupéfiants, en arguant qu'elles ont déjà été étendues à des contentieux de masse comme les délits routiers. Mais dans le cas des délits routiers, l'absence de permis de conduire ou d'assurance est un fait précis et irréfutable. Dans les autres cas, il y a lieu à débat, et le juge devrait être contraint d'infliger une amende forfaitaire ?

Le même raisonnement vaut pour l'abaissement du seuil d'aménagement des peines.

Vous l'aurez compris, le groupe socialiste et républicain votera contre cette proposition de loi.

Mme Cécile Cukierman . - Ce texte révèle la conception de la justice qui est celle de la droite. Alors que le week-end dernier, on faisait observer la discrétion de son candidat à la présidentielle, il témoigne assez que la droite est bien au travail ! Dès l'exposé des motifs, les termes marqueurs sont là : « lenteur », « laxisme », « l'heure n'est plus à débattre du bien-fondé de ces critiques récurrentes »... Il est toujours bon de débattre pour ne pas tomber dans une vision de la justice populiste et qui satisferait le besoin d'une réponse forte et brutale à la suite de certains actes.

Malgré quelques évolutions proposées par le rapporteur, il est clair que ce texte prépare l'avenir... Car comment comprendre les raisons de son dépôt en fin de session, sauf à imaginer qu'il sera loisible, une fois adopté par le Sénat, de le reprendre rapidement à l'Assemblée nationale en cas de changement de majorité ?

Sur le fond, il en revient, une fois de plus, à l'idée que l'exécution de la peine est nécessaire à la sécurité, parce qu'elle décourage la récidive et fait exemple. Mais on sait bien, et l'histoire le montre, avec la peine de mort, que la sévérité d'une peine n'empêche rien.

Les auteurs considèrent - en témoigne le chapitre 4 - que les condamnés sortent de prison trop rapidement. Je me garderai de commenter l'actualité juridique et je ne fais pas partie de ceux qui revendiquent la prison comme solution à tous les maux. Elle doit rester l'exception, car l'objectif de la peine est avant tout de travailler à la réparation envers la victime et, pour le condamné, à une réinsertion, afin qu'il sorte de la spirale dans laquelle il se trouve, sauf à ne plus croire en notre société. À l'inverse, le type de discours mis ici en avant libère certaines idées sur les peines les plus lourdes - qui ont existé dans notre pays et existent malheureusement encore ailleurs. Pourquoi un jeune de vingt ans impliqué dans un petit trafic, ou une personne plus âgée commettant un délit, devraient se voir automatiquement condamnés à un ou deux ans de prison ? La peine n'est pas un exutoire social, elle demande à être individualisée.

Malgré les aménagements que nous propose le rapporteur, ce texte ne répond pas au besoin de justice, de réparation et de réinsertion. Le groupe communiste, républicain et citoyen votera contre son adoption.

M. Yves Détraigne . - Nous sommes en début d'année et voilà déjà un nouveau texte qui réforme la justice. Et il ne manquera pas d'en venir d'autres, après les élections. J'ai recensé les textes consacrés à la justice depuis une douzaine d'années : nous en sommes à une vingtaine.

Pour bien fonctionner, la justice a besoin de stabilité et de moyens. Or en France elle ne dispose d'aucun des deux. Il n'est pas un chef de cour ou de juridiction qui ne s'en plaigne.

Ce texte est certainement pragmatique, mais je constate que l'on réforme à nouveau certaines dispositions que nous n'avons pas les moyens de rendre effectives. Ne pourrait-on décider d'une trêve afin de laisser la justice retrouver un peu de sérénité ? Il ne suffit pas d'enfiler les textes comme on enfile les perles ! Encore faut-il se donner les moyens de les rendre efficaces !

M. Philippe Bas , président . - Je partage votre souci d'un redressement des moyens de la justice, avec en contrepartie, sans doute, des réformes dans son fonctionnement.

M. Pierre-Yves Collombat . - Notre collègue Détraigne vient de dire l'essentiel. Il ne reste plus qu'à ne pas voter ce texte, ce que je ferai.

À deux mois de l'élection présidentielle, il n'est pas l'heure de lancer un tel débat, au travers d'une proposition de loi ! Sans compter que ce texte se contente de nous resservir de vieilles recettes, sans traiter en rien la question de fond qu'est l'articulation entre l'individualisation des peines et l'effectivité de leur application. Comme vous l'aurez compris, mon groupe ne le votera pas.

M. Jacques Bigot . - Notre commission, sur la proposition de notre président, a décidé de diligenter une mission d'information, dotée des compétences d'une commission d'enquête, sur le redressement de la justice. Nous avons déjà pu mesurer à quel point la justice manque de moyens et combien une réorganisation est nécessaire. Notre rapporteur a d'ailleurs souligné, à juste titre, que nos magistrats ne sont pas laxistes et que nos prisons sont surpeuplées.

Cette mission rendra son rapport au mois de mars, et j'espère que nous arriverons à construire une programmation pluriannuelle avec le prochain gouvernement pour faire en sorte de rendre son efficacité à la justice. Sans cette réorganisation, les magistrats et les greffiers seront bientôt tous atteints de burn out .

Nous étions à Metz la semaine dernière. Les juges des libertés et de la détention du tribunal de grande instance n'y connaissent pas les 35 heures. Ils travaillent le samedi, le dimanche et recommencent le lundi. Et il en va de même des greffiers. Il est clair que l'on ne peut prétendre renforcer l'efficacité de la justice pénale par un texte législatif sans poser la question des moyens.

Monsieur le président, adopter ce texte serait désavouer votre initiative. Nous savons que le problème de l'efficacité de la justice pénale est un problème de chaîne pénale. Le juge des libertés et de la détention n'est pas aujourd'hui un juge organisé, il n'a pas de cabinet. Les prisons sont pleines. On dit que le sursis avec mise à l'épreuve serait une meilleure solution que la contrainte pénale, mais nous n'avons les moyens ni de l'un ni de l'autre. Quels sont les moyens dont disposent les juges de l'application des peines pour contrôler effectivement l'efficacité de cette mise à l'épreuve ?

Il n'est pas sérieux de nous soumettre une proposition de loi, c'est à dire un texte qui n'est pas même assorti d'une étude d'impact, à la veille d'élections mais surtout du dépôt du rapport de notre mission d'information.

M. Jacques Mézard . - Ce n'est effectivement pas la peine de diligenter une mission si l'on n'attend pas ses conclusions pour légiférer. Il est temps de cesser d'utiliser la justice pénale au gré des échéances électorales.

Certaines dispositions de cette proposition de loi me semblent utiles, mais je regrette que son exposé des motifs pointe la « lenteur » et le « laxisme » de la justice. Il faut cesser de faire le procès des magistrats. Tout n'est pas parfait, mais la responsabilité nous en incombe aussi.

Nous entendons depuis des années que la justice manque de moyens. Qu'il manque des magistrats, des greffiers, ou que l'on manque de moyens pour payer les experts. Or, en réponse à cela, nous n'arrêtons pas de produire des textes de loi qui rendent la justice strictement incompréhensible. Ce n'est pas raisonnable, et d'autant moins à la veille de l'élection présidentielle.

Si l'on veut redonner confiance dans la justice, il faut faire un effort de réflexion et de programmation, mais il faut aussi arrêter de tirer à boulets rouges sur cette institution.

L'article 12 pose que « Le corollaire du droit de se taire est l'interdiction de mentir » lit-on dans l'exposé des motifs pour justifier l'article 12. On croit rêver ! Cessons de légiférer de cette manière !

Le laxisme, c'est aussi la déjudiciarisation à tout va.

Je ne voterai pas ce texte, inopportun dans la situation actuelle et dangereux par rapport à l'image que nous donnons de notre travail.

Mme Catherine Tasca . - Nous partageons tous un sentiment d'estime pour les compétences et l'éthique de notre rapporteur. La grande habileté de la majorité sénatoriale a été de lui confier le rapport sur ce texte.

Il demeure toutefois inacceptable, pour les raisons déjà évoquées de calendrier et d'instabilité de nos textes. Je rappelle qu'une réflexion collective a été engagée par Christiane Taubira sur la justice du XXI ^e siècle. Peut-être pourrions-nous en tirer les enseignements avant de tout remettre à plat ?

J'ajouterai que ce texte vise à répondre de la façon la plus irresponsable à l'état de l'opinion qui, en matière de justice, ne saurait être un guide. Il va au-devant des pires réflexes, qu'il s'agisse de la contestation de l'individualisation des peines ou de l'effectivité de leur application. Aller dans ce sens reviendrait à abdiquer notre responsabilité.

Menons sérieusement le travail entrepris sur le redressement de la justice, mais n'accouchons pas d'un énième texte qui constituerait une marche arrière et reviendrait à effacer ce qui a été adopté avant même les prochaines échéances électorales.

Mme Esther Benbassa . - Je rends hommage au rapporteur que nous estimons tous pour ses compétences et son éthique. Je n'en estime pas moins que la quasi-totalité des mesures de cette proposition de loi constituent des remises en cause des acquis de la gauche : l'insertion, la mise en place de peines alternatives à l'incarcération, la fin des peines planchers.

L'accusation récurrente et démagogique de laxisme à l'encontre de l'autorité judiciaire justifie aux yeux de ses auteurs le dépôt de cette proposition de loi. Aucune mention n'est faite du déficit chronique de moyens dont souffre la justice de notre pays. On peut considérer que la droite ne fait ici que prendre de l'avance sur ce qu'elle fera voter une fois qu'elle sera majoritaire à l'Assemblée nationale.

Le groupe écologiste ne votera pas ce texte.

M. François Grosdidier . - Je ne sais pas si ce texte constitue une marche en avant ou en arrière, mais j'observe qu'à gauche, la marche arrière a déjà été engagée par l'actuel garde des sceaux par rapport à sa prédécesseure... On est heureux d'entendre dire qu'il faut construire des places de prison. Les peines d'emprisonnement ne sont pas ordonnées ou pas appliquées, non pas seulement du fait du laxisme de certains juges, mais parce qu'ils ont des scrupules bien compréhensibles à envoyer des personnes en prison déjà surpeuplées.

Je ne pense pas que la direction empruntée par loi relative à la justice au XXI ^e siècle soit la bonne. Je vois dans ce texte bien davantage de réponses au problème tel qu'il se pose actuellement, non pas pour répondre à l'émotion de l'opinion, mais à certaines interrogations de la société française, qui doute aujourd'hui de son institution judiciaire.

M. Philippe Bas , président . - Ce texte comporte effectivement des dispositions qui ne pouvaient pas manquer de nourrir un débat politique, car il emporte une conception de la politique pénale bien différente de celle qui a été mise en oeuvre sous l'impulsion de Mme Taubira ; une conception qui a fait l'objet de désaccords francs entre la gauche et la droite.

Le coeur de ce texte est la suppression de la contrainte pénale, le rétablissement de peines planchers que le juge doit prononcer sauf décision spéciale et motivée de sa part, et la remise en cause du caractère automatique des réductions de peines.

On peut comprendre que le débat soit très vif sur ces trois points, mais aucun d'entre eux n'emporte un enjeu de moyens supplémentaires, sauf peut-être pour ce qui concerne la contrainte pénale, dont je rappelle qu'elle a été adoptée, en son temps, sans que l'on se préoccupe en rien de l'assortir des moyens nécessaires à sa mise en oeuvre.

Même avec une étude d'impact, la loi sur la justice au XXI ^e siècle ne s'est pas donné les moyens d'assurer la mise en oeuvre des dispositions qu'elle a introduites. Les magistrats continuent d'ailleurs à prononcer massivement des sursis avec mise à l'épreuve et ne sont pas du tout emparés de la contrainte pénale.

Pour apprécier les besoins, il faut entrer dans le vif du sujet : je vous propose d'accorder une attention particulière à chaque fois qu'une disposition pourrait entraîner d'importantes charges nouvelles. On ne peut plus entrer dans des réformes de politique pénale, ou plus largement dans des réformes qui affectent le fonctionnement de nos tribunaux sans faire un préalable de la question des moyens.

Plusieurs d'entre vous ont fait le lien entre ce texte et notre mission d'information sur le redressement de la justice. Ce qui se dégage déjà de l'audition de plus de 150 personnalités du monde judiciaire, c'est précisément la nécessité d'être attentifs à l'inscription du redressement de la justice dans la durée et d'augmenter les capacités de nos prisons, qui avec 58 000 places pour 72 000 détenus, sont saturées. Il y a donc de mon point de vue une grande complémentarité entre les deux exercices.

La question du prétendu laxisme des magistrats a été soulevée. Comme l'a dit notre rapporteur, les magistrats français ne sont pas laxistes. Le sérieux des magistrats n'est pas à démontrer. La question à poser est bien plutôt celle de la répression pénale : est-elle suffisamment sévère ?

Si le Sénat devait prendre un peu d'avance, dans l'éventualité d'une alternance, sur des questions simples de politique pénale, on ne saurait le lui reprocher. Il n'y a d'ailleurs aucun mal à cela. En 2011, j'avais vu la majorité sénatoriale de l'époque multiplier les textes pour préparer l'arrivée au pouvoir de la gauche. Nous n'avions d'ailleurs pas trouvé tous ces textes excellents... Quoi qu'il en soit, l'on ne pourra pas reprocher à la majorité sénatoriale actuelle de vouloir améliorer la situation de la justice pénale.

M. François Pillet , rapporteur . - Monsieur le président, vous avez fort justement rappelé que les juges ne sont pas laxistes.

Dans tous les rapports que j'ai eu l'honneur de présenter devant vous et qui ont touché à l'autorité judiciaire depuis que je suis sénateur, je me suis toujours opposé à toute mesure ayant pour objet de restreindre les pouvoirs de l'autorité judiciaire et des juges. J'avais été particulièrement sévère sur certaines dispositions de la loi Sapin 2, même si je n'ai pas eu beaucoup de succès auprès de l'Assemblée nationale.

Dans tous les amendements que je vais vous proposer, vous verrez que c'est toujours le juge qui décide à la fin, que ce soit des peines planchers, de la révocation du sursis ou de la réduction des peines. Le citoyen pense qu'il faut des peines planchers, une révocation automatique du sursis et pas de crédit automatique de réduction des peines, mais il admet aussi que la justice ne peut pas être automatique : il fait confiance au juge, mais il souhaite comprendre pourquoi ce dernier tranche dans un sens ou l'autre.

Sur l'état de l'opinion, je suis entièrement d'accord avec vous, madame Tasca. L'élu n'est pas celui qui suit mais qui guide l'opinion. C'est pourquoi, par les amendements que je vous proposerai, je vais essayer de faire oeuvre de pédagogie.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er

M. François Pillet , rapporteur . - Cette proposition de loi vise à donner une force solennelle au prononcé d'une sanction puisque toutes les mesures alternatives aux poursuites devraient être notifiées dans une enceinte de justice par quelqu'un qui soit le plus près possible de l'autorité judiciaire.

Je vous propose toutefois, avec mon amendement COM-9, de supprimer cet article 1 ^er , parce qu'il pose des problèmes financiers et d'organisation importants. Par exemple, pour un simple rappel à la loi, il faudra convoquer la personne au terme de l'enquête, mais il n'est pas certain que cette dernière se présente. De plus, elle sera convoquée devant un délégué du procureur, qu'il faudra rémunérer. Cela augmenterait les frais de justice.

Ce n'est pas satisfaisant, mais je suis très pragmatique. Le parquet, manquant de moyens pour prononcer toutes les mesures alternatives aux poursuites dans l'enceinte judiciaire, pourrait être amené à classer sans suite, ce qui n'est pas forcément une meilleure solution.

Actuellement, seuls les rappels à la loi très simples sont en général notifiés par les enquêteurs. Je propose d'inviter le Gouvernement à rappeler par circulaire à ses procureurs généraux que les mesures alternatives aux poursuites doivent être prises dans une enceinte judiciaire, tout en laissant suffisamment de souplesse pour que l'institution ne se bloque pas, ce qui serait contraire à l'objectif poursuivi.

L'amendement de suppression COM-9 est adopté.

Article 2

M. François Pillet , rapporteur . - Je comprends, là aussi, la volonté des auteurs de cette proposition de loi : quand une mesure alternative aux poursuites n'est pas exécutée, des poursuites sont automatiquement engagées.

Cela poserait toutefois problème : il peut arriver qu'un individu qui fait l'objet d'une mesure alternative aux poursuites n'ait pu y satisfaire pour une cause dont il n'est pas responsable. Quand la mesure n'est pas exécutée du fait du condamné, les procureurs poursuivent déjà.

Par ailleurs, l'adoption d'une mesure automatique risque d'aboutir à ce que les procureurs classent sans suite quand ils ne seront pas en mesure de l'exécuter.

Enfin, je crains que ce point ne heurte le principe constitutionnel de l'opportunité des poursuites.

L'amendement de suppression COM-10 est adopté.

Article 3

M. François Pillet , rapporteur . - La proposition de loi tend à prévoir l'inscription au bulletin n° 1 du casier judiciaire des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale dans le but de renforcer l'information des parquets sur les antécédents des auteurs d'infractions.

Cette disposition se heurte toutefois au principe qui veut que le casier judiciaire ne contienne que les décisions de justice. Or les mesures alternatives aux poursuites sont prononcées préalablement à la mise en mouvement de l'action publique.

Par ailleurs, cet ajout n'apporterait pas de plus-value majeure, dès lors que les autorités judiciaires bénéficient, grâce au bureau d'ordre national automatisé des procédures, communément dénommé « Cassiopée », des renseignements qui leur sont nécessaires : y figurent les plaintes, les condamnations, les classements sans suite et, dans la plupart des cas, les mesures alternatives aux poursuites.

En conséquence, le présent amendement propose que l'inscription systématique des mesures alternatives aux poursuites au bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires soit prévue dans la loi.

L'amendement COM-11 est adopté.

Article 4

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 4 pose un problème important parce qu'il modifierait l'équilibre du code de procédure pénale dans un sens qui peut, au reste, être parfaitement légitime - je puis vous dire, pour avoir été membre de la commission chargée de travailler à son élaboration, qu'il existe, dans les tiroirs du garde des sceaux, un projet complet de modification de la procédure pénale. Mais on ne peut s'y livrer dans le cadre de cette proposition de loi : si nous adoptons cet article, le procureur de la République pourra solliciter, à l'issue de la garde à vue, des mesures coercitives de placement sous contrôle judiciaire, ce qui nécessiterait une étude d'impact exhaustive.

De surcroît, d'un point de vue constitutionnel, une telle réforme exigerait au préalable une réforme du statut du parquet, autorité poursuivante mais à laquelle échoirait une fraction des pouvoirs du juge d'instruction.

Une telle mesure aurait également pour conséquence d'accroître la charge de travail des officiers de police judiciaire qui devraient mettre en état le dossier de procédure, le transmettre au parquet. Il faudrait également prévoir tous les droits de la défense : l'accès au dossier, les possibilités de solliciter des actes...

Autre point important : c'est oublier la victime, qui ne pourra pas réclamer les actes et participer à la recherche de la manifestation de la vérité.

En revanche, il me paraît possible d'assouplir les saisines actuelles du juge des libertés et de la détention par le procureur de la République, qui, à la fin de l'enquête, peut immédiatement déférer devant le tribunal la personne accusée en comparution immédiate.

À la demande des praticiens, je vous propose d'allonger la durée de la détention provisoire de trois à cinq jours en cas de renvoi par le tribunal correctionnel d'une affaire devant être jugée en comparution immédiate, ce qui permet éventuellement au parquet de terminer quelques investigations, par exemple une enquête de personnalité.

M. Philippe Bas , président . - C'est une solution astucieuse qui permet effectivement d'assurer le maintien de l'individu sous contrôle de la police jusqu'à sa comparution.

M. André Reichardt . - Je ne suis pas favorable à cet amendement.

L'amendement COM-12 est adopté.

Article additionnel après l'article 4

M. André Reichardt . - Mon amendement COM-4 élargit la compétence territoriale des enquêteurs à l'ensemble du territoire national.

À l'heure où l'on parle d'internationalisation de la délinquance, de criminalité organisée et de dispersion des cibles, un enquêteur ne saurait voir sa compétence territoriale limitée au département où il exerce ses fonctions habituelles, ni même aux départements voisins. Cette mesure me semble de bon sens.

M. François Pillet , rapporteur . - Cet amendement a déjà été rejeté par la commission des lois lors de l'examen du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé. Il peut parfaitement être discuté dans le cadre d'une réforme générale du code de procédure pénale.

M. André Reichardt . - Il est gênant que l'on me réponde cela à chaque fois car il me semble évident qu'à l'heure de la mondialisation de la criminalité, un enquêteur doit pouvoir mener une enquête globale. Nous devrons bien nous saisir de ce problème.

M. François Pillet , rapporteur . - Il faudrait se prononcer sur les membres de l'autorité judiciaire qui pourraient habiliter ces enquêteurs. Je maintiens que c'est une modification totale de notre code de procédure pénale. Nous pourrons peut-être le revoir un jour, et je le souhaite, mais c'est un travail qui excède largement le cadre de cette proposition de loi.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Article 5

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-13 vise à permettre l'extension du référé-détention aux ordonnances de mise en liberté et aux ordonnances de refus de prolongation d'une mesure de détention provisoire, en prévoyant la possibilité pour le parquet de s'y opposer. En revanche, le référé-détention est inapplicable en l'absence de titre initial de détention.

Cet amendement assure les coordinations nécessaires et prévoit également que, pour les ordonnances autres que celles de mise en liberté, le mandat de dépôt initial conserve sa force exécutoire jusqu'à la décision.

M. Alain Anziani . - Monsieur le rapporteur souligne une véritable difficulté et son amendement est bienvenu.

Toutefois, sur le fond, nous sommes opposés à cet article qui élargit le référé-détention au profit du procureur de la République.

L'amendement COM-13 est adopté.

Articles additionnels après l'article 5

M. André Reichardt . - Mes amendements COM-5 et COM-6 visent à redonner au magistrat la maîtrise du procès dans un souci de célérité de la réponse judiciaire.

L'amendement COM-6 s'inspire de l'article 440 du code de procédure civile et prévoit, en procédure pénale, que « lorsque la juridiction s'estime éclairée, le président fait cesser les plaidoiries ou les observations présentées par les parties pour leur défense ».

Mon amendement COM-7 poursuit un objectif un peu différent. La Cour de cassation ayant établi que tout manquement à la règle de droit est lui-même une cause de nullité de la procédure, avec les conséquences attachées à cette nullité, lesquelles peuvent aller jusqu'à la remise en liberté du détenu, cet amendement a pour objet de redonner son sens au principe selon lequel « il n'y a pas de nullité sans grief ». La juridiction ne pourrait prononcer la nullité que lorsque celle-ci a eu pour conséquence de porter atteinte à la partie qu'elle concerne.

Je crains toutefois que monsieur le rapporteur ne me fasse la même réponse que pour l'amendement COM-4, car cet amendement a déjà été présenté et rejeté par la commission, mais je lui répondrai à mon tour qu'il faut bien que l'on se préoccupe de ces questions.

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement COM-5 prévoit que les demandes de nullité doivent être déposées trois jours avant la date de l'audience, mais en pratique, qui gérerait les dépôts ? S'il y a un délai limite, cela impose qu'il soit signifié. Cela va générer beaucoup plus de charges pour les magistrats. Actuellement, les nullités sont purgées in limine litis , en début d'audience. Je comprends l'intention, mais l'amendement créerait beaucoup plus de difficultés qu'il n'en réglerait.

J'ajoute que votre disposition fait référence à la notion de temps utile. Mais comment la définir, alors qu'existent des délais fixés par la loi ? Si l'idée est intéressante, elle est loin d'être aboutie.

Je vous demande donc le retrait de cet amendement et à défaut, j'émettrai un avis défavorable.

L'amendement COM-6 vise à prévoir que, lors de l'audience correctionnelle, le président peut faire cesser les interventions lorsque la juridiction s'estime éclairée. Je puis vous dire d'expérience qu'il ne s'en prive pas lorsque les plaidoiries ou les réquisitions lui paraissent longues. Pour autant, un système rigide sur ce point pourrait être très mal vécu par les parties civiles et susciter des contentieux. J'ajoute qu'une telle disposition pourrait être jugée contraire au principe constitutionnel d'exercice des droits de la défense. Il faut laisser au président et au tribunal le soin d'apprécier s'il est assez instruit pour juger et demander à l'avocat de se taire.

Je vous demande donc le retrait de cet amendement et, à défaut, j'émettrai un avis défavorable.

L'amendement COM-7 a déjà été débattu. Sur le fond, la nullité n'a jamais donné lieu, en France, a beaucoup de doctrine. Les nullités en matière fiscale ne sont pas de même nature qu'en matière civile, pénale ou administrative. La Cour de cassation a établi une jurisprudence assez complexe mais très protectrice du justiciable sur ce point. On ne peut pas s'y attaquer sans une analyse approfondie et il ne faut jamais oublier que les règles de procédure ne sont pas des ordalies, mais qu'elles protègent les libertés.

Je vous demande donc également le retrait de cet amendement et à défaut, j'émettrai un avis défavorable.

M. Jacques Mézard . - Je suis effaré par le contenu de ces amendements. Il eut été opportun de soulever l'irrecevabilité. Je constate qu'il y a là deux poids deux mesures.

L'amendement COM-5 vise à imposer que l'on dépose une conclusion, lorsqu'on veut soulever une nullité, trois jours avant l'audience. Or, en matière correctionnelle, les plus démunis ne bénéficient de l'assistance d'un avocat que dans les minutes ou les heures qui précèdent l'audience. Ce n'est qu'une observation parmi d'autres.

L'amendement COM-6 rappelle les pires moments dans les pires pays. Imaginez un président qui, animé d'une curieuse conception de la justice, interrompe systématiquement les plaidoiries au bout de quelques minutes. Où va-t-on ? Sur quelle pente sommes-nous ? Certainement pas sur celle des droits des parties civiles et des prévenus... Cette disposition serait de plus totalement inconstitutionnelle.

Quant à l'amendement COM-7, il est fondé sur l'idée que la jurisprudence de la Cour de cassation mérite d'être infléchie en ce qu'elle va contre l'esprit de la loi. Cher collègue, c'est votre droit de le penser, mais je vous en laisse la responsabilité, comme de cet amendement.

M. André Reichardt . - Je ne peux laisser ces arguments sans réponse.

Sur l'amendement COM-6, je suis très étonné d'entendre M. Mézard pousser des cris d'orfraie parce que s'appliquerait en procédure pénale une disposition qui existe déjà en procédure civile. Sans compter, comme le rapporteur vient de l'indiquer, que les présidents ne se privent pas d'interrompre les plaidoiries.

Par ailleurs, la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle : « Le grief ne peut pas être présumé et doit être démontré en fait et en droit par la partie qui l'invoque » est contra legem, qu'on le veuille ou non.

M. Jacques Bigot . - Interrompre les plaidoiries et les réquisitions à l'audience pénale est tout autre chose qu'à l'audience civile : la procédure civile est une procédure écrite alors que la procédure pénale est orale. Nous ne pourrons en aucun cas vous suivre.

Les amendements COM-5, COM-6 et COM-7 ne sont pas adoptés.

Article 6

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-14 est en grande partie rédactionnel puisqu'il vise à mettre en cohérence l'article 6 de la proposition de loi avec la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice au XXI ^e siècle.

Par ailleurs, j'ai pu constater au cours de mes auditions que les magistrats partagent l'objectif de simplification de la procédure pour les petits délits. C'est pourquoi ils m'ont proposé d'étendre le champ de l'ordonnance pénale. C'est ce que prévoit le 1° du présent amendement, qui vise à étendre le champ de l'ordonnance pénale aux infractions initialement prévues par l'article 6 de la proposition de loi.

L'amendement COM-14 est adopté.

Article additionnel après l'article 6

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-15 m'a été suggéré par certaines auditions. Il vise à permettre la condamnation par le tribunal correctionnel à des peines complémentaires privatives ou restrictives de liberté, telles que l'interdiction d'entrer en relation avec la victime ou l'interdiction de séjour dans certains lieux, de manière cumulative à une peine d'emprisonnement.

L'amendement COM-15 est adopté.

Article 7

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-16 vise à préciser le régime de protection des interprètes prévu par l'article 7. Il supprime la mention des traducteurs, la notion d'interprètes s'appliquant également aux interprètes traducteurs.

Il vise également à mettre en cohérence le dispositif du nouvel article du code de procédure pénale avec l'article 706-62-1 qui vient d'être créé par la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre la criminalité organisée, qui prévoit cette identification par numéro au cours du procès.

J'indique à notre collègue André Reichardt que cet amendement doit lui donner satisfaction, puisqu'il en avait soutenu l'idée.

Afin de compléter le dispositif de protection des interprètes, il est également prévu de permettre aux juridictions de jugement d'ordonner le huis clos partiel.

L'amendement COM-16 est adopté.

Articles additionnels après l'article 7

M. André Reichardt . - Mon amendement COM-3 soulèvera sans doute un tollé, mais il ne peut être question de demander aux officiers de police judiciaire de motiver chacun des contrôles d'identité qu'ils opèrent. Cet amendement vise à poser un principe général selon lequel la preuve du caractère discriminatoire d'un contrôle d'identité doit être rapportée par celui qui l'allègue. Il s'agit de renverser la charge de la preuve.

M. François Pillet , rapporteur . - Cet amendement accroît la charge de la preuve pour la victime d'un contrôle d'identité discriminatoire. La Cour de cassation n'a pas été excessive dans son appréciation du contrôle de la discrimination subie, car les victimes ont prouvé l'existence d'une différence de traitement. Il appartenait ensuite à l'administration d'expliquer pourquoi ce traitement était différent. Surtout, le Conseil constitutionnel a rendu hier une décision qui rappelle l'importance des justifications préalables à un contrôle d'identité. Cet amendement serait totalement inconstitutionnel. Retrait, sinon avis défavorable.

M. André Reichardt . - Je retire l'amendement.

L'amendement COM-3 est retiré.

M. André Reichardt . - J'avais déjà déposé l'amendement COM-8 dans le cadre de la discussion du projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^e siècle. Son objet est d'éviter qu'un détenu comparaissant libre ne prenne la fuite entre la fin des plaidoiries et le prononcé de la peine, comme cela s'est déjà vu - la presse s'en est largement fait l'écho. Lorsque les circonstances de l'affaire le justifient, le président peut enjoindre au prévenu de ne pas quitter le palais de justice pendant la durée du délibéré. J'indique à notre rapporteur que cette disposition rejoint celle qui a été votée hier en séance sur le projet de loi relatif à la sécurité publique.

M. François Pillet , rapporteur . - Cet amendement, qui permet au tribunal correctionnel de retenir sous la contrainte un prévenu pendant le délibéré, porterait atteinte à la présomption d'innocence, puisque le jugement n'est pas encore prononcé. Que l'on utilise des artifices procéduraux pour faire attendre le prévenu jusqu'à la fin de l'audience pour le délibéré, soit ! Mais le présent amendement s'appliquerait même en cas de délibéré à un mois. Mieux vaut traiter le problème par le biais du mandat de dépôt à l'audience, que j'ai évoqué tout à l'heure. Je souhaiterais donc le retrait de cet amendement, et y serai, à défaut, défavorable.

M. André Reichardt . - Je plaide une nouvelle fois en faveur de cet amendement, qui précise bien « lorsque les circonstances le justifient ». Il est évident que le président ne va rien demander s'il met l'affaire en délibéré à un mois ! Je rappelle, encore une fois, que, le Gouvernement a donné hier son accord à un amendement prévoyant cette possibilité pendant le temps nécessaire à l'information et à la décision de l'officier de police judiciaire.

Peut-on admettre qu'un prévenu quitte la salle d'audience quand il suppute que les conclusions ne seront pas en sa faveur ? La presse s'en fait l'écho, et cela est désastreux pour la justice.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je serais tenté de proposer un sous-amendement prévoyant que le président du tribunal peut demander que l'on entrave le prévenu...

M. Philippe Bas , président . - Serait-ce de l'ironie ?

M. Jacques Mézard . - Ou bien le président pourrait mettre fin à la plaidoirie, comme M. Reichardt le voulait par un précédent amendement, lorsque le prévenu fait mine de quitter la salle ? Arrêtons de vouloir modifier à toute force le code de procédure pénale ! Les magistrats ont des moyens à leur disposition. Ils peuvent placer un prévenu en détention provisoire, ou bien utiliser le mandat de dépôt à l'audience.

Avec cet amendement, on considère que la personne est libre, mais qu'elle n'a pas le droit de sortir du palais de justice. Ce n'est pas raisonnable !

M. Philippe Bas , président . - Cette question est assez complexe. Le présent amendement présente cet intérêt qu'il cherche à porter remède à des situations de désordre bien réelles, quand le prévenu s'éclipse avant le jugement et qu'il faut mobiliser des moyens importants pour le rechercher. Pour autant, je suis sensible aux arguments de M. le rapporteur. Une solution passant par une modification du régime du mandat de dépôt me semblerait plus judicieuse. Mais, au lieu d'arbitrer le débat, je suggère à M. le rapporteur de se rapprocher de l'auteur de l'amendement pour y réfléchir.

M. Jacques Bigot . - Jadis, le magistrat faisait téléphoner aux services de police, s'il prévoyait une mise en détention. Aujourd'hui, la police n'arrive même plus à assurer les escortes, comme notre mission sur le redressement de la justice nous l'a appris ! Ce que vous proposez-là n'est qu'illusion, et confine au populisme.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

Article 8

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 8 tend à rétablir les peines planchers, mais il n'est pas totalement identique à la disposition de naguère, puisque sont visées les peines supérieures à cinq ans et que les mineurs ne sont pas concernés. Mon amendement COM-17 est un amendement de coordination.

L'amendement de coordination COM-17 est adopté.

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-18 vise uniquement à supprimer le dernier alinéa de l'article 8, dont les dispositions figurent déjà à l'article 132-20-1 du code pénal.

M. Jacques Bigot . - Dans le cadre de notre mission sur le redressement de la justice, on a beaucoup évoqué les difficultés liées aux faiblesses de l'informatisation, qui ne facilitent pas l'amont du jugement. Et l'on nous parle de motiver la décision de ne pas appliquer la peine plancher ! Je propose d'inscrire directement dans notre rapport à venir la formule à renseigner afin que le magistrat n'ait qu'à appuyer sur un bouton à la case « motif ». Cet article fait fi de ce qu'est la réalité au quotidien de la justice ! Il reste dans le symbole.

L'amendement COM-18 est adopté.

Article 10

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-19 confirme les assurances que je vous ai données tout à l'heure. Il vise à permettre au juge de faire obstacle, par une décision spéciale et motivée, à une révocation automatique du sursis. L'automatisation des sanctions serait évidemment contraire au principe constitutionnel d'individualisation des peines.

L'amendement COM-19 est adopté.

Article 11

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 11 tend à modifier le régime du sursis avec mise à l'épreuve, notamment afin de renforcer les possibilités de révocation du sursis en cas de commission d'une nouvelle infraction.

Mon amendement COM-20 tend à proposer une nouvelle rédaction de cet article, afin de procéder à plusieurs ajustements, pour des raisons tant pratiques que juridiques. Il tend à allonger le délai maximal du délai d'épreuve au cours duquel le sursis peut être révoqué, en le passant de trois à cinq ans, et de cinq à sept ans en cas de récidive - la coexistence de deux délais d'épreuve prévue par l'article manquait peut-être de lisibilité. En outre, il reprend le principe d'une systématisation de la révocation du sursis en cas de nouvelle condamnation, mais restitue au juge la faculté d'y déroger par une décision spéciale et motivée.

L'amendement COM-20 est adopté.

Article 12

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-21 vise à remplacer la prestation de serment de dire la vérité, méthode anglo-saxonne tout à fait contraire à une décision constitutionnelle du 4 novembre 2016, reprenant l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ».

Le Conseil constitutionnel a considéré que faire prêter serment de dire la vérité peut être de nature à laisser croire à la personne qu'elle ne dispose pas du droit de se taire ou de nature à contredire l'information qu'elle a reçue concernant ce droit. En conséquence, l'audition sous serment d'une personne suspectée encourt la nullité, en dépit de doctrines divergentes à ce sujet. En revanche, pour respecter l'esprit de la proposition de loi, il est légitime que le magistrat informe le prévenu des sanctions pénales encourues en cas de déclaration mensongère.

M. Philippe Bas , président . - C'est toute la question du mensonge par omission !

L'amendement COM-21 est adopté.

Article additionnel après l'article 12

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement COM-22 vise à corriger une inconstitutionnalité censurée par la décision du Conseil constitutionnel dans la loi Sapin 2, au motif que le législateur n'avait pas suffisamment défini les éléments constitutifs de l'infraction de dénonciation calomnieuse prononcée à l'encontre d'un lanceur d'alerte jugé de mauvaise foi.

L'amendement COM-22 est adopté.

Article 13

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 13 vise à supprimer l'assimilation de l'assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) à la détention provisoire pour son imputation sur la durée d'une peine privative de liberté.

Cette mesure affaiblirait le dispositif de l'ARSE, dont la mise en oeuvre requiert l'accord préalable de la personne mise en examen. Par ailleurs, il semble peu cohérent d'introduire un écart entre cette mesure et le placement sous surveillance électronique lorsqu'il est utilisé comme une modalité d'aménagement des peines d'emprisonnement. Enfin, cette disposition pourrait être jugée contraire à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, qui assimile l'assignation à résidence sous surveillance électronique aux autres peines privatives de liberté.

Je vous propose donc, par mon amendement COM-23, de supprimer l'article 13.

M. Philippe Bas , président . - Cette disposition s'impose. Le placement sous surveillance électronique est une modalité d'exécution de la peine : il est difficile de dire qu'il ne s'impute pas sur elle.

M. Jacques Bigot . - Cette suppression parait sage. Néanmoins, l'article 13 de la proposition de loi est révélateur de l'idée que se font ses auteurs de la notion de détention provisoire, beaucoup trop prononcée en France par rapport aux autres pays européens et à l'origine de l'encombrement de nos maisons d'arrêt. La détention provisoire se justifie par le besoin d'assurer l'ordre public, de garantir la présentation du prévenu à l'audience et de réaliser des enquêtes sans interférence de sa part. Or, l'assignation à résidence sous surveillance électronique pourrait y répondre. D'ailleurs, les juges tiennent compte de cette assignation pour prononcer la sanction.

L'amendement de suppression COM-23 est adopté.

Article 14

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-24, de pur esthétisme législatif, vise à soustraire l'application du critère relatif à la conservation des preuves pour le maintien en détention provisoire à l'issue de la phase d'instruction.

L'amendement COM-24 est adopté.

Article 15

M. François Pillet , rapporteur . - Substituer la lecture d'extraits de la décision de renvoi par, comme le veut cet article, la présentation par le président de la cour d'assises, à l'ouverture des débats, d'un résumé concis des faits reprochés à l'accusé ainsi que des éléments à charge et à décharge, ne paraît pas opportun. Par ailleurs, la distribution d'extraits de la décision judiciaire en version papier poserait problème. En particulier, la défense n'aurait pas accès aux documents délivrés aux jurés.

Je vous propose donc, par mon amendement COM-25, de laisser à la libre appréciation du président de la cour d'assises la possibilité de remettre aux assesseurs et aux jurés une version papier du résumé concis dont il donne lecture. Les jurés ne sont pas toujours familiers du langage juridique, et c'est d'ailleurs tout l'intérêt de l'oralité des débats. N'introduisons pas de l'écrit sans précautions. Tel est le sens de ce que je vous propose.

M. Jacques Mézard . - La procédure devant une cour d'assises est orale et le dossier n'est pas diffusé aux jurés. Modifier ce système ne serait pas une avancée, à moins d'opérer une vraie réforme de la cour d'assises, ce qui serait très délicat du fait de l'attachement de nos concitoyens à la présence des jurés - je suis personnellement plus réservé. En outre, ces modifications ne sont pas demandées par les magistrats.

M. François Pillet , rapporteur . - Ce dispositif est souple, et le document écrit devra correspondre exactement aux propos du président de la cour d'assises. En pratique, celui-ci fait déjà usage de cette possibilité en vertu de son pouvoir discrétionnaire.

L'amendement COM-25 est adopté.

Article 16

L'amendement de précision COM-26 est adopté.

Article additionnel après l'article 16

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-27 vise à permettre le jugement des accusés majeurs des crimes de meurtre en bande organisée par la cour d'assises spécialement composée de magistrats professionnels, d'ores et déjà compétente pour les trafics de stupéfiants en bande organisée. Après vérification, la charge de cette cour d'assises n'en sera pas notablement alourdie.

L'amendement COM-27 est adopté.

Article 17

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 17 limite les possibilités de confusion de peines commises en concours, en ajoutant une nouvelle condition à son prononcé : l'identité des infractions. Mon amendement COM-28 vise à conforter cette disposition, mais introduit une possibilité pour la juridiction statuant sur une confusion de peine d'y déroger, conformément au principe d'individualisation de la réponse pénale.

L'amendement COM-28 est adopté.

Article 18

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-29 tend à prévoir une nouvelle rédaction de l'article 18 afin de le rendre conforme aux principes constitutionnels et fondamentaux applicables en matière de droit pénal. Dans sa rédaction actuelle, l'article 18 pourrait être jugé contraire aux principes à valeur constitutionnelle d'opportunité des poursuites et d'individualisation des peines, et il remettrait en cause le principe d'autorité de la chose jugée.

Il s'agit de prévoir que l'état de récidive légale est relevé par le ministère public, sous réserve du principe d'opportunité des poursuites, dans l'acte de poursuite et au stade du jugement, ainsi que, d'office, par la juridiction de jugement, sauf en cas de décision spéciale et motivée de cette dernière. En toute hypothèse, la personne poursuivie doit être entendue.

L'amendement COM-29 est adopté.

Article 19

M. François Pillet , rapporteur . - Actuellement, il existe un tribunal de l'application des peines par cour d'appel. Cet article, en prévoyant au moins un tribunal de l'application des peines dans le ressort de chaque tribunal de grande instance, aurait pour conséquence une forte augmentation du nombre des tribunaux de l'application des peines.

M. Philippe Bas , président . - Sans compter qu'il n'existe pas de prison dans le ressort de chaque tribunal visé par la mesure !

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-30 a pour objet de supprimer l'augmentation du nombre de tribunaux de l'application des peines. Il vise également à clarifier la répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines, en vue de transférer certaines décisions au second.

En sus du critère de la détention restant à subir, je vous propose de poser le critère de la peine privative de liberté prononcée par la juridiction de jugement pour l'ensemble des mesures d'aménagement des peines. Au-delà de dix ans d'emprisonnement, le tribunal de l'application des peines serait compétent.

L'amendement COM-30 est adopté.

Article additionnel après l'article 19

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-31 tend à rétablir la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP), abrogée par l'article 46 de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines, et ce pour éviter les sorties sèches, qui favorisent la récidive. Nous proposons néanmoins des aménagements pour tenir compte des critiques émises à l'encontre de la SEFIP : la mesure ne serait pas automatique, mais prononcée seulement à la demande de la personne condamnée ; le rôle du juge de l'application des peines est renforcé ; enfin, la fixation par le procureur de la République de mesures de contrôle et d'obligations ne serait plus facultative.

L'amendement COM-31 est adopté.

Article 20

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement COM-32 vise à préciser la rédaction de l'article 20 qui supprime les crédits automatiques de réduction de peine. Cette mesure n'est comprise ni par nos concitoyens ni par les jurés, et n'est parfois pas admise par les magistrats. Seule une décision spécialement motivée du juge de l'application des peines permettra d'y déroger. Cet amendement supprime en outre l'exigence de motivation des demandes des condamnés, peu protectrice des droits de la personne.

L'amendement COM-32 est adopté.

Article 21

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-33 prévoit les coordinations avec la suppression de la contrainte pénale, mesure peu considérée par les magistrats qui privilégient le sursis avec mise à l'épreuve.

L'amendement COM-33 est adopté.

Article 22

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 22 vise à prévoir l'encadrement des délégués bénévoles à la probation par les services pénitentiaires de l'insertion et de la probation dans l'exercice de leurs missions. Mon amendement COM-33 conserve l'esprit d'origine du dispositif, mais en modifie la rédaction pour assurer une cohérence de la mission du service public de l'insertion et de la probation.

L'amendement COM-34 est adopté.

Article 23

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-35 vise à renvoyer au pouvoir réglementaire la détermination des types d'établissements pour peines.

L'amendement COM-35 est adopté.

Article additionnel après l'article 24

M. André Reichardt . - La presse s'est récemment fait l'écho de l'indemnisation dont avait bénéficié une personne soupçonnée de terrorisme en réparation de la détention provisoire subie. Un magistrat honoraire de renom s'en était lui-même publiquement offusqué. Mon amendement COM-2 vise à remédier à de telles situations.

M. François Pillet , rapporteur . - Cet amendement tend à créer deux nouvelles exceptions au principe de réparation intégrale du dommage causé par une détention provisoire. Il exclut le droit à réparation lorsque la décision de non-lieu a été prononcée au bénéfice du doute. Il en sera de même lorsque l'information au cours de laquelle la détention provisoire a été ordonnée a fait l'objet d'une annulation et qu'une enquête ou information judiciaire a été ouverte pour les mêmes faits.

Je suis défavorable à la première exception, et serais donc prêt à émettre un avis favorable à votre amendement sous réserve de la suppression de quelques mots du premier alinéa, du 1°, ainsi que du paragraphe II.

M. André Reichardt . - J'accepte la rectification.

L'amendement COM-2 rectifié est adopté.

Article 25

M. François Pillet , rapporteur . - La lutte antiterroriste s'articule principalement autour d'une infraction, l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, infraction-obstacle qui permet de sanctionner la préparation d'actes de terrorisme avant même le passage à l'acte. Les auteurs d'actes terroristes sont, eux, punis par l'article 421-1 du code pénal à la réclusion à perpétuité.

L'article 25 vise à augmenter les peines encourues pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste dans sa dimension délictuelle. Si l'intention est bonne, elle présente un effet pervers, car toutes ces infractions relèveraient désormais de la compétence de la cour d'assises spéciale, ce qui paraît irréalisable et inutile. Seraient intégrés les groupements identitaires, les groupements anarchistes ou autres, qui se verraient immédiatement renvoyés en cour d'assises, alors que les faits commis peuvent être réprimés par un tribunal correctionnel.

Le président de la commission des lois avait déjà proposé cette solution par le biais d'une proposition de loi, en décembre 2015. Néanmoins, après des auditions approfondies et sur proposition de son rapporteur, Michel Mercier, la commission avait préféré renforcer les peines criminelles, tout en gardant une base légale correctionnelle. Ce travail a porté ces fruits puisque, depuis la loi du 3 juin 2016, l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, dans sa dimension criminelle, est punie de trente ans d'emprisonnement. Cette peine s'applique aux sympathisants de Daesh qui souhaitent rejoindre ses rangs ou reviennent de Syrie, sans avoir commis aucun attentat.

En conséquence, l'amendement COM-36 vise à maintenir un fondement légal délictuel à l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.

L'amendement COM-36 est adopté.

Article 26

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-44 vise à inscrire le crime d'intelligence avec l'ennemi, actuellement inscrit au chapitre I ^er du titre I ^er du livre IV du code pénal, dans le chapitre II, consacré aux infractions terroristes. En effet, le chapitre I ^er , que l'article 26 de la proposition de loi tendait à modifier, décrit des infractions contre les intérêts fondamentaux de la nation qui sont exclues du champ des infractions terroristes.

M. Philippe Bas , président . - Ce texte s'inspire de dispositions relatives au crime d'entretien d'intelligences avec l'ennemi qui relèvent d'une procédure applicable en matière d'infractions militaires. Il s'agit ici de transposer cette procédure pour poursuivre des individus qui ont fait allégeance à l'État islamique. Merci à notre rapporteur de sa réactivité, qui vous a permis de trouver une solution pragmatique.

L'amendement COM-44 est adopté.

Article 27

M. François Pillet , rapporteur . - Mon amendement COM-38 vise à étendre la liste des éléments matériels possibles pour constituer un délit d'entreprise individuelle terroriste à la provocation et à l'apologie d'actes de terrorisme. Il ne s'agit que d'une précision, étant entendu que tous les acteurs concernés nous ont indiqué qu'ils disposaient désormais d'un filet quasiment parfait pour accomplir leur mission.

L'amendement COM-38 est adopté.

Article 29

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement COM-39 vise à clarifier l'article 222-22-1 du code pénal, afin de ne plus exiger cumulativement une différence d'âge et une autorité de fait ou de droit et de préciser que cette interprétation s'applique à toutes les contraintes visées dans le livre II du code pénal.

Cet amendement vise également à supprimer la modification relative à la qualification d'atteinte sexuelle, en ce qu'elle fixe un seuil rigide d'application du délit d'agression sexuelle en fonction de l'âge de la victime. Une telle modification apparaît contre-productive depuis l'arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 7 décembre 2005, qui déduit la caractérisation de la contrainte du fait de l'âge, mais également de la maturité de l'enfant. En fixant l'âge à dix ans, on empêchera les magistrats d'apprécier in concreto la maturité des mineurs. En outre, cette modification fait référence à la notion de relation sexuelle, beaucoup plus restrictive que la notion d'atteinte sexuelle. Enfin, au regard de la jurisprudence constitutionnelle, il ne peut exister aucune présomption irréfragable de culpabilité en droit pénal.

L'amendement COM-39 est adopté.

Article 30

L'amendement rédactionnel COM-40 est adopté.

Article 31

M. François Pillet , rapporteur . - L'article 31 étend l'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire à toute personne morale de droit public ou privé qui exerce une activité en contact avec les mineurs. L'objectif est louable, mais une telle extension soulève plusieurs difficultés au regard de la protection des données à caractère personnel.

C'est pourquoi je vous propose, au travers de l'amendement COM-41, une nouvelle rédaction de cet article, afin de ne viser que les entités publiques ou privées qui agissent sous le contrôle d'autorités publiques. En outre, ne pourraient être communiqués que les casiers judiciaires vierges ; l'administration de tutelle devrait simplement signaler à l'employeur l'existence d'une condamnation pour infraction sur mineur. Enfin, il serait nécessaire de mentionner explicitement les raisons justifiant la délivrance d'un extrait de casier judiciaire.

Mme Catherine Troendlé . - Qu'en est-il des crèches privées ?

M. François Pillet , rapporteur . - Elles sont concernées, car elles sont habilitées à exercer une mission de service public.

L'amendement COM-41 est adopté.

Article 32

M. François Pillet , rapporteur . - La proposition de loi n'entraîne aucune perte de recettes pour l'État. Mon amendement COM-42 tend donc à supprimer l'article 32, dont l'objet était de gager les pertes de recettes.

L'amendement de suppression COM-42.

Article additionnel après l'article 32

M. François Pillet , rapporteur . - L'amendement COM-43 tend à prévoir l'application outre-mer de la proposition de loi.

L'amendement COM-43 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission des lois est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Obligation de mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites, par un magistrat du ministère public ou un de ses délégués, dans une enceinte judiciaire ou une maison de justice et du droit
M. PILLET, rapporteur	9	Suppression de l'article	Adopté
Article 2 Suppression de la possibilité pour le procureur de la République de ne pas poursuivre en cas de non-exécution d'une mesure alternative aux poursuites
M. PILLET, rapporteur	10	Suppression de l'article	Adopté
Article 3 Inscription temporaire au bulletin n° 1 du casier judiciaire des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale
M. PILLET, rapporteur	11	Inscription des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénales au bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires	Adopté
Article 4 Extension des mesures coercitives dans le cadre des enquêtes conduites sous le contrôle du procureur de la République
M. PILLET, rapporteur	12	Extension du délai de détention provisoire, dans le cadre de la comparution immédiate	Adopté
Article additionnel après l'article 4
M. REICHARDT	4	Élargissement de la compétence géographique des officiers de police judiciaire	Rejeté
Article 5 Élargissement du champ d'application du référé-détention
M. PILLET, rapporteur	13	Élargissement du champ d'application du référé-détention	Adopté
Articles additionnels après l'article 5
M. REICHARDT	5	Révision des règles de présentation des nullités	Rejeté
M. REICHARDT	6	Introduction d'une possibilité pour le président d'audience de mettre fin aux débats	Rejeté
M. REICHARDT	7	Suppression de la présomption de grief	Rejeté
Article 6 Élargissement du champ de l'amende forfaitaire
M. PILLET, rapporteur	14	Élargissement du champ de l'ordonnance pénale	Adopté
Article additionnel après l'article 6
M. PILLET, rapporteur	15	Prononcé cumulatif de peines	Adopté
Article 7 Protection des interprètes
M. PILLET, rapporteur	16	Coordination avec l'état du droit actuel	Adopté
Articles additionnels après l'article 7
M. REICHARDT	3	Renversement de la charge de la preuve pour la victime d'un contrôle d'identité discriminatoire dans un contentieux en responsabilité de l'État pour faute lourde causé par un fonctionnement défectueux du service public de la justice	Retiré
M. REICHARDT	8	Faculté pour le tribunal correctionnel de garder sous escorte un prévenu pendant le temps du délibéré	Rejeté
Article 8 Rétablissement des peines minimales d'emprisonnement
M. PILLET, rapporteur	17	Coordinations	Adopté
M. PILLET, rapporteur	18	Suppression de l'avertissement par le président de la juridiction des conséquences d'une nouvelle condamnation	Adopté
Article 10 Révocation automatique du sursis simple
M. PILLET, rapporteur	19	Restauration d'une faculté pour le juge de faire obstacle à la révocation du sursis	Adopté
Article 11 Modification des règles de révocation du sursis avec mise à l'épreuve
M. PILLET, rapporteur	20	Allongement du délai d'épreuve et introduction d'une faculté pour le juge de faire obstacle à la révocation du sursis avec mise à l'épreuve	Adopté
Article 12 Interdiction au suspect de mentir
M. PILLET, rapporteur	21	Notification de l'article 434-26 du code pénal	Adopté
Article additionnel après l'article 12
M. PILLET, rapporteur	22	Dénonciation mensongère	Adopté
Article 13 Suppression de l'assimilation de l'assimilation à résidence sous surveillance électronique à la détention provisoire
M. PILLET, rapporteur	23	Suppression de l'article	Adopté
Article 14 Modification des critères de maintien en détention provisoire
M. PILLET, rapporteur	24	Exclusion du critère relatif à la conservation des preuves	Adopté
Article 15 Modification des lectures de l'acte d'accusation en cour d'assises
M. PILLET, rapporteur	25	Faculté pour le président de la cour d'assises de distribuer aux jurés et aux assesseurs le résumé concis de la décision de renvoi	Adopté
Article 16 Octroi aux enquêteurs de la possibilité de s'aider de documents lors de leur déposition devant la cour d'assises
M. PILLET, rapporteur	26	Précision rédactionnelle	Adopté
Article additionnel après l'article 16
M. PILLET, rapporteur	27	Compétence de la cour d'assises spéciale pour les meurtres commis en bande organisée	Adopté
Article 17 Réduction du champ de la confusion des peines
M. PILLET, rapporteur	28	Introduction d'une faculté pour le juge de déroger à la condition d'identité des infractions	Adopté
Article 18 Aggravation de la peine à raison de l'état de récidive légale
M. PILLET, rapporteur	29	Suppression du relevé de l'état de récidive légale au stade de l'exécution des peines	Adopté
Article 19 Tribunal de l'application des peines dans chaque tribunal de grande instance
M. PILLET, rapporteur	30	Répartition du contentieux de l'aménagement des peines	Adopté
Article additionnel après l'article 19
M. PILLET, rapporteur	31	Rétablissement de la surveillance électronique de fin de peine	Adopté
Article 20 Suppression des crédits automatiques de réduction de peine
M. PILLET, rapporteur	32	Coordination	Adopté
Article 21 Suppression de la contrainte pénale et de la libération sous contrainte
M. PILLET, rapporteur	33	Coordination	Adopté
Article 22 Création de délégués bénévoles à la probation
M. PILLET, rapporteur	34	Encadrement par les SPIP	Adopté
Article 23 Affectation des détenus dans des centres à sécurité adaptée
M. PILLET, rapporteur	35	Coordination	Adopté
Article additionnel après l'article 24
M. REICHARDT	2 rect.	Création de nouvelles exceptions au principe de réparation intégrale du dommage causé par une détention provisoire	Adopté avec modification
Article 25 Augmentation du quantum des peines encouru pour l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste
M. PILLET, rapporteur	36	Maintien du fondement délictuel	Adopté
Article 26 Élargissement des incriminations d'intelligences avec une puissance étrangère
M. PILLET, rapporteur	44	Déplacement du crime dans le chapitre des infractions terroristes	Adopté
Article 27 Renforcement de la lutte contre le terrorisme
M. PILLET, rapporteur	38	Modification du délit de l'entreprise individuelle terroriste	Adopté
Article 29 Clarification de la notion de contrainte morale dans la qualification des infractions sexuelles
M. PILLET, rapporteur	39	Clarification de la notion de contrainte morale dans la qualification des infractions sexuelles	Adopté
Article 30 Allongement du délai d'inscription au casier judiciaire des condamnations avec sursis pour atteinte à la personne d'un mineur
M. PILLET, rapporteur	40	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 31 Extension de l'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire
M. PILLET, rapporteur	41	Encadrement de l'extension de l'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire	Adopté
Article 32 Gage
M. PILLET, rapporteur	42	Suppression de l'article	Adopté
Article additionnel après l'article 32
M. PILLET, rapporteur	43	Application outre-mer	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de la justice

M. Charles Moynot , conseiller législation pénale au cabinet

Mme Morgane Frétault , conseillère parlementaire

Direction des affaires criminelles et des grâces

M. Francis Le Gunehec , chef du bureau de la législation pénale générale

Mme Caroline Gaudefroy , rédactrice au bureau de la législation pénale générale

Direction de l'administration pénitentiaire

Mme Martine Bardet , sous-directrice des missions

Mme Claire Lapointe , chef de bureau des alternatives à l'incarcération et des aménagements de peine

Ministère de l'intérieur

Direction des libertés publiques et des affaires juridiques

Mme Frédérique Dalle , cheffe du bureau des questions pénales

Direction centrale de la police judiciaire

Mme Mireille Ballestrazzi , directeur

M. Frédéric Trannoy , commissaire de police, chef de la division des études et de la prospective

Chambre criminelle de la Cour de cassation

M. Didier Guérin , président

Tribunal de grande instance de Paris

Siège

M. Claude Choquet , coordonnateur du pôle antiterroriste

M. Thierry Fusina , premier vice-président, chargé du service du juge des libertés et de la détention

M. Vincent Le Gaudu , vice-président chargé de l'application des peines, compétent en matière de terrorisme

Parquet

M. François Molins , procureur de la République

Mme Camille Hennetier , vice-procureur, chef de la section C 1 - antiterrorisme et atteintes à la sûreté de l'État

Conférence nationale des procureurs de la République

M. Éric Mathais , procureur de la République de Brest, membre du conseil d'administration

Conférence nationale des procureurs généraux

M. Jean-Jacques Bosc , procureur général près la cour d'appel de Dijon, membre du bureau de la conférence

Mme Jeanne Marie Vermeulin , procureure générale près la cour d'appel de Bourges, membre du bureau de la conférence

Conférence nationale des premiers présidents de cours d'appel

Mme Dominique Lottin , premier président de la cour d'appel de Versailles, membre du bureau de la conférence

Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance

M. Gilles Accomando , président du tribunal de grande instance d'Avignon, président de la conférence

M. Benjamin Deparis , président du tribunal de grande instance du Havre, secrétaire de la conférence

Association française des magistrats instructeurs (AFMI)

M. Pascal Gastineau , vice-président chargé de l'instruction à la juridiction inter-régionale spécialisée de Lille, président de l'AFMI

Mme Patricia Simon , vice-présidente chargée de l'instruction au pôle financier du tribunal de grande instance de Paris, membre du bureau de l'AFMI

Mme Auréliane Viscontini , juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris

Association nationale des praticiens de la Cour d'assises (ANAPCA)

M. Henri-Claude Le Gall , conseiller doyen honoraire à la Cour de cassation, président de l'ANAPCA

M. Michel Huyette , conseiller à la Cour d'appel de Toulouse, président de cour d'assises, membre de l'ANAPCA

M. Claude Soulier , secrétaire général de la Cour de justice de la République, membre de l'ANAPCA

Association nationale des juges de l'application des peines (ANJAP)

M. Ludovic Fossey , vice-président chargé de l'application des peines près le tribunal de grande instance de Paris, membre du conseil d'administration de l'ANJAP

Barreau de Paris

M. Emmanuel Daoud , membre du Conseil de l'Ordre

Conférence des bâtonniers

M. Michel Faraud , bâtonnier, président de la commission Libertés publiques

Conseil national des barreaux

M. Florent Loyseau de Grandmaison , vice-président de la commission Libertés et droits de l'Homme

Mme Géraldine Cavaillé , directrice du service juridique du Conseil national des barreaux

Syndicat de la magistrature

Mme Clarisse Taron , présidente

M. Patrick Henriot , secrétaire national

Union syndicale des magistrats

Mme Céline Parisot , secrétaire générale

M. Benjamin Blanchet , chargé de mission

CFDT Interco

Mme Rose-Marie Pellegrino , conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP), élue titulaire au comité technique des syndicats des personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation

M. Benoît Tshisanga , élu titulaire à la commission administrative paritaire des directions pénitentiaires d'insertion et de probation

CGT Insertion - Probation

Mme Sarah Silva-Descas , secrétaire nationale

Mme Delphine Colin , secrétaire nationale

SNEPAP-FSU

M. Olivier Caquineau , secrétaire général, conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation

M. Rémy Moreuille-Tassart , secrétaire régional pour l'inter-région pénitentiaire Rhône-Alpes-Auvergne, conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation

Contribution écrite

Mme Laurence Le Vert , ancienne coordonnatrice de l'instruction au pôle antiterroriste de Paris

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* ¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016, M. Karim B.

* ² Conseil constitutionnel, décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité .

* ³ Art. 41-1 du code de procédure pénale.

* ⁴ Cf. supra commentaire de l'article 1 ^er , page 19 .

* ⁵ L'article 41-1-1 du code de procédure pénale liste les infractions pour lesquelles une mesure de transaction pénale peut être proposée. Il s'agit : 1) des contraventions, à l'exception de celles des quatre premières classes pour lesquelles l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire ; 2) des délits punis d'une peine d'amende ; 3) des délits punis d'une peine d'emprisonnement d'un an maximum, à l'exception du délit d'outrage ; 4) du délit de vol prévu à l'article 311-3 du code pénal ; 5) de l'usage illicite de stupéfiants ; 6) du délit d'occupation en réunion des espaces communs ou des toits d'immeubles collectifs, prévu par l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016, M. Karim B.

* ⁷ Art. 769 du code de procédure pénale.

* ⁸ Art. 41-2 du code de procédure pénale.

* ⁹ Art. 48-1 du code de procédure pénale.

* ¹⁰ Sur ce point, cf. infra. commentaire de l'article 14, page 62 .

* ¹¹ Sauf exception pour les hypothèses de saisine du juge des libertés et de la détention à la clôture d'une enquête et après renvoi devant une juridiction de jugement, actuellement seules les personnes mises en examen peuvent être mises en détention provisoire.

* ¹² Cf. infra. page 56 .

* ¹³ Sur ce point, cf. infra. commentaire de l'article 14, page 62 et commentaire de l'article 28, page 93 .

* ¹⁴ Le juge des libertés et de la détention est saisi lorsque le juge d'instruction a refusé la demande de mise en liberté.

* ¹⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2002-461 DC, loi d'orientation et de programmation pour la justice, considérant n° 73.

* ¹⁶ Elle a été créée par le décret-loi du 29 décembre 1926 concernant l'unification des compétences en matière de police de la circulation et de la conservation des voies publiques .

* ¹⁷ Qu'il s'agisse des atteintes à l'intégrité physique ou psychique (agression sexuelle, harcèlement, violences, menaces) ou d'atteintes à la dignité (discriminations, etc .).

* ¹⁸ Dans cette hypothèse, les personnes sont qualifiées « d'interprètes traducteurs », selon l'article R. 122 du code de procédure pénale.

* ¹⁹ Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

* ²⁰ Ce dernier précise que le recours à l'identité d'emprunt relève de la compétence du président du tribunal de grande instance de Paris, sur requête du président de la commission nationale de protection et de réinsertion. La création des identités d'emprunt relève de la compétence du service interministériel d'assistance technique du ministère de l'intérieur (SIAT).

* ²¹ Décret n° 2016-1674 du 5 décembre 2016 portant application de l'article 706-62-2 du code de procédure pénale et modifiant le décret n° 2014-346 du 17 mars 2014 .

* ²² Article 20-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante . L'excuse était toutefois écartée dans trois cas : 1/ lorsque les circonstances de l'espèce et la personnalité du mineur le justifiaient ; 2/ lorsqu'un crime d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne avait été commis en état de récidive légale ; 3/ lorsqu'un délit de violences volontaires, d'agression sexuelle ou un délit avec la circonstance aggravante de violences avait été commis en état de récidive légale.

* ²³ Conseil constitutionnel, décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure .

* ²⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité .

* ²⁵ Conseil constitutionnel, décision n °2005-520 DC du 22 juillet 2005, loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité .

* ²⁶ Art. 132-25 du code pénal.

* ²⁷ Art. 132-25 du code pénal.

* ²⁸ Art. 132-26-1 du code pénal.

* ²⁹ Art. 132-27 du code pénal.

* ³⁰ Art. 132-30 du code pénal.

* ³¹ Art. 132-31 du code pénal.

* ³² Art. 132-35 du code pénal.

* ³³ Art. 132-37 du code pénal.

* ³⁴ Art. 132-8 du code pénal.

* ³⁵ Rapport n° 641 (2013-2014) de M. Jean-Pierre Michel, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines.

* ³⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité .

* ³⁷ Cf. supra. commentaire de l'article 10, page 49 .

* ³⁸ Art. 132-42 du code pénal.

* ³⁹ Art. 132-44 du code pénal.

* ⁴⁰ Art. 132-48 du code pénal.

* ⁴¹ Art. 132-47 du code pénal.

* ⁴² Art. 132-50 du code pénal.

* ⁴³ Cour de cassation, chambre criminelle, 28 avril 2011, n° 10-87.978.

* ⁴⁴ La valeur constitutionnelle du principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser avait déjà été reconnue dans une décision du 2 mars 2004, n° 2004-492 DC, loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (considérant n° 110).

* ⁴⁵ CEDH, cinquième section, 14 octobre 2010, Brusco c/ France, requête n° 1466/07.

* ⁴⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 2016-594 QPC du 4 novembre 2016, Mme Sylvie T.

* ⁴⁷ Ce cadre s'applique à l'audition d'une personne qui, suspectée d'avoir commis ou tenté de commettre une infraction, accepte d'être entendue librement par la police ou la gendarmerie.

* ⁴⁸ Art. 142-5 du code de procédure pénale.

* ⁴⁹ CEDH, deuxième section, 2 août 2001, Mancini c/ Italie, requête n° 44955/98.

* ⁵⁰ CJUE, 28 juillet 2016, JZ/ Prokuratura Rejonowa £ód•-OEródmieoecie, C-294/16.

* ⁵¹ Art. 137 du code de procédure pénale.

* ⁵² L'article 28 de la présente proposition de loi prévoit l'extension du critère de maintien de l'ordre public aux délits terroristes et aux délits punis d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à sept ans.

* ⁵³ Art. 145-1 du code de procédure pénale.

* ⁵⁴ Art. 145-2 du code de procédure pénale.

* ⁵⁵ Art. 179 et 181 du code de procédure pénale.

* ⁵⁶ Art. 179 du code de procédure pénale.

* ⁵⁷ Art. 181 du code de procédure pénale.

* ⁵⁸ Cour de cassation, chambre criminelle, 8 janvier 1981.

* ⁵⁹ Pour de plus amples développements, votre rapporteur renvoie sur ce point au rapport n° 252 (2016-2017) de M. Michel Mercier fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-252/l16-252.html.

* ⁶⁰ En vertu de l'article 132-2 du code pénal, il y a concours réel d'infractions « lorsqu'une infraction est commise par une personne avant qu'elle n'ait été définitivement condamnée pour une autre infraction ».

* ⁶¹ Art. 132-5 du code pénal.

* ⁶² Cour d'appel d'Aix-en-Provence, 27 novembre 2006

* ⁶³ Cour de cassation, chambre criminelle, 17 février 2010.

* ⁶⁴ Cour de cassation, chambre criminelle, 11 octobre 2011.

* ⁶⁵ En 2015, les juges de l'application des peines ont rendu 213 616, alors que les tribunaux de l'application des peines en ont rendu 1 090.

* ⁶⁶ Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire , article 84.

* ⁶⁷ Rapport n° 143 (2008-2009) de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi pénitentiaire. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l08-143/l08-143.html

* ⁶⁸ En 2011, 3 069 SEFIP accordées sur 5 493 proposées par le SPIP (source : rapport d'information n° 629 (2011-2012), op. cit.). En 2012 et 2013, le nombre de SEFIP ordonnées a été respectivement de 3954 et 3958.

* ⁶⁹ Les commissions pour l'application des peines existent dans chaque établissement pénitentiaire, sont présidées par le juge de l'application des peines et comprennent le procureur de la République, le chef de l'établissement et les membres du personnel de surveillance et du service pénitentiaire d'insertion et de probation. Sauf urgence, elles sont consultées par le juge d'application des peines pour l'octroi des réductions de peine, des autorisations de sortie sous escorte et des permissions de sortir.

* ⁷⁰ La plupart des infractions mentionnées à l'article 706-47 concernent les infractions sexuelles ou commises sur les mineurs ( cf. la page 39 du rapport n° 293 (2015-2016) de M. François Zocchetto sur le projet de loi relatif à l'information de l'administration par l'institution judiciaire et à la protection des mineurs.

* ⁷¹ Yves Perrier, La probation de 1885 à 2005. Sanctions et mesures dans la communauté, Dalloz, 2013.

* ⁷² Décret n° 99-276 du 13 avril 1999 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : Décrets) et portant création des services pénitentiaires d'insertion et de probation .

* ⁷³ Élaboré par des professionnels des SPIP et de l'administration centrale, il s'agit d'un outil normé d'évaluation de la situation des personnes placées sous main de justice, après un ou plusieurs entretiens individuels, qui permet de dégager les orientations de travail des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation sur une situation individuelle.

* ⁷⁴ L'actuel garde des sceaux a annoncé leur fusion en quartiers ou centres de « préparation à la sortie. »

* ⁷⁵ On distingue les établissements pour peine des maisons d'arrêt. En principe, les maisons d'arrêt reçoivent les personnes prévenues placées en détention provisoire, ainsi que celles dont la peine ou le reliquat de peine n'excèdent pas deux ans. La surpopulation des maisons d'arrêt s'explique en partie par le maintien en leur sein de condamnés à plus de deux ans d'emprisonnement.

* ⁷⁶ Sur ce point, votre rapporteur renvoie au commentaire de l'article 9, cf. supra. page 46 .

* ⁷⁷ Commission nationale de réparation des détentions, 21 janvier 2008, n° 7 C-RD.068.

* ⁷⁸ « Comme les infractions formelles, les infractions-obstacles s'analysent en un comportement dangereux susceptible de produire un résultat dommageable ou d'être suivi d'autres comportements susceptibles de produire un tel résultat et incriminé à titre principal, indépendamment de la réalisation de ce résultat. Elles diffèrent cependant des infractions formelles (exemple : l'empoisonnement) par le fait que le résultat, s'il se produit, caractérise une autre infraction. En réprimant le comportement initial, le législateur entend en effet faire obstacle à la commission de cette seconde infraction » dans Droit pénal général , Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Economica, 2008, page 415.

* ⁷⁹ Sur ce point, votre rapporteur renvoie au rapport n° 252 (2016-2017) de M. Michel Mercier sur la proposition de loi n° 86 (2016-2017), présentée par MM. Philippe Bas, François Zocchetto, François-Noël Buffet, Yves Détraigne et François Pillet, relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale . Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-252/l16-252.html.

* ⁸⁰ Les infractions d'intelligences avec une puissance étrangère sont définies au sein du chapitre I ^er du titre I ^er du livre IV du code pénal, intitulé « De la trahison et de l'espionnage ».

* ⁸¹ Une détention criminelle est une peine applicable aux infractions politiques, tombée en désuétude. En théorie, elle est censée permettre l'application d'un régime d'exécution des peines différent.

* ⁸² La liste et le ressort des juridictions compétentes est fixée par l'annexe du décret n° 82-1120 du 23 décembre 1982 fixant la liste et le ressort des juridictions compétentes pour connaître des infractions en matière militaire et de sûreté de l'État .

* ⁸³ L'article 421-1 du code pénal qualifie toute infraction, limitativement énumérée, d'acte de terrorisme dès lors que l'infraction est « intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur » .

* ⁸⁴ Circulaire du garde des sceaux du 12 janvier 2015 relatif aux infractions commises à la suite des attentats terroristes commis les 7, 8 et 9 janvier 2015 .

* ⁸⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981, loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes , considérant n° 7.

* ⁸⁶ À titre résiduel, la détention provisoire peut être ordonnée par le tribunal correctionnel, en cas de renvoi devant le juge d'instruction d'une affaire prévue pour être jugée en comparution immédiate, mais également par la cour d'assises si l'accusé se soustrait aux obligations du contrôle judiciaire.
En cas d'appel, le placement en détention provisoire peut être ordonnée par la chambre de l'instruction.

* ⁸⁷ En principe, les réquisitions de placement en détention provisoire sont transmises au juge d'instruction qui transmet ou non le dossier au juge des libertés et de la détention. En cas de refus du juge d'instruction, le procureur de la République peut saisir la chambre de l'instruction. Ainsi, les juridictions de l'instruction exercent un rôle de filtre des demandes de mise en détention. Par dérogation à ce principe, en matière criminelle et pour les délits punis de dix ans d'emprisonnement, le procureur de la République peut saisir directement et sans délai le juge des libertés et de la détention afin de placer une personne mise en examen en détention provisoire (article 137-4 du code de procédure pénale). Il peut également saisir le juge des libertés directement en cas de comparution immédiate et d'impossibilité de réunion du tribunal le jour même (article 396 du code de procédure pénale).

* ⁸⁸ Pour de plus amples développements sur la durée de la détention provisoire et les conditions de sa prolongation, votre rapporteur renvoie au commentaire de l'article 14, cf. supra. page 62 .

* ⁸⁹ Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 86-1235 du 30 décembre 1996, l'article 144 du code de procédure pénale prévoyait que la détention préventive pouvait être prononcée afin de « préserver l'ordre public du trouble causé par l'infraction ».

* ⁹⁰ Le viol est une agression sexuelle caractérisée par un acte de pénétration sexuelle (article 222-23 du code pénal).

* ⁹¹ Dans une décision du 21 octobre 1998, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé qu'il n'était pas possible, pour caractériser la violence, la contrainte ou la surprise participant des agressions sexuelles, de se fonder sur l'âge de la victime et la qualité d'ascendant ou de personne ayant autorité des auteurs présumés, puisque ces données étaient constitutives de l'application de circonstances aggravantes.

* ⁹² Cour de cassation, chambre criminelle, 7 décembre 2005, n° 05-81.316.

* ⁹³ Dans sa décision n° 2014-448 QPC du 6 février 2015, le Conseil constitutionnel a semblé considérer cette disposition comme une précision du législateur : la disposition « a pour seul objet de désigner certaines circonstances de fait sur lesquelles la juridiction saisie peut se fonder pour apprécier si, en l'espèce, les agissements dénoncés ont été commis avec contrainte ; qu'elle n'a en conséquence pas pour objet de définir les éléments constitutifs de l'infraction ». Cela a été confirmé par l'arrêt du 15 avril 2015 de la chambre criminelle de la Cour de cassation (n° 14-82.172) qui a permis l'application rétroactive de la loi du 8 février 2010 confirmant sa portée « interprétative ».

* ⁹⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999 , loi portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents des exploitants de réseau de transport public de voyageurs .

* ⁹⁵ L'article 776 du code de procédure pénale prévoit que la bulletin n° 2 du casier judiciaire est accessible par la majorité des autorités administratives et militaires, notamment pour leurs besoins de recrutement.

* ⁹⁶ Régie par les articles 133-12 à 133-17 du code pénal, la réhabilitation est une mesure qui permet de faire disparaitre de plein droit, dans des délais définis par la loi, une condamnation pénale qui a été exécutée ou éteinte, ainsi que ses conséquences. Elle efface ainsi toutes les incapacités et les déchéances résultant de la condamnation. Elle n'empêche toutefois pas la prise en compte de la condamnation pour l'application des règles sur la récidive légale.

* ⁹⁷ Cour de cassation, chambre criminelle, 28 avril 2011, n° 10-87.978.

* ⁹⁸ L'article 775-2 du code de procédure pénale prévoit la possibilité pour les condamnés à une peine ne pouvant donner lieu à une réhabilitation de plein droit de bénéficier, sur simple requête, de l'exclusion de la mention de leur condamnation au bulletin n°2, à l'expiration d'un délai de vingt ans à compter de l'exécution de leur peine, à condition qu'ils n'aient pas fait l'objet d'une nouvelle condamnation à une peine criminelle ou correctionnelle.

* ⁹⁹ Selon l'article D. 571-4 du code de procédure pénale, seraient ainsi concernés les établissements d'accueil collectif à caractère éducatif, les associations intervenant dans le champ de la protection de l'enfance en danger ou de l'enfance délinquante, les lieux de vie et d'accueil et les établissements accueillant des mineurs en situation de handicap