EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. 2261-1 et 2261-2 [nouveaux] du code civil) - Consécration législative des actes de notoriété acquisitive notariés
Le présent article vise à consacrer dans le code civil les actes de notoriété acquisitive, issus de la pratique notariale, qui permettent de constater que la possession d'un bien répond aux conditions de la prescription acquisitive (usucapion). Ces actes, une fois publiés, ne pourraient plus être attaqués que dans un délai de cinq ans.
Les conditions d'application du présent article sont renvoyées à un décret pris en Conseil d'État.
1. Le droit en vigueur
La prescription acquisitive, comme la définit l'article 2258 du code civil, est « un moyen d'acquérir un bien ou un droit par l'effet de la possession sans que celui qui l'allègue soit obligé d'en rapporter un titre ou qu'on puisse lui opposer l'exception déduite de la mauvaise foi ».
Elle ne peut jouer que si les conditions prévues à l'article 2261 du même code sont réunies. Elle suppose « une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire ».
Cette possession doit s'inscrire dans la durée. L'article 2272 du même code précise que « le délai de prescription requis pour acquérir la propriété immobilière est de trente ans ».
En pratique, la prescription ne produit ses effets que si elle est invoquée par le possesseur en défense à l'action en revendication intentée par la personne qui se prétend le véritable propriétaire du bien.
L'acte de notoriété acquisitive notarié est un outil probatoire. Il réunit les éléments matériels attestant que la possession du bénéficiaire répond, du fait de sa durée et de ses caractéristiques, aux conditions de la prescription acquisitive. Il repose sur des témoignages, des rapports d'expertise, des documents cadastraux, des rôles des impôts...
Une fois acquise, la prescription a pour effet de rendre le possesseur propriétaire du bien.
2. La proposition de loi initiale et le texte adopté par l'Assemblée nationale
Dans la version initiale de la proposition de loi, lorsqu'un acte de notoriété notarié constatait une possession répondant aux conditions de l'usucapion, l'action en revendication de la personne qui se prétendait le véritable propriétaire du bien était enserrée dans un délai de cinq ans (nouvel article 2272-1 du code civil). Ces dispositions étaient applicables, sur l'ensemble du territoire national, pour les actes de notoriété établis jusqu'au 31 décembre 2027.
Lors de l'examen de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, la commission des lois du Sénat, suivant son rapporteur M. Thani Mohamed Soilihi, s'était opposée à une disposition de ce type, estimant qu'en neutralisant l'action en revendication, elle portait atteinte au droit de propriété et à son caractère imprescriptible.
La proposition de loi a été modifiée en première lecture à l'Assemblée nationale. Les nouveaux articles créés ont été déplacés après l'article 2261 du code civil.
Seule l'action dirigée à l'encontre de l'acte de notoriété acquisitive serait désormais encadrée dans un délai de cinq ans.
Il serait donc toujours possible d'exercer une action en revendication du bien. Cependant, l'acte de notoriété acquisitive étant devenu incontestable, la preuve que le possesseur n'est pas dans son bon droit serait plus difficile à apporter.
Par ailleurs, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de cassation, l'Assemblée nationale a estimé opportun de rappeler, au début du nouvel article 2261-1 du code civil, que la possession pouvait toujours se prouver par tous moyens, l'utilisation d'actes de notoriété acquisitive n'étant qu'une simple faculté.
Elle a ensuite précisé la teneur de ces actes. Ils devraient contenir des éléments matériels attestant des qualités et de la durée de la possession.
Quant à la publicité qui leur serait donnée, le texte initial imposait une publication par voie d'affichage et sur Internet. L'Assemblée nationale a ajouté une troisième obligation de publicité au service de la publicité foncière.
Elle a également supprimé le caractère temporaire du dispositif.
Enfin, l'Assemblée nationale a ajouté un nouvel article 2261-2 dans le code civil selon lequel le possesseur est présumé propriétaire jusqu'à preuve du contraire et, à ce titre, est défendeur à l'action en revendication exercée par celui qui se prétend le véritable propriétaire.
3. La position de votre commission : limiter le champ d'application du dispositif dans l'espace et dans le temps
Au fil des auditions qu'il a réalisées, votre rapporteur a pu constater que les difficultés foncières liées à l'inexistence de titres de propriété pour des surfaces importantes de territoires étaient en réalité circonscrites à la Corse et à certaines collectivités situées outre-mer.
Comme l'avait souligné votre commission des lois à l'occasion de l'examen de la loi du 16 février 2015 précitée, il n'est pas satisfaisant de répondre à des difficultés locales spécifiques en édictant une règle générale applicable à l'ensemble du territoire, où la propriété est constatée par titre et la possession acquisitive ne joue qu'à la marge, dans des conditions strictement définies à l'article 2261 du code civil.
Lors de son audition par votre rapporteur, le professeur Hugues Périnet-Marquet a confirmé cette analyse. Il a estimé que si le dispositif prévu au présent article se justifiait parfaitement en Corse, où les notaires sont familiers du maniement de cet outil, il n'en allait certainement pas de même dans des territoires qui ne connaissent pas de « désordres fonciers » similaires. Il a jugé que la généralisation d'un tel dispositif risquait de créer d'importantes difficultés dans des zones qui n'en rencontrent pas actuellement.
Lors de l'examen en première lecture du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, qui s'est achevé le 19 janvier dernier, le Sénat a introduit dans le texte, à l'initiative du Gouvernement 10 ( * ) , un nouvel article 34 terdecies qui consacre l'utilisation des actes de notoriété acquisitive pour les immeubles situés en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, en Guyane, à Saint-Martin et à Mayotte, territoires ultramarins touchés par des « désordres fonciers ».
La question étant sur le point d'être réglée pour les territoires ultramarins, il ne resterait plus qu'à rendre ce dispositif applicable en Corse.
C'est dans cette perspective que nos collègues Joseph Castelli et Jacques Mézard ont déposé un amendement au projet de loi relatif à la ratification de diverses ordonnances relatives à la Corse 11 ( * ) , reprenant en grande partie les dispositions de la présente proposition de loi.
Cependant, au cours de sa réunion du 25 janvier dernier, bien que soulignant l'urgence à légiférer sur ce sujet et le bien fondé de cet amendement, votre commission l'a qualifié de « cavalier législatif » et l'a déclaré irrecevable au regard du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution et du troisième alinéa de l'article 48 du Règlement du Sénat.
S'agissant du volet civil, bien que très inspiré de la présente proposition de loi, le dispositif prévu par cet amendement était la transposition pour la Corse de l'article 34 terdecies qui a été introduit dans le projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer.
Sur le fond, le recours aux actes de notoriété acquisitive était limité dans l'espace : seule la Corse était concernée. Le dispositif n'était donc pas introduit dans le code civil.
Il était également limité dans le temps, comme le prévoyait la proposition de loi dans sa rédaction initiale. Ce dispositif étant conçu comme le prolongement des travaux du groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété en Corse (GIRTEC), il devait s'appliquer seulement aux actes de notoriété acquisitive établis jusqu'au 31 décembre 2027, date à laquelle le GIRTEC cessera de fonctionner.
Estimant que le dispositif prévu par l'amendement de nos collègues répondait pleinement aux interrogations soulevées par son rapporteur, et par cohérence avec la rédaction retenue pour l'article 34 terdecies du projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer, votre commission a adopté un amendement COM-1 reprenant ce dispositif.
Par ailleurs, en reprenant les termes de l'amendement de nos collègues, votre commission procède à la suppression de précisions inutiles introduites à l'Assemblée nationale.
À cet égard, il revient aux termes de la proposition de loi dans sa rédaction initiale, définissant les actes de notoriété acquisitive comme des actes notariés de notoriété qui constatent « une possession répondant aux conditions de la prescription acquisitive », plutôt que comme des actes « contenant les éléments matériels attestant (des) qualités et de (la) durée » de cette possession.
Il supprime ensuite le nouvel article 2261-2 du code civil, qui ne fait que rappeler l'application de la procédure civile de droit commun.
Votre commission a ensuite adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (art. 815-3-1 [nouveau] du code civil) - Assouplissement des règles de majorité applicables en matière d'indivision
Alors qu'actuellement l'article 815-3 du code civil impose une majorité d'au moins deux tiers des droits indivis pour effectuer les actes d'administration et de conservation d'un bien, le présent article prévoit que cette majorité serait abaissée à la majorité simple lorsque la propriété est acquise par prescription constatée dans un acte de notoriété acquisitive.
De même, l'unanimité ne serait plus exigée pour les actes de disposition sur un bien nouvellement titré « dont les droits indivis concurrents ont été simultanément constatés ». Une majorité des deux tiers suffirait 12 ( * ) .
Les règles qui régissent actuellement l'indivision 13 ( * ) sont issues de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités qui a assoupli les dispositions fixées par la loi n° 76-1286 du 31 décembre 1976 relative à l'organisation de l'indivision, en prévoyant une majorité des deux tiers pour accomplir certains actes conservatoires et d'administration qui, jusque-là, ne pouvait être décidés qu'à l'unanimité. L'unanimité est cependant demeurée requise pour les actes de disposition, pour assurer la protection du droit de propriété.
Selon les auteurs de la proposition de loi 14 ( * ) , pour les « indivisions informelles », constatées sur des biens dépourvus de titres de propriété depuis plusieurs générations en raison de successions anciennes non réglées, et comportant une multitude d'indivisaires, ces règles ne sont pas suffisantes pour sortir de situations de blocage provoquées par le comportement d'une minorité, voire d'un seul indivisaire « taisant » ou en opposition franche avec les autres indivisaires.
Les chiffres avancés par le rapporteur de l'Assemblée nationale et premier signataire de la proposition de loi, M. Camille de Rocca Serra, parlent d'eux-mêmes : l'absence de titres concernerait aujourd'hui 34 % du total des parcelles de l'île 15 ( * ) .
Lors de son audition par votre rapporteur, le représentant du Conseil supérieur du notariat, Me Alain Spadoni, a ajouté qu'en raison de cette situation, à Ajaccio, ville qui compte près de 70 000 habitants, 50 % des biens n'ont pas fait l'objet de mutation depuis 1956 et, dans la commune de Sisco, en Haute-Corse, 90 % des biens sont toujours enregistrés comme appartenant à des personnes pourtant décédées depuis des décennies, voire plus d'un siècle.
La Corse recèle donc de nombreux biens à l'abandon en raison de ces situations inextricables.
Bien que cet article soit très dérogatoire au droit commun, votre rapporteur a estimé qu'il répondait à un véritable besoin et que, sans cet assouplissement des règles applicables à l'indivision, le dispositif prévu à l'article 1 er , mais également les travaux du GIRTEC, seraient privés d'effets. Une fois la propriété reconstituée, une fois les droits des différents indivisaires reconnus par des actes de notoriété acquisitive, la situation serait à nouveau bloquée en raison de l'impossibilité pour les indivisaires, souvent nombreux et issus de plusieurs générations différentes, de gérer et plus encore de céder le bien faute d'unanimité.
Cependant, comme l'a relevé le professeur Hugues Périnet-Marquet, entendu par votre rapporteur, des détournements de la règle pourraient être possibles. Par exemple, alors même qu'elles disposeraient de titres de propriété valables, des personnes pourraient s'adresser à un notaire pour qu'il établisse, en toute bonne foi, ignorant l'existence de ces titres, un acte de notoriété acquisitive, pour pouvoir ensuite bénéficier des règles assouplies de fonctionnement de l'indivision et contourner l'opposition ou le silence d'un indivisaire connu et identifié.
Il a également fait valoir que ce texte, s'il présentait un intérêt évident pour la Corse, ne devait pas pouvoir s'appliquer à l'ensemble du territoire.
Votre rapporteur partage sans réserve ces deux mises en garde. Il a donc proposé à votre commission de préciser que ces règles dérogatoires, liées à l'établissement d'un acte de notoriété acquisitive, ne seraient applicables qu'à défaut de titre de propriété existant.
Quant à la limitation du dispositif à la Corse, elle découlerait automatiquement de l'adoption de l'article 1 er dans sa rédaction issue de l'amendement COM-1 précité.
En effet, cet amendement limitant l'utilisation des actes de notoriété acquisitive à la Corse, les règles dérogatoires de gestion de l'indivision adossées à l'établissement de ces actes notariés le seraient également. Par ailleurs, la précision apportée à l'article 1 er selon laquelle les actes de notoriété acquisitive ne pourraient être pris que jusqu'au 31 décembre 2027, implique de fait la même limitation dans le temps de l'application des règles dérogatoires de gestion de l'indivision.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-2 proposant une nouvelle rédaction du présent article, tenant compte de l'ensemble de ces remarques.
Compte tenu des précisions ainsi apportées et de l'encadrement du dispositif lui conférant une plus grande sécurité juridique, votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (non modifié) (art. 793 du code général des impôts) - Exonération de droits à hauteur de 50 % de la valeur de l'immeuble lors de la première mutation à titre gratuit d'un bien nouvellement titré
Le présent article tend à porter l'exonération des droits de mutation à titre gratuit à 50 % de la valeur des immeubles et des droits immobiliers concernés, lors de la première mutation d'un bien situé sur le territoire national, titré pour la première fois entre le 1 er octobre 2014 et le 31 décembre 2027.
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.
Lors de sa réunion du mardi 26 janvier 2017, la commission des finances a adopté un amendement COM-4 tendant à augmenter de 50 à 60 % l'exonération partielle de droits pour la première mutation à titre gratuit d'un immeuble suite à la reconstitution des titres de propriété.
Elle a également adopté un amendement COM-5 qui avait pour objet de réduire de dix à trois ans la durée de la prorogation de cette exonération partielle.
Cependant, ces amendements ne permettant pas de résoudre les difficultés juridiques posées par le présent article, votre commission a décidé de ne pas les adopter, en accord avec le rapporteur de la commission des finances, M. Albéric de Montgolfier.
En conséquence, votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 4 (non modifié) (art. 1135 bis du code général des impôts) - Report au 1er janvier 2028 de la fin de l'exonération partielle de droits de succession applicable aux immeubles situés en Corse
Le présent article, qui concerne spécifiquement la Corse, vise à repousser au 1 er janvier 2028 la fin de l'exonération partielle de droits de succession, à hauteur de 50 % de la valeur des immeubles et droits immobiliers situés en Corse, prévue à l'article 1135 bis du code général des impôts (CGI), en vigueur depuis le 1 er janvier 2013 16 ( * ) et jusqu'au 1 er janvier 2018.
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.
Lors de sa réunion du mardi 26 janvier 2017, la commission des finances a adopté un amendement COM-6 visant à réduire de dix à trois ans la durée de la prorogation d'exonération partielle de droits de succession pour les immeubles situés en Corse.
Cependant, cet amendement ne permettant pas de répondre aux interrogations de nature constitutionnelle que soulève le présent article, votre commission a décidé de ne pas l'adopter, en accord avec le rapporteur de la commission des finances, M. Albéric de Montgolfier.
En conséquence, votre commission a adopté l'article 4 sans modification .
Article 5 (non modifié) (art. 750 bis B [nouveau] du code général des impôts) - Exonération de droits pour les actes de partage de succession ou les licitations de certains biens héréditaires situés en Corse
Le présent article, qui concerne également la Corse seulement, prévoit de rétablir l'exonération du droit de 2,5 % à hauteur de la valeur des immeubles pour les actes de partage de succession 17 ( * ) ou les licitations 18 ( * ) de certains biens héréditaires lorsque ces biens sont situés en Corse, prévu jusqu'au 31 décembre 2014 par l'article 750 bis A du code général des impôts.
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.
Lors de sa réunion du mardi 26 janvier 2017, la commission des finances a adopté un amendement COM-7 supprimant le rétablissement de ce dispositif d'exonération en raison des difficultés de nature constitutionnelle qu'il posait.
Cependant, cette suppression devait être compensée par l'augmentation de l'exonération partielle de droits prévue par l'amendement COM-4 précité. Cet amendement ayant été rejeté, par cohérence, votre commission a également décidé de ne pas adopter l'amendement COM-7, en accord avec le rapporteur de la commission des finances, M. Albéric de Montgolfier.
En conséquence, votre commission a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 (suppression maintenue) - Gage
Dans sa rédaction initiale, le présent article tendait à gager les pertes de recettes résultant de la proposition de loi.
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.
Lors de sa réunion du mardi 26 janvier 2017, la commission des finances n'a adopté aucun amendement portant sur cette disposition.
En conséquence, votre commission a maintenu la suppression de l'article 6.
Article 7 (nouveau) (art. 24 de la loi du 31 mars 1884 concernant le renouvellement du cadastre, la péréquation de l'impôt foncier et la conservation du cadastre des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ) - Application de la prescription acquisitive dans les départements d'Alsace et de Moselle et abrogation d'une disposition désuète
Résultant de l'adoption par votre commission de l' amendement COM-3 de son rapporteur, le présent article vise à « toiletter » l'article 24 de la loi du 31 mars 1884 concernant le renouvellement du cadastre, la péréquation de l'impôt foncier et la conservation du cadastre des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
Le troisième alinéa de cet article 24 écarte en effet l'application de la prescription acquisitive aux empiètements excédant les limites cadastrales. En d'autres termes, il interdit l'agrandissement de toute propriété par prescription acquisitive.
Le 1° du présent article propose de renverser cette logique en permettant l'application du titre XXI du livre troisième du code civil intitulé « De la possession et de la prescription acquisitive ». Ainsi, la prescription acquisitive définie par le code civil s'appliquerait désormais dans les départements d'Alsace et de Moselle.
Le 2° propose la suppression du dernier alinéa de l'article 24 de la loi précitée du 31 mars 1884, relatif aux cartes du cadastre, en raison de son caractère désuet.
Ces dispositions sont la reprise de l'article 5 de la proposition de loi de votre rapporteur, co-signée par plusieurs membres de votre commission, tendant à moderniser diverses dispositions de la législation applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin 19 ( * ) , dans sa rédaction issue des travaux de votre commission, adoptée par le Sénat le 19 juin 2014.
Cet article avait initialement été introduit dans le projet de loi de modernisation de la justice du XXI e siècle, en première lecture à l'Assemblée nationale, avant d'être censuré comme « cavalier législatif » par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016 rendue à propos de ce texte.
Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé .
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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .
* 10 L'amendement n° 224 rect. bis du Gouvernement est consultable à l'adresse suivante :
https://www.senat.fr/amendements/2016-2017/288/Amdt_224.html.
* 11 Projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse.
* 12 Dans sa rédaction initiale, les auteurs de la proposition de loi avaient retenu une majorité simple pour les actes de disposition. En séance publique, à l'initiative de M. Camille de Rocca Serra, rapporteur du texte, l'Assemblée nationale a retenu une majorité des deux tiers, plus protectrice des droits des indivisaires.
* 13 L'indivision est une situation juridique dans laquelle deux ou plusieurs personnes sont propriétaires ensemble d'un même bien.
* 14 Exposé des motifs de la proposition de loi p. 4.
* 15 Rapport n° 4260 de M. Camille de Rocca Serra, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, déposé le 30 novembre 2016, p. 5. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r4260.pdf.
* 16 Les successions ouvertes avant le 1 er janvier 2013 étaient exonérées de droits de mutation.
* 17 Le partage est l'acte par lequel des personnes qui possèdent un bien en indivision mettent fin à cette indivision en répartissant ce bien entre eux.
* 18 La licitation est la vente aux enchères d'un bien meuble ou immeuble faisant l'objet d'une indivision. Elle est régie par les articles 1686 et suivants du code civil.
* 19 Proposition de loi n° 826 (2012-2013) tendant à moderniser diverses dispositions de la législation applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Ce texte est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/leg/ppl12-826.pdf