N° 182
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 décembre 2025
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées (1)
sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale
après engagement de la procédure accélérée,
autorisant la ratification de plusieurs
conventions-cadres relatives aux bureaux
à contrôles nationaux
juxtaposés, aux contrôles
en cours
de route et aux
gares communes ou
d'échange,
Par M. Loïc HERVÉ,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Jean-Baptiste Lemoyne, Claude Malhuret, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; M. Étienne Blanc, Mme Valérie Boyer, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mmes Gisèle Jourda, Mireille Jouve, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Didier Marie, Pierre Médevielle, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale (17ème législ.) : |
847, 1675 et T.A. 167 |
|
|
Sénat : |
853 (2024-2025) et 183 (2025-2026) |
|
L'ESSENTIEL
Le projet de loi faisant l'objet du présent rapport vient apporter une régularisation législative a posteriori à six conventions-cadres, conclues avec l'Allemagne, la Suisse, la Belgique, l'Italie, le Luxembourg et l'Espagne au tout début de la Vème République (entre 1958 et 1965), relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés (dits « BCNJ »), aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange.
La France compte en tout 137 « BCNJ » créés via des « arrangements spécifiques » sur le fondement des conventions-cadres conclues avec ses pays frontaliers. Conformément à l'article 53 de la Constitution, ces dernières doivent faire l'objet d'une ratification par voie législative ; cependant à l'époque six d'entre elles - ce qui représente 123 des 137 « BCNJ » recensées - ont été approuvées par simple décret, ce qui constitue pour elles en cas de contentieux une faille juridique manifeste.
Les conventions-cadres que votre commission vous propose d'approuver permettront de corriger cette anomalie de longue date : elles emporteront l « autorisation implicite » globale des BCNJ existants ; elles en permettront aussi la modification, comme il en existe le projet pour plusieurs BCNJ franco-suisses ; elles constitueront enfin un support juridique valide, dans l'éventualité où de nouveaux BCNJ viendraient à être créés.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi, dont le Sénat est saisi en première lecture.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 3 décembre, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Loïc Hervé sur projet de loi n° 853 (2024-2025) autorisant la ratification de plusieurs conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un projet d'accord autorisant la ratification de six conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés - dits « BCNJ » - aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange. Il s'agit en fait d'une régularisation législative a posteriori, lesdites conventions ayant été conclues au tout début de la Ve République, de 1958 à 1965. En effet, au lieu d'une ratification par voie législative, conformément à l'article 53 de la Constitution, elles ont à l'époque fait l'objet - par erreur, oubli ou négligence - d'une ratification par décret. Depuis lors, elles ont été appliquées par 48 gouvernements successifs sans fondement juridique valide, soit une situation pour le moins baroque que vient corriger le texte que je vous présente aujourd'hui.
Les BCNJ sont des plates-formes douanières partagées entre deux pays frontaliers, constituant physiquement le point de passage des frontières : la grande majorité d'entre eux sont routiers, mais ils possèdent également des variantes ferroviaires, fluviales et aéroportuaires. Ils peuvent être complétés par des contrôles « en cours de route », c'est-à-dire à bord des trains.
Au sein de ces infrastructures mutualisées, les douaniers de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) réalisent des contrôles ciblés de personnes et de marchandises lors du franchissement de la frontière, dans le cadre de leurs différentes missions, à savoir la lutte contre les trafics, contre la criminalité organisée et le financement du terrorisme, mais aussi le contrôle de la conformité des marchandises et la perception des droits et taxes applicables. Les agents de la direction nationale de la police aux frontières (PAF) y sont également déployés, et ont quant à eux compétence pour prononcer des refus d'entrée ainsi que pour interpeller des personnes recherchées.
Je profite de cette intervention pour saluer la très bonne collaboration unissant les personnels douaniers et policiers, ainsi que le travail remarquable qu'ils accomplissent, notamment avec la saisie en 2023 de 92 tonnes de stupéfiants, 521 tonnes de tabac de contrebande, 20,4 millions d'articles de contrefaçon et 163,5 millions d'euros.
Outre leur intérêt opérationnel manifeste, les BCNJ sont aussi des vitrines permettant d'afficher la collaboration entre la France et ses voisins, ce qui contribue à la bonne image des services douaniers.
On compte en tout 137 BCNJ sur nos frontières, créés via des « arrangements spécifiques » sur le fondement de conventions-cadres conclues avec les pays frontaliers. Or, six d'entre elles - celles qui ont été conclues avec l'Allemagne, la Suisse, la Belgique, l'Italie, le Luxembourg et l'Espagne -, ce qui correspond à 123 BNCJ des 137 BCNJ, n'ont pas fait l'objet d'une ratification par le législateur.
Ce défaut de ratification crée une faille juridique majeure, qui mettrait la France dans une situation inconfortable en cas de contentieux, puisqu'elle encourrait l'annulation des décrets de ratification, ainsi que la remise en question des contrôles effectués par les BCNJ et des actes juridiques réalisés sur leur fondement. Par bonheur, cette situation ne s'est jamais présentée, mais le risque demeure jusqu'à la ratification législative de ces conventions-cadres, régularisation a posteriori que le Conseil d'État a préconisée dans un avis de 2022.
Au-delà de cet enjeu de sécurisation juridique, ces six conventions-cadres, de rédaction largement similaire, présentent l'intérêt de fournir un cadre simple et harmonisé. Elles définissent les grands principes d'établissement et de fonctionnement des BCNJ, et notamment les modalités régissant les contrôles frontaliers juxtaposés : objet, périmètre, lieux, pouvoirs et responsabilités. Elles emporteront l'« autorisation implicite » globale des BCNJ existants ; elles en permettront aussi la modification, comme il en existe le projet pour plusieurs BCNJ franco-suisses ; elles constitueront enfin un support juridique valide, dans l'éventualité où de nouveaux BCNJ viendraient à être créés.
Mes chers collègues, compte tenu de ces éléments, il est difficile de ne pas approuver ce texte qui corrige une anomalie de longue date, et je vous propose de l'adopter, comme l'a fait l'Assemblée nationale le 10 juillet dernier, sans débat en séance publique.
Il est cependant possible de s'émouvoir de cette situation et de ce qui paraît être une négligence de l'exécutif vis-à-vis de l'application de l'article 53 de la Constitution... Faute corrigée est cependant pardonnée, et l'adoption de ce texte permettra à nos BCNJ de poursuivre leurs missions avec une sécurité juridique renforcée. À cet égard, je salue l'initiative de notre président, le 29 octobre dernier, qui a souhaité que notre commission effectue un travail d'inventaire et de suivi des conventions en vigueur, ce qui pourrait permettre de repérer d'autres anomalies.
L'examen de ce projet de loi est inscrit en séance publique à l'ordre du jour du mercredi 10 décembre prochain selon la procédure simplifiée, ce à quoi la Conférence des Présidents, ainsi que votre rapporteur, a souscrit. Je précise que nous avons organisé une audition dense sur ce sujet avec des fonctionnaires appartenant aux différents services concernés.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
M. Cédric Perrin, président. - Je vous propose de vous donner lecture de ce premier article, la rédaction des autres articles étant quasiment identique : « La ratification de la convention-cadre entre la République française et la République fédérale d'Allemagne relative aux bureaux de contrôles nationaux juxtaposés et aux gares communes ou d'échange à la frontière franco-allemande, signée à Paris le 18 avril 1958, et dont le texte est annexé à la présente loi, est autorisée à compter de cette date. »
L'article 1er est adopté.
Article 2
M. Cédric Perrin, président. - Cet article concerne la convention-cadre du 28 septembre 1960, conclue avec la Suisse.
L'article 2 est adopté.
Article 3
M. Cédric Perrin, président. - L'article 3 a trait à la convention-cadre avec la Belgique, en date du 30 mai 1962.
L'article 3 est adopté.
Article 4
M. Cédric Perrin, président. - Cet article porte sur la convention-cadre avec la République italienne, en date du 11 octobre 1963.
L'article 4 est adopté.
Article 5
M. Cédric Perrin, président. - L'article 5 concerne la convention-cadre du 21 mai 1964 passée avec le Grand-Duché du Luxembourg.
L'article 5 est adopté.
Article 6
M. Cédric Perrin, président. - Enfin, l'article 6 porte sur la convention-cadre avec le Royaume d'Espagne, en date du 7 juillet 1965.
L'article 6 est adopté.
Je mets au vote l'ensemble du projet de loi.
Le projet de loi est adopté sans modification.
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
I. Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI)
· Jeanne TROQUET, cheffe de la section frontières, sécurité, sûreté, au sein du Bureau Métiers de la surveillance - Méthodes de travail ;
II. Direction nationale de la police aux frontières (DNPAF)
· Anne CHAZAREIX, Commissaire divisionnaire, Cheffe de la Division des Frontières Schengen et Outre-Mer ;
III. Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères
Ø Mission des conventions et de l'entraide judiciaire (CEJ) :
· Yannick ANDRIANARAHINJAKA, chef de mission,
· Lucas FROMENT, adjoint au chef de mission, chef du pôle convention,
· Claire DERLON, rédactrice BCNJ, en visioconférence ;
Ø Directions géographiques :
· Gabriel BOURLAUD, rédacteur Belgique et Luxembourg, Mission Europe occidentale et nordique,
· Antoine STARCKY, chef de la Mission de l'Allemagne, de l'Europe alpine et adriatique,
· Florian VEAUDECRENNE, rédacteur Suisse, Mission de l'Allemagne, de l'Europe alpine et adriatique,
· Alexandre BACHELET, rédacteur Italie, Mission de l'Europe méditerranéenne,
· Olivia LAMY, rédactrice Espagne, Mission de l'Europe méditerranéenne, en visioconférence ;
Ø DJ/MAT :
· Alexandre PIQUET, chef de de la Mission des accords et traités,
· François MATTRET, rédacteur.
ANNEXE I
ANNEXE II
LISTE DES 137 BCNJ AU 24 JUIN 2025
|
Localisation du BCNJ |
Fondement juridique et date de création |
Statut |
|
Allemagne (37 BCNJ dont 22 actifs ) |
||
|
Kehl - Pont de l'Europe |
Décret n° 62-662 du 6 juin 1962 |
Inactif |
|
Habkirchen |
Inactif |
|
|
Brême d'Or (Sarrebruck) |
Actif |
|
|
Grossrossein |
Actif |
|
|
Nasweiler-Bremerhof |
Actif |
|
|
Strasbourg - Pont de l'Europe |
Actif |
|
|
Brême d'Or (Spickeren) |
Inactif |
|
|
Neuenburg (Bade) |
Décret n° 63-1054 du 15 octobre 1963 |
Inactif |
|
Apach |
Décret n° 65-102 du 12 février 1965 |
Inactif |
|
Gare d'Apach |
Décret n° 65-150 du 23 février 1965 |
Inactif |
|
Gare de Neuenburg (Bade) |
Inactif |
|
|
Gare de Kehl |
Inactif |
|
|
Gare de Sarrebruck |
Inactif |
|
|
Gare de Uberherrn |
Inactif |
|
|
Gare de Forbach |
Actif |
|
|
Gare de Sarreguemines |
Inactif |
|
|
Frauenberg |
Décret n° 65-1054 du 14 avril 1965 |
Inactif |
|
Habkirchen |
Inactif |
|
|
Breisach |
Décret n° 65-1179 du 29 décembre 1965 |
Actif |
|
Brenschelbach |
Actif |
|
|
Neuf-Brisach |
Actif |
|
|
Chalampé |
Décret n° 67-646 du 29 juillet 1967 |
Actif |
|
Sarrebruck - Autoroute |
Décret n° 70-155 du 20 février 1970 |
Actif |
|
Sarrebruck - Spicheren |
Décret n° 72-80 du 21 janvier 1972 |
Actif |
|
Freistett - Gambshein |
Décret n° 75-1045 du 28 octobre 1975 |
Actif |
|
Gerstheim - Ottenheim |
Décret n° 78-950 du 11 septembre 1978 |
Actif |
|
Huningue - Weil am Thein |
Décret n° 83-308 du 13 avril 1983 |
Actif |
|
Benheim - Iffezheim |
Actif |
|
|
Ottmarsheim |
Décret n° 85-357 du 21 mars 1985 |
Actif |
|
Grosbliederstroff - Kleinblittersdorf |
Décret n° 86-943 du 6 août 1986 |
Actif |
|
Scheibenhard - Lauterbourg / Bienwald |
Décret n° 86-944 du 6 août 1986 |
Actif |
|
Marckolsheim - Sasbach |
Décret n° 86-945 du 6 août 1986 |
Actif |
|
Saint-Germanshof / Weiler |
Décret n° 87-700 du 24 août 1987 |
Actif |
|
Lembach / Hirschthal |
Décret n° 87-702 du 24 août 1987 |
Inactif |
|
Lauterbourg - Neulauterburg |
Décret n° 88-782 du 22 juin 1988 |
Inactif |
|
Walschbronn - Kroppen |
Décret n° 88-1191 du 23 décembre 1988 |
Actif |
|
Schoeneck - Gersweiler |
Décret n° 89-767 du 16 octobre 1989 |
Actif |
|
Suisse (31 BCNJ actifs) |
||
|
Ferney - Voltaire |
Décret n° 62-1220 du 15 octobre 1962 |
Actif |
|
Aéroport Genève-Cointrin |
Actif |
|
|
Gare de Delle |
Décret n° 67-682 du 7 août 1967 |
Actif |
|
Châtelard (Valais) |
Décret n° 72-74 du 21 janvier 1972 |
Actif |
|
Gare de Châtelard |
Actif |
|
|
Gare de Bâle |
Accord signé le 9 avril 1973, avenant en cours de négociation |
Actif |
|
Croix-blanche |
Décret n° 74-189 du 22 février 1974 |
Actif |
|
La Cure |
Décret n° 76-1223 du 20 décembre 1976 |
Actif |
|
Allschwil (Neuwiller) |
Actif |
|
|
Trafic de pacage (mouvements frontaliers de troupeaux d'animaux) |
Actif |
|
|
Laboratoires I et II de l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN) |
Décret n° 78-442 du 20 mars 1978 |
Actif |
|
Aéroport Bâle-Mulhouse |
Décret n° 78-581 du 21 avril 1978 |
Actif |
|
Allschwil (Hegenheim) |
Décret n° 82-12 du 4 janvier 1982 |
Actif |
|
Huningue - Route |
Décret n° 87-165 du 9 mars 1987 |
Actif |
|
Saint-Louis / Bâle |
Décret n° 90-25 du 3 janvier 1990 |
Actif |
|
Vallorbe-Le-Creux / La Ferrière-sous-Jourgne |
Décret n° 92-342 du 1er avril 1992 |
Actif |
|
Gare de Genève-Eaux-Vives |
Décret n° 95-799 du 14 juin 1995 |
Actif |
|
Troinex |
Décret n° 95-800 du 14 juin 1995 |
Actif |
|
DC 35 b |
Décret n° 95-801 du 14 juin 1995 |
Actif |
|
Cara |
Actif |
|
|
Bardonnex Saint-Julien |
Actif |
|
|
Veyrier I - Le Pas de l'échelle / Fossard-Vernaz |
Actif |
|
|
Thonex-Vallard |
Décret n° 95-806 du 14 juin 1995 |
Actif |
|
Gare de Genève-Cornavin |
Décret n° 96-544 du 13 juin 1996 |
Actif |
|
Bâle - Lysbüchel |
Décret n° 2000-132 du 11 février 2000 |
Actif |
|
Pontarlier |
Décret n° 2009-1072 du 26 août 2009 |
Actif |
|
Vallorbe |
Actif |
|
|
Gare d'Annemasse |
Accord signé en 2019 |
Actif |
|
Delle - Boncourt |
Actif |
|
|
Col France |
Actif |
|
|
Saint-Gingolph |
Accord signé en 2021 |
Actif |
|
Belgique (28 BCNJ actifs) |
||
|
Route d'Erquelinnes (Jeumont) |
Décret n° 65-930 du 2 novembre 1965 |
Actif |
|
Route de Mons (Maubeuge) |
Actif |
|
|
Route de Mons (Valenciennes) |
Actif |
|
|
Route de Rekken (Neuville-en-Ferrain) |
Actif |
|
|
Route de Rocroi (Couvin) |
Actif |
|
|
Gare d'Erquelinnes |
Actif |
|
|
Gare de Jeumont |
Actif |
|
|
Gare de Blandain |
Actif |
|
|
Gare de Tourcoing |
Actif |
|
|
Gare de Quévy |
Actif |
|
|
Route Charleroi - Maubeuge |
Actif |
|
|
Route Bruxelles - Paris Nord |
Actif |
|
|
Route Tournai - Lille |
Actif |
|
|
Route Grand-Reng (Vieux-Reng) |
Décret n° 68-1012 du 8 novembre 1968 |
Actif |
|
Route Bray - Dunes - La Panne |
Décret n° 70-420 du 12 mai 1970 |
Actif |
|
Halluin-Est / Ménin-Est |
Décret n° 71-265 du 2 avril 1971 |
Actif |
|
Route Dour à Bavia |
Décret n° 73-333 du 14 mars 1973 |
Actif |
|
Saint-Aybert / Hensies |
Décret n° 73-483 du 11 mai 1973 |
Actif |
|
Camphin-Lamain |
Décret n° 74-887 du 22 octobre 1974 |
Actif |
|
Wattrelos / Herseaux |
Décret n° 77-302 du 22 mars 1977 |
Actif |
|
Saint-Michel /Hirson-Forêt / Macquenoise |
Actif |
|
|
La Chapelle-Beaubru |
Décret n° 78-229 du 24 février 1978 |
Actif |
|
Aubange - Mont-Saint-Martin (autoroute Arlon - Longwy) |
Décret n° 79-966 du 2novembre 1979 |
Actif |
|
Mouscron / Neuville-en-Ferrain |
Décret n° 80-150 du 12 février 1980 |
Actif |
|
Hensies - Condé |
Décret n° 82-435 du 19 mai 1982 |
Actif |
|
Mont-Saint-Martin - Aubange |
Décret n° 82-527 du 14 juin 1982 |
Actif |
|
Gare de Courtrai - Lille |
Décret n° 88-119 du 1er février 1988 |
Actif |
|
Stenvoorde - Abele |
Décret n° 89-930 du 20 décembre 1989 |
Actif |
|
Italie (10 BCNJ dont 6 actifs) |
||
|
Gare de Modane |
Décret n° 54-1284 du 3 décembre 1954 |
Actif |
|
Gare de Vintimille |
Inactif |
|
|
Col de Montgenèvre |
Décret n° 60-216 du 3 mars 1960 |
Actif |
|
Vintimille (autoroute) |
Décret n° 73-188 du 16 février 1973 |
Inactif |
|
Fréjus - Bardonnèche |
Décret n° 82-947 du 28 octobre 1982 |
Actif |
|
Fréjus - Modane |
Actif |
|
|
Fréjus - Autoport Fréney |
Actif |
|
|
Gare de Breil-sur-Roya |
Décret n° 83-979 du 2 novembre 1983 |
Inactif |
|
Gare de Limone |
Inactif |
|
|
Mont-Blanc - Entrèves |
Décret n° 84-199 du 16 mars 1984 |
Actif |
|
Luxembourg (4 BCNJ dont 3 actifs) |
||
|
Routes et voies ferrées franco-luxembourgeoises |
Décret n° 54-1341 du 22 décembre 1954 |
Actif |
|
Schengen |
Décret n° 71-78 du 26 janvier 1971 |
Actif |
|
Schengen (fluvial) |
Inactif |
|
|
Dudelange - Zoufftgen |
Décret n° 81-979 du 29 octobre 1981 |
Actif |
|
Espagne (13 BCNJ dont 7 actifs) |
||
|
Hendaye - Irun |
Décret n° 67-634 du 23 juillet 1967 |
Inactif |
|
Latour-de-Carol |
Décret n° 67-655 du 28 juillet 1967 |
Actif |
|
La Junquera |
Décret n° 69-779 du 16 juillet 1969 |
Inactif |
|
Gare d'Hendaye |
Décret n° 69-884 du 10 septembre 1969 |
Actif |
|
Cerbère |
Décret n° 69-924 du 17 septembre 1969 |
Actif |
|
Irun |
Décret n° 69-925 du 17 septembre 1969 |
Inactif |
|
Canfranc |
Décret n° 70-454 du 26 mai 1970 |
Inactif |
|
Cerbère - Col des Balistres |
Décret n° 70-906 du 29 septembre 1970 |
Actif |
|
Behobia |
Décret n° 71-157 du 25 février 1971 |
Inactif |
|
Perthus |
Décret n° 76-1160 du 10 décembre 1976 |
Actif |
|
Melles Le Sérial |
Décret n° 78-896 du 9 août 1978 |
Actif |
|
Port-Bou |
Décret n° 88-394 du 15 avril 1988 |
Inactif |
|
Biriatou |
Décret n° 2009-666 du 9 juin 2009 |
Actif |
|
Royaume-Uni (12 BCNJ actifs) |
||
|
Calais (tunnel) |
Décret n° 2001-481 du 5 juin 2001 |
Actif |
|
Folkstone |
Actif |
|
|
Ashford |
|
|
|
Saint Pancras |
Actif |
|
|
Ebbsfleet |
Actif |
|
|
Paris Gare du Nord |
Actif |
|
|
Lille Europe |
Actif |
|
|
Calais - Frétun |
Actif |
|
|
Port de Calais |
Décret n° 2004-137 du 6 février 2004 |
Actif |
|
Port de Boulogne-sur-Mer |
Actif |
|
|
Port de Douvres |
Actif |
|
|
Port de Dunkerque |
Actif |
|
|
Pays-Bas (1 BCNJ actif) |
||
|
Aéroports de Saint-Martin |
Décret n° 2007-1252 du 21 août 2007 |
Actif |
|
Andorre (1 BCNJ actif) |
||
|
Porta |
Décret n° 2015-1189 du 25 septembre 2015 |
Actif |