Proposition de résolution tendant à rendre le Règlement du Sénat conforme aux nouvelles dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relatif aux commissions d'enquête et de contrôle parlementaire

Rapport n° 185 (1991-1992) de M. Etienne DAILLY , fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 décembre 1991

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N ° 18 5

SÉNAT

PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE 1991-1992

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 décembre 1991.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de résolution de M. Charles PASQUA et des membres du Groupe du Rassemblement pour la République, de M. Daniel HOEFFEL et des membres du Groupe de l'Union Centriste, de M. Marcel LUCOTTE et des membres du Groupe de l'Union des Républicains et des Indépendants et de M. Ernest CARTIGNY et des membres du Groupe du Rassemblement Démocratique et Européen, tendant à rendre le Règlement du Sénat conforme aux nouvelles dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, relatif aux commissions d'enquête et de contrôle parlementaires ainsi qu'à modifier certains de ses articles en vue d'accroître l'efficacité des procédures en vigueur au Sénat,

Par M. Étienne DAILLY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; Louis Virapoullé, François Giacobbi, Charles de Cuttoli, Michel Darras, vice-présidents ; Charles Lederman, Germain Authié, René-Georges Laurin, Marcel Rudloff, secrétaires; Guy Allouche, Alphonse Arzel, Gilbert Baumel, Pierre Biarnès, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Raymond Bouvier, Camille Cabana, Jean Chamant, Raymond Courrière, Étienne Dailly, André Daugnac, Luc Dejoie, Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Jean-Marie Girault, Paul Graziani, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Lucien Lanier, Bernard Laurent, Paul Masson, Daniel Millaud, Lucien Neuwirth, Charles Ornano, Georges Othily, Robert Pagès, Claude Pradille, Albert Ramassamy, Michel Rufin, Jacques Sourdille, Jacques Thyraud, Jean-Pierre Tizon, Georges Treille.

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des Lois a examiné la proposition de résolution (1991-1992, n° 79) tendant à rendre le Règlement du Sénat conforme aux nouvelles dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, relatif aux Commissions d'Enquête et de Contrôle Parlementaires ainsi qu'à modifier certains de ses articles en vue d'accroître l'efficacité des procédures en vigueur au Sénat, présentée par M. Charles Pasqua et les membres du Groupe du Rassemblement pour la République, M. Daniel Hoeffel et les membres du Groupe de l'Union Centriste, M. Marcel Lucotte et les membres du Groupe de l'Union des Républicains et des Indépendants et M. Ernest Cartigny et les membres du Groupe du Rassemblement Démocratique et Européen.

Cette proposition de résolution poursuit deux objectifs tout à fait distincts.

Le premier tend à introduire dans le Règlement du Sénat les modifications qui s'imposent du fait de la réforme partielle du régime de création et de fonctionnement des commissions d'enquête ou de Contrôle Parlementaires. Ces modifications tirent les conséquences réglementaires d'un régime légal qui, en tout état de cause, est entré en vigueur depuis le 20 juillet 1991 et comme tel s'impose aux Assemblées Parlementaires.

Le deuxième objectif de cette proposition de résolution n° 79 répond au souci de ses auteurs d'améliorer et d'accroître l'efficacité de certaines dispositions du Règlement de notre Haute Assemblée.

Outre les conclusions qu'elle vous présente sur cette proposition de résolution n° 79, votre Commission y a adjoint un dispositif supplémentaire relatif à l'institution d'une nouvelle procédure de vote sans débat en Séance Publique.

Il lui a en effet paru opportun de combler une lacune réglementaire suscitée par l'annulation par le Conseil constitutionnel de la procédure de vote sans débat telle qu'elle avait été créée par le Sénat en octobre 1990 (Résolution 1990-1991, n° 4).

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

(Article 11 du Règlement du Sénat)

Unification terminologique sous la même appellation de « commissions d'enquête » des anciennes commissions d'enquête ou de Contrôle parlementaires

La loi du 20 juillet 1991 modifiant l'article 6 de l'Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 a apporté différentes modifications au régime juridique des commissions d'enquête parlementaires. Il importe d'adapter en conséquence les dispositions du Règlement du Sénat qui précisent ou complètent le dispositif général institué par ladite Ordonnance.

Conformément aux nouvelles dispositions légales, l'article premier de la proposition de résolution soumise à votre examen tire ainsi la conséquence de l'unification sous la même appellation de « commissions d'enquête » des anciennes commissions d'enquête ou de contrôle.

• Les paragraphes I et II de cet article, qui opèrent les corrections terminologiques idoines n'appellent pas d'observation particulière. Votre Commission vous en propose l'adoption.

• En revanche, son paragraphe III, qui limiterait désormais aux seules commissions d'enquête chargées d'enquêter sur des faits déterminés, le contrôle préalable assuré par la commission des Lois quant à la conformité des propositions de résolution qui les instituent aux dispositions de l'Ordonnance du 17 novembre 1958 soulève un problème qui n'est pas d'ordre exclusivement terminologique.

Il convient en effet de rappeler qu'avant la réforme du 20 juillet 1991, la commission des Lois n'était jamais appelée à exercer un contrôle préalable de ce type lors de la création des Commissions de Contrôle, c'est-à-dire des Commissions « chargées de contrôler la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale ».

Dans le cas des commissions d'enquête proprement dites, c'est-à-dire des Commissions « chargées d'enquêter sur des faits déterminés », le Règlement du Sénat prévoit au contraire que, lorsqu'elle n'est pas saisie au fond, la commission des Lois doit être saisie à titre préalable afin de vérifier si l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires ne ferait pas obstacle à la création de ladite commissions d'enquête.

À cette fin, et conformément à une pratique traditionnelle, le Président de la commission des Lois demande à M. le Président du Sénat de bien vouloir interroger le Garde des Sceaux sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires concernant les faits en cause, puis, sur la base des éléments portés à sa connaissance, se prononce sur la possibilité légale de constituer une commission d'enquête sur ces faits.

Or avec la suppression de la distinction terminologique entre la procédure d'Enquête et la procédure de Contrôle, disparaît du même coup le critère formel mais simple qui permettait de distinguer si telle ou telle proposition de résolution était bien justiciable du contrôle préalable de la commission des Lois.

Pour prévenir toute difficulté dans la mise en oeuvre du nouveau régime, votre Commission propose donc que toutes les propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête soient désormais soumises à la commission des Lois, selon les cas au fond ou pour avis, de façon à ce qu'elle puisse examiner le champ exact de l'Enquête proposée et déterminer du même coup si la consultation préalable du Garde des Sceaux s'avère nécessaire.

À cette fin votre Commission a conclu à la suppression du paragraphe III du présent article premier.

L'article premier ainsi modifié permettrait donc de tirer la pleine conséquence du regroupement des anciennes commissions d'enquête ou de Contrôle sous l'appellation désormais unifiée de commissions d'enquête ; votre Commission vous propose de l'adopter.

Article 2

(Article 11 du Règlement du Sénat)

Désignation des membres des commissions d'enquête à la représentation proportionnelle

En inscrivant dans le texte-même de l'article 6 de l'Ordonnance du 17 novembre 1958 le principe de désignation des membres des commissions d'enquête à la proportionnelle des effectifs des Groupes Politiques, le Législateur a conféré une base légale à une pratique que, pour sa part, le Sénat observait déjà traditionnellement.

• Pour mettre le Règlement du Sénat en conformité avec l'Ordonnance susvisée, il convient de modifier le deuxième alinéa de son article 11, et d'abroger par voie de conséquence les alinéas 3 et 4 dudit article. L'article 2 de la proposition de résolution soumise à votre examen répond à cet objet.

Cette modification unifierait ainsi le régime de désignation des membres des commissions d'enquête et celui des membres des commissions spéciales, tel qu'il est organisé par l'article 10 du Règlement du Sénat.

• Votre Commission relève toutefois que le présent article confie au Bureau des Groupes Politiques le soin d'établir la liste de leurs candidats aux commissions d'enquête, alors que la liste des candidats aux commissions spéciales est établie par le Président des Groupes (et non par leur Bureau). Dans le souci d'établir un strict parallèle avec la procédure applicable aux commissions spéciales, votre Commission vous propose donc d'assigner aux Présidents des Groupes la mission d'établir la liste de leurs candidats aux commissions d'enquête.

Sous réserve de cette modification, votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article.

Article 3

(Article 100 du Règlement du Sénat)

Sanctions applicables en cas d'inobservation de la règle du secret des travaux non publics des commissions d'enquête

La loi du 20 juillet 1991 a posé le principe de la publicité des auditions des commissions d'enquête, sauf décision contraire de la Commission ; tous les autres travaux des commissions d'enquête, (réunion constitutive, délibération sur le rapport, etc...) demeurent toutefois soumis au régime du secret.

Aussi convient-il d'adapter l'article 100 du Règlement du Sénat de façon à limiter les sanctions qu'il prévoit à la seule divulgation des travaux secrets des commissions d'enquête. Il est par ailleurs nécessaire de modifier les visas figurant à cet article, du fait de la subdivision nouvelle en paragraphes de l'article 6 de l'Ordonnance du 17 novembre 1958.

L'article 3 de la proposition de résolution soumise à votre examen répond à cet objet. Votre commission des Lois vous en propose l'adoption.

Article 4

(Article 17 du Règlement du Sénat)

Renvoi pour avis aux Commissions Permanentes

En son état actuel, l'article 17 § 1 du Règlement du Sénat dispose qu'une Commission Permanente qui désire être saisie pour avis « en informe le Président du Sénat » et que « cette demande est soumise à la décision du Sénat ».

• Il faut bien admettre, avec les auteurs de la proposition de résolution soumise à votre examen, que cette intervention de l'Assemblée plénière sur les demandes de saisine pour avis n'est pas très logique dans la mesure où les renvois au fond relèvent quant à eux de la compétence du seul Président du Sénat, conformément à l'article 16 § 1 du Règlement (« les commissions permanentes sont saisies par les soins du Président du Sénat de tous les projets ou propositions entrent dans leur compétence »).

Comme l'observent à juste titre les auteurs de la présente proposition de résolution, le régime du principal (à savoir le renvoi au fond) s'avère ainsi plus souple que celui de l'accessoire (le renvoi pour avis).

Pour remédier à cette anomalie, l'article 4 de la proposition de résolution n° 79 propose de distinguer deux cas :

- dans le premier cas, où une seule Commission Permanente aurait formulée une demande de saisine pour avis, le Président du Sénat statuerait seul et en informerait le Sénat ;

- dans le second cas, si plusieurs demandes de saisine pour avis ont été présentées, le Président du Sénat saisirait la Conférence des Présidents, en vue de la création d'une commission spéciale sur le texte en cause ; à titre exceptionnel, la Conférence des Présidents pourrait toutefois renoncer à proposer au Sénat la création de ladite commission spéciale, et ordonner le renvoi pour avis aux différentes Commissions Permanentes qui en auraient formulé la demande.

Le renvoi pour avis à plusieurs Commissions Permanentes est parfois inévitable, comme par exemple dans le cas des projets de loi de finances ou des textes portant diverses dispositions d'ordre social. Le dispositif qui vous est proposé demeure toutefois fondé sur le souci d'éviter chaque fois que possible l'intervention simultanée d'un trop grand nombre de Rapporteurs pour avis sur un même texte, dont l'expérience a montré les inconvénients.

• Tout en partageant le souci des auteurs de la proposition de résolution, votre Commission n'a pas entériné le mécanisme assez complexe proposé à son article 4. Pour rétablir dans toute la mesure du possible le parallélisme des formes entre les renvois au fond et les renvois pour avis, il lui a semblé préférable de laisser au Président du Sénat, lorsqu'il n'est saisi que d'une seule demande de renvoi pour avis, le soin d'y déférer lui-même. Dans le cas contraire, le Président du Sénat saisirait la Conférence des Présidents, qui disposerait alors de deux options :

- soit ordonner le renvoi pour avis aux Commissions Permanentes qui en auraient formuler la demande ;

- soit, si ces renvois multiples lui paraissent au cas d'espèce comporter plus d'inconvénients que d'avantages, proposer au Sénat la création d'une commission spéciale sur le texte en cause.

Ce dispositif ne diffère pas fondamentalement de celui proposé par les auteurs de la proposition de résolution n° 79, mais il en inverse la logique, puisque dans le mécanisme élaboré par votre commission des Lois, la création d'une commission spéciale en cas de pluralité de demandes de saisine pour avis demeure l'exception, et non la règle.

Votre Commission vous propose donc d'adopter dans une rédaction nouvelle l'article 4 de la présente proposition de résolution.

Article 5

Dépôt des projets et des propositions de loi dans l'intervalle des sessions

L'article 5 de la proposition de résolution n° 79, qui concerne le dépôt des textes législatifs durant les intersessions, tend en fait à inscrire dans le texte-même du Règlement du Sénat le détail d'une procédure déjà en vigueur, mais qui se fonde actuellement sur une pratique traditionnelle constante.

? On peut en effet rappeler que le dépôt d'un texte législatif au Sénat en intersession fait l'objet d'une insertion au Journal Officiel, indiquant que ce dépôt est rattaché pour ordre à la dernière séance que le Sénat a tenue antérieurement, puis d'une annonce lors de la première séance publique qui suit. Entre temps, les textes déposés font l'objet de la distribution réglementaire, laquelle donne également lieu à insertion au Journal Officiel et détermine, sans contestation possible, la date à partir de laquelle courent les délais de procédure (délai de deux jours francs suivant la distribution pour la demande de constitution d'un commission spéciale, par exemple). Sauf demande de constitution d'une commission spéciale, l'examen des textes déposés hors session, peut donc être entrepris aussitôt par les Commissions Permanentes auxquelles ils ont été renvoyés.

Cette pratique, qui a prouvé son efficacité, vient d'ailleurs d'inspirer une récente modification du Règlement de l'Assemblée nationale, et a été reconnue conforme à la Constitution lors de l'examen par le Conseil constitutionnel de la proposition de résolution correspondante.

Votre Commission a donc jugé opportun de faire figurer dans le Règlement du Sénat les dispositions qui y sont traditionnellement mises en oeuvre sur ce point, mais qui n'ont jusqu'à présent d'autre fondement que cette pratique traditionnelle. Elle vous propose toutefois de combler une lacune, à l'évidence purement formelle, du texte qui nous est présenté et d'adopter à cette fin une modification de cet article, de façon à prévoir explicitement que les nouvelles dispositions s'appliquent non seulement aux propositions de loi ou de résolution mais bien sûr également aux projets de loi présentés parle Gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6

(Article 44 du Règlement du Sénat)

Discussion des motions de procédure

L'article 6 de la proposition de résolution soumise à notre examen poursuit deux objectifs : d'une part, réaménager la procédure de discussion des motions de procédure, en vue notamment de permettre aux groupes politiques d'expliquer leur vote sur ces motions, d'autre part, supprimer la possibilité actuellement prévue par le Règlement de discuter les questions préalables ou les exceptions d'irrecevabilité immédiatement après l'audition du Ministre et des Rapporteurs. Ces motions seraient ainsi systématiquement discutées à la fin de la discussion générale, et donneraient lieu à une explication de vote avant le passage à la discussion des articles.

• Votre Commission s'est ralliée sans réserve au premier de ces deux objectifs. Les modalités actuelles de discussion des motions de procédure lui ont en effet paru comporter deux inconvénients dont l'expérience a montré le caractère quelque peu paradoxal :

- en dehors, le cas échéant, des interventions de la Commission et du Gouvernement, les interventions actuellement prévues par l'article 44 alinéa 8 du Règlement du Sénat, à savoir trente minutes pour l'auteur de la motion et trente minutes pour l'orateur d'opinion contraire, allongent inutilement un débat dont, pour l'essentiel, les éléments viennent d'être présentés en détail lorsque, - comme c'est le plus souvent le cas -, la motion est examinée en fin de discussion générale ;

- en revanche, les Groupes Politiques ne sont pas admis à expliquer leur vote sur la motion, et ne peuvent donc en définitive justifïer leur vote sur le texte lui-même, puisque l'adoption d'une exception d'irrecevabilité ou d'une question préalable entraîne le rejet de l'ensemble du texte en discussion.

Ainsi que le proposent les auteurs de la présente proposition de résolution, il serait préférable de ramener de trente à quinze minutes la durée des interventions de l'auteur de la motion et de l'orateur d'opinion contraire et de mettre à profit la durée ainsi disponible pour permettre aux Groupes d'expliquer publiquement leur vote, à raison de cinq minutes par groupe.

Il convient de relever que sur la base de la composition actuelle du Sénat, ce réaménagement n'accroîtrait pas la durée totale de la discussion, mais l'organiserait de façon nettement plus rationnelle.

• Votre Commission approuve également le report en fin de discussion générale de l'examen des motions de procédure.

Il convient en effet de préserver le caractère contradictoire de la discussion générale, où tous les arguments doivent pouvoir être présentés avant que le Sénat ne statue sur une motion dont l'adoption clôt définitivement le débat. Par ailleurs, le dépôt d'une motion de procédure et sa discussion aussitôt après l'audition du Ministre et des Rapporteurs confèrent à son auteur un droit de priorité qui bouleverse le tour de parole établi par la Conférence des Présidents.

• La commission des Lois a toutefois jugé souhaitable d'assortir ce principe d'une exception concernant les motions de procédure présentées par la Commission saisie au fond ou par le Gouvernement. Ces motions continueraient ainsi de pouvoir être discutées, suivant l'option de la Commission ou du Gouvernement, soit immédiatement après l'audition du ministre et des rapporteurs, soit comme les autres motions de procédure, après la clôture de la discussion générale et avant le passage à la discussion des articles.

• Appelée à réexaminer le régime juridique applicable à la question préalable, votre commission les Lois a par ailleurs relevé que l'article 44, paragraphe 3 du Règlement du Sénat n'offre qu'une définition artificiellement restrictive de cette motion de procédure dont l'objet « est de faire décider qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération ».

Or il s'avère que dans la plupart des cas, l'adoption d'une question préalable revêt une signification politique beaucoup plus nette, puisqu'en l'adoptant, le Sénat entend exprimer une hostilité d'ensemble à l'égard d'un texte qu'en tout état de cause, il entend repousser. En pareil cas, la question préalable ne porte pas réellement sur l'opportunité de poursuivre la délibération, mais constitue l'expression procédurale d'une attitude de fond dont la portée et la signification doivent être explicitement prises en compte par le Règlement du Sénat.

Votre Commission vous propose donc de compléter le présent article de la proposition de résolution n° 79, de façon à distinguer plus nettement, parmi les questions préalables, entre celles qui, comme à l'heure actuelle, tendent pour une raison ou pour une autre à faire cesser la délibération, et celles par lesquelles le Sénat marque qu'il s'oppose d'emblée et entièrement à l'adoption du texte en discussion. Cette précision ne modifierait pas le régime de discussion des questions préalables, qu'il s'agisse du moment où elles pourront être posées dans le débat (conformément aux nouvelles règles examinées ci-avant) ou de l'impossibilité de poser plusieurs questions préalables au cours d'un même débat (conformément à la deuxième phrase de l'article 44, alinéa 3 du Règlement du Sénat).

Sous réserve des modifications exposées ci-avant, votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article.

Article additionnel après l'article 6

(Chapitre VII bis du Règlement du Sénat)

Vote sans débat

Le 4 octobre 1990, le Sénat a adopté une importante résolution (1990-1991, n° 4) qui, après une longue réflexion préalable, s'efforçait de concrétiser différentes propositions en vue d'améliorer, - dans certains domaines, tout au moins -, le travail parlementaire. Parmi les mesures alors adoptées, l'institution de deux procédures abrégées (vote après débat restreint et vote sans débat) avaient pour objectif d'alléger en séance publique la discussion de certains textes.

Il convient de rappeler que le vote sans débat, - en dépit de son appellation -, ne supprimait pas véritablement le débat mais, comme l'observait alors le Président Jacques Larché dans son rapport au nom de la commission des Lois (n° 433), le transférait « de la séance publique à la séance de commission, le rôle de la séance publique étant dans cette hypothèse limité à l'approbation ou au rejet des décisions de la commission ».

Lors de l'examen de la proposition de résolution qui instituait ces procédures abrégées, tous les intervenants soulignèrent le caractère quelque peu expérimental de la réforme ainsi entreprise. Elle fut d'ailleurs entourée d'un certain nombre de garanties, à la fois politiques et juridiques, de nature à sauvegarder les prérogatives et les droits des Groupes Politiques, de chaque Sénateur et, bien sûr du Gouvernement. Parmi ces garanties, l'exigence du consensus de tous les Groupes pour pouvoir recourir aux procédures abrégées représentait une condition essentielle faute de laquelle il y aurait eu a priori lieu de craindre que les nouvelles dispositions devinssent rapidement lettre morte.

Pour autant, le Sénat n'avait pas sous-estimé la difficulté constitutionnelle de sa démarche : l'institution d'un vote sans débat, en particulier, pouvait, dans une première analyse, sembler porter atteinte au droit d'amendement. Cette atteinte était plus apparente que réelle, puisque l'exercice du droit d'amendement aurait continué de s'exercer en plénitude lors du débat en Commission, c'est-à-dire durant la phase essentielle du processus législatif ainsi réaménagé. Le Conseil constitutionnel a pourtant rendu une décision d'annulation (n° 90-278 DC du 7 novembre 1990) dont le considérant essentiel est ainsi rédigé :

« ... s'il est loisible à une assemblée parlementaire de prévoir, par son règlement, que, dans le cadre de la procédure de «vote sans débat», le président met aux voix l'ensemble du texte, y compris les amendements adoptés par la commission lorsqu'il n'en existe pas d'autres, en revanche, porte atteinte au droit d'amendement, reconnu à chaque parlementaire par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, l'interdiction faite à tout membre de l'assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ; »

Ce problème de la reprise en Séance Publique des amendements rejetés par la Commission avait fait l'objet d'un large débat en juin 1990. Il n'est pas inutile de rappeler que la commission des Lois s'était prononcée à cette époque en faveur d'un mécanisme de redépôt desdits amendements, qui lui avait semblé de nature à mieux garantir l'exercice effectif du droit d'amendement. En Séance Publique, toutefois, cette faculté de reprise avait été supprimée par le Sénat, au motif qu'elle édulcorait totalement le principe même du « vote sans débat » qui, en toute logique, devrait pouvoir se dérouler sans qu'aucun débat en Assemblée plénière ne l'ait précédé.

La position adoptée par le Sénat était fondée sur un constat d'évidence : mis en oeuvre avec l'accord unanime des Groupes Politiques et du Gouvernement, le vote sans débat en Séance Publique devait permettre au Sénat de statuer rapidement sur certains textes, moyennant une procédure simple mais contradictoire, - et donc démocratique -, à partir du moment où tout le débat de fond se serait déjà déroulé avec toutes les garanties souhaitables au sein de la Commission saisie au fond.

Le Conseil constitutionnel ne s'est pas rallié à cette analyse. Votre commission des Lois a pris acte de sa décision qui, au-delà de l'annulation de la procédure du vote sans débat définie en octobre 1990, présente pourtant l'intérêt de délimiter bien mieux qu'auparavant le cadre constitutionnel dans lequel devront désormais s'inscrire les différentes procédures abrégées dont les Assemblées Parlementaires entendraient se doter.

Aussi votre Commission a-t-elle jugé expédient d'adjoindre à la proposition de résolution soumise à son examen un dispositif instituant une nouvelle formule de vote sans débat tenant compte des prescriptions dégagées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 novembre 1990.

Le système proposé, qui s'insérerait dans le chapitre VII bis du Règlement du Sénat (« Des procédures abrégées ») reprend dans une large mesure les dispositions adoptées par la Haute Assemblée en octobre 1990, assorties toutefois de garanties supplémentaires quant à l'effectivité de l'exercice du droit d'amendement.

Ces garanties résident essentiellement dans la faculté à nouveau accordée aux auteurs des amendements rejetés par la Commission saisie au fond de reprendre lesdits amendements, de façon à permettre au Sénat de se prononcer sur chacun d'entre eux par vote en Séance Publique. Dans la même optique, il a paru souhaitable d'accorder à leurs auteurs un bref temps de parole (cinq minutes) pour présenter les amendements ainsi repris.

Le dispositif proposé :

• rétablit dans une rédaction nouvelle conforme aux orientations présentées ci-avant l'article de fond (article 47 quinquies du Règlement du Sénat) qui institue la procédure de vote sans débat. Par coordination, serait réintroduite chaque fois que nécessaire la mention du vote sans débat dans les différents articles actuellement en vigueur du Règlement du Sénat qui font référence aux procédures abrégées ;

• rétablit, cette fois dans une rédaction strictement identique à celle adoptée par le Sénat en octobre 1990, les autres articles ou alinéas afférents aux modalités d'organisation du vote sans débat, que le Conseil constitutionnel avait annulés par simple voie de conséquence de l'annulation de l'article 47 quinquies susmentionné. Les dispositions ainsi rétablies concernent notamment l'organisation du débat devant la Commission, les mesures de publicité y afférentes, ainsi que les cas où la procédure de vote sans débat devra de plein droit être convertie en vote après débat restreint (à la demande du Gouvernement, ou si celui-ci a déposé de nouveaux amendements après que la Commission saisie au fond a statué).

S'agissant enfin des sous-amendements, qui dans la jurisprudence au Conseil constitutionnel participent pleinement de l'exercice du droit d'amendement, votre Commission croît nécessaire de souligner que le dispositif qu'elle vous propose doit s'entendre en fonction des dispositions en vigueur de l'article 48 alinéa 3 bis du Règlement du Sénat : « Sauf dispositions spécifiques les concernant, les sous-amendements sont soumis aux mêmes règles de recevabilité et de discussion que les amendements » (Cette disposition ayant été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 3 juin 1986).

Sur cette base, les sous-amendements rejetés par la Commission mais repris par leurs auteurs seraient soumis au vote du Sénat dans les mêmes conditions que les amendements rejetés par la Commission et repris par leurs auteurs (article 47 quinquies alinéa 1, tel que proposé par votre Commission).

Il semble en revanche nécessaire d'étendre explicitement cette procédure aux sous-amendements sur lesquels la Commission n'a pas pu statuer, puisque contrairement aux amendements, aucun délai limite n'est opposable pour le dépôt des sous-amendements.

Quant aux sous-amendements retenus par la Commission, ils seraient votés dans les mêmes conditions que les amendements retenus, conformément à l'article 47 quinquies alinéa 2. Dans tous les cas, enfin, les règles de publicité prévues pour les amendements en cas de vote sans débat seraient applicables au sous-amendements.

L'article additionnel ainsi rédigé, sans porter atteinte au droit d'amendement, permettrait au Sénat de disposer d'une procédure efficace pour le vote de textes qui ne justifient pas de longs débats en Séance Publique. Votre commission des Lois vous demande donc de l'adopter.

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois vous demande d'adopter la proposition de résolution suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

tendant à rendre le Règlement du Sénat conforme aux nouvelles dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, relatif aux Commissions d'Enquête et de Contrôle Parlementaires ainsi qu'à modifier certains de ses articles en vue d'accroître l'efficacité des procédures en vigueur au Sénat.

Article premier

I. - Les mots : « ou de contrôle » sont supprimés :

- dans l'intitulé du c) du I du chapitre m du Règlement du Sénat ;

- dans la première phrase et dans la dernière phrase du premier alinéa (1) de l'article 11 du Règlement du Sénat.

II. - Dans la deuxième phrase du premier alinéa (1) de l'article 11 du Règlement du Sénat, les mots : « de contrôle » sont remplacés par les mots : « d'enquête ».

Art. 2

I. - Le deuxième alinéa (2) de l'article 11 du Règlement du Sénat est remplacé par un alinéa (2) ainsi rédigé :

« 2. - Pour la nomination des membres des commissions d'enquête dont la création est décidée par le Sénat, une liste des candidats est établie par les présidents des groupes et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, conformément à la règle de la proportionnalité. Il est ensuite procédé selon les modalités prévues à l'article 8, alinéas 3 à 11. ».

II. - En conséquence, le troisième alinéa (3) et le quatrième alinéa (4) de l'article 11 du Règlement du Sénat sont abrogés.

Art. 3

I. - Dans le premier alinéa (1) de l'article 100 du Règlement du Sénat, les mots : « du douzième alinéa » sont remplacés par les mots : « du paragraphe IV ».

II - Dans cet alinéa, entre les mots : « du 17 novembre 1958 » et les mots : « pourra être exclu » sont insérés les mots : « relatives aux travaux non publics d'une commission d'enquête ».

Art. 4

Dans le premier alinéa (1) de l'article 17 du Règlement du Sénat, les mots : « cette demande est soumise à la décision du Sénat. » sont remplacés par les dispositions suivantes :

« s'il n'est saisi que d'une seule demande d'avis, le Président renvoie le texte pour avis à la commission permanente qui Ta formulée et en informe le Sénat. Dans le cas contraire, le Président saisit la Conférence des Présidents, laquelle peut soit ordonner le renvoi pour avis aux différentes commissions qui en ont formulé la demande, soit proposer au Sénat la création d'une commission spéciale. ».

Art. 5

I. - Après la première phrase du premier alinéa (1) de l'article 24 du Règlement du Sénat, il est inséré une nouvelle phrase ainsi rédigée :

« Le dépôt de projets de loi ou de propositions de loi ou de résolution dans l'intervalle des sessions fait l'objet d'une insertion au Journal officiel indiquant que ce dépôt est rattaché pour ordre à la dernière séance que le Sénat a tenue antérieurement, puis d'une annonce lors de la première séance publique qui suit. ».

II - En conséquence, au début de la deuxième phrase de cet alinéa (1), le mot : « Ces » est remplacé par le mot : « Les ».

III. - Le premier alinéa (1) de l'article 24 du Règlement du Sénat est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Lorsqu'ils sont distribués dans l'intervalle des sessions, la distribution des projets de loi ou des propositions de loi ou de résolution fait l'objet d'une insertion au Journal officiel. ».

Art. 6

I. - Dans la deuxième phrase du huitième alinéa (8) de l'article 44 du Règlement du Sénat, les mots : « trente minutes » et « quinze minutes » sont remplacés respectivement par les mots : « quinze minutes » et « cinq minutes ».

II - La dernière phrase de cet alinéa (8) est remplacée par les dispositions suivantes :

« Avant le vote des motions visées aux alinéas 2 à 4, la parole peut être accordée pour explication de vote pour une durée n'excédant pas cinq minutes à un représentant de chaque groupe. ».

III - 1. - Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa (2) de l'article 44 du Règlement du Sénat, remplacer les mots : « , soit après l'audition du Gouvernement et des rapporteurs, soit » par le mot : « et ».

2. - En conséquence, au début de la dernière phrase de cet alinéa (2), les mots : « Dans les deux cas, » sont supprimés.

IV. - 1. - Dans la deuxième phrase du troisième alinéa (3) de l'article 44 du Règlement du Sénat, entre les mots : « au cours d'un même débat » et les mots : « , soit après l'audition du Gouvernement » sont insérés les mots : « avant la discussion des articles ou, lorsqu'elle émane de la commission saisie au fond ou du Gouvernement ».

2. - En conséquence, au début de la troisième phrase de cet alinéa, les mots : « Dans les deux cas, » sont supprimés.

V. - La première phrase du troisième alinéa (3) de l'article 44 du Règlement du Sénat est rédigée comme suit :

« La question préalable, dont l'objet est de faire décider soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération. ».

Art. 7

I. - Il est inséré dans le Règlement du Sénat un article 47 quinquies ainsi rédigé :

« Art. 47 quinquies. - 1. - Lorsqu'il y a lieu à vote sans débat en séance publique, les amendements rejetés par la commission peuvent avant la clôture de la discussion générale être repris par leur auteur qui dispose de cinq minutes pour les présenter ; il est ensuite procédé au vote sur ces amendements, sur ceux adoptés par la commission lorsqu'il en existe, ainsi que sur l'article auquel ils se rapportent. La même procédure s'applique aux sous-amendements sur lesquels la commission n'a pas statué.

« 2. - Le président met enfin aux voix l'ensemble du texte, y compris, pour les articles autres que ceux adoptés en application de l'alinéa précédent, les amendements retenus par la commission. Avant le vote sur l'ensemble, la parole peut être accordée, pour cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

« 3. - Le rapport de la commission reproduit, en annexe, le texte des amendements qu'elle a rejetés. ».

II. - En conséquence :

1. - Les mots : « le vote sans débat ou » sont :

a) insérés dans le premier alinéa (1) de l'article 47 ter du Règlement du Sénat, entre les mots : « peut décider » et les mots : « le vote après débat restreint » ;

b) ajoutés au début du deuxième alinéa (2) de cet article 47 ter.

2. - Les mots : « sans débat ou » sont insérés :

a) dans l'article 47 octies du Règlement du Sénat, entre les mots : « pour lesquels le vote » et les mots : « après débat restreint » ;

b) dans la première phrase du sixième alinéa (6) de l'article 29 du Règlement du Sénat, entre les mots : « l'organisation d'un vote » et les mots : « après débat restreint ».

3. - Les mots : « de vote sans débat ou » sont insérés :

a) dans l'article 47 nonies du Règlement du Sénat, entre les mots : « l'objet d'une procédure » et les mots : « de vote après débat restreint » ;

b) dans la dernière phrase du quatrième alinéa (4) de l'article 29 du Règlement du Sénat, entre les mots : « a accepté une demande » et les mots : « de vote après débat restreint ».

4. - Le premier alinéa (1) de l'article 48 du Règlement du Sénat est complété, in fine, par les mots : « ou faisant l'objet d'une procédure de vote sans débat ».

III. - Il est inséré dans le Règlement du Sénat deux articles 47 quater et 47 septies ainsi rédigés :

« Art. 47 quater. - 1. - Lorsqu'il y a lieu à vote sans débat, la commission ne peut se réunir pour procéder à l'examen du texte et des amendements qui s'y rapportent avant un délai de soixante douze heures suivant l'expiration du délai limite pour le dépôt des amendements. Chaque sénateur et le Gouvernement sont immédiatement informés de la date, du lieu et de l'objet de la réunion.

« 2. - Le ou l'un des signataires de chaque amendement peut participer aux débats de la commission. La participation du Gouvernement est de droit. Par dérogation à l'alinéa 1 de l'article 18, les ministres peuvent, lors de cette réunion, assister aux votes.

« 3. - Lorsque le Gouvernement soulève, au cours de cette réunion, une exception d'irrecevabilité fondée sur l'article 41 de la Constitution, le débat est suspendu et le Président du Sénat en est immédiatement avisé. L'irrecevabilité est admise de droit lorsqu'elle est confirmée par le Président du Sénat.

« 4. - S'il y a désaccord entre le Président du Sénat et le Gouvernement, il est procédé conformément à l'alinéa 6 de l'article 45 du Règlement.

« 5. - Lorsqu'une exception d'irrecevabilité est fondée sur les dispositions de l'article 40 de la Constitution ou sur l'une des dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, l'irrecevabilité est appréciée par la commission des finances. » ;

« Art. 47 septies. - 1. - Le vote sans débat est converti de plein droit en vote après débat restreint lorsque le Gouvernement le demande. Cette demande doit être formulée au plus tard quatre jours avant la date prévue pour le vote du texte en séance publique.

« 2. - La conversion en vote après débat restreint est de droit lorsque le Gouvernement a déposé un ou plusieurs amendements après que la commission a statué. ».

IV. - Après le huitième alinéa (8) de l'article 16 du Règlement du Sénat, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« 9. - Lorsqu'une commission est appelée à examiner un projet ou une proposition de loi faisant l'objet d'un vote sans débat, le compte rendu intégral des débats de la commission portant sur ce texte est publié au Journal officiel. Le vote ne peut intervenir avant le cinquième jour qui suit celui de cette publication.

« 10. - Les dispositions du précédent alinéa ne sont pas applicables lorsque le vote sans débat a été converti en vote après débat restreint. ».