CONCLUSION
L'examen de ce projet de loi par le Parlement a permis, au-delà de son simple dispositif, une prise de conscience utile sur la situation des entreprises du secteur public, sur le rôle de l'État actionnaire ou tuteur, sur la nécessaire poursuite du programme de privatisation et sur une inévitable réforme des méthodes, en particulier dans le domaine du contrôle.
Le mérite de ce texte de loi est également d'attirer l'attention sur les difficultés actuelles du système bancaire et financier.
Votre commission est en effet persuadée de l'urgence d'une réflexion approfondie sur l'évolution et le contrôle du système bancaire et financier français. Elle y contribuera pour sa part au cours des prochains mois.
EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
CRÉATION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE FINANCEMENT ET DE RESTRUCTURATION
ARTICLE PREMIER
Création de l'Établissement Public de Financement et de Restructuration (EPFR)
Commentaire : cet article a pour objet de créer l'Établissement Public de Financement et de Restructuration chargé de se substituer à la Société de Participation Banque Industrie ( SPBI ), créée en 1993 pour servir de support à l'intervention de l'État dans le plan de redressement du Crédit Lyonnais.
I - LE DISPOSITIF ACTUEL
La Société de Participation Banque Industrie (SPBI) est une société en nom collectif (SNC) créée, dans le cadre du premier plan de redressement du Crédit Lyonnais, par un décret du 30 décembre 1993, publié au Journal officiel du 25 mars 1994, afin de servir de support à l'intervention financière de l'État. Elle a rempli cette même fonction, dans le deuxième plan de redressement de mars 1995.
Ce décret autorise le ministre de l'économie à prendre au nom de l'État une participation dans la société en nom collectif "Société de participation banque industrie SNC", enregistrée le 5 juillet 1994 au registre du commerce et des sociétés de Paris. L'État et, pour une part très modeste, la Société Thomson SIEG en sont les associés gérants. Elle est constituée pour une durée de cinq ans.
Dans le cadre du premier plan de défaisance, le rôle de la SPBI était d'accorder à la structure de cantonnement - l'Omnium immobilier de gestion (OIG) - l'avance de 42 milliards de francs qui lui permit d'acquérir les actifs immobiliers à risque du Crédit Lyonnais. La SPBI s'était elle même financée grâce à un prêt du Crédit Lyonnais du même montant. SPBI accordait à OIG une garantie contre le risque de dépréciation des actifs, plafonnée à 14 milliards de francs et prenant la forme d'un abandon de créances répartis sous forme de plafonds entre l'État (12,3 milliards de francs), Thomson (1,77 milliards) et la Caisse des dépôts et consignations (0,33 milliards).
Dans le cadre du second plan, la SPBI consentait un prêt participatif de 135 milliards de francs au Consortium de Réalisation (CDR), nouvelle structure de cantonnement, afin de lui permettre d'acquérir les actifs à risque du Crédit Lyonnais. Elle se finançait par l'intermédiaire d'un prêt non participatif de 145 milliards de francs. L'excédent de ressources devait servir à souscrire une obligation à coupon zéro, émise par l'État, pour un montant de 10 milliards de francs et censée rapporter 35 milliards de francs à l'échéance 2014 compte tenu des conditions de taux prévalant au moment de la mise en place du plan (7,8 % pour les OAT à dix ans). Il convient de relever que cette obligation n'a toujours pas été souscrite au moment de l'examen en commission du présent projet de loi.
Enfin, et surtout, la SPBI accordait une garantie illimitée sur les pertes du CDR.
Le choix d'une société en nom collectif avait été effectué en raison des caractéristiques attachées à cette forme de société. En effet, en vertu de l'article 10, alinéa 1 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, les associés d'une SNC "répondent indéfiniment et solidairement des dettes sociales". En étant actionnaire de la SNC, l'État apportait donc une garantie illimitée sur les pertes de celle-ci et donc de la structure de cantonnement, ce qui était l'objectif recherche, au moins dans le second plan de défaisance.
Le recours par le Gouvernement à une société en nom collectif a fait l'objet d'une controverse importante sur deux points.
En premier lieu, la question se posait de savoir si une loi était nécessaire pour autoriser l'engagement de façon "indéfinie et solidaire" de l'État dans une opération de garantie. En effet, l'article 13 de la loi n° 46-2914 du 23 décembre 1946, jamais formellement abrogée, prévoyait qu' "aucune opération de crédit à court, moyen ou long terme ne peut bénéficier de la garantie de l'État qu'en vertu d'une loi. "
Aujourd'hui, ce sont les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui déterminent le champ d'intervention du législateur Or, ces dispositions et celles de l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959, tendent à soumettre les garanties de l'État à autorisation législative.
En second lieu, le recours à une formule juridique assimilant l'État à un commerçant était contestable. En effet, le premier alinéa de l'article 10 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales prévoit que les associés d'une société en nom collectif ont la qualité de commerçant, ce qui pourrait difficilement être le cas de l'État, agissant es qualité.
En prévoyant de transférer à un établissement public la responsabilité du portage financier du Crédit Lyonnais, l'article premier du présent projet de loi tranche cette controverse et asseoit sans ambiguïté sur le plan juridique l'intervention de l'État. La formule de l'établissement public a en effet le mérite d'accorder implicitement la garantie de l'État.
II - LE PROJET DE LOI
L'Établissement Public de Financement et de Restructuration est un établissement public administratif national, doté de l'autonomie financière et placé sous la tutelle du ministre chargé de l'économie.
Il s'inscrit dans la lignée des établissements publics à vocation financière qui ont été créés au tournant des années 1980 pour assurer la gestion financière de la dette de secteurs en difficultés ou nationalisés : Caisse d'amortissement pour l'acier, créée par la loi du 23 octobre 1978, Caisse nationale de l'industrie et Caisse nationale des banques créées par la loi du 11 février 1982.
L'établissement public est placé sous la tutelle du ministre de l'économie et des finances, auquel l'article premier laisse le soin de fixer par arrêté, et avant le 1 er janvier 1996, la date de l'apport des droits, biens et obligations de la SPBI.
En outre, le recours à la formule de l'établissement public a pour objet et pour effet de soustraire l'EPFR aux règles normalement applicables aux sociétés, et donc à l'obligation de reconstituer des fonds propres (sous peine de dissolution) en cas de pertes supérieures à la moitié du capital.
Le transfert des biens, droits et obligations aura pour effet de faire entrer dans le patrimoine de l'EPFR les actions du Crédit Lyonnais, actuellement détenues par la SPBI, soit 8,67 % du capital Pour une valeur comptable de 813 millions de francs au 31 décembre 1994. Ce transfert aura également pour effet de faire assumer par l'EPFR, la totalité des droits et obligations résultant du protocole accord du 5 avril 1995 et de ses avenants déjà signés.
III - LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Dans le texte initial du gouvernement, il était envisagé de donner à cette structure le nom d'"É tablissement Public Banque Industrie" (EPBI).
L'Assemblée nationale, a estimé que la stratégie dite de "banque-industrie" voulue et conduite par le précèdent président du Crédit Lyonnais étant en grande partie à l'origine des déboires de la banque, il pouvait apparaître pour le moins paradoxal de désigner sous ce vocable, l'établissement public chargé d'en assurer le redressement.
En conséquence, elle a décidé de modifier le nom de l'Établissement public et de lui donner le nom d' "Établissement Public de Financement et de Restructuration" (EPFR).
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 2
Mission de l'Établissement public
Commentaire : le présent article définit la mission de l'établissement public chargé de concourir, pour le compte de l'État, au redressement financier du Crédit Lyonnais.
I - LE PROJET DE LOI
L'article 2 assigne à l'EPFR la mission de "gérer le soutien financier apporté par l'État au Crédit Lyonnais, dans le cadre du cantonnement de certains de ses actifs au sein de la Société chargée d'assurer la réalisation de ceux-ci et dénommée Consortium de réalisation".
Le caractère spécifique de cette mission suffit à faire de l'EPFR une catégorie unique d'établissement public au sens de l'article 34 de la Constitution, qui réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant la création de catégories d'établissements publics.
En effet, selon la jurisprudence fixée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 1979 relative à l'Agence nationale pour l'emploi, (décision n° 79-108) doivent être regardés comme entrant dans la même catégorie les établissements publics dont l'activité s'exerce territorialement sous la même tutelle et qui ont une spécialité analogue.
En l'occurrence, la "spécialité" assignée à l'EPFR - gérer le soutien financier apporté par l'État au Crédit Lyonnais - ne se rattachant à aucune catégorie existante d'établissement public, l'intervention d'une loi s'imposait.
On observera que, s'agissant d'une mission liée à une situation bien spécifique, l'intervention d'une nouvelle loi serait nécessaire pour autoriser la création d'un établissement public dans le cadre d'un plan de redressement autre que celui du Crédit Lyonnais.
II - LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a apporté trois modifications au présent article :
• Elle a décidé de plafonner le
montant de l'emprunt que l'EPFR pourrait souscrire auprès du
Crédit Lyonnais.
• Elle a prévu expressément le fait
que l'EPFR pourrait détenir des participations dans le Crédit
Lyonnais dont, par apport, tout ou partie de celles de l'État.
• Enfin, elle a complété la mission de
l'EPFR en le chargeant de veiller à ce que les intérêts
financiers de l'État, dans le cadre du plan de redressement du
Crédit Lyonnais, soient respectés.
III - LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le plafonnement du montant de l'emprunt souscrit par l'EPFR auprès du Crédit Lyonnais a pour mérite de limiter le montant de l'aide dont celui-ci bénéficiera de la part de l'État. En outre, elle incite à une mise en oeuvre rapide des différents éléments du plan.
En effet, comme on a pu le voir lors de l'examen de l'aspect financier du plan de redressement, l'EPFR devra, pour financer une partie des pertes sur cessions réalisées par CDR, souscrire une obligation à coupon zéro, émise par l'État français, censée lui rapporter 35 milliards de francs en 2014 (45 milliards de francs en intérêts et principal). Compte tenu des conditions de taux d'intérêt prévalant actuellement pour les obligations du Trésor émises à 10 ans, (7,25 %) et du fait que l'échéance de 2014 s'est légèrement rapprochée depuis mars 1995, il faudrait que le montant de cette obligation soit en réalité proche de 12 milliards de francs et non pas de 10 milliards de francs.
Un tel dépassement, sous condition de plafond, implique que le montant total des actifs qui seront vendus en définitive par le Crédit Lyonnais à CDR, ne soit en fait pas inférieur à 135 milliards de francs.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, une telle limitation est acceptable, dans la mesure où le montant des actifs réellement transférés à CDR par le Crédit Lyonnais ne devrait pas, en définitive, atteindre 135 milliards. Il est néanmoins évident que tout report supplémentaire dans le temps de l'émission de cette obligation a coupon zéro conduirait à affecter le montant des cessions.
La seconde modification, prévoit la possibilité pour l'EPFR de détenir une participation dans le capital du Crédit Lyonnais ( ( * )1) . Cette faculté constitue un élément essentiel du plan de redressement, puisque c'est en vendant ces titres au public que l'EPFR pourra finalement équilibrer ses ressources et ses charges.
Une telle disposition n'est donc pas inutile, afin de faire apparaître clairement les modalités du "débouclage" de l'opération.
Enfin, la mission complémentaire confiée à l'EPFR peut apparaître à certains égards superfétatoires, dans la mesure où, par nature, la mission assignée à un Établissement public administratif est une mission d'intérêt général, et l'on imagine mal que les personnes désignées par la loi pour constituer le conseil d'administration de l'EPFR ne veillent pas à faire respecter les intérêts financiers de l'État, ce qui est précisément la raison de leur présence.
Néanmoins, une telle disposition a une portée symbolique et à ce titre, mérite d'être retenue.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 3
Limitation de la capacité d'endettement de l'Établissement public
Commentaire : le présent article autorise l'Établissement Public de Financement et de Restructuration à contracter des emprunts pour faire face à ses frais financiers, dans une limite de 50 milliards de francs.
I - LE DISPOSITIF ACTUEL
Aux termes du protocole d'accord signé entre l'État français et le Crédit Lyonnais, le prêt consenti à la SPBI porte intérêt au taux de 7 % en 1995 et de 85 % du taux du marché monétaire pour les années suivantes.
Toutefois, les sommes dues en intérêt qui ne seraient pas payées à bonne date, porteront intérêt de retard, dans les limites autorisées par la loi, au taux moyen du marché interbancaire.
II - LE PROJET DE LOI
Dans la version initialement proposée par le gouvernement, le présent article autorisait l'EPBI, dans une limite fixée à 50 milliards de francs, à "capitaliser les intérêts dus au titre du prêt qui lui est accordé par le Crédit Lyonnais ou emprunter pour payer lesdits intérêts".
Cette autorisation est un élément indispensable du plan de financement, car compte tenu du décalage temporel qui existera entre le montant de ses charges (importantes au début) et celui de ses ressources (faibles au début, importantes à la fin), l'EPFR ne disposera pas, au moins pendant les premières années, des ressources suffisantes pour faire face à ses charges d'intérêt.
Par ailleurs, le fait de plafonner cette capacité d'emprunt apparaît comme un palliatif à la limitation de la garantie donnée par l'État à l'EPFR, qui n'a finalement pas été retenue pour les raisons indiquées lors de l'examen financier du plan de redressement.
Cette capacité d'emprunt devrait, normalement, suffire à l'EPFR pour faire face aux charges financières liées à sa mission dans le plan de redressement. En effet, au-delà de ce plafond, on peut considérer que l'équilibre financier de l'EPFR serait durablement compromis et que l'intervention d'une nouvelle loi serait nécessaire pour redéfinir les modalités du plan de redressement.
III - LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a décidé de supprimer la possibilité accordée à l'EPFR de capitaliser les intérêts de l'emprunt contracté auprès du Crédit Lyonnais, considérant que cette faculté était excessive et conduisait le législateur à entrer dans un degré de précision trop élevé.
IV - LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
On observera tout d'abord la stricte équivalence financière entre le fait de capitaliser les intérêts d'un prêt ou d'emprunter pour les payer.
Une fois cette équivalence admise, on pourrait penser que la modification apportée par l'Assemblée nationale a des conséquences limitées, dans la mesure où l'EPFR pourra toujours emprunter au Crédit Lyonnais les sommes nécessaires au paiement des intérêts échus.
C'est du reste l'interprétation qui a été faite par M. Hervé Gaymard, secrétaire d'état aux finances, lors de l'examen en séance publique :
"Dans la mesure où cet amendement n'interdit pas à l'établissement public d'emprunter au Crédit Lyonnais lui-même pour payer les intérêts qu'il lui doit, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de l'Assemblée".
Néanmoins, cette suppression risque d'entrer en conflit avec les modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'article 2 aux termes desquelles : "(dans le but de gérer le soutien financier apporté par l'État au Crédit Lyonnais, l'EPFR) est autorisé à souscrire un emprunt au Crédit Lyonnais, dans la limite d'un montant de 145 milliards de francs". En effet, comme l'EPFR ne pourra plus capitaliser les intérêts dus au Crédit Lyonnais, et comme par ailleurs ses capacités d'emprunt auprès de ce même établissement seront saturées, il devrait en principe se tourner vers d'autres établissements pour financer, le cas échéant, les échéances qu'il ne serait pas en mesure d'honorer.
Aussi, afin de lever cette incertitude, tout en respectant les objectifs poursuivis par l'Assemblée nationale, votre commission vous propose une nouvelle rédaction de cet article.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 3 BIS (NOUVEAU)
Provisionnement du coupon zéro souscrit par l'Établissement public
Commentaire : cet article additionnel, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de prévoir le provisionnement budgétaire des charges d'intérêt résultant de la souscription par l'EPFR de l'obligation à coupon zéro.
I - LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'obligation à coupon zéro qui sera souscrite par l'EPFR auprès de l'État français pour un montant compris entre 10 et 12 milliards de francs, produira à l'échéance de 2014 et compte tenu des conditions de taux prévalant aujourd'hui sur le marché obligataire, des intérêts pour un montant de 35 milliards de francs.
La Commission des finances de l'Assemblée nationale a estimé nécessaire de prévoir le provisionnement annuel de cette charge d'intérêt (à l'instar des règles applicables aux primes des Plans d'épargne populaire) afin d'atténuer l'incidence de cet instrument financier sur le budget de l'État.
De fait, le provisionnement a pour effet d'inscrire chaque année, sur un compte d'attente, le montant équivalent de la capitalisation en charge budgétaire et d'éviter ainsi l'inscription des intérêts au titre d'un seul exercice budgétaire.
Ce mécanisme est au coeur même du processus de défaisance, puisque il permet d'étaler dans le temps des provisions que ni le Crédit Lyonnais, ni son actionnaire, n'étaient en mesure d'inscrire immédiatement.
II - LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sur la forme, votre Commission des finances s'est interrogée sur l'utilité d'inscrire dans la loi une telle disposition. En effet, les charges d'intérêt des obligations à coupon zéro déjà émises par l'État (OAT 9,82 % décembre 2019) font l'objet d'un provisionnement, en vertu du principe élémentaire de "prudence" comptable, sans que cela résulte d'une quelconque obligation législative. Toutefois, il est certain que, dans le passé, cette prudence élémentaire n'a pas toujours été appliquée, comme en témoigne l'exemple des obligations renouvelables du Trésor.
Ainsi, convaincue sur le fond du caractère essentiel de ce provisionnement, votre commission vous propose de maintenir cette rédaction.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel sans modification.
ARTICLE 4
Conseil d'administration de l'Établissement public
Commentaire : Le présent article a pour objet de doter l'EPFR d'un conseil d'administration et d'en fixer la composition.
Le nouvel établissement public sera administré par un conseil d'administration de cinq membres comprenant deux représentants du Parlement, deux représentants de l'État et un président "nommé par décret et désigné en raison de sa compétence économique et financière ".
La présence, au sein de ce conseil, de deux parlementaires -un représentant de l'Assemblée nationale et un représentant du Sénat- résulte d'une volonté expresse du gouvernement qui souhaitait également répondre au voeu formulé par M. Auberger dans une proposition de loi déposée le 5 avril dernier ( ( * )1) .
Il s'agit, dans un souci de transparence, de permettre à deux parlementaires de contrôler les activités du Consortium de Réalisation sans toutefois être directement impliqués dans sa gestion.
En effet, l'EPFR sera au coeur du montage et des relations financières entre l'État, le Crédit Lyonnais et le CDR. Son conseil d'administration aura donc à observer, suivre et contrôler le rythme et les modalités de cession des actifs du CDR, tout en organisant le remboursement du prêt du Crédit Lyonnais.
Aussi, compte tenu du caractère stratégique de cette mission, il importe que chacun des membres du conseil soit en mesure d'en assurer la responsabilité.
C'est pourquoi, votre commission souhaite que les attributions conseil d'administration soient rapidement et clairement définies.
Par ailleurs, elle estime indispensable que les membres du conseil puissent avoir accès aux sources d'information nécessaires au suivi du plan de redressement. Ainsi, ils devront pouvoir auditionner la direction et les membres du comité consultatif de contrôle du CDR, ainsi qu'être destinataires des rapports des membres de la mission de contrôle créée par l'article 12 du présent projet de loi.
C'est en effet seulement dans de telles conditions que les parlementaires présents au conseil d'administration de l'EPFR pourront informer de façon sérieuse et exhaustive l'ensemble de la représentation nationale.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLES 5
Modalités d'application du titre premier
Commentaire : le présent article prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application du titre premier du projet de loi.
Conformément à l'usage, il est prévu une mesure réglementaire d'application du dispositif mis en place avec la création de l'Établissement Public de Financement et de Restructuration.
Toutefois, il est également précisé que le décret en Conseil d'État devra notamment comporter deux éléments :
- le régime comptable de l'établissement ;
- les décisions du conseil soumises à l'approbation du ministre de l'économie.
En effet, le régime comptable des établissements publics dépend essentiellement de leur qualification. Dans le cas des établissements publics à caractère administratif, les règles comptables présentent la particularité de conférer un caractère limitatif aux crédits de dépenses. C'est pourquoi, afin de déroger à ces règles, peu compatibles avec la nature des charges qui seront comptabilisées dans l'EPFR, le présent article prévoit que le régime comptable de l'EPFR sera fixé par décret en Conseil d'État.
Ce même décret devra également déterminer les décisions du conseil d'administration qui "en raison de leur incidence sur l'équilibre financier de l'établissement public" devront être soumises à l'approbation préalable du ministre de l'économie.
Il devrait s'agir essentiellement de décisions majeures concernant l'équilibre financier du plan de redressement, comme par exemple la modification du protocole d'accord entre l'EPFR et le CDR.
En effet, de telles décisions pouvant modifier l'engagement de l'État, il apparaît normal de les soumettre à l'approbation du ministre de l'économie. En tout état de cause, un accroissement des engagements financiers de l'EPFR devra, pour sa part, recevoir l'aval du législateur.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
TITRE II
CRÉATION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE RÉALISATION DE DÉFAISANCE
ARTICLE 6
Création de l'Établissement Public de Réalisation de Défaisance (EPRD)
Commentaire : Le présent article crée l'Établissement Public de Réalisation de Défaisance (EPRD), organisme chargé de gérer l'intervention de l'État dans le cadre des plans de redressement du Comptoir des Entrepreneurs.
Comme pour le plan de redressement du Crédit Lyonnais, la formule de l'établissement public national est incontestablement la plus adaptée à la participation de l'État au plan de redressement du Comptoir des Entrepreneurs. Elle permet en effet à la fois d'isoler cette action sur les plans administratif et financier et de conserver la pleine et entière responsabilité de l'État.
L'intervention du législateur pour la création de ce nouvel établissement public est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dès lors qu'il s'agit d'une structure constituant à elle seule une catégorie d'établissement spécifique, et notamment distincte de celle de l'EPFR.
Certes, l'EPFR et l'EPRD se ressemblent fort à deux points de vue : ce sont des établissements publics nationaux (tutelle de l'État), chargés tous deux de prendre en charge une partie des pertes réalisées par des établissements de crédit. Toutefois, il s'agit de deux opérations distinctes, en raison de la nature des établissements concernés, de leurs liens avec l'État, et du montant des sommes en cause.
Par ailleurs, ces opérations de sauvegarde devant rester exceptionnelles, il est opportun qu'elles soient spécifiquement autorisées par le législateur.
Les avantages du choix du caractère administratif de l'EPRD sont identiques à ceux ayant prévalu pour l'EPFR. Ils ont été évoqués dans le cadre du commentaire de l'article premier.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 7
Mission de l'Établissement public
Commentaire : Le présent article définit la mission de l'EPRD, à savoir gérer le soutien financier apporté par l'État dans le cadre des plans de redressement du Comptoir des Entrepreneurs mis en oeuvre avant le 30 juin 1996. L'Assemblée nationale a précisé que l'EPRD pourrait à cette fin détenir une participation dans les AGF.
L'EPRD sera chargé de participer au nom de l'État aux deux opérations de redressement du Comptoir des Entrepreneurs. Les engagements financiers considérés sont d'ores et déjà connus. On peut les détailler brièvement.
Pour la première opération, ces engagements sont les suivants :
- au titre de la première recapitalisation, l'EPRD remboursera le Crédit Foncier de sa participation (200 millions de francs) et des coûts de portage (3 millions de francs) de sa participation au capital des structures de défaisance ;
- au titre du premier cantonnement, l'EPRD prendra en charge la totalité des pertes supportées par le Crédit Foncier (environ 1 milliard de francs), 80 % des pertes des autres partenaires entre 4 et 4,5 milliards de francs et 90 % au-delà de 4,5 milliards de francs (soit un maximum de 4,45 milliards de francs en capital auxquels s'ajouteront des coûts de portage pour environ 2,1 milliards de francs).
Pour la seconde opération, ces engagements sont les suivants :
- au titre de la seconde recapitalisation, prise en charge des 120 millions de francs que le Crédit Foncier devrait verser ;
- au titre du second cantonnement, prise en charge de la perte éventuelle - et très probable - de la première ligne de crédit à l'immobilière "Madeleine", soit 4,5 milliards de francs.
Au total, l'EPRD pourrait être amené à verser environ 11,3 milliards de francs courants dans une hypothèse de pertes maximales.
L'Assemblée nationale a jugé utile de préciser que l'EPRD pourrait être amené à détenir des actions de la Société centrale des AGF. Le gouvernement prévoit en effet de le doter à la fois de fonds d'origine budgétaire (aucun n'a été versé à ce jour, mais un versement de 4,5 milliards de francs sur les dotations en capital votées en loi de finances rectificative est prévu au titre de la défaisance) et d'actions AGF. L'EPRD pourrait devenir, si besoin est, le réceptacle de tout ou partie de la participation de l'État dans les AGF (57 % du capital). Pour faire face à ses échéances, l'EPRD devra céder ces titres dans le cadre de la privatisation des AGF. À défaut, il pourra les mobiliser auprès de la Caisse des dépôts et consignations, ce qui aurait cependant pour effet d'accroître ses charges financières.
La date butoir du 30 juin 1996 prévue par le présent article n'a pas pour objet de donner un blanc-seing au gouvernement pour la prise de nouveaux engagements ou la mise en place d'un nouveau plan. Aucun engagement nouveau ne sera contracté. Cependant, l'accord de la Commission de l'Union européenne est requis, et la seconde opération ne pourra être mise en oeuvre qu'après cet accord. Celui-ci pourrait intervenir dès avant la fin du débat parlementaire sur le présent projet, ce qui réglerait cette difficulté. Mais il pourrait être plus tardif.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 8
Conseil d'administration de l'Établissement public
Commentaire : Le présent article a pour objet de doter l'EPRD d'un conseil d'administration et d'en fixer la composition.
Comme dans le cadre du redressement du Crédit Lyonnais, l'établissement public créé pour gérer le soutien financier de l'État à la restructuration du Comptoir des Entrepreneurs sera administré par un conseil d'administration de cinq membres comprenant deux représentants du Parlement, deux représentants de l'État et un président "nommé par décret et désigné en raison de sa compétence économique et financière".
Compte tenu de l'ampleur de l'engagement financier de l'État, il paraît opportun que la présence, au sein de ce conseil, de deux parlementaires -un représentant de l'Assemblée nationale et un représentant du Sénat- soit également prévue.
En effet, il s'agit là aussi de contrôler les activités des sociétés de cantonnement - en l'occurrence des actifs douteux du Comptoir des Entrepreneurs - sans toutefois s'immiscer directement dans leur gestion.
C'est pourquoi, votre commission insiste à nouveau sur l'importance d'une définition précise et rapide des attributions du conseil d'administration, ainsi que sur l'organisation de l'accès à l'information de ses membres.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 9
Plafonnement du prêt accordé par l'Établissement public
Commentaire : Le présent article fixe la limite de l'intervention de l'État dans la seconde opération de cantonnement des créances compromises du Comptoir des Entrepreneurs.
Le présent article a pour objet de préciser et de mettre en évidence l'un des aspects particuliers de l'intervention de l'État dans le plan de redressement du Comptoir des Entrepreneurs.
Le prêt de 4,5 milliards de francs que doit consentir l'EPRD aux structures de défaisance est d'ores et déjà prévu par le protocole signé par l'État et les AGF le 19 décembre 1994. L'intérêt d'une mention législative spécifique est de plafonner ce prêt, et accessoirement de donner une base légale au renoncement par l'État à ses droits en capital et intérêts. En outre, contrairement aux actions conduites en faveur du Crédit Lyonnais et de la première opération de redressement du Comptoir des Entrepreneurs, la seconde opération de redressement n'a pas encore débuté.
Ce prêt de 4,5 milliards de francs sera consenti à la foncière, dénommée "Immobilière Madeleine" chargée de gérer et de céder les 7 milliards de francs d'actifs de la seconde défaisance. Il présente la caractéristique d'être situé au dernier rang des créances recouvrables, et donc de figurer en première ligne des pertes réalisées. Il est donc subordonné aux autres créances en capital et en intérêts.
L'Immobilière Madeleine sera endettée au total de 8 milliards francs : 7 milliards de francs destinés à financer le cantonnement, et un milliard de francs en vue de développer et commercialiser les actifs. Au fur et à mesure de la cession des actifs, elle réalisera des pertes qui se traduiront par des abandons de créances annuels de la part des différents prêteurs. Le premier à abandonner sa créance à concurrence de 4,5 milliards de francs sera l'EPRD. Théoriquement, le prêt subordonné portera un intérêt libellé au taux variable. En pratique aucun intérêt ne sera effectivement perçu, et la perte de 4,5 milliards de francs en principal est quasi-certaine. C'est en cela que l'autorisation législative revêt une importance, tant pour les autres partenaires que pour la confiance de la place financière dans le plan de redressement du CDE.
Décision de la commission : Votre commission vous propose adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 10
Prise en charge des dépenses du Crédit Foncier de France
Commentaire : Le présent article est le complément de l'article 9. Il décharge le Crédit Foncier des engagements pris pour le compte de l'État à l'occasion des opérations de sauvetage du Comptoir des Entrepreneurs et transfère ces engagements à l'EPRD.
Comme l'article 9, le dispositif du présent article est implicitement prévu par l'article 7. Le principal intérêt d'une mention législative explicite du défraiement du Crédit Foncier est d'assurer les marchés financiers de l'absence d'impact pour ce dernier du redressement du Comptoir des Entrepreneurs. Le Crédit Foncier connaît en effet une période difficile liée aux difficultés du Comptoir des Entrepreneurs, à sa participation à son redressement, et à la perte du monopole des prêts aidés à l'habitat.
Dès la première opération de redressement, le Crédit Foncier n'est intervenu que pour le compte de l'État. Les protocoles conclus entre l'État et le Crédit Foncier prévoient donc un désintéressement total de ce dernier.
Les interventions du Crédit Foncier que l'EPRD devra prendre en charge sont au nombre de trois. Au titre de la première opération de cantonnement, le Crédit Foncier doit prendre en charge 22,9 % des pertes (environ 1 milliard de francs). Au titre de la première recapitalisation, il s'est engagé à hauteur de 200 millions de francs. Il ne participera pas aux pertes du deuxième cantonnement, mais devra acquitter 120 millions de francs au titre de la deuxième recapitalisation, auxquels s'ajouteront environ 3 millions de francs de frais de portage au titre de sa participation au capital des structures de défaisance.
L'EPRD devra donc prendre en charge environ 1,3 milliard de francs au titre du défraiement du Crédit Foncier.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 1
Modalités d'application du titre II
Commentaire : cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application du titre II du présent projet de loi.
Conformément à l'usage, il est prévu une mesure réglementaire d'application du dispositif mis en place avec la création de l'Établissement Public de Réalisation de Défaisance.
Toutefois, comme pour l'EPFR visé au titre premier, il est précisé que le décret en Conseil d'État devra notamment comporter deux éléments :
- le régime comptable de l'établissement ;
- les décisions du conseil soumises à l'approbation du ministre de l'économie.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
TITRE III
CONTRÔLE DES SOCIÉTÉS DE CANTONNEMENT
ARTICLE 12
Contrôle des sociétés de cantonnement
Commentaire : Le présent article retrace le premier volet du système de contrôle spécifique auquel seront soumises les structures de cantonnement et leurs filiales. À cet effet, il donne à l'État les moyens d'évaluer, sur pièces et sur place, et de façon permanente, la qualité de la gestion de ces sociétés.
Les raisons qui militent pour la mise en place d'un tel contrôle sont développées dans l'exposé général. Elles trouvent leur fondement dans l'importance exceptionnelle de l'engagement financier pris par l'État, engagement dont le coût effectif dépendra pour partie des arbitrages réalisés par les gestionnaires des actifs cantonnés. Un suivi très strict de cette gestion est donc indispensable. Or, les moyens actuels dont dispose l'État en tant qu'actionnaire ou puissance publique, ne permettent pas de répondre pleinement à cet objectif. En outre, le contrôle doit continuer à s'exercer en cas de privatisation de certains actionnaires des structures de cantonnement.
Aussi, le présent article met en place une procédure originale que votre commission des finances avait suggéré d'instituer pour l'ensemble des entreprises publiques, dans le cadre de son rapport d'information sur les ambiguïtés de l'État actionnaire.
I - LE CHAMP DU CONTRÔLE
• Tout à fait logiquement, le
contrôle spécifique s'exercera sur les structures de cantonnement
du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs.
Celles-ci sont définies comme les "sociétés ayant pour activité principale la gestion ou la vente de créances, de participations ou d'actifs, et bénéficiant à ce titre d'une garantie financière sous toute forme, directe ou indirecte, de la part de l'Établissement Public de Financement et de Restructuration ou de l'Établissement Public de Réalisation de Défaisance".
Dans le cas du Crédit Lyonnais, il s'agit donc du CDR. En revanche, pour le Comptoir des entrepreneurs la situation est plus complexe. La première opération de défaisance fait appel à deux entités de premier rang, dénommées respectivement EIA et Mobilière Volney, dont l'une intervient en tant que gestionnaire, tandis que l'autre joue le rôle de foncière. Les structures de la seconde opération ne sont pas encore constituées, mais elles devraient normalement s'appuyer sur un schéma comparable.
Aussi est-il nécessaire de retenir une formulation qui permette de cerner l'ensemble de ces situations.
•
Mais le champ du contrôle
s'étend bien évidemment aux filiales contrôlées par
les structures de cantonnement.
La notion de contrôle est définie par référence aux dispositions de l'article 355-1 de la loi de 1966 sur les sociétés commerciales. Sont donc concernées toutes les sociétés pour lesquelles la structure de cantonnement dispose, directement ou indirectement, en droit ou en fait, du pouvoir de décision à l'assemblée générale des actionnaires.
Cet aspect du champ du contrôle est essentiel, et conditionne d'ailleurs l'efficacité réelle de la nouvelle procédure. En effet, la structure de cantonnement apparaît, dans certains domaines, comme le holding de tête d'un ensemble de sociétés. Tel est notamment le cas du CDR qui, en principe, doit détenir la totalité du capital de OIG, de la SDBO et d'Altus. Or, ces dernières entités contrôlent elles-mêmes un ensemble de sociétés. Pour être fiable, et donner à l'État le moyen d'apprécier effectivement la situation, le contrôle doit donc pouvoir s'exercer au niveau opérationnel.
Parallèlement, il est utile que les structures de cantonnement conservent toute latitude pour regrouper des actifs, ou des activités au sein d'entités nouvelles, sans que ces réorganisations entraînent un amoindrissement des possibilités de contrôle de l'État.
II - LES MODALITÉS DU CONTRÔLE
• Cette nouvelle forme de contrôle
sera normalement exercée par des agents publics, habilités
à cet effet par le ministre de l'économie.
Toutefois, et
en tant que de besoin, ces agents pourront se faire assister d'experts
extérieurs à l'administration, qui devront alors, eux aussi,
être habilités.
Dans son principe, il s'agit donc d'une mission de contrôle mise à la disposition du ministre. Elle relèvera de l'autorité de l'exécutif et agira dans le cadre de missions qui lui seront directement et explicitement définies par l'État. En conséquence, les organes sociaux des établissements publics, ou des structures de cantonnement n'auront pas compétence pour lui demander directement d'intervenir, mais ils auront toujours la faculté de s'adresser au ministre pour qu'il diligente un contrôle.
En pratique, l'intention du gouvernement est d'organiser une structure légère, regroupant quelques hauts fonctionnaires qui, du fait de leurs carrières, disposent d'une expérience et d'une compétence reconnues en matière de gestion d'entreprises. Ces personnalités devraient ainsi être en mesure de jouer un rôle de "sage" dans des domaines spécialisés comme l'immobilier, les montages financiers et les fusions-acquisitions.
L'intervention d'experts extérieurs sera également nécessaire, en raison de la complexité des dossiers et du manque de compétences au sein de l'administration pour certains secteurs. Mais il sera alors indispensable de s'assurer que ces concours extérieurs sont réellement indépendants et ne sont pas, d'une manière ou d'une autre, parties prenantes au dossier.
•
Ces contrôles spécifiques
porteront sur la gestion des sociétés concernées et
s'effectueront sur pièces et sur place.
De fait, l'État disposera des moyens de suivre de façon permanente les choix faits par les gestionnaires et d'en apprécier l'opportunité.
Concrètement, les contrôles des agents publics porteront sur trois grands domaines :
- la qualité de la gestion des actifs cantonnés, le problème le plus délicat étant sans doute d'apprécier la pertinence des arbitrages faits entre portage et vente ;
- la qualité de la gestion interne de la société concernée ;
- le respect des règles déontologiques par les personnels en poste dans la société.
•
Les interventions auront en principe lieu
dans les locaux de la société, mais pour les besoins du
contrôle, pourront être élargies à l'examen des
actifs qu'elle détient ou pour lesquelles des sûretés lui
ont été transférées.
Les agents habilités à exercer le contrôle auront donc la possibilité d'aller apprécier directement l'état d'entretien et de conservation des actifs physiques que la société est chargée de gérer. Ils pourront ainsi mesurer les conséquences des mesures prises pour assurer la valorisation ou la rentabilité d'actifs tels des immeubles, des bâtiments industriels ou des entreprises. Ces vérifications pourront également être effectuées sur les actifs pour lesquels la société dispose, au titre de l'opération de cantonnement, d'une hypothèque ou d'un nantissement.
•
Enfin, le secret professionnel n'est pas
opposable aux agents chargés du contrôle.
En revanche, et tout à fait logiquement, ceux-ci sont soumis à ce secret professionnel.
III - DES GARANTIES QUI MÉRITENT D'ÊTRE PRÉCISÉES
Les interventions de la nouvelle mission de contrôle seront évidemment encadrées par des règles destinées à assurer le respect de la liberté individuelle et la garantie des libertés publiques.
Dans un premier temps, il est expressément prévu que ces interventions auront exclusivement lieu dans des locaux professionnels, à l'exception des parties affectées au domicile privé. Cette restriction permet de respecter l'inviolabilité du domicile privé, en tenant compte notamment du cas des locaux mixtes.
En outre, aux termes du texte qui nous est soumis, "les interventions donnent lieu à la remise d'un avis indiquant la nature des contrôles effectués".
Sur le fond, l'objectif est bien évidemment d'informer la société contrôlée.
Toutefois, la rédaction retenue est ambiguë et le contenu exact de cette information reste incertain. Rien ne permet d'apprécier si l'avis est préalable, ou s'il est remis à la fin des opérations. De même il n'est fait aucune référence aux résultats des contrôles, et aux éventuelles observations de la société contrôlée.
En fait, une telle rédaction n'est pas suffisante pour assurer sans équivoque le respect des garanties publiques et votre commission vous proposera donc de la préciser.
Sur le fond, il est certain que les contrôles en cause ont une nature un peu particulière. Il s'agit en effet d'évaluer la qualité de la gestion, et non de vérifier le respect de règles de droit ou de rechercher des infractions. Compte tenu de cet objectif, le principe d'un avis préalable n'est sans doute pas indispensable. L'expérience prouve qu'une liste des contrôles envisagés, lorsqu'elle est limitative, prive les investigations d'une part importante de leur efficacité. Pour éviter cet écueil, les agents publics seraient alors sans doute amenés à retenir une formulation extrêmement vague -du type "contrôle de la bonne gestion"- qui en elle-même n'apporte rien.
En revanche, il est fondamental qu'à l'issue des contrôles, la société concernée soit informée de la nature des investigations conduites et des conclusions qu'en retirent les agents publics. De même, il est indispensable qu'au vu de ces conclusions, la société en cause puisse faire connaître ses propres observations et que celles-ci figurent en annexe du document élaboré par les agents publics. Il serait en effet inquiétant que les destinataires du rapport soient amenés à se forger une première opinion sans disposer, à côté des conclusions des agents publics, des justifications et éléments de réponse de la société contrôlée.
Enfin, il semble également utile de préciser les destinataires de ce rapport de contrôle. Ce document sera évidemment remis au ministre, les investigations étant conduites à sa demande par un service placé sous son autorité. En revanche, deux autres intervenants devraient également avoir droit à communication de ce document :
- d'une part, la société de cantonnement dont dépend la filiale contrôlée. Il est en effet légitime que les organes sociaux du holding de tête soient immédiatement informés du résultat des investigations conduites chez l'un des membres du groupe, afin d'adopter les mesures qui s'imposent, mais aussi, s'ils le jugent utile, de contester les observations formulées à la suite du contrôle ;
- d'autre part, le conseil d'administration de l'établissement public qui apporte la garantie financière à cette société de cantonnement. En effet, ces conseils, où siégeront notamment des parlementaires, auront pour mission essentielle de contrôler l'ensemble du montage et, plus précisément, de surveiller l'action et la gestion des sociétés de cantonnement, sans toutefois s'immiscer dans cette gestion. Pour que la surveillance soit réellement efficace, il est indispensable que les membres du conseil disposent de l'ensemble des informations nécessaires et donc des rapports de la mission de contrôle.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 13
Agrément des mandataires sociaux des sociétés de cantonnement
Commentaire : Le présent article organise le deuxième volet du contrôle spécifique que l'État entend exercer sur les structures de cantonnement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs. À cet effet, il prévoit que les mandataires sociaux de ces structures devront être agréés par le ministre chargé de l'économie.
L'objectif de cette mesure est double : elle conforte l'indépendance des structures de cantonnement vis à vis de leurs actionnaires et donne à l'État un moyen d'action et de sanction au cas où la gestion des actifs cantonnés serait mise en cause à la suite des contrôles exercés par les agents publics.
Une telle disposition trouve sa justification dans l'architecture générale des schémas de cantonnement : en effet, si l'État s'engage à supporter les pertes par l'intermédiaire d'établissements publics ad hoc, ceux-ci n'ont toutefois aucun lien direct en capital avec les sociétés chargées de gérer les actifs cantonnés.
En application des règles normales de la législation commerciale, les personnes amenées à siéger dans les organes sociaux de ces sociétés devraient donc être choisies par leurs actionnaires, c'est-à-dire le Crédit Lyonnais dans le cas du CDR et les cinq principaux actionnaires du Comptoir des entrepreneurs pour les schémas intéressant ce dernier établissement.
En fait, compte tenu des risques de conflits d'intérêt, et de l'importance de l'implication financière de l'État dans les deux opérations, des précautions juridiques ont d'ores et déjà été prises pour priver les actionnaires de tout pouvoir réel.
Filiale à 100 % du groupe Crédit Lyonnais, le CDR a adopté le statut de société par action simplifiée. La souplesse qui caractérise cette forme juridique permet ainsi de substituer au traditionnel conseil d'administration, un organe social spécifique dénommé "comité consultatif de contrôle", composé pour moitié de représentants de l'État. Ce comité est en outre doté de pouvoirs étendus lui permettant d'exercer une réelle surveillance sur la gestion des actifs.
Dans le cas du Comptoir des entrepreneurs, les sociétés de cantonnement mises en place lors de la première opération sont des sociétés anonymes classiques, dont le capital est réparti à égalité entre les AGF, le GAN, l'UAP, la Caisse des dépôts et consignations et le Crédit foncier de France. Il en sera de même pour les entités créées en vue de la deuxième opération. Toutefois, la composition de leur conseil d'administration et du comité de direction est fixée par leur statut, de manière à ce que le contrôle de la société échappe en fait à ses actionnaires. En contrepartie, ceux-ci peuvent s'appuyer sur les dispositions de l'article 357-4 de la loi de 1966 et éviter de consolider ces sociétés dans leurs propres comptes.
De fait, ces dispositions assurent déjà une large indépendance des mandataires sociaux de ces sociétés. Ils sont en effet choisis, ou dans le cas du CDR, avalisés par un organe social dont les actionnaires sont largement absents.
Le présent article propose toutefois de conforter cette indépendance vis à vis des actionnaires et de réaffirmer le rôle essentiel de l'État dans l'ensemble de ces schémas. À cet effet, il donne au ministre chargé de l'économie un droit de regard et de veto sur le choix du président et des directeurs généraux des sociétés de cantonnement.
Cette procédure ne concerne que le holding de tête et ne s'étend donc pas à l'ensemble des sociétés qu'il contrôle. Une telle extension serait d'ailleurs inutilement lourde, les organes sociaux de la société de cantonnement étant eux-mêmes directement amenés à intervenir dans le choix des hommes au niveau des filiales.
Par l'intermédiaire de cet agrément, l'État matérialise la confiance qu'il accorde aux personnalités choisies pour conduire l'ensemble des opérations mettant en cause ses intérêts patrimoniaux.
L'État s'accorde en outre un moyen de sanction. Si sa confiance vient à s'estomper, le retrait de l'agrément entraînera un changement de dirigeant.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14
Modalités d'application du titre III
Commentaire : Cet article prévoit que les modalités d'application des dispositions relatives au contrôle spécifique des sociétés de cantonnement et à la procédure d'agrément de leurs mandataires sociaux, seront précisées par décret en Conseil d'État.
Le texte initial du gouvernement prévoyait en fait que ce décret interviendrait "en tant que de besoin". À juste titre l'Assemblée national a estimé que ce membre de phrase était inutile, les dispositions concernées appelant en tout état de cause des précisions de nature réglementaire, notamment au regard du déroulement pratique des contrôles.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 15
Maintien de la composition du conseil d'administration du Crédit Lyonnais
Commentaire : cet article a pour objet d'instituer une dérogation aux règles de droit commun de la loi de démocratisation du secteur public relatives à la composition du conseil d'administration. Il maintient la composition actuelle du conseil d'administration du Crédit Lyonnais en cas de transfert des actions de l'État à l'EPFR.
L'équilibre financier du plan de redressement du Crédit Lyonnais repose notamment sur la possibilité pour l'État de transférer sa participation au capital du Crédit Lyonnais, en tout ou partie, à l'établissement public chargé d'assurer la gestion financière du montage.
On observera d'ailleurs que l'Assemblée nationale a jugé utile de faire mention explicite de cette possibilité dans la loi. C'est l'objet de l'un des amendements adoptés par les députés à l'article 2 du présent projet.
Aussi, en conséquence de cet apport probable de l'État à l'EPFR, la majorité du capital social du Crédit Lyonnais ne sera plus détenue en direct par l'État. Le Crédit Lyonnais ne sera plus une entreprise publique de premier rang et les règles qui s'attachent à ce statut disparaîtront.
Parmi ces règles, il faut principalement citer les dispositions de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public. Celle-ci détermine de façon précise les modalités de composition du conseil d'administration des entreprises du secteur public.
Aux termes de l'article 5 de cette loi, le conseil d'administration du Crédit Lyonnais est actuellement composé de 18 membres qui se répartissent en trois catégories :
- 6 représentants de l'État et des autres actionnaires,
- 6 personnalités choisies « soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentant des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités »
- 6 représentants des salariés.
L'objet du présent article est de maintenir l'application de ces dispositions au Crédit Lyonnais alors même qu'il ne sera plus détenu directement par l'État. En effet, si une telle dérogation n'était prévue, le conseil d'administration du Crédit Lyonnais, majoritairement détenu par l'EPFR, devrait, conformément à l'article 6 de la loi du 26 juillet 1983, être réduit à 15 membres, dont un tiers de représentants des salariés, les autres membres étant désignés par l'assemblée générale des actionnaires, sous réserve des représentants de l'État nommés par décret.
Il apparaît en effet peu satisfaisant que, du simple fait du transfert de la participation de l'État au capital du Crédit Lyonnais à l'EPFR, un changement aussi significatif dans la vie de l'entreprise devienne nécessaire. La raison sociale de l'établissement public créé pour gérer le soutien financier de l'État au redressement du Crédit Lyonnais ne le justifie pas.
On observera d'ailleurs qu'une dérogation identique existe déjà pour un certain nombre d'entreprises publiques : la Banque française du commerce extérieur, la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur ou les sociétés centrales des groupes d'entreprises nationales d'assurance.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 15
Aménagement de la loi relative aux modalités des privatisations
Commentaire : cet article additionnel a pour objet de prévoir que certaines règles applicables aux cessions directes au secteur privé de titres détenus par l'État soient également applicables aux cessions que pourront effectuer l'EPFR et l'EPRD.
La mise en oeuvre des plans de redressement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs devrait comporter un transfert, en tout ou partie, des titres du Crédit Lyonnais et des AGF actuellement détenus par l'État aux établissements publics créés par le présent projet de loi. En effet, ce transfert fait partie de l'équilibre financier des montages.
On observera que l'Assemblée nationale a d'ailleurs souhaité en faire mention explicite dans la loi. C'est l'objet d'amendements adoptés aux articles 2 et 7 du présent projet.
Lorsque ces transferts seront effectués, l'État ne détiendra plus (ou peu) d'actions du Crédit Lyonnais et des AGF. Ainsi, lorsque ces actions seront cédées au secteur privé, ce n'est pas l'État mais l'EPFR ou l'EPRD qui procéderont à l'opération de privatisation.
Aussi, afin de permettre aux salariés et aux personnes physiques qui participeront à la privatisation du Crédit Lyonnais et des AGF ( ( * )1) de bénéficier des mêmes avantages que s'il s'agissait d'une cession directe de titres par l'État, le présent article additionnel propose d'étendre l'application du dispositif des articles 4-1, 11,12 et 13 de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations.
Ainsi, les mécanismes de paiement échelonné, les rabais, les attributions gratuites d'actions et les délais de paiement qui peuvent être accordés par l'État aux salariés et aux personnes physiques à l'occasion d'une privatisation pourront l'être également lors de la cession des titres du Crédit Lyonnais et des AGF par l'EPFR et par l'EPRD
L'importance d'associer les salariés des entreprises concernées à ces deux opérations importantes de privatisation méritait que la question soit réglée dans ce projet de loi.
Votre rapporteur général souligne d'ailleurs le rôle éminent joué par le personnel de ces établissements financiers qui, malgré la crise qui a frappé tant le Crédit Lyonnais que le Comptoir des entrepreneurs, reste le principal atout de leur développement futur.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 16
Validation des actes et engagements pris dans le cadre des plans de redressement du Crédit Lyonnais
Commentaire : cet article a pour objet d'autoriser la validation des actes accomplis et des engagements pris par l'État et par la SPBI dans le cadre des plans de redressement du Crédit Lyonnais, dès lors que ces actes et engagements seraient contestés sur le fondement de l'absence d'autorisation législative.
Dans la version initiale du projet de loi, le présent article prévoyait la validation des seuls actes et engagements pris par la Société de participation banque industrie (SPBI) avant l'intervention du projet de loi.
On rappelle que la SPBI a été créée pour une durée de 5 ans par décret en date du 30 décembre 1993. Ses actionnaires sont l'État et Thomson SIEG. Elle gère le soutien accordé par l'État aux plans de redressement du Crédit Lyonnais.
Ainsi, elle a d'abord pris en charge les risques de l'Omnium immobilier de gestion (OIG) dans le cadre du premier plan de redressement, puis ceux du Consortium de Réalisation (CDR), conformément au montage du deuxième plan de redressement. Elle a également participé à l'augmentation de capital du Crédit Lyonnais du 7 juillet 1994. De ce fait, la SPBI détient aujourd'hui 8,67 % du capital du Crédit Lyonnais.
Au-delà de la validation des actes et engagements pris par la SPBI, l'Assemblée nationale a souhaité ajouter dans le texte du présent article les actes et engagements pris par l'État dans le cadre du soutien financier qu'il a apporté au Crédit Lyonnais.
Votre commission approuve cette précision qui permet de lever une incertitude juridique.
La validation demandée a un champ restreint. En effet, dans les deux cas, la validation opérée ne concerne que les éventuelles contestations pour absence d'autorisation législative.
Enfin, on observera que le présent article répond aux conditions posées par le Conseil constitutionnel pour les opérations de validation législative : la validation doit avoir pour objet de préserver le fonctionnement continu des services publics et concerner des actes en vigueur au moment de la validation et n'intervenant pas dans un domaine répressif.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 17
Validation des actes et engagements pris dans le cadre des plans de redressement du Comptoir des entrepreneurs
Commentaire : cet article a pour objet d'autoriser la validation des actes accomplis et des engagements pris par l'État et pour le compte de l'État dans le cadre des plans de redressement du Comptoir des entrepreneurs, dès lors que ces actes et engagements seraient contestés sur le fondement de l'absence d'autorisation législative.
Comme pour le Crédit Lyonnais, cet article prévoit de valider les actes et engagements pris, avant l'intervention du présent projet de loi, dans le cadre du soutien financier au Comptoir des entrepreneurs.
Il s'agit notamment de valider les différents accords et conventions intervenus entre les différentes parties prenantes aux plans de redressement du Comptoir des entrepreneurs.
Cette validation répond aux mêmes critères que la validation effectuée à l'article 16 ci-dessus.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement pour préciser que la validation s'applique en particulier à l'engagement pris par l'État de participer à la couverture des pertes supérieures à 4 milliards de francs de la première opération de défaisance.
Votre commission approuve cet ajout. Elle souhaite néanmoins lui apporter une correction rédactionnelle, en retenant une formulation plus proche des termes des conventions passées avec le Comptoir des entrepreneurs.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 18
Exemptions fiscales et régime fiscal particulier de l'EPFR
Commentaire : cet article a pour objet d'exonérer d'impôts, droits et taxes l'apport de l'ensemble des droits, biens et obligations de la SPBI à l'établissement public créé à l'article premier du présent projet de loi. Il précise également le régime fiscal applicable à cet établissement public.
Comme cela a été fait pour de nombreuses opérations de changement de statut juridique au sein du secteur public, le présent article prévoit d'exonérer d'impôts, droits et taxes la transformation de la SPBI, société en nom collectif, en établissement public, dénommé EPFR.
On rappelle que l'apport de l'ensemble des droits, biens et obligations de la SPBI à l'EPFR doit intervenir le 1er janvier 1996 au plus tard, conformément à l'article premier du projet de loi.
Par ailleurs, le présent article soumet l'EPFR à un régime fiscal particulier pour la détermination de ses résultats imposables : il devra se conformer aux obligations prévues au 3 de l'article 210A du code général des impôts à raison des droits, biens et obligations qui lui ont été transmis. Ces dispositions ont notamment pour conséquence de reporter à l'EPFR les plus ou moins-values qui pourront être dégagées à l'occasion de la cession des actifs qui lui ont été apportés.
Décision de la commission : votre commission vous propose adopter cet article sans modification.
ARTICLE 19 (NOUVEAU)
Responsabilité financière des dirigeants d'entreprises publiques
Commentaire : cet article additionnel a pour objet d'instaurer une responsabilité financière des dirigeants d'entreprises publiques.
I - LE DISPOSITIF PROPOSE
A l'initiative de M. de Courson, l'Assemblée nationale a souhaité, par cet article additionnel, mettre en place un système de responsabilité des dirigeants d'entreprises publiques pour faute de gestion. Cette nouvelle infraction serait sanctionnée par la Cour de discipline budgétaire et financière.
On rappellera que, déjà à l'initiative de M. de Courson, les députés avaient voté, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative du mois de juillet dernier, un amendement permettant de mettre en oeuvre la responsabilité des dirigeants d'entreprises publiques. Il s'agissait en effet de prévoir qu'en cas de faute de gestion ayant contribué à l'insuffisance d'actif, le tribunal de commerce dont relève la personne morale concernée pouvait condamner le ou les dirigeants auxquels est imputable la faute de gestion à supporter tout ou partie des dettes de la personne morale, avec ou sans solidarité.
Tout en approuvant le principe d'une sanction financière pour mauvaise gestion à l'égard des dirigeants d'entreprises publiques, votre commission des finances, suivie ensuite par le Sénat, avait alors considéré que le dispositif proposé n'était pas satisfaisant. Elle s'interrogeait en particulier sur la compétence du tribunal de commerce.
Le présent article additionnel propose une autre solution. Il prévoit d'étendre le champ de compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière, dont sont déjà justiciables les dirigeants d'entreprises publiques, en soumettant ces derniers à une responsabilité pour « faute de gestion ayant entraîné des pertes significatives au regard des fonds propres de l'entreprise ».
Actuellement en effet, ce sont essentiellement deux séries de motifs qui permettent de condamner des dirigeants d'entreprises publiques : le non respect des règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses, le fait d'avoir procuré un avantage injustifié à autrui. La notion de faute de gestion ne figure pas dans le livre III du code des juridictions financières relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière. De fait, les compétences de la Cour ont plutôt été définies dans le cadre du contrôle des irrégularités commises dans la gestion de services administratifs.
L'ajout fait par l'Assemblée nationale est donc important. On observera cependant qu'il n'est pas rétroactif et qu'il ne pourra donc être utilisé pour sanctionner la gestion des dirigeants impliqués dans les pertes du Crédit Lyonnais ou du Comptoir des entrepreneurs (au-delà naturellement des procédures civiles ou pénales actuellement en cours).
L'amende encourue est celle qui est prévue à l'article L. 313-1 du code des juridictions financières, soit au minimum 1000 francs et au maximum le montant annuel du traitement ou salaire brut de la personne au moment où les faits ont été commis.
Il est prévu de faire entrer l'amende dans le patrimoine de la personne morale concernée par la faute de gestion.
II - LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Si votre commission était hostile au dispositif proposé par l'Assemblée nationale à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1995, elle se rallie aujourd'hui au principe posé par le présent article. Elle considère en effet indispensable de mettre fin à l'irresponsabilité des dirigeants d'entreprises publiques, celle-ci ayant conduit à trop d'événements malheureux.
Votre commission estime néanmoins que la mise en place de cette responsabilité des dirigeants ne doit pas masquer la responsabilité du pouvoir politique qui reste première et essentielle, y compris dans la gestion des entreprises publiques. La sauvegarde du patrimoine national et des intérêts de l'État incombe avant tout au gouvernement et, à l'intérieur de celui-ci, plus particulièrement aux ministres chargés de la tutelle des différentes entreprises concernées. Il ne doit pas être question aujourd'hui de substituer une responsabilité ciblée à une irresponsabilité générale.
C'est pourquoi, en accord avec le principe posé par cet article, votre commission souhaiterait néanmoins en améliorer le dispositif afin de le rendre plus opérant.
La rédaction qu'elle propose effectue les modifications suivantes :
les personnes susceptibles d'être sanctionnées sont non seulement les dirigeants des entreprises publiques sous forme de sociétés mais également les dirigeants des établissements publics exerçant une activité à caractère industriel et commercial,
- la notion de « faute de gestion » est précisée : il s'agit « d'agissements manifestement incompatibles avec les intérêts » de l'organisme concerné, « de carences graves dans les contrôles qui incombaient » aux dirigeants, « d'omissions ou négligences répétées dans le rôle de direction » des personnes visées,
- les « pertes significatives au regard des fonds propres de l'entreprise » sont remplacées par la notion de « préjudice grave causé à l'organisme » ; en effet, les établissements publics n'ayant pas de fonds propres, il était difficile de conserver en l'état la rédaction de l'Assemblée nationale.
On observera que cette nouvelle infraction sera applicable aux dirigeants d'entreprises publiques, tant sous forme de sociétés que d'établissements publics et, dans ce dernier cas, d'établissements nationaux et locaux.
La définition précise de la "faute gestion" sanctionnable que propose votre commission permet d'en encadrer strictement le dispositif et donc de lever les inquiétudes éventuelles et légitimes des nombreux dirigeants d'établissements publics locaux.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* (1) À ce jour, la SPBI détient déjà une participation de 8,67 % dans le capital du Crédit Lyonnais, résultant de l'augmentation de capital réalisée en juillet 1994.
* (1) Proposition de loi n° 2007 relative à la mise en oeuvre du plan de redressement du Crédit Lyonnais.
* (1) Le Crédit Lyonnais et les AGF figurent dans la liste des entreprises privatisables annexée à la loi de privatisation du 19 juillet 1993.