Projet de loi en faveur du développement des emplois de services aux particuliers

Rapport n° 126 (1995-1996) de M. Louis SOUVET , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 13 décembre 1995

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N° 126

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 décembre 1995.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi en faveur du développement des emplois de services aux particuliers,

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) ⁾ Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade. président ; Jacques Bimbenet, Claude Huriet, Charles Metzinger, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Eric Boyer, Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.

Voir le numéro :

Sénat : 87 (1995-1996).

Emploi.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Le mercredi 13 décembre 1995, sous la présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président, la commission a examiné en première lecture le rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 87 (1995-1996) en faveur du développement des emplois de services aux particuliers.

Après avoir souligné que le projet de loi était beaucoup plus innovant qu'il n'y paraissait, M. Louis Souvet, rapporteur, a indiqué qu'il traduisait également la volonté du Gouvernement d'exploiter davantage le gisement d'emplois potentiels que constitue le secteur des services aux personnes.

Il a rappelé que de nombreux rapports, depuis quelques années, avaient formulé des propositions en ce sens, reprises en partie par ce texte. Ces rapports avaient en outre, selon lui, identifié les principaux obstacles au développement de ces emplois, notamment la complexité des formalités administratives incombant à tout employeur et l'insuffisante solvabilité de la demande qui freine le développement de l'offre.

Selon le rapporteur, la politique de l'emploi s'était attachée depuis 1991 à lever les obstacles précités. Il a, à cet égard, cité la loi du 30 décembre 1991 qui a institué un cadre juridique pour les associations de services aux personnes et la loi de finances rectificative pour 1991 qui a créé une réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile. Il a rappelé que, parallèlement, les formalités administratives liées à l'emploi avaient été Partiellement transférées aux URSSAF. M. Louis Souvet, rapporteur, a ainsi estimé que ces mesures avaient eu pour effet d'augmenter dans de notables proportions le nombre des particuliers employeurs.

Puis, le rapporteur a souligné l'importance de la relance des créations d'emplois dans ce secteur grâce à l'institution, par la loi Quinquennale, du chèque-service, dont le succès a été immédiat, et à la hausse significative, prévue par la loi de finances pour 1995, du plafond de la réduction d'impôt. Il a estimé le nombre de particuliers employeurs à un Million environ.

M. Louis Souvet, rapporteur, a alors constaté que le dispositif avait atteint ses limites : en effet, seuls 20 % des ménages étaient en mesure de bénéficier, partiellement le plus souvent, de la réduction d'impôt ; de plus, le chèque-service restait un dispositif expérimental limité à des durées de travail hebdomadaires ne dépassant pas huit heures ; enfin, l'offre de service demeurait limitée.

Le projet de loi s'inscrit donc, selon le rapporteur, dans une perspective de relance des incitations en améliorant et en renforçant les mesures de simplification et de solvabilisation existantes, mais il vise aussi à développer l'offre de services aux personnes en étendant aux entreprises privées, sous certaines conditions, l'agrément et les avantages fiscaux qui y sont attachés.

Le rapporteur a alors détaillé les trois objectifs retenus par le projet de loi : le premier consiste à lever les obstacles à l'utilisation du chèque-service en l'autorisant pour les contrats au-delà de huit heures. Le deuxième objectif est de solvabiliser davantage la demande potentielle : au mécanisme de la réduction d'impôt pourra s'ajouter une aide des comités d'entreprise, ou des entreprises elles-mêmes en l'absence de comité d'entreprise. Après avoir expliqué le régime juridique de cette aide, le rapporteur a indiqué que celle-ci suscitait l'intérêt de certaines institutions financières désireuses de la voir octroyée sous une forme analogue au « ticket restaurant » ; il a cependant précisé qu'il n'avait pas souhaité s'engager dans cette voie avant une étude approfondie, en raison des abus que pourrait engendrer un tel système. Il a également annoncé qu'il proposerait un amendement afin de préciser le régime fiscal de l'aide au regard de la déduction d'impôt.

Puis, M. Louis Souvet, rapporteur, a présenté le troisième objectif du projet de loi, qu'il juge le plus novateur, consistant à développer et à structurer l'offre de services. Pour le rapporteur, si l'institution d'une contribution au financement de la formation professionnelle, à la charge de l'employeur, pouvait être adoptée sans débat particulier, sauf à faire bénéficier de la formation les salariés engagés dans le cadre de l'allocation de garde d'enfants à domicile (AGED), qui en sont exclus par le texte, l'ouverture du secteur aidé des services aux personnes aux entreprises, sous réserve de leur agrément, méritait, en revanche, d'être étudiée avec une grande attention.

Après avoir précisé qu'il proposerait un amendement afin que soit institué un agrément spécifique pour les emplois à « responsabilité ajoutée » (garde d'enfants, assistance aux personnes âgées ou handicapées), M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur les incidences de cette ouverture aux entreprises du secteur des services, précisant que certains grands groupes industriels se préparaient à entrer sur ce nouveau marché.

Il a constaté que les trois types d'interventions offerts aux particuliers, le contrat de gré à gré, le recours à une association mandataire ou prestataire et le recours à une entreprise prestataire, engendreraient une concurrence dont les effets, à terme, étaient loin d'être tous prévisibles, notamment sur le tissu associatif. Il a rappelé l'exemple de la « marchandisation » des services à la personne aux États-Unis, et a espéré que la tradition française permettrait d'écarter tout risque de dégradation de ces services, ou d'abandon d'une partie d'entre eux. Puis, il a conclu sa réflexion en insistant sur le rôle des élus locaux, à qui, selon lui, il reviendrait souvent de gérer cette concurrence.

M. Louis Souvet, rapporteur, a, alors, exprimé son adhésion aux objectifs du projet de loi, dont la mise en oeuvre devrait permettre, selon le Gouvernement, une forte augmentation de l'emploi, et a proposé de l'adopter, sous réserve de quelques amendements.

Au cours de la discussion qui a suivi l'exposé du rapporteur, M. Jean Madelain a reconnu que l'ampleur du projet de loi n'apparaissait pas au premier abord et exigeait, en effet, réflexion. Il a, cependant, précisé qu'il ne fallait pas attendre un grand développement du secteur marchand des services aux personnes dans la mesure où la rentabilité n'y était pas assurée. Il s'est déclaré partisan d'une relance de l'emploi dans ce secteur et a fait part du Projet de création d'un « chèque-domicile » par certains comités d'entreprise de Bretagne, qui anticipaient ainsi sur l'adoption du projet de loi. Il a, enfin, souhaité que l'aide aux emplois familiaux de gré à gré soit maintenue, car ce type d'emplois correspondait mieux, selon lui, aux attentes des Français.

M. Louis Souvet, rapporteur, a fait observer que si de grands groupes industriels se préparaient à intervenir dans ce secteur, c'était sans doute parce qu'ils pensaient y trouver un marché.

M. Roland Huguet a approuvé l'orientation du projet de loi qui consiste à simplifier les formalités administratives, mais n'a pas souhaité s engager plus avant au nom de son groupe.

M. Jacques Machet s'est félicité du dépôt de ce projet de loi qui devrait permettre de réduire le recours au travail clandestin.

M. Jacques Blanc a souhaité que des mesures soient prises pour lutter davantage contre le travail clandestin, car, à son sens, les réticences à la déclaration de l'emploi venaient moins des employeurs, même s'ils sont découragés par les formalités administratives, que des employés qui craignaient de perdre certains avantages.

Enfin, M. Jacques Bimbenet, vice-président, s'est inquiété du foisonnement des associations d'aide aux personnes.

Puis, la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.

A l'article premier (institution d'un agrément pour les entreprises se consacrant exclusivement aux services aux personnes), elle a adopté un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement tendant à prévoir des conditions particulières d'agrément pour les associations ou les entreprises dont l'activité concerne les emplois à « responsabilité ajoutée ». Elle a adopté l'article ainsi modifié.

A l'article 2 (codification), elle a adopté les textes proposés pour l'article L. 129-2 du code du travail (chèque-service) sans modification, et pour l'article L. 129-3 du même code (aides des comités d'entreprise aux emplois de service), modifié par un amendement précisant le régime fiscal de l'aide. Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié.

A l 'article 3 (formation professionnelle), elle a adopté deux amendements, l'un permettant aux emplois aidés par l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) de bénéficier de la formation professionnelle continue, l'autre harmonisant l'assiette de la contribution pour la formation professionnelle avec celle des cotisations sociales. L'article 3 a, ensuite, été adopté ainsi modifié.

Puis, la commission a adopté les articles 4 (non-cumul d'exonérations de charges) et 5 (extension du bénéfice de la réduction d'impôt aux prestations fournies par les entreprises agréées) sans modification.

Elle a adopté une nouvelle rédaction de l'article 6 (abrogation de l'article 5 de la loi quinquennale relatif au chèque-service) afin de maintenir le paragraphe prévoyant un rapport d'évaluation de ce dispositif.

Enfin, elle a adopté un amendement créant un article additionnel après l'article 6 afin de demander au Gouvernement un rapport sur les différentes aides aux emplois de services aux personnes, dans la perspective de leur éventuelle harmonisation.

Après quelques échanges entre MM. Roland Huguet, Jacques Bimbenet, président, et Louis Souvet, rapporteur, sur le nombre de rapports demandés au Gouvernement, la commission a approuvé le projet de loi ainsi modifié.

Mesdames, Messieurs,

Depuis plusieurs années, le développement des emplois de services est considéré comme l'un des moyens les plus prometteurs pour réduire le nombre des demandeurs d'emploi. En effet, les besoins des ménages en ce domaine sont connus et de plus en plus importants, déterminés en grande Partie par les choix et les changements sociaux, culturels et techniques. Développer le secteur des services aux personnes devrait donc permettre de relancer le processus de créations d'emplois, quand manifestement la croissance du produit intérieur brut n'y suffit plus. De nombreuses études et rapports émanant des pouvoirs publics et des organisations professionnelles témoignent de cette réflexion et proposent des solutions. Toutefois, plusieurs obstacles, clairement identifiés par les rapports, contrarient le développement de ce secteur. Parmi les plus importants, on citera la complexité des formalités administratives incombant à tout employeur et l'insuffisante solvabilité de la demande de services qui elle-même n'incite pas à la multiplication de l'offre.

Depuis 1991, la politique de l'emploi s'est donc progressivement attachée à lever ces obstacles, d'abord en rendant solvable la demande de services, puis en simplifiant les formalités administratives.

C'est dans cette perspective que se situe le présent projet de loi, adopté par le Conseil des ministres du 22 novembre 1995 et déposé en premier lieu sur le Bureau du Sénat. Ce texte améliore et renforce les dispositifs de simplification et de solvabilisation existants et vise à développer l'offre de services aux personnes en étendant, sous certaines conditions, l'agrément et les avantages fiscaux qui y sont attachés, aux entreprises privées. Enfin, il tend à améliorer la qualité des services rendus par l'élévation du niveau de compétence des employés familiaux, en créant une obligation légale de financement de la formation professionnelle à la charge des particuliers-employeurs. Il est applicable en France métropolitaine, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le Gouvernement attend de ces diverses mesures la création de 100.000 emplois familiaux, équivalant à 40 ou 50.000 emplois à temps plein. Cependant, avec ce texte, une évolution se dessine qui dépasse la stricte politique de l'emploi, pour déboucher sur ce qui pourrait être, à terme, un choix de société.

I. .... LA MULTIPLICATION DES PROPOSITIONS EN VUE DE DÉVELOPPER LES EMPLOIS DE SERVICES...

Si le processus de développement des emplois de services est relativement ancien, il est devenu un enjeu de la politique de l'emploi beaucoup plus récemment ; aujourd'hui, s'y ajoute un enjeu économique. Auparavant, l'emploi de services restait essentiellement cantonné à deux activités, les employés de maison et les gardiens d'immeubles dans le domaine privé, d'une part, les travailleurs sociaux pour les gardes d'enfants ou l'assistance aux personnes âgées ou handicapées dans les domaines public et parapublic, d'autre part.

C'est dans ce contexte que, stimulés par l'évolution négative du marché du travail alors même que la croissance stagnait ou progressait modérément sans avoir d'incidences suffisantes sur l'emploi, les études et les rapports se sont multipliés.

La préparation du XI ^ème Plan (1993-1997) a été l'occasion d'une réflexion prospective sur ce sujet : c'est ainsi que le rapport du groupe « Emploi », présidé par M. Bernard Brunhes (« Choisir l'emploi », janvier 1993), reprenait et développait les analyses faites par le Gouvernement en 1991, qui avaient débouché sur la reconnaissance officielle des associations de services aux personnes ainsi que sur l'aide fiscale et la simplification administrative des formalités employeurs en faveur des emplois familiaux. Les obstacles au développement de ces emplois y étaient identifiés : l'automatisation aux dépens des relations interprofessionnelles, l'insuffisance de demandes solvables, le coût du travail peu qualifié, les barrières administratives et juridiques et les résistances culturelles. Déjà, le groupe de travail proposait de définir une véritable « politique industrielle » des services et encourageait l'État à construire un environnement favorable au développement combiné du marché, du service public et du bénévolat, fondé sur un recensement des emplois susceptibles d'être créés.

L'article 3 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 confiait au Gouvernement le soin d'explorer les potentialités et les conditions de création d'emplois dans les services marchands et de proposer des mesures propres à lever les obstacles éventuels à la croissance de ces derniers. Ce rapport, rendu public le 13 avril 1995, analyse les retards de la France par rapport aux autres pays industriels en matière de demande et d'offre de services, présente les principales mesures prises pour y remédier figurant dans la loi quinquennale et leurs évolutions possibles ou souhaitables, préconise le développement de l'emploi des cadres à temps partagé dans les PME et détermine les perspectives de développement de l'emploi dans les services. Cette dernière partie inspire très largement le présent projet de loi et en éclaire les objectifs, qu'il s'agisse de la recherche de la vérité des prix et de la qualité des services, de la diversification de l'offre et de la neutralité de la concurrence entre les différents acteurs, enfin du rôle et de l'action des pouvoirs publics.

Parallèlement à ces deux rapports traitant spécifiquement des emplois de services, plusieurs commissions constituées à la demande du Gouvernement ont rendu leurs conclusions, proposant un cadre de réforme générale, dans lequel s'inscrit la question ici étudiée.

La commission Mattéoli, nommée en mai 1993, a été chargée de « recenser les phénomènes de toute nature qui vont à l'encontre de la création d'emplois, d'en prendre la mesure et de proposer les réformes et les remèdes qu'un tel état de fait appelle ». Certaines des conclusions du groupe de travail, publiées dans un rapport d'étape rendu public le 29 juillet 1993, ont inspiré la loi quinquennale. Parmi celles-ci figurent le coût trop élevé du travail peu qualifié et la nécessité de développer les emplois de services jusqu'à présent réservés au secteur non marchand, public ou parapublic, insuffisamment remplis ; à cette fin, la commission suggère d'étendre la réduction fiscale concernant les emplois familiaux à la CSG, de structurer l'offre de services en élargissant la déductibilité des emplois familiaux aux associations (ce qui a été fait) et aux entreprises et de professionnaliser ces métiers.

Ces propositions ont été précisées et présentées de nouveau au Gouvernement par un groupe de travail également présidé par M. Mattéoli en mai 1994 ; il était en outre suggéré d'utiliser l'indemnité compensatrice versée par les ASSEDIC et d'affecter une partie des gains de productivité des entreprises vers ces emplois. Le groupe de travail proposait également de responsabiliser les sous-préfets en leur confiant l'élaboration de plans locaux de développement des activités de services, d'instaurer une reconnaissance « d'intérêt social » en faveur des associations qui accepteraient un cahier des charges, enfin de créer une fonction d'animateur de services sociaux, culturels et locaux permettant de professionnaliser l'encadrement des associations ou des services publics locaux.

Plusieurs de ces propositions se retrouvent là encore dans le projet de loi.

Votre rapporteur citera enfin le rapport de la commission Prieur remis au ministre des Affaires sociales, de la santé et de la ville le 14 février 1994 énonçant cinquante propositions et orientations visant à simplifier la législation et les procédures existantes et à développer l'utilisation des moyens de communication les plus performantes.

Par ailleurs, la loi « Madelin » du 11 février 1994 a mis en oeuvre un processus de simplification des formalités administratives favorable au développement des entreprises individuelles ou des petites entreprises qui veulent oeuvrer dans le domaine des services aux particuliers.

Les organisations professionnelles elles-mêmes ont réfléchi au développement de l'emploi dans les services et plus particulièrement dans les services à la personne ^{( ( * )2)} . Ces propositions, pour la plupart, dépassent le cadre du présent projet de loi en s'inscrivant dans un contexte économique, juridique et social plus large et ambitieux que celui dans lequel, au premier abord, se situe le texte. Mais les rapports de ces organisations éclairent nettement les évolutions possibles ou prévisibles du système de services à la personne une fois adopté par le projet de loi ; elles seront présentées et commentées dans la troisième partie de cet exposé général.

Il apparaît en effet nettement, à la lecture de ces rapports, que le projet de loi aujourd'hui proposé n'est pas un simple texte d'aménagement et de généralisation de dispositifs plus ou moins expérimentaux ayant donné satisfaction, mais un projet sinon de rupture, du moins d'ouverture sur les perspectives nouvelles relevant d'un choix de société ; une telle évolution doit donc être négociée avec prudence, en prenant des garanties, afin qu'elle débouche sur une réelle amélioration de la qualité de vie du plus grand nombre de nos concitoyens.

II. ... A CONDUIT À DES SOLUTIONS...

La politique de l'emploi s'est véritablement intéressée aux emplois de services aux personnes à la fin de 1991. Cela ne signifie nullement qu'il n'existait pas de politiques de services aux personnes auparavant ; mais ces politiques étaient, et le sont toujours, conduites dans le cadre de l'aide sociale ou au titre de la solidarité et des secours ; leurs effets sur l'emploi ne sont donc qu'incidents. Ainsi, de nombreuses prestations légales ou facultatives, de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements (centres communaux d'actions sociales...), des caisses de sécurité sociale, des caisses de retraite complémentaire, de mutuelles ou encore d'associations financent partiellement, parfois en s'ajoutant les unes aux autres, des heures de travail effectuées par des personnes au domicile de particuliers : cela concerne en grande partie l'aide ménagère pour les personnes âgées ou dépendantes, la garde des malades, les aides consécutives à un retour d'hospitalisation, la garde des enfants...

Ces dispositifs prennent la forme d'exonérations de cotisations de sécurité sociale (instituées pour la première fois par le décret du 25 janvier 1961), d'allocations (allocation compensatrice pour tierce personne...), de prestations en nature (heures d'aide ménagère, coiffure à domicile, portage de repas...). En outre, les dispositifs créés à partir de 1991 (réduction d'impôt, chèque-service...) trouvent désormais application dans ce secteur. Certaines des aides financées par les budgets d'action sociale des caisses peuvent avoir un caractère expérimental ; quand elles ont fait la preuve de leur utilité et de leur efficacité, il arrive fréquemment qu'elles soient légalisées ^{( ( * )3)} .

Le plus souvent, les travailleurs intervenant au titre de ces aides sont des travailleurs sociaux employés dans le cadre des services publics et parapublics, ou par des associations agréées ou ayant conclu une convention avec une caisse de sécurité sociale, par exemple la CPAM de Paris pour la prestation de garde-malades à domicile...

Mais une évolution s'est faite jour vers la privatisation de certains de ces services. Ainsi, l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), créée par la loi du 29 décembre 1986 et modifiée à plusieurs reprises depuis, qui correspond à une prise en charge des cotisations sociales par la caisse d'allocation familiale (système de tiers payant) laisse le particulier employeur libre du choix de la personne qu'il souhaite embaucher dans le cadre d'un contrat de gré à gré. L'exonération totale de charges sociales patronales dont bénéficient les personnes de plus de 70 ans pour l'emploi d'une aide ménagère, instituée en 1987, repose sur le même principe. Parfois cependant, l'aide fournie est conditionnelle : ainsi, le versement de l'AFEAMA (aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée) est réservée, comme son nom l'indique, aux assistantes maternelles agréées.

Aux prestataires de services à la personne intervenant à domicile, financés par des budgets publics et parapublics et auxquels participent, selon leurs moyens, les particuliers bénéficiaires, se sont donc ajoutés des salariés embauchés par les particuliers, les emplois ainsi créés étant aidés par les pouvoirs publics sans que ceux-ci exigent nécessairement une qualification précise pour occuper l'emploi. Il s'agit donc bien d'une logique contractuelle purement privée, parallèle au système administré.

C'est dans ce contexte que la politique de l'emploi s'est intéressée au secteur des services à la personne.

A. LES SERVICES AUX PERSONNES DEVIENNENT UN ÉLÉMENT DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

Fin 1991, le Gouvernement a fait adopter par le Parlement trois séries de mesures destinées à alléger le coût du travail : prorogation du dispositif d'exonération de charges sociales pour l'embauche d'un premier salarié, création de l'exo-jeunes et aide au développement des services aux personnes.

Constatant que le nombre de particuliers-employeurs déclarés ne dépassait pas 520.000, auxquels il fallait ajouter les 500.000 bénéficiaires de l'aide ménagère, et que sur ces employeurs 200.000 bénéficiaient d'une exonération de charges sociales accordée aux personnes âgées ou handicapées, le Gouvernement a proposé une série de mesures :

• la simplification des formalités de déclaration des salaires aux organismes sociaux (décidée en juillet 1991) : sur la simple déclaration du nombre d'heures effectuées dans le trimestre et du salaire net, l'URSSAF calcule les cotisations et les collecte ; elle édite en outre un bulletin de paie avec indication des modalités simplifiées de décomptes des cotisations salariales ;

• une aide financière aux ménages sous forme de réduction d'impôt :son montant est de 50 % des dépenses consenties pour l'emploi de proximité -rebaptisé à cette occasion emploi familial-, dans la limite d'un plafond de 25.000 francs. La réduction pouvait donc atteindre 12.500 francs. A cette fin,une attestation est envoyée par les URSSAF aux employeurs, à joindre à la déclaration de revenu du contribuable. Le dispositif figure à l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991).Cette aide a été augmentée, depuis, à deux reprises : le plafond est porté à 26.000 francs par la loi de finances pour 1994, puis à 90.000 francs par la loi de finances pour 1995. Le coût de la mesure est évalué à 1,2 milliard en 1994.Il est actuellement de 4 à 5 milliards, correspondant à un allégement équivalent du coût du travail.

Ces dispositifs ont considérablement augmenté le nombre des particuliers employeurs (cf. tableau 1), qui passe de 515.000 en 1991 à 604.000 en 1992, 669.000 en 1993 et 727.000 en 1994. Ces chiffres nets ne traduisent qu'imparfaitement l'arrivée de nouveaux employeurs, puisque 20 % environ des employeurs cessent chaque année d'employer une personne (départ des enfants, vieillissement, décès...). On note par ailleurs que les emplois de gré à gré diminuent avec l'âge, les personnes plus âgées préférant s'en remettre à une association mandataire pour gérer l'embauche et s'occuper des formalités administratives et du bulletin de paie. Plus âgées encore, elles recourent aux associations prestataires et ne sont plus elles-mêmes employeurs.

TABLEAU 1

ï la création d'un cadre spécifique et l'octroi d'aides pour les associations, afin de favoriser, au plan local, une meilleure organisation de l'offre de services aux personnes : la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 a ainsi inséré dans le code du travail un article L. 129-1 relatif aux associations de services aux personnes, déterminant les conditions et les modalités de leur agrément (voir aussi le décret n° 92-18 du 6 janvier 1992 relatif aux associations de services aux personnes). Ces associations, qui peuvent être l'employeur des salariés détachés au domicile des particuliers dans le cadre d'une prestation de service ou seulement mandataires de l'employeur, permettent, avec le soutien des collectivités locales, de rapprocher l'offre de la demande de services. Les associations bénéficient d'exonérations sociales et du régime fiscal des associations d'intérêt général et à gestion désintéressée (exonération de l'impôt sur les sociétés, de la TVA et de la taxe professionnelle, cf. décret du 6 janvier 1992). Elles se situent donc à la frontière de la sphère privée et de la sphère administrée, d'autant qu'elles peuvent conclure des conventions avec les communes pour dispenser certaines aides publiques. En 1994, 27 % des employeurs passent par une association mandataire contre 7 % en 1992. On ne connaît pas l'importance de l'activité de prestataire, qui n'a pu être correctement mesurée par la DARES, faute de réponses suffisantes à ses enquêtes.

ï enfin, de diverses mesures d'amélioration des dispositifs existants, telles que le complément d'AFEAMA ou la bonification par la caisse nationale d'assurance vieillesse de l'aide à domicile aux personnes âgées...

ï Deux ans plus tard, afin d'alléger encore davantage les formalités administratives en supprimant le bulletin de paie et donc tout calcul, l'article 5 de la loi quinquennale a créé le chèque-service, mis en oeuvre à partir du 1er décembre 1994 avec un succès immédiat (cf. tableau 2). Au 27 novembre 1995, 313.215 demandes d'adhésions ont été formulées et 347.602 chéquiers personnalisés envoyés ^{( ( * )4)} .

L'employeur n'a d'autre formalité à accomplir que de remplir deux volets sur un chéquier, retiré à son nom auprès de l'établissement de crédit où est domicilié son compte bancaire, ou de la Poste. Le premier volet est destiné au salarié ; l'employeur y porte le nom du salarié et le salaire net, y compris les congés payés (10 %) ; le second volet doit comporter le numéro de sécurité sociale du salarié, son nom et son adresse, le nombre d'heures effectuées, le montant net de l'heure de travail, le salaire net et indiquer le choix d'une base forfaitaire ou réelle (cette dernière suppose l'accord du salarié) pour le calcul des cotisations. Les deux volets sont signés. Le second est expédié à l'URSSAF de Saint-Etienne, à l'aide d'une enveloppe pré-imprimée.

Le chèque-service, créé à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 1995 après concertation avec les partenaires sociaux (cf. examen des articles), est limité aux emplois d'une durée maximale de huit heures, en application de la directive CEE du 14 octobre 1991 qui exige un écrit au-delà. On notera que les bénéficiaires d'exonérations (par exemple les bénéficiaires de l'AGED) ne peuvent utiliser ce dispositif, le traitement automatisé des chèques interdisant le cas par cas (sauf pour les personnes de plus de 70 ans, totalement exonérées).

Le chèque-service vaut bulletin de salaire et dispense de contrat écrit en cas de travail à durée déterminée ou à temps partiel, et vaut respect des obligations à l'égard des organismes de sécurité sociale, y compris de la MSA ; certains emplois familiaux, comme celui de jardinier, relèvent de la MSA, mais leur faible nombre ne justifie pas de créer un second centre de traitement qui leur serait spécifique.

L'étude de l'Inspection générale des affaires sociales qui vient d'être remise au ministre du travail confirme le succès du dispositif et son incidence en matière de création d'emploi et de recettes de cotisations sociales (très largement supérieures au coût du dispositif, d'ailleurs pour l'instant pris en charge à hauteur de 20 millions de francs par le budget de l'État).

Il apparaît néanmoins maintenant que ces dispositifs, qui ont fait la preuve de leur efficacité, atteignent leurs limites : ainsi, seuls 20 % des ménages employeurs bénéficient de la réduction d'impôt ^{( ( * )5)} et, pour la plupart, dans des proportions très inférieures à la limite autorisée. Cette voie de solvabilisation est donc aujourd'hui insuffisante pour augmenter notablement leur nombre. Par ailleurs, le chèque-service arrive au terme de son expérimentation et il apparaît qu'il bute sur la limitation à huit heures de la durée du travail autorisée : le fléchissement de demandes d'adhésions, autour de 4.000 par semaine depuis un mois, au lieu de 6.000 à 8.000 auparavant, témoigne sans doute de cette limite. Enfin, faute de demande, l'offre reste limitée et n'est pas toujours de la qualité souhaitable malgré les efforts faits par les associations et les collectivités locales.

Le présent projet de loi a donc pour ambition de relancer ces dispositifs.

B. LE PROJET DE LOI A POUR OBJECTIF DE RELANCER LES CRÉATIONS D'EMPLOI DANS LE SECTEUR DES SERVICES AUX PERSONNES

Le projet de loi ne modifie en rien le champ d'application des mesures en faveur du développement des services à la personne. Il s'agit toujours des emplois ou des activités concernant les tâches ménagères ou familiales exécutées au domicile des particuliers. Ces emplois sont détaillés par l'instruction fiscale du 27 avril 1992 ; il s'agit :

1. Des services rendus par le salarié du contribuable

Il s'agit des services rendus par un ou plusieurs salariés embauchés à temps complet ou partiel directement par le contribuable hors de son foyer fiscal pour effectuer à son domicile privé tout ou partie des tâches à caractère familial ou ménager.

Sont donc concernés les services rendus par les employés de maison relevant de la convention collective nationale du 3 juin 1980 :

* garde d'enfants, nurse, gouvernante, garde-malade à l'exclusionde soins, assistante de vie permettant le maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées ;

* homme ou femme toutes mains, cuisinier, femme ou valet de chambre, lingère, maître d'hôtel, chauffeur.

Le bénéfice de la réduction d'impôt peut également concerner d'autres emplois à caractère familial : tel est le cas, par exemple, des personnes assurant un soutien scolaire.

En revanche, n'entrent pas dans le champ d'application de la réduction d'impôt, les services rendus par :

* les salariés embauchés dans le cadre de l'activité professionnelle de l'employeur ou de son prolongement. Toutefois, si le contrat de travail stipule que l'activité s'exerce en partie au profit de l'activité professionnelle de l'employeur et en partie pour son service privé, la réduction s'applique à cette dernière quote-part :

* les jeunes étrangers placés au pair, la famille d'accueil n'étant pas employeur au sens du code du travail ;

* les gardiens, concierges et personnels d'immeubles collectifs embauchés par le propriétaire ou le syndicat des copropriétaires.

2. Des services rendus par les associations agréées par l'État en application des articles L. 128 et L. 129-1 du code du travail

Il s'agit des associations de services aux personnes (art. L. 129-1 du code du travail) et des associations intermédiaires (art. L. 128 du même code).

a) Les associations de services aux personnes visées à l'article 51 de la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 relative à la formation professionnelle et à l'emploi, codifié sous l'article L. 129-1 du code du travail.

Le statut juridique de ces associations repose sur un agrément délivré par le préfet du département dans les conditions prévues par le décret n° 92-18 du 6 janvier 1992 et dont les conséquences fiscales sont celles prévues aux articles 206-5 (impôt sur les sociétés), 229-2-2 (taxe d'apprentissage), 261-7-1 (TVA) et 1407-2 (taxe professionnelle) du CGI.

Les prestations qu'elles assurent auprès des particuliers, pour la période couverte par l'agrément, ouvrent droit au bénéfice de la réduction d'impôt.

b) Les associations intermédiaires créées pour le développement de l'emploi par l'article 19 de la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 portant diverses mesures d'ordre social (art. L. 128 du code du travail) et qui sont agréées par le préfet dans les conditions prévues par le décret n°87-303 du 30 août 1987.

Compte tenu de leur objet, les associations intermédiaires ont un domaine d'activité plus large que les services aux personnes tels qu'ils sont définis ci-avant. Mais seule cette dernière catégorie de services peut ouvrir droit à la réduction d'impôt prévue par l'article 199 sexdecies du CGI.

La nature des services fournis et le lieu où ils s'exécutent sont précisés dans le contrat établi obligatoirement par écrit entre l'association et l'utilisateur (art. 8 du décret précité du 30 août 1987).

Les services aux personnes fournis par les salariés de l'association n'ouvrent plus droit à la réduction d'impôt à compter de la date de la perte de l'agrément.

3. Des services rendus par un organisme à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et habilité au titre de l'aide sociale ou conventionné par un organisme de sécurité sociale

Il s agit des services aux personnes rendus à titre onéreux aux particuliers par :

- les centres communaux d'action sociale (CCAS) sans que ces organismes aient besoin de solliciter un agrément du préfet ou d'agir par l'intermédiaire d'une association agréée ;

- les associations d'aide à domicile agissant dans le cadre d'une convention avec un département ou un organisme de sécurité sociale. Seules les prestations entrant dans le cadre de ce conventionnement ouvrent droit à la réduction d'impôt, sauf si l'association requiert un agrément dans les conditions prévues par le décret n° 92-18 du 6 janvier 1992 pour les associations de services aux personnes.

Afin de lever les obstacles à la création d'emplois de ce type, et de lutter contre le travail clandestin, le projet de loi vise :

- à simplifier les formalités administratives incombant à l'employeur en étendant le chèque-service à tous les contrats conclus par les particuliers qui le souhaitent pour un emploi familial, sans limitation de durée de travail (art. 2 créant un article L. 129-2 dans le code du travail) ; le chèque peut donc être utilisé pour rémunérer un salarié proposé par une association mandataire. Il ne peut servir à régler une facture présentée par une association ou une entreprise pour une prestation de service.

L'emploi du chèque-service doit être accepté par le salarié. Le dispositif ne change pas par rapport à ce qu'il est actuellement La seule différence est que, pour les emplois de plus de huit heures à durée déterminée ou indéterminée, il ne dispense pas d'un contrat de travail. Celui-ci, d'un modèle simplifié, sera envoyé par l'URSSAF de Saint-Etienne à 1 occasion de l'envoi du premier volet social.

Votre commission considère qu'un tel dispositif devrait relancer dans des proportions importantes la création d'emplois dans ce secteur.

- à solvabiliser la demande de services en permettant aux comités d'entreprise et aux entreprises, en l'absence de comité d'entreprise d'aider financièrement leurs salariés qui souhaiteraient embaucher un emploi familial ou faire appel à une association ou une entreprise prestataire de services aux Personnes. Cette aide n'est pas un salaire, et ne donne pas lieu à cotisations sociales. En revanche, elle entre dans l'assiette des revenus du salarie pour le calcul de son impôt. Son régime est celui de l'intéressement, tant pour l'entreprise que pour le salarié. Elle peut s'analyser comme une prime a l'emploi versée non par l'État, mais par l'entreprise. On notera en outre que les collectivités locales peuvent, sans qu'il soit besoin de le préciser par un texte, verser des aides de même nature.

Si l'on considère, à titre d'hypothèse, que 5% des quelque 40 milliards des budgets des comités d'entreprises pourraient être ainsi attribués sous forme d'aide aux emplois familiaux, cela conduirait a la création d'environ 20.000 emplois en équivalent plein temps.

Des dispositions seront prévues pour éviter les fraudes consistant notamment à utiliser cette aide comme complément de salaire. Certaines personnes ne pourront donc en être bénéficiaires (les gérants salariés et les mandataires sociaux), et un décret en Conseil d'État fixera le montant maximum de l'aide et déterminera les modalités de justification de la destination de cette aide. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'aide pourrait être au maximum de 1.000 francs par mois.

Votre rapporteur a eu connaissance de divers projets, certains même en cours d'expérimentation ^{( ( * )6)} , tendant à matérialiser cette aide par la prise en charge d'une partie de la valeur d'un chèque pré valorisé, analogue au chèque-restaurant. Le salarié achèterait donc à un coût inférieur à sa valeur faciale un chèque-prestation, la différence correspondant à l'aide de l'entreprise. Un tel dispositif peut présenter des avantages de simplicité et avoir un effet d'entraînement sur la demande de services. Cela suppose cependant la mise en place de règles et de procédures de contrôle efficaces afin d'éviter les abus possibles, tels que revente avec profit du chèque, marché parallèle, détournements d'usage. La compatibilité avec le mécanisme envisagé par le Gouvernement pour contrôler l'activité des associations et des entreprises agréées ouvrant droit à la réduction d'impôt devrait également être étudiée. Or, dans les brefs délais qui lui étaient impartis, votre rapporteur n'a pu conduire à son terme une réflexion qui l'aurait peut-être amené à déposer un amendement en ce sens ;

- enfin, à développer et à structurer l'offre de services. Deux mesures sont prises à cette fin : l'institution d'une contribution des employeurs pour la formation professionnelle continue de leurs salariés, visant à améliorer la qualité de l'offre par l'élévation du niveau de compétence ; et l'ouverture du secteur aidé des services aux personnes aux entreprises.

La contribution des employeurs à la formation professionnelle continue s'élèvera à 0,15 % des salaires versés. Les fonds, de l'ordre de 10 millions seront versés à un organisme paritaire collecteur agréé qui sera désigné par les partenaires sociaux. Le dispositif est analogue à celui des professions non salariées. Les salariés pourront donc bénéficier, comme ceux des autres secteurs, des dispositifs de formation prévus au Livre IX du code du travail. Il appartiendra aux partenaires sociaux d'en déterminer les modalités. Seuls les salariés embauchés par un particulier bénéficiaire de l'AGED sont exclus pour des raisons techniques du dispositif, comme ils le sont du chèque-service. Votre commission souhaite cependant supprimer cette exception, afin que ces salariés au contact des enfants puissent bénéficier en tant que de besoin d'une amélioration de leur qualification.

L'ouverture aux entreprises du secteur aidé des services aux personnes est la partie la plus novatrice du projet de loi. Elle vise a développer les emplois et à mieux structurer l'offre en introduisant une certaine concurrence entre les différentes formes d'emploi et de prestations.

Les entreprises pourront donc être agréées à condition de consacrer exclusivement leurs activités aux tâches ménagères et familiales, comme les associations de l'article L. 129-1, mais sans avoir la contrainte d'assurer obligatoirement une activité de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées ou handicapées.

Elles ouvriront droit, comme les associations, à la réduction d'impôt pour les particuliers faisant appel à leurs prestations. Un dispositif de contrôle est prévu afin d'éviter que des prestations indues, dépassant le cadre des tâches ménagères et familiales, n'ouvrent pas droit au bénéfice de cette aide fiscale.

Parallèlement, le projet de loi autorise les associations intermédiaires et les entreprises d'insertion à intervenir en tant qu'associations ou entreprises agréées, ce qui était déjà le cas, sur la base de circulaires, pour les associations intermédiaires.

Afin de prévoir des garanties plus importantes de professionnalisme Pour les associations ou les entreprises intervenant pour des emplois a « responsabilité ajoutée » tels que la garde d'enfants ou l'assistance aux Personnes âgées ou handicapées, votre commission vous proposera de préciser que celles-ci devront solliciter un agrément spécifique, qui sera défini par décret.

Elle pense par ailleurs, que la profession s'organisera afin d'assurer des prestations de qualité.

III. ... QUI, PROGRESSIVEMENT, VONT MODIFIER NOTRE FAÇON DE CONCEVOIR LES SERVICES AUX PERSONNES

L'ouverture aux entreprises des services aux personnes va sans doute bouleverser, beaucoup plus qu'il n'y paraît, l'ordonnancement de cette activité, traditionnellement réservée aux secteurs publics et parapublics et au secteur associatif. Le particulier pourra désormais faire appel pour l'exécution de ses tâches ménagères et familiales à trois types d'interventions : le contrat de gré à gré, le recours à une association mandataire ou prestataire ou le recours à une entreprise prestataire. Dans tous les cas, l'activité ouvrira droit a l'aide de l'État, avec la réduction d'impôt, et à des aides indirectes de 1 État, les collectivités territoriales ou des caisses de sécurité sociale sous forme d'allocations versées le plus souvent à la personne demanderesse de services.

Une concurrence s'instaurera qui aura sans doute des effets bénéfiques sur les coûts et la qualité des services. L'exemple américain de « marchandisation » des services, qui s'est traduit par une forte dégradation de la qualité de ces services, ne devrait pas se retrouver en France, en raison des habitudes culturelles et de la forte implication des collectivités territoriales et des caisses de sécurité sociale dans ce secteur.

Il n'empêche qu'il est difficile de prévoir l'évolution de ce « marché ». De grands groupes industriels se préparent à créer des filiales qui solliciteront l'agrément de l'article L. 129-1 du code du travail. Leur stratégie est décrite dans les études citées en première partie du présent rapport : il y est envisagé de conclure des conventions avec les collectivités territoriales afin de prendre en charge des activités de services aux personnes. De telles conventions permettront très certainement d'améliorer les coûts de ces services, leur qualité et, en raison du professionnalisme des dirigeants et des intervenants, de répondre à des besoins non couverts, permettant ainsi de créer de nouveaux emplois. Mais cette efficacité, si les conventions avec les collectivités locales couvraient un champ d'intervention très large, pourrait se faire au détriment du secteur associatif qui s'en trouverait marginalisé. Dans ce cas, évidemment, les collectivités territoriales réduiraient leurs subventions et feraient moins appel aux associations ; le tissu associatif risquerait alors de s'étioler. Il pourrait donc y avoir transfert d'emplois et non création et peut-être même suppression. Car il n'est pas absolument sûr que le marché des services grandira à proportion de l'arrivée des entreprises et que les mesures de solvabilisation des ménages seront suffisantes.

La question se pose aussi de savoir ce que deviendraient, en cas de réduction du tissu associatif, les interventions en faveur de catégories très peu solvables ou marginales, difficiles à prendre en compte dans un système lucratif.

Tout est évidemment une question de mesure. Mais il est évident que les choix qui seront faits n'iront pas sans modifier progressivement quelques-unes de nos caractéristiques sociales et culturelles, dans un sens plus libéral et moins administré.

Aussi, votre rapporteur se doit-il de souligner l'importance du rôle des élus locaux, à qui il appartient de prendre la mesure de ces changements potentiels et, le cas échéant, de les accompagner au mieux des intérêts de nos concitoyens.

Au terme de rapides consultations, imposées par une inscription à l'ordre du jour anticipée, votre commission a constaté que le projet de loi faisait l'objet d'une large approbation. Elle-même souscrit aux mesures de simplification des formalités liées à l'emploi, de solvabilisation de la demande et de structuration de l'offre. Elle souhaite que les changements annoncés se fassent sans marginalisation du secteur associatif, part importante de notre patrimoine social. Les amendements qu'elle vous propose dans la seconde partie de ce rapport ne bouleversent pas l'économie du projet mais apportent des précisions et des garanties qu'elle juge nécessaires.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier -Institution d'un agrément pour les entreprises se consacrant exclusivement aux services aux personnes

(Art. L. 129-1 du code du travail)

L'article premier ouvre aux entreprises le secteur des services aux Particuliers pour des tâches ménagères ou familiales. Il institue, comme pour les associations, un agrément réservé aux seules entreprises se consacrant exclusivement à ces tâches, donnant droit au bénéfice de la réduction d'impôt Prévue dans le cadre des emplois familiaux (art. 199 sexdecies du code général des impôts).

L'article premier modifie en conséquence l'article L. 129-1 du code du travail. Cet article, créé par la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 (art. 51) vise à donner un cadre juridique à l'offre associative de services aux personnes.

Le 1° de l'article premier réécrit l'avant-dernier alinéa de l'article L- 129-1 qui dispose que les associations agréées qui embauchent des travailleurs pour les mettre, à titre onéreux, à la disposition de personnes Physiques, ne peuvent avoir le statut d'associations intermédiaires (art L. 128), ni d'entreprises d'insertion ou d'intérim d'insertion (art. L. 322-4-16), ni ne peuvent embaucher à ce titre des personnes sous contrats emploi-solidarité (art. L. 322-4-7). Cette exclusion avait été justifiée Par l'idée qu'une activité d'insertion ne pouvait être menée dans le cadre de la famille, en raison notamment du type de relations qui peuvent s'établir. Les structures d'insertion n'ouvraient donc pas droit au bénéfice de la réduction d'impôt. En fait, seules les entreprises d'insertion ont été véritablement exclues du dispositif, car les associations intermédiaires ont fait valoir que leur agrément au titre de l'article L. 128 devait être considéré comme équivalent à celui de l'article L. 129-1, ce qui a été admis par simples circulaires.

Le projet de loi autorise donc les associations intermédiaires et les entreprises d'insertion à faire bénéficier les particuliers demandeurs de la prestation de la réduction d'impôt. Cela rétablit les conditions de concurrence avec ^{( ( * )7)} les associations de l'article L. 129-1 et les entreprises bientôt agréées à ce titre, sachant cependant que les associations intermédiaires ne peuvent offrir des prestations déjà offertes par le marché, ou directement ou indirectement, par les collectivités locales. En outre, l'élargissement du bénéfice de la réduction fiscale aux clients d'entreprises agréées conduisait à ne plus exclure les entreprises d'insertion. A ce titre, le 1° se présente comme un alinéa de coordination avec la novation introduite au 3°ci-après. Seul l'emploi de CES reste interdit aux associations de services aux personnes.

Le 2° est rédactionnel : il vise à regrouper en un seul paragraphe I les six premiers alinéas qui concernent les associations. Votre commission vous propose un amendement rédactionnel, le nombre d'alinéas regroupés étant de huit et non de six (pour le Conseil d'État les 1° et 2° sont incorporés au premier alinéa et ne sont donc pas comptabilisés comme tels).

Le 3° insère dans l'article L. 129-1 un paragraphe II étendant aux entreprises dont l'activité concerne exclusivement les tâches ménagères ou familiales effectuées au domicile des personnes physiques le bénéfice de la réduction d'impôt prévue à l'article 199 sexdecies du code général des impôts. Votre rapporteur rappelle que l'avantage fiscal consiste à déduire de l'impôt sur le revenu 50 % des sommes versées à l'occasion de l'emploi (salaires et charges) plafonnées à 90.000 francs depuis le 1er janvier 1995, soit au maximum 45.000 francs. L'avantage équivaut sensiblement à une exonération de charges sociales.

Pour offrir cet avantage à leur client les entreprises, qui peuvent être industrielles, artisanales ou commerciales, doivent être agréées par l'État. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cet agrément devrait être prononcé par le préfet du département, après avis du directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, et du directeur départemental des services fiscaux. Pour certaines activités « à responsabilité ajoutée » (garde d'enfant, assistance aux personnes âgées, etc.) une consultation du comité régional de l'organisation des structures sanitaires et sociales sur le professionnalisme des travailleurs est également prévue.

Votre commission a souhaité dans ce dernier cas que la loi elle-même pose le principe d'un contrôle plus poussé du professionnalisme de la structure et des salariés, et vous propose à cette fin un amendement au 4° ci-dessous. Le renvoi à l'article 3 de la loi du 30 juin 1975 serait suffisant sans qu'il soit nécessaire de poser une exigence de diplômes particuliers.

A l'occasion de l'agrément sera vérifié le caractère exclusif de l'activité de l'entreprise, afin d'éviter les fraudes consistant à fournir d'autres types de prestations que celles prévues par le décret. Toutefois, le contrôle le plus important s'exercera sur les modalités de paiement des prestations. Il est en effet précisé que le mode de paiement doit permettre l'identification du payeur et du destinataire. Il se fera donc par carte bancaire ou chèque. Le projet de décret dispose que les associations et les entreprises doivent produire une facture faisant apparaître la nature exacte des prestations fournies, les taux horaires de main d'oeuvre, les modalités de décompte du temps passé, le prix des différentes prestations et, le cas échéant, les frais de déplacement.

Ces factures devront être acquittées sur un compte spécifique ouvert dans un établissement de crédit ou une institution financière (sans doute les mêmes qui distribuent le chèque emploi-service), pour pouvoir être imputées sur la réduction fiscale. Seule la part correspondant aux frais de main d'oeuvre à l'exclusion de toute fourniture, communiquée par l'entreprise ou l'association sous la forme d'une attestation établie par l'organisme financier gestionnaire du compte, pourra être déduite.

On notera que le champ d'activité ouvert aux entreprises est plus large que celui ouvert aux associations et recoupe celui de l'emploi direct par les particuliers. En effet, les associations doivent consacrer leurs activités aux tâches ménagères et familiales dont obligatoirement soit la garde des enfants, soit l'assistance aux personnes âgées ou handicapées, ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile. Cette obligation n'est pas prévue pour les entreprises.

Enfin, le 4° réécrit le dernier alinéa de l'article L. 129-1 pour en faire, par coordination, un paragraphe III et renvoyer à un décret les modalités et les conditions de délivrance des agréments sur lesquelles votre rapporteur a fait part ci-dessus des intentions du Gouvernement et des souhaits de la commission (cf. amendement présenté ci-dessus).

Votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

Art. 2-Codification de la législation concernant le chèque-service et l'aide versée par les comités d'entreprise

L'article 2 insère au chapitre IX (services aux personnes) créé par la loi du 31 décembre 1991 mentionné ci-dessus, au titre II (contrat de travail) du livre premier (conventions relatives au travail) du code du travail deux articles nouveaux (art. L. 129-2 et L. 129-3) relatifs au chèque-service et à l'aide financière pouvant être octroyée aux particuliers employeurs par le comité d'entreprise de la société où ils travaillent ou par la société elle-même.

Art. L. 129-2 nouveau du code du travail

Modalités d'utilisation du chèque-service

Le chèque-service a été créé, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 1995, par l'article 5 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, dans le but de simplifier les obligations relatives au paiement de la rémunération et aux déclarations trimestrielles à l'URSSAF. Son succès montre qu'il répond à un besoin réel, le formalisme à respecter et les formalités à accomplir constituant, sans contexte, un frein à l'embauche. Les modalités de sa mise en oeuvre ont été fixées par le décret n° 94-974 du 10 novembre 1994 et un arrêté du même jour, ainsi que par un avenant du 23 septembre 1994 à la convention collective nationale des employés de maison et par une convention du 28 novembre 1994 entre le ministère du travail et l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS). En outre, un avis favorable du conseil d'administration de l'ACOSS du 23 septembre 1994 a formalisé l'accord des partenaires sociaux. On notera à ce propos que le dispositif mis en place n'est pas conforme au texte de l'article 5 de la loi quinquennale qui, en attribuant une valeur fixe au chèque, en faisait plutôt un bon d'échange qu'un instrument de paiement. Les suggestions formulées par la commission des Affaires sociales lors des travaux préparatoires n'avaient alors pas été retenues, mais le ministre avait indiqué qu'une telle évolution n'était pas exclue. Le décret en a été l'aboutissement, après de longues négociations avec les institutions financières (protocole d'accord du 18 octobre 1994 avec l'Association française des établissements de crédit et la Poste).

Dans le dispositif actuel, le chèque-service est limité par le droit européen, qui impose un contrat de travail au-delà de huit heures, exigence reprise par le décret et les conventions, à cette durée maximale de huit heures par semaine, ou d'un mois par an.

Le chèque emploi service est réputé satisfaire à certaines obligations du code du travail et du code de la sécurité sociale : établissement d'un contrat écrit pour les contrats à durée déterminée (art. L. 122-3-1 du code du travail), obligations en matière de paiement (art. L. 143-1 du code du travail), remise du bulletin de paie (art. L. 143-3 du code du travail), établissement d'un contrat de travail écrit pour les emplois à temps partiel (art. L. 212-4-3), reversement par le salarié des cotisations dues sur les pourboires (art. L. 241-7 du code de la sécurité sociale), communication des montants des salaires par catégories de risques (art. L. 242-6 du même code) et paiement des cotisations sociales et d'allocations familiales à la mutualité sociale agricole (art. 1031 et 1061 du code rural).

Le décret détaille en outre la procédure : distribution du chèque par les établissements de crédit et les organismes financiers, obligation de prélèvement des cotisations sociales sur le compte bancaire de l'employeur, mentions à porter sur le chèque, délais d'expédition du volet social, rôle de l'URSSAF destinataire de ce volet. L'arrêté a désigné comme organisme destinataire l'URSSAF de Saint-Etienne.

Le présent article 2 transpose dans le code du travail, sous l'article L. 129-2, le dispositif de l'article 5 de la loi quinquennale, en l'élargissant aux emplois de plus de huit heures.

Le premier aliéna de l'article L. 129-2 ouvre aux particuliers la possibilité d'utiliser un chèque-service, pour assurer la rémunération des salariés occupant un emploi de services visé à l'article L. 129-1, c'est-à-dire à une tâche ménagère ou familiale ; votre rapporteur rappelle que ces tâches ne sont définies ni par la loi, ni par le décret. Ce sont des tâches régulières traditionnellement accomplies par une personne engagée à son domicile par un particulier : aide ménagère, garde d'enfant, garde-malade à l'exclusion de soins, soutien scolaire, activités occasionnelles de jardinage, activités occasionnelles de petit bricolage ^{( ( * )8)} . Cela exclut donc les prestations à caractère artisanal, telles que la plomberie, la peinture ou l'électricité... Le chèque-service satisfait également à l'obligation de déclaration trimestrielle à l'URSSAF en vue du paiement des cotisations sociales.

Le deuxième alinéa reprend, à un mot près (activité contribuant à l'exercice de la profession de l'employeur, au lieu de relevant de cette activité, ce qui est plus large), le deuxième alinéa de l'article 5 de la loi quinquennale interdisant à un employeur d'utiliser le chèque-service pour les besoins de sa profession. Votre rapporteur rappelle à cette occasion que le Gouvernement a décidé, dans le cadre du « plan artisanat » annoncé devant l'UPA le 12 octobre 1995, la mise en oeuvre d'un « chèque premier salarié » sur le modèle des emplois familiaux. Rien n'interdit de penser que si l'expérience s'avérait positive, elle pourrait être généralisée aux autres salariés.

Le troisième alinéa confère au dispositif comme aujourd'hui, un caractère facultatif : l'emploi du chèque-service suppose l'accord du salarié. L'alinéa précise en outre que le chèque se substitue, comme c'est déjà le cas, au bulletin de salaire (Cf. art. L. 143-3).

Le quatrième alinéa reprend les dispositions actuelles régissant l'emploi du chèque-service lorsque la durée du travail n'excède pas huit heures par semaine ou un mois dans l'année : un contrat écrit n'est donc pas nécessaire, contrairement aux dispositions des articles L. 122-3-1 et L. 212-4-3 du code du travail, concernant les CDD et le temps partiel.

Contrairement à la rédaction actuelle, il n'est pas dit que l'emploi du chèque-service vaut satisfaction des obligations envers les organismes de sécurité sociale et d'allocations familiales. En revanche, cela est précisé pour les obligations au regard de la mutualité sociale agricole (art. 1031 et 1061 du code rural). En fait, la mention de ces articles n'est plus nécessaire dans la mesure où les prélèvements de cotisations sont opérés par l'URSSAF elle-même. Il n'y a donc pas lieu de justifier du paiement devant elle. Le maintien de la mention des articles du code rural répond à un autre objectif. Certaines professions (jardiniers notamment) relèvent pour leurs cotisations de la MSA, alors que pour des raisons de commodité, elles sont versées à l'URSSAF de Saint-Etienne le faible nombre de salariés dans ce cas ne justifiant pas la création d'un centre de traitement des chèques-service spécifique à la MSA. Il est donc nécessaire de préciser que le prélèvement opéré par l'URSSAF vaut acquittement des obligations à l'égard de la MSA.

Le cinquième alinéa ouvre la possibilité d'utiliser le chèque-service pour des durées de travail dépassant huit heures hebdomadaires. Dans ce cas, un contrat de travail doit être établi par écrit ; on notera que cette exigence dépasse le droit actuel ^{( ( * )9)} puisque l'écrit n'est obligatoire que pour les contrats à durée déterminée ou les contrats à temps partiel ; il n'est pas exigé en cas de contrat à durée indéterminée à temps plein. Il n'est toutefois pas inutile que l'écrit soit obligatoire dans tous les cas : il constituera un instrument de preuve en cas de contentieux ; les particuliers employeurs peuvent en effet ne pas connaître parfaitement les subtilités du droit du travail, ni les obligations mises à leur charge par la convention collective. Le contrat, tel qu'il a été élaboré à l'occasion de la signature de l'accord paritaire du 13 octobre 1995, se substituant à l'accord paritaire du 23 septembre 1994, impose à l'employeur de tenir le texte de la convention collective nationale du travail du personnel employé de maison à la disposition du salarié sur son lieu de travail.

Le sixième alinéa reprend une disposition actuelle prévoyant l'inclusion de l'indemnité de congé payé, égale à un dixième de la rémunération, dans la rémunération portée sur le chèque. Votre rapporteur s'est demandée s'il ne convenait, en cas de contrat à durée indéterminée, d'en revenir au droit commun et de verser un bulletin de salaire au titre des congés payés. Mais les modalités de décompte des heures cumulées, de juin à mai de l'année suivante, servant au calcul des congés payés risquent de rebuter certains employeurs. En outre, cela compliquerait les logiciels servant au calcul par l'URSSAF des cotisations. Il s'en est donc tenu au texte du projet de loi.

Le septième alinéa reprend l'article premier du décret du 10 novembre 1994 qui confie aux établissements de crédit et aux institutions ou services énumérés à l'article 8 de la loi n° 84-46 du 24 février 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, ayant passé convention avec l'État, le soin d'émettre et de délivrer des chèques-service. Actuellement, les chéquiers peuvent être retirés dans les agences bancaires, les bureaux de poste, dans une caisse d'épargne ou auprès d'un correspondant du Trésor public.

Enfin, le dernier alinéa renvoie à un décret les mentions devant figurer sur le chèque-service ainsi que ses modalités d'utilisation (cf. exposé général).

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Art. L. 129-3 nouveau du code du travail

Régime juridique de l'aide financière facultative versée par les comités d'entreprises pour le développement des emplois familiaux

L'article L. 129-3 nouveau institue une aide financière à la charge des comités d'entreprise ou, en l'absence de comité d'entreprise, de l'entreprise elle-même, au profit des salariés de cette entreprise qui emploient à leur domicile une personne pour des tâches ménagères et familiales, ou qui font appel aux prestations d'une association ou d'une entreprise agréée au titre de l'article L. 129-1. Cette aide est facultative. Il s'agit en quelque sorte d'une prime incitative à l'emploi comme en verse l'État aux entreprises pour certains contrats de formation ou d'insertion. C'est le moyen retenu par le Gouvernement pour solvabiliser la demande de services, 80 % des ménages ^{( ( * )9)} n'étant pas en mesure de recourir au mode de solvabilisation par la réduction d'impôt.

L'article précise en outre que ces sommes n'ont pas le caractère de rémunération au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale (sauf si elles sont versées aux gérants salariés ou aux mandataires sociaux afin d'éviter d'éventuelles fraudes), ce qui les exonère de charges sociales, et qu'elles ne sont pas assujetties à la taxe sur les salaires. Elles ne sont pas non plus considérées comme une rémunération pour l'application du code du travail. Cela concerne notamment les garanties en cas de faillite, la saisissabilité, le calcul d'un éventuel revenu de remplacement, etc.

En revanche, elles sont soumises à l'impôt sur le revenu. Il peut paraître paradoxale d'assujettir à l'impôt sur le revenu une aide qui entrera dans le calcul de la réduction d'impôt au titre de l'emploi familial. On retrouve là une pratique générale permettant d'éviter les fraudes fiscales ; les aides versées aux entreprises ou les participations de l'UNEDIC au titre des conventions de coopération entrent également dans l'assiette des impôts auxquels sont assujetties les sociétés. En outre, si l'aide n'était pas fiscalisée, on voit mal comment elle pourrait ne pas venir en déduction de l'assiette de la réduction d'impôt du particulier-employeur.

Votre commission souhaite d'ailleurs clarifier le dispositif mis en oeuvre en ce qui concerne le calcul de la réduction d'impôt. Le projet de loi précise que celle-ci est calculée en fonction du coût de l'emploi familial ou de la prestation : elle est de 50 % des dépenses engagées plafonnées à 90.000 francs. Il n'est pas fait allusion à l'origine des revenus servant à payer cette dépense.

Or, une instruction fiscale du 27 avril 1992 prévoit que les sommes versées à un de ses salariés par une entreprise pour un emploi familial doivent être déduites du montant à retenir pour l'assiette de la réduction d'impôt ^{( ( * )9)} .

Si cette exclusion s'appliquait, le dispositif de solvabilisation proposé par le projet de loi perdrait beaucoup de son intérêt, puisque l'aide octroyée par l'entreprise serait en partie reprise par le fisc (qui l'aura d'ailleurs déjà imposée au titre des revenus du salarié).

Votre commission vous propose donc un amendement tendant à éviter que l'aide ne vienne en déduction des sommes retenues pour la réduction d'impôt.

Il convient cependant de noter qu'un salarié-employeur bénéficiaire de l'aide versée par un comité d'entreprise pourrait, s'il n'était jusqu'alors pas imposé, devoir acquitter un impôt, ou s'il l'était déjà franchir des seuils, ce qui pourrait lui interdire à l'avenir de bénéficier de certaines prestations.

Ces aides suivent le régime des primes d'intéressement.

Le deuxième alinéa dispose que l'exonération de charges sociales de ces aides n'est pas compensée par le budget de l'État, contrairement aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Cette dérogation à un principe sur l'application duquel votre commission se veut vigilante, ne l'a cependant pas choquée : en effet s'agissant d'une aide à l'emploi et non d'une rémunération, il n'y a pas lieu de l'assujettir à des cotisations au titre du salarié employeur. En ce sens, l'alinéa peut paraître inutile : il évitera néanmoins tout contentieux avec les caisses. En outre, ces aides ne sont pas exonérées de charges sociales au titre du salaire versé à l'employé familial ou au titre de la rémunération versée au salarié intervenant comme prestataire de services au nom de l'association ou de l'entreprise.

Enfin, le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'application de l'aide et notamment la fixation du montant maximum ouvrant droit à l'exonération (il n'est cependant pas interdit à l'employeur de verser davantage, mais le surplus sera assujetti aux charges sociales), ainsi que les modalités de justification de cette aide. Celle-ci, ainsi que cela a déjà été dit, ne devrait pas dépasser 1.000 francs par mois.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié, ainsi que l'ensemble de l'article 2 modifié.

Art. 3- Formation professionnelle

(Art. L. 952-6 nouveau du code du travail)

Afin d'améliorer la compétence des employés de maison et la qualité des services rendus aux particuliers-employeurs, le projet de loi institue une contribution des employeurs au financement de la formation professionnelle continue de leurs salariés, comme y sont assujettis les employeurs occupant moins de dix salariés.

En conséquence, le I du présent article 3 modifie l'article L. 952-1 du code du travail. Cet article pose le principe de la participation des employeurs au financement des actions de formation professionnelle continue au taux minimum de 0,15 % du montant des salaires payés pendant l'année en cours ^{( ( * )10)} . Sont actuellement exclus de cette obligation les employeurs occupant les personnes mentionnées au titre VII du livre VII, c'est-à-dire les concierges et employés d'immeubles à usage d'habitation, les employés de maison et les assistantes maternelles ^{( ( * )11)} . Le projet de loi supprime la mention des employés de maison parmi les exceptions.

Le II insère un article L. 952-6 nouveau dans le code du travail organisant le versement de la contribution.

Le premier alinéa pose le principe de la participation des particuliers employeurs au financement des actions de formation professionnelle continue de leurs emplois familiaux (visés au chapitre II du titre VII du livre VII mentionné ci-dessus). Toutefois, une exception est prévue pour les particuliers employant une personne pour la garde d'enfant bénéficiaires de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED). Cette exception est justifiée par le fait qu'elle devrait être partiellement précomptée par la caisse d'allocations familiales qui verse l'AGED, en application du système de tiers payant.

Il semble toutefois à votre commission peu opportun de ne pas prévoir de formation pour cette catégorie d'employés de maison, qui assument des responsabilités importantes et justifieraient si elles exerçaient comme prestataires de services d'une association ou d'une entreprise un agrément spécifique de ces dernières. Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement tendant à supprimer cette exception. Il vise à modifier l'article L. 842-2 du code de la sécurité afin de préciser que la contribution est incluse dans l'AGED. Il appartiendra à l'URSSAF destinataire de reverser la contribution à l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) compétent.

Le troisième alinéa dispose que la contribution est versée à un organisme agréé mentionné à l'article L. 952-2.

Le quatrième alinéa fixe les modalités de recouvrement et de contrôle de la contribution ; le dispositif est celui appliqué, sous réserve de quelques particularités, au recouvrement de la participation des travailleurs indépendants, des membres des professions libérales et des professions non salariées. La contribution sera versée (ou prélevée dans le cas du chèque-service), directement aux URSSAF en même temps que les cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales, selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions (cf. art. 243-1 et suivants du code de la sécurité sociale).

Les règles applicables en cas de contentieux sont celles prévues au chapitre II (contentieux général) du titre IV (expertise médicale, contentieux, pénalités) du livre premier (généralités). Enfin, il est précisé que le produit de la contribution est reversé à l'organisme collecteur agréé mentionné à l'article L. 952-1 après déduction de frais de gestion, selon les modalités fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et de la formation professionnelle. L'arrêté fixera le montant maximum des frais de gestion.

On notera que l'article L. 952-1 du code du travail dispose que les contributions inférieures à 100 francs ne sont pas exigibles. Cette disposition n'est pas reprise dans l'article L. 952-6 nouveau. Si cela avait été le cas, la collecte en aurait été considérablement réduite. Toutefois, la convention aurait pu déroger à cette règle.

Sur cet alinéa, votre commission vous propose un amendement afin de prendre, dans un but de simplification, la même assiette pour la contribution que pour les cotisations sociales.

Les cotisations des emplois familiaux sont, en effet, calculées sur une assiette forfaitaire (le SMIC) déterminée par l'article 70 de la loi du 18 janvier 1994 ou, par dérogation, sur le salaire réel. Le choix se fait d'un commun accord entre l'employeur et le salarié. Mais il est préférable que tous les prélèvements soient opérés sur la même assiette, quelle qu'elle soit.

Les employés familiaux auront donc accès aux dispositifs de formation prévus du livre IX du code du travail, selon des modalités qui pourront être déterminées par la convention collective nationale.

Enfin, le III de l'article 3 fixe la date de mise en application du nouveau dispositif : le premier jour du trimestre civil suivant la publication de la loi, donc sans doute au 1er avril 1996.

Votre commission approuve le principe de l'amélioration de la qualification des employés familiaux. Elle espère cependant que ces nouveaux droits n'introduiront pas des rigidités et sujétions dans l'exécution du contrat de travail qui pourraient nuire à ce type d'emploi. Cela dépendra en grande partie de la façon dont seront organisées les sessions de formation.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 4 -Non-cumul des exonérations de charges sociales dont bénéficient les structures d'insertion par l'économique et les associations de services aux personnes

Les associations de services aux personnes, agréées au titre de l'article L. 129-1 du code du travail, les associations intermédiaires (art. L. 128) et les entreprises d'insertion (art. L. 322-4-16) bénéficient toutes, selon des modalités variables, d'exonération de charges sociales. Une structure d'insertion qui interviendrait au titre de l'emploi à domicile cumulerait donc les deux types d'exonération, ce qui lui conférerait un avantage de concurrence considérable.

Cependant, selon un principe général, et pour limiter le coût de la compensation par le budget de l'État, sauf cas particuliers (le travail à temps partiel), ces exonérations ne se cumulent pas. Cela est ici d'autant plus justifié que le projet de loi ouvre ce secteur d'activité aux entreprises qui ne bénéficient d'aucune exonération spécifique.

Ainsi, aux termes de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, les rémunérations des aides à domicile employées par les associations de services aux personnes bénéficient d'une exonération de 30 % des cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales.

Et aux termes de l'article L. 241-11 du même code les associations intermédiaires bénéficient d'une exonération presque totale de charges sociales patronales (elles acquittent une cotisation forfaitaire d'accidents du travail) sur les 750 premières heures de travail (cf. art. D 241-6) pour leurs salariés en réinsertion, et les entreprises d'insertion d'une exonération de 50 % pour les rémunérations plafonnées au SMIC (avantage qui devrait s'éteindre au 31 décembre 1996). Ces dernières bénéficient en outre d'une prime de 38.000 F par poste.

Le présent article précise en conséquence que le bénéfice des exonérations consenties aux associations intermédiaires et aux entreprises d'insertion ne peut être cumulé avec celui consenti aux associations de services aux personnes. Elles ne pourront donc pas additionner les exonérations ou passer au dispositif services aux personnes après épuisement du contingent d'heures exonérées. Elles appliqueront donc les exonérations de l'article L. 241-11 du code de la sécurité sociale, plus avantageuses.

Cet abaissement du coût du travail ayant vocation à être rétrocédé aux clients, il n'y a pas lieu de l'augmenter au-delà de la nécessité de compenser les handicaps des personnes à réinsérer, ce qui créerait des distorsions de concurrence.

Votre commission vous demande en conséquence d'adopter le présent article sans modification.

Art. 5 - Extension du bénéfice de la réduction d'impôt aux prestations fournies par les entreprises agréées au titre de l'article L. 129-1 du code du travail

(Art. 199 sexdecies du code général des impôts)

L'article 199 sexdecies du code général des impôts, créé par l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991, a institué une réduction d'impôt sur le revenu pour les sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile ou lorsque la personne a recours aux services d'une association agréée par l'État ou d'un organisme conventionné à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile.

L'assiette de la réduction d'impôt est constituée ^{( ( * )12)} par le total des dépenses effectivement supportées par le contribuable, c'est-à-dire salaires nets versés aux salariés, cotisations sociales et patronales et le cas échéant, les frais de gestion facturés par une association agréée au titre du placement du salarié. Quand le service est rendu par une association agréée par l'État, un centre communal d'action sociale ou un organisme conventionné au titre de l'aide sociale, l'assiette est constituée par le total des sommes facturées par l'organisme au titre de la prestation, pour les seuls services ménagers et familiaux, à l'exclusion de toute fourniture de marchandises. Sont en outre a déduire de l'assiette les diverses allocations ou indemnités versées par les organismes sociaux (l'AGED, par exemple) ou par les entreprises pour aider leurs salariés à rémunérer une garde d'enfants (cf. article 2 ci-dessus).

La réduction est de 50 % de la base retenue dans la limite de 25.000 F à partir de 1992, 26.000 F à partir de 1994 et de 90.000 F à partir du 1er janvier 1995. Elle peut donc être aujourd'hui de 45.000 F. Elle ne peut bénéficier qu'aux contribuables ayant leur domicile fiscal en France.

Le présent article 4 vise à permettre l'imputation dans l'assiette de la réduction fiscale des sommes versées aux entreprises agréées visées a l'article L. 129-1 du code du travail.

A cette fin, le premier alinéa du 1° de l'article 199 sexdecies est modifié afin qu'y soient mentionnées les entreprises à côté des associations, dès lors que les unes et les autres se consacrent à la fourniture de services aux personnes à leur domicile.

La rédaction du troisième alinéa du même article est modifiée dans le même sens : la réduction d'impôt est accordée sur présentation des pièces justifiant du paiement (attestation délivrée par l'URSSAF ou par l'établissement de crédit ou l'institution financière gestionnaire du compte spécifique et facture acquittées sur le compte spécifique, cf. article premier ci-dessus).

Il s'agit donc d'un article tirant les conséquences de l'élargissement proposé à l'article premier.

Votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

Art. 6 - Coordination

(Abrogation de l'article 5 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993)

Le chèque-service a été créé par l'article 5 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993. Le dispositif, modifié comme il a été dit, ayant été transposé dans le code du travail, le présent article 6, par coordination, abroge cet article 5.

Toutefois, l'article 5 comporte quatre paragraphes : le I institue le chèque-service et le II renvoie l'application progressive du dispositif à un décret. Ces deux paragraphes n'ont plus de raison d'être.

En revanche, votre commission s'est interrogée sur l'opportunité de supprimer les deux derniers paragraphes.

Le III, qui avait été introduit à l'initiative de votre commission des affaires sociales, vise à renvoyer au décret la fixation du rôle des associations intermédiaires et de services aux particuliers ; il était entendu que cela concernait notamment la distribution des chèques-service. Le chèque étant devenu un véritable instrument de paiement, il devenait difficile de leur confier ce rôle. En revanche, il leur a été possible de recevoir le chèque-service en paiement de leurs prestations, dispositif conforté par le présent projet de loi. Dans ces conditions, il n'est plus utile de maintenir le III dans la loi.

Le IV de l'article 5 de la loi quinquennale, dans sa rédaction initiale, disposait que le Gouvernement déposerait au Parlement, avant le 2 octobre 1994 un rapport retraçant le coût pour le budget de l'État, ainsi que les effets sur l'emploi et le régime de sécurité sociale, d'une augmentation, par tranche de 10 % du plafond de la réduction d'impôt définie à l'article 199 sexdecies du code général des impôts. Le rapport n'ayant pas été déposé dans les temps, mais la décision ayant été prise d'augmenter, à partir de 1995, le plafond de l'assiette de la réduction d'impôt (90.000 F), la loi n° 95-116 du 4 février 1995, dans son article 100, a modifié ce IV : il est désormais prévu que le Gouvernement déposera avant le 2 octobre 1996 un rapport retraçant le coût budgétaire ainsi que les effets sur l'emploi et le régime de sécurité sociale de la réduction d'impôt.

Il semble à votre commission qu'il n'y a pas lieu de supprimer cette étude, d'autant qu'elle fait partie de l'ensemble des programmes d'évaluation demandée par la commission d'évaluation de la loi quinquennale instituée par l'article 82 de cette même loi.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement afin de ne pas supprimer ce paragraphe, tout en le modifiant pour y inclure les effets de l'aide apportée par les entreprises en application de l'article L. 129-3 nouveau du code du travail.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 7 (nouveau) - Rapport sur les aides dont bénéficient les activités de services aux personnes

Votre commission a pu constater, à plusieurs reprises, que les aides accordées à certains emplois de services aux personnes ou a certaines catégories de bénéficiaires avaient parfois des effets indésirables : elle citera notamment l'exonération de charges sociales de 100% dont bénéficient les personnes âgées de plus de 70 ans alors que ces mêmes personnes, lorsqu'elles font appel à une association prestataire, ne bénéficient, indirectement, que de 30%. Elle a d'ailleurs déposé un amendement pour corriger cette anomalie au projet de loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, en cours d'examen.

Les aides accordées en vue de faciliter l'accès aux services aux personnes sont, en effet, nombreuses et revêtent des formes variées : subventions, primes, exonérations de charges à des taux différents, aides fiscales. Elles peuvent avoir des effets non souhaités, notamment en termes de concurrence. C'est pourquoi votre commission souhaite demander au Gouvernement un rapport d'étude sur ces différents dispositifs afin de déterminer s'il convient de réformer le système pour en éliminer les effets indésirables.

Tel est l'objet de cet amendement créant un article additionnel, qu'elle vous demande d'adopter.

Sous réserve des observations et des amendements qu'elle vous a présentés, votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter le présent projet de loi.

* ⁽²⁾ Par exemple : « Les services à la personne », rapport du groupe de travail « Services à la personne » du comité de liaison des services du CNPF (avril 1994), ou « Douze propositions pour développer l'emploi dans les services » d'Entreprise et Progrès (septembre 1994).

* ⁽³⁾ Voir C. Aktouf, Etude sur la Direction de l'action sociale, de l'enfance et de la santé du département de Paris (Sénat, septembre 1995) qui recense et analyse notamment tous les dispositifs d'aide aux personnes en vigueur à Paris.

* ⁽⁴⁾ L'IGAS a remis, le 13 décembre 1995, un rapport sur le « chèque-emploi-service, premiers éléments d'évaluation ».

* ⁽⁵⁾ Les 50 % de ménages qui ne paient pas d'impôt sur le revenu ne peuvent être concernés par cette mesure de solvabilisation

* ⁽⁶⁾ Le « chèque-domicile », lancé par un groupement de comités d'entreprises de Bretagne.

* ⁽⁷⁾ L'article 4 ci-après interdit le cumul des exonérations de charges sociales consenties aux structures d'insertion et aux associations de services aux personnes.

* ⁽⁸⁾ Le projet de décret limite à deux heures d'intervention les cas de petit bricolage.

* ⁽⁹⁾ La directive européenne du 14 octobre 1991 n'a pas été formellement transposée dans le droit français.

* ⁽⁹⁾ 50 % des ménages ne paient pas d'impôt sur le revenu et une forte proportion paie un impôt inférieur à ce qu'ils pourraient déduire.

* ⁽⁹⁾ Il en est de même des aides publiques : mais cela est plus normal, dans la mesure où la non-déduction conduirait à doubler cette aide.

* ⁽¹⁰⁾ La définition des salaires résulte de l'article 107 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 qui harmonise les assiettes de diverses cotisations et contributions dans un but de simplification.

* ⁽¹¹⁾ Les assistantes maternelles bénéficient d'un système de formation professionnel spécifique résultant de la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992.

* ⁽¹²⁾ Instruction du 27 avril 1992 (BOI).