III. DES OUVERTURES DE CRÉDITS MODERÉES, SURGAGÉES PAR DES ANNULATIONS DE CRÉDITS RIGOUREUSES
A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS
Les ouvertures de crédits sur le budget général représentent 1,94 % des dotations initiales, soit un montant beaucoup plus modéré que les ouvertures pratiquées en août 1995, qui atteignaient 4,47 % de ces mêmes dotations.
1. Rappel : les ouvertures de crédits dans la loi de finances rectificative du 4 août 1995
Le collectif du 4 août 1995 avait procédé à d'importantes ouvertures de crédits :
+ 37,8 milliards de francs au titre de la remise à niveau des dotations.
Cette somme résultait de l'addition :
- de la baisse attendue des recettes du compte d'avances du Trésor "avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes" pour 3,2 milliards de francs ;
- des ouvertures nettes au titre de la charge de la dette pour 11,7 milliards ;
- des remises à niveau des mesures travail et emploi, après redéploiements, à hauteur de 7,1 milliards ;
- des remises à niveau de 7,1 milliards pour le logement (2,2), le RMI (3,5) et l'AAH (1.4) ;
- du surcoût des opérations extérieures pour 3,7 milliards de francs (part Défense et part Affaires Étrangères confondues) ;
- de la "prime à la casse" (0,9 milliard de francs), des frais de personnel, de contentieux et d'ajustements de subventions à divers établissements publics (1,5 milliard) et de plusieurs ajustements portant sur des sommes plus faibles, mais dont le total atteignait 2,7 milliards de francs.
- 14,6 milliards de francs en mesures nouvelles, finançant pour l'essentiel, le plan d'urgence pour l'emploi et le plan pour le logement.
Au total, les ouvertures de crédits représentaient plus de 3,8 % des dotations initiales du budget général.
2. Présentation générale
a) Les montants
• Sur le budget général,
les ouvertures brutes de crédits s'élèvent
à :
- 28.442,3 millions de francs en dépenses ordinaires soit 1,66 % de la dotation initiale,
- 1.095 millions de francs en crédits de paiement, soit 1,27 % de la dotation initiale
- 2.567,7 millions de francs en autorisations de programme, soit de la dotation initiale.
Les ouvertures nettes (moins les dépenses de remboursements et dégrèvements inscrits au budget des charges communes, soit 9,6 milliards de francs) s'élèvent à 18.915,3 millions de francs ( ( * )1) .
Ouvertures de crédits dans le budget général
• Sur les budgets annexes
:
Une ouverture de 5 millions de francs en crédits de paiement, de 15 millions de francs en autorisations de programme, est opérée sur le budget annexe de la Légion d'honneur.
Sur les comptes spéciaux du Trésor
Aucune ouverture de crédits n'est opérée sur les comptes spéciaux du Trésor.
b) Remises à niveau et dotations nouvelle
Les ouvertures de crédits peuvent se répartir en :
- remises à niveau des dotations telles qu'elles ressortent du collectif du 4 août 1995 ;
- traduction budgétaire de certaines décisions prises en 1995.
(1) La remise à niveau des dotations
Les principaux mouvements concernent :
L'intérieur
L'abondement, traditionnel, de la dotation générale de décentralisation, à hauteur du reliquat de l'écrêtement des recettes des départements dits "surfiscalisés" s'élève à 2.048,8 millions de francs.
La défense
Une ouverture de 1.802 millions de francs est effectuée sur le budget de la défense. Ces crédits sont essentiellement affectés, pour 1.591 millions de francs, à des charges de rémunérations, ainsi répartis :
. 483 millions de francs : prise en charge de sureffectifs de sous-officiers (en voie de résorption) ;
. 450 millions de francs : augmentation de rémunérations due au glissement vieillesse-technicité (GVT), accru par le ralentissement des départs en retraite qui contrarie également la résorption du sureffectif de sous-officiers ;
. 346 millions de francs : apurement des reports de charges d'exercices antérieurs (insuffisance des dotations destinées à couvrir, notamment, le GVT et les sureffectifs) ;
. 291 millions de francs : complément de versement des indemnités journalières d'absence temporaire aux gendarmes :
. 21 millions de francs : dépenses supplémentaires dues à la participation au plan "Vigipirate".
Le logement
Les crédits de l'aide à la personne au logement sont abondés de 1.665 millions de francs.
La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a ouvert un crédit supplémentaire au titre des aides personnelles au logement de 2.152,5 millions de francs, correspondant aux besoins estimés à partir des chiffres du mois de mai, c'est-à-dire intégrant une économie à réaliser de 2 milliards de francs :
. 1,18 milliard de francs grâce à la revalorisation des barèmes au 1er juillet 1995 ;
. 320 millions de francs pour une modification des modalités de versement des aides ;
. 500 millions de francs pour un renforcement des contrôles.
Un besoin supplémentaire de crédits est apparu en fin d'année, dû l'évolution des revenus ouvrant droit à l'APL en 1995, au ralentissement des cotisations au Fonds national d'aide au logement, lié à la situation économique, à un montant d'économies beaucoup moins élevé que prévu (- 100 millions de francs au lieu des 1,18 milliard de francs escomptés à partir d'une revalorisation minimale des barèmes).
Les transports terrestres
Un abondement de crédits de 861 millions de francs est prévu afin d'ajuster :
. l'indemnité compensatrice, qui prend en charge l'écart entre le prix des voyages facturé aux usagers et leur coût réel ;
- la compensation pour tarifs sociaux, qui prend en charge le coût des tarifs réduits.
L'importance de l'ajustement s'explique par les mauvaises rentrées du versement de transport, cotisation assise sur la masse salariale.
L'éducation nationale
363 millions de francs viennent abonder les crédits de rémunération des personnels, ajustement traditionnel en fin d'année sur une ligne budgétaire, et relativement marginal pour une ligne dotée de plus de 80 milliards de francs.
L'enseignement supérieur
De même, 177 millions de francs viennent compléter les crédits de rémunération des enseignants-chercheurs, la dotation initiale de ces crédits étant supérieure à 15 milliards de francs.
L'industrie
400 millions de francs viennent abonder le budget pour financer le solde du premier dispositif de prime à la casse automobile, pour assurer le financement de 40.000 primes non encore budgétées.
Le bilan de la prime "Balladur"
Afin de relancer le marché de l'automobile, le gouvernement a institué, par décret du 17 février 1994, une aide de l'État d'un montant de 5.000 francs, cette aide est accordée à toute personne physique acquéreur d'un véhicule neuf dès lors que cette acquisition est accompagnée de la remise par le bénéficiaire au vendeur et à fins de destruction d'un véhicule d'une ancienneté supérieure à dix ans.
Ce dispositif, entré en vigueur le 4 février 1994, est resté applicable jusqu'au 30 juin 1995.
- C rédits ouverts
Le montant des crédits ouverts à cet effet a atteint au total 3.6 milliards de francs dont :
ï 560 millions de francs dans le décret d'avance du 30 mars 1994,
ï 1.100 millions de francs dans le décret d'avance du 29 septembre 1994,
ï 50 millions de francs dans la loi de finances rectificative du 29 décembre 1994.
ï 390 millions de francs dans la loi de finances pour 1995,
ï 600 millions de francs dans le décret d'avance du 31 mars 1995.
ï 900 millions de francs dans la loi de finances rectificative du 4 août 1995,
ï 400 millions de francs sont ouverts dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 1995, l'hypothèse du collectif de printemps étant basée sur 740.000 véhicules primés, alors que les constructeurs évaluent désormais le nombre de ces véhicules à 800.000.
Les charges communes
Deux crédits (147 et 132 millions de francs), soit 279 millions de francs sont ouverts au budget des charges communes pour l'indemnisation des rapatriés.
. 147 millions de francs sont liés au raccourcissement de l'échéancier de paiement des certificats d'indemnisation ;
- 132,14 millions de francs sont dus à la participation de l'État au rachat de cotisations vieillesse des rapatriés pour les périodes passées dans les ex-colonies ou protectorats français, participation qui augmente avec la progression des dépenses de pension et la diminution des cotisations de rachat.
(2) Le financement de décisions intervenues en 1995
D'autres ouvertures de crédits correspondent à des décisions intervenues en cours d'année :
La majoration de l'allocation de rentrée scolaire
Une ouverture de 4,626 milliards de francs est opérée sur le budget des charges communes, pour financer la majoration exceptionnelle de l'allocation de rentrée scolaire.
L'allocation de rentrée scolaire
L'allocation de rentrée scolaire est une prestation versée par les caisses d'allocations familiales aux familles dont le revenu net catégoriel ne dépasse pas 98.466 francs en 1995 pour un ménage avec 1 enfant ou cette somme majorée de 22.723 francs par enfant pour les ménages ayant plusieurs enfants.
En 1993, 1994 et 1995, le gouvernement a décidé de majorer exceptionnellement cette allocation, en la portant à 1.500 francs par enfant.
Cette majoration a fait l'objet de modes de financement différenciés selon les années.
•
En 1993,
le décret du 25
août 1993, qui prévoyait de porter l'allocation de 403 à
1.500 francs, a prévu que le financement de la majoration serait
effectué en totalité par l'État.
Or, aucune dépense budgétaire n'a été inscrite.
De fait, le montant de la majoration, soit 5,76 milliards de francs, a été inclus dans la reprise de la dette de l'ACOSS de 110 milliards de francs au 1er janvier 1994. Pour l'État, l'impact de cette mesure est donc apparu en trésorerie mais n'a pas eu de conséquence en terme budgétaire.
ï En 1994, le décret du 11 août 1994 a porté l'allocation de rentrée scolaire de 411 à 1.500 francs et prévu son financement intégral par l'État. Cette majoration, soit 5,96 milliards de francs, a ainsi été financée par une ouverture de crédits dans le collectif de fin d'année.
ï En 1995, le décret du 11 août 1995 a porté l'allocation à 1.500 francs et prévu un financement pour partie par l'État et pour partie par le Fonds national des prestations familiales. En effet, le taux de l'allocation de rentrée scolaire elle-même a été augmenté à titre exceptionnel, faisant passer celle-ci de 415 à 670 francs. Le coût de cette augmentation, soit 1,5 milliard de francs, est mis à la charge du Fonds national dont, en conséquence, les dépenses au titre de l'allocation passent de 2,39 milliards en 1994 à 3,89 milliards en 1995. La majoration au-delà de 670 francs est à la charge de l'État. Elle représente un coût de 4,626 milliards de francs, ouverts par le présent collectif au chapitre 46-90 du budget des charges communes.
La deuxième prime à l'automobile
Le deuxième dispositif de la prime à la casse automobile fait l'objet d'une ouverture de crédits de 900 millions de francs.
La nouvelle "prime qualité automobile"
Cette nouvelle mesure de soutien au marché automobile doit s'appliquer du 1er octobre 1995 au 30 septembre 1996. Elle a été instituée par un décret en date du 19 octobre 1995.
L'État octroie une aide de 5.000 francs pour les petites cylindrées et de 7.000 francs pour les véhicules de gamme supérieure à l'occasion de l'achat d'un véhicule neuf, dès lors qu'une voiture de plus de 8 ans est mise à la casse.
Cette mesure est accompagnée d'une incitation fiscale : les cessions de parts d'OPCVM utilisées pour l'achat d'un véhicule neuf, dans la limite de 100.000 francs, seront exonérées de plus-values.
Enfin, le gouvernement a demandé aux banques de faciliter l'accession au crédit pour les détenteurs de produits d'épargne longue.
Le coût budgétaire de cette mesure est, pour l'instant, évalué à environ 1,9 milliard de francs, soit le versement de 300.000 primes d'un montant moyen de 5.700 francs.
L'ouverture de 900 millions de francs effectuée dans le présent collectif devrait donc permettre de financer le montant des primes versées en 1995.
En revanche, pour 1996, la mesure n'est pas financée puisqu'aucun crédit n'a encore été inscrit.
Il est donc d'ores et déjà certain que le gouvernement devra procéder à une ouverture de l'ordre de 1 milliard de francs dans le courant de l'exécution du budget 1996, soit par décret d'avances, soit à l'occasion d'une loi de finances rectificative.
Le plan d'urgence pour les universités
Le deuxième volet du plan d'urgence pour les universités -c'est-à-dire le volet "dépenses en capital" est inscrit dans le projet de loi de finances rectificative, un premier volet de crédits de fonctionnement ayant été inscrit dans le projet de loi de finances pour 1996, lors de la discussion du budget de l'enseignement supérieur par le Sénat.
Ces crédits en capital supplémentaires s'élèvent à 500 millions de francs en crédits de paiement, à 2000 millions de francs en autorisations de programme. Introduits par amendement lors de l'examen du collectif par l'Assemblée nationale le 6 décembre 1995, ces crédits ont été justifiés par le gouvernement de la manière suivante :
"A la suite des manifestations qui ont eu lieu dans l'enseignement supérieur et des nombreuses rencontres que le ministre a organisées avec les représentants des présidents des universités, des syndicats d'enseignants, des syndicats et des coordinations d'étudiants, le Gouvernement a décidé la mise en place d'un plan d'urgence de rattrapage de moyens administratifs, scientifiques et techniques pour le fonctionnement. Il a décidé aussi la création d'emplois. L'objectif est de mettre à niveau le plus rapidement possible les universités qui ont pris du retard, qui sont défavorisées, en particulier dans les villes moyennes, et les universités les plus récentes.
Le coût total des travaux destinés à contribuer de façon déterminante à la sécurité a été évalué à environ 4 milliards de francs. Compte tenu du fait qu'ils ne peuvent être exécutés que pendant les périodes de vacances, ces travaux seront échelonnés sur deux ans.
Le Gouvernement propose donc à l'Assemblée nationale d'ouvrir 2 milliards de francs en autorisations de programme sur le budget de 1995, à l'occasion de l'examen de cette loi de finances rectificative, et 500 millions de francs en crédits de paiement. Ces 2 milliards permettront de subventionner les universités qui, de leur côté, seront invitées à mobiliser leur trésorerie ou leurs excédents de trésorerie disponibles de manière à apporter un complément le plus élevé possible à l'aide de l'État, l'objectif étant la mise en conformité aux normes de sécurité des bâtiments universitaires dans les meilleurs délais.
Ainsi, cet effort exceptionnel de l'État, qui s'ajoute à celui qui a été consenti dans le cadre du plan Université 2000 et des contrats de plan 1994-1998, permettra de mener à son terme la rénovation des bâtiments universitaires engagée au début des années quatre-vingt-dix. "
(Intervention du ministre délégué au budget devant l'Assemblée Nationale. 6 décembre 1995)
L'aide aux éleveurs
Une ouverture de 500 millions de francs est opérée sur le budget de l'agriculture, correspondant à une aide exceptionnelle en faveur des éleveurs situés en zone de montagne et en zones défavorisées annoncées le 25 août 1995.
Cette aide doit se traduire par une majoration de 240 F par vache allaitante déjà primée en zone de montagne, et en zone défavorisée.
Pour les éleveurs d'ovins, il sera alloué une augmentation de 75 F pour chaque équivalent d'unité de gros bétail dans les mêmes zones.
Le coût budgétaire de ce programme est chiffré à 540 millions de francs pour 1995 sur la base des déclarations faites pour la présente campagne 1995-1996. 40 millions de francs étant disponibles sur le chapitre 44-80 du budget de l'agriculture (indemnités compensatoires de handicap naturel).
Les opérations extérieures
Une ouverture de 298 millions de francs est effectuée sur le budget de la défense pour prendre en charge les surcoûts des opérations extérieures, ainsi répartis :
* (1) Si l'on exclut l'écrêtement des départements surfiscalisés inscrits au budget de l'intérieur, les ouvertures nettes s'élèvent à 16.866,5 millions de francs.