N° 20
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 9 octobre 1996
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française, le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Conseil fédéral suisse agissant au nom des cantons de Soleure, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d'Argovie et du Jura , sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux (ensemble une déclaration)
Par M. Michel ALLONCLE,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, vice-présidents ; Mme Danielle Bidard-Reydet, Michel Alloncle, Jacques Genton, Jean-Luc Mélenchon, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Paul Chambriard, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Yves Guéna, Jacques Habert, Marcel Henry, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Jean-Pierre Raffarin, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux, Serge Vinçon.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'un accord signé à Karlsruhe le 23 janvier 1996 entre les gouvernements français, allemand, luxembourgeois et le Conseil fédéral suisse sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et les organismes publics locaux.
L'utilité de la coopération transfrontalière est apparue de plus en plus clairement avec le renforcement de l'intégration européenne.
Une convention-cadre du Conseil de l'Europe en date du 21 mai 1980, entrée en vigueur pour la France le 14 mai 1984, visait à encourager, en termes généraux, la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales. Toutefois, elle ne contenait aucun engagement précis de la part des Etats signataires qui étaient simplement invités à promouvoir, à faciliter ou favoriser les initiatives des collectivités territoriales.
Pour donner corps au principe général de coopération et, en l'absence de possibilités offertes par le seul droit interne, pour fournir une base juridique aux premières initiatives prises par les collectivités, notamment à la suite des lois de décentralisation, il appartenait aux Etats de régler, par le biais d'accords bilatéraux, les conséquences d'accords conclus entre des collectivités de pays étrangers.
C'est ainsi qu'ont été signés un accord franco-italien le 23 novembre 1993 et un traité franco-espagnol le 10 mars 1995.
Entre-temps, le droit français s'est enrichi de dispositions ouvrant plus largement la voie de la coopération transfrontalière aux collectivités locales.
L'accord quadripartite signé à Karlsruhe le 23 janvier 1996 entre la France, l'Allemagne, la Suisse et le Luxembourg, constitue en réalité une extension au Luxembourg d'abord et à la Suisse ensuite d'un texte initialement limité à la France et à l'Allemagne.
Il ne définit aucune action concrète de coopération transfrontalière, laissant aux collectivités concernées le soin d'en prendre l'initiative, mais institue un cadre juridique qui leur permettra d'agir avec plus d'efficacié.
Il apporte quelques avancées supplémentaires au regard du droit interne et il institue un nouveau type d'organisme adapté à la coopération transfrontalière : le groupement local de coopération transfrontalière.
Avant de détailler les principales dispositions de cet accord, votre rapporteur souhaite faire une présentation générale du cadre juridique qui préside à la mise en place de la coopération transfrontalière entre collectivités locales.
I. LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN CADRE JURIDIQUE RÉCENT QUI S'EST ADAPTÉ AU DÉVELOPPEMENT DE NOMBREUSES INITIATIVES LOCALES
La coopération transfrontalière entre collectivités territoriales recouvre une réalité précise :
. elle porte sur des actions qui concernent des territoires contigus ou voisins, en vue de résoudre des problèmes communs ;
. elle s'engage entre collectivités territoriales sur un domaine de compétence commun.
La coopération transfrontalière entre collectivités territoriales est donc l'une des formes de la « coopération décentralisée » qui en comporte cependant d'autres, par exemple les jumelages, les actions de coopération avec des pays en développement ou encore les actions de promotion à l'étranger.
Elle est également l'une des formes de la coopération transfrontalière qui embrasse des actions plus vastes impliquant les Etats mais aussi des entreprises et des organismes privés ou associatifs.
En France, la coopération transfrontalière était essentiellement interétatique jusqu'à la mise en oeuvre des lois de décentralisation. Alors que parallèlement se renforçait l'intégration européenne, dans une communauté élargie, les collectivités locales des régions frontalières, fortes de leurs compétences nouvelles, ont rapidement noué des contacts avec les collectivités voisines pour évoquer des questions d'intérêt commun.
La mise en oeuvre de projets concrets s'est heurtée à l'absence de règles juridiques claires, même s'il doit être entendu que les freins à la coopération transfrontière ne sont pas exclusivement juridiques.
Un cadre juridique s'est peu à peu constitué, tant en droit interne que sur le plan européen. Cet effort important permet de mieux encadrer et renforcer les nombreuses initiatives prises par les collectivités décentralisées.
A. LA RECONNAISSANCE DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE DANS LE DROIT FRANÇAIS DES COLLECTIVITÉS LOCALES
C'est dans la loi de décentralisation du 2 mars 1982 qu'a été reconnue, de manière très limitative, la possibilité pour des collectivités de coopérer avec des homologues étrangers. Mais ce droit était réservé aux seuls conseils régionaux qui pouvaient « décider, avec l'autorisation du gouvernement, d'organiser à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la région ».
Ce texte étant extrêmement restrictif, il a fallu attendre la loi du 6 janvier 1992 relative à l'administration territoriale de la République et la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire pour que des règles juridiques concernant l'ensemble des collectivités soient définies.
Ces dispositions législatives codifiées dans le code général des collectivités territoriales ont été complétées par des textes réglementaires et constituent le cadre juridique général de l'intervention des collectivités territoriales dans la coopération transfrontalière. Ils posent les principes de cette coopération et définissent un certain nombre d'instruments au travers desquels elle peut s'exercer.
1. Les principes régissant la coopération transfrontalière des collectivités territoriales
La législation française sur la coopération transfrontalière décentralisée repose sur trois principes.
. le droit de contracter avec des collectivités locales étrangères
Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères.
Tel est le principe posé par l'article L. 1112.1 du code général des collectivités territoriales.
Cette liberté de principe est toutefois assortie de plusieurs conditions :
- les collectivités doivent rester dans les limites de leurs compétences , c'est-à-dire qu'elles ne peuvent s'engager sur un domaine qui relève de l'Etat, d'une autre collectivité locale française ou du secteur privé,
- elles doivent respecter les engagements internationaux de la France ,
- elles ne peuvent en aucun cas passer convention avec un Etat étranger ,
- ces conventions sont soumises au contrôle de légalité de droit commun , ce qui signifie qu'elles n'entrent en vigueur qu'après transmission au préfet qui peut, dans les deux mois, les déférer au tribunal administratif.
. La possibilité, pour les collectivités étrangères, d'adhérer à des organismes de droit français .
Cette possibilité ne concerne que les collectivités territoriales d'Etats membres de l'Union européenne.
Les organismes concernés sont des groupements d'intérêt public axés sur la coopération transfrontalière ou mettant en oeuvre des politiques concertées de développement social urbain. Il s'agit aussi, à condition d'un accord préalable des Etats concernés, des sociétés d'économie mixte locales exploitant des services publics d'intérêt commun.
. La possibilité, pour des collectivités françaises, de participer à des organismes de droit étranger.
Cette possibilité a été ouverte par la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire. Elle autorise les collectivités territoriales françaises ou leurs groupements à adhérer à des organismes publics de droit étranger ou à participer au capital d'une personne morale de droit public étranger comprenant au moins une collectivité ou un groupement d'un Etat européen frontalier.
Plusieurs conditions sont néanmoins posées :
- le respect des compétences des collectivités et des engagements internationaux,
- l'organisme étranger doit avoir pour objet exclusif l'exploitation d'un service public ou la réalisation d'un équipement local d'intérêt commun,
- l'admission ou la participation sera autorisée par décret en Conseil d'Etat,
- l'engagement financier des collectivités françaises ne pourra dépasser 50 % du budget de l'organisme.
- enfin, la convention d'adhésion sera soumise au contrôle de légalité de droit commun et les organismes devront fournir des comptes certifiés par un commissaire aux comptes.
2. Les instruments de la coopération transfrontalière des collectivités locales
La législation française définit deux instruments de coopération transfrontalière :
- le groupement d'intérêt public contribuant à la coopération interrégionale et transfrontalière ou au développement social urbain, qui est une personne morale dotée de l'autonomie financière. Il doit comprendre au moins une personne publique et il ne peut avoir de but lucratif . Sa convention constitutive doit être approuvée par les ministres de l'intérieur et du budget. L'Etat y est représenté par un commissaire du gouvernement ou un contrôleur d'Etat.
- la société d'économie mixte locale , sous réserve d'un accord interétatique préalable qui doit comporter une règle de réciprocité. La société doit avoir pour seul objet l'exploitation de services publics d'intérêt commun.
B. LES ACCORDS EUROPÉENS ET INTERÉTATIQUES
La coopération transfrontalière est également régie par une convention européenne et des accords bilatéraux dont la valeur juridique, de par l'article 55 de la Constitution, est supérieure aux dispositions législatives. Par ailleurs, l'Union européenne soutient, par des aides financières, la coopération transfrontalière.
1. La convention de Madrid
La France a ratifié le 15 mai 1984 la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales qui avait été ouverte à la signature à Madrid le 21 mai 1980 sous l'égide du Conseil de l'Europe.
Cette convention est en vigueur dans 19 pays (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Hongrie, Islande, Italie, Liechtenstein, Luxembourg, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Suède, Suisse et Ukraine).
La convention de Madrid définit des objectifs très large de coopération entre les collectivités frontalières dans le domaine du développement régional, de la protection de l'environnement, de l'amélioration des infrastructures ou encore des services de proximité.
Elle ne comporte pour les Etats parties aucune disposition contraignante mais les invite simplement à faciliter ou à promouvoir les initiatives des collectivités locales. Elle n'entre pas davantage dans le détail des normes juridiques à mettre en oeuvre pour régler les problèmes soulevés par la coopération transfrontalière.
C'est pourquoi un protocole additionnel, qui n'a pour l'instant été signé que par un nombre limité d'Etats dont la France, a été élaboré par le Conseil de l'Europe le 2 août 1995 afin de rappeler les principes essentiels de la coopération transfrontalière, de préciser les instruments juridiques appropriés et de proposer des solutions aux problèmes que posait, en droit interne, l'application de la convention-cadre.
Il faut préciser que comme plusieurs autres Etats, la France a assorti la ratification de la convention de Madrid d'une déclaration subordonnant l'application de la convention à la conclusion d'accords interétatiques.
Lors de la légalisation, en 1992, de la coopération décentralisée, cette déclaration s'est trouvée en contradiction avec notre droit interne. En effet, en vertu de la convention de Madrid, toute convention de coopération transfrontalière intéressant une collectivité territoriale française nécessitait un accord interétatique préalable. En revanche, les conventions de coopération non frontalière n'étaient pas soumises à cette exigence.
La France a donc retiré le 26 janvier 1994 la réserve qu'elle avait déclarée et de ce fait, l'exigence d'un accord interétatique n'est plus un préalable indispensable. Toutefois, plusieurs Etats parties ont maintenu une réserve de ce type, imposant à leurs collectivités un accord interétatique préalable, y compris lorsqu'elles contractent avec des collectivités françaises.
2. Les accords interétatiques
La France est partie à trois accords interétatiques de coopération transfrontalière.
En effet, malgré l'évolution de la législation française qui ouvre de nouvelles possibilités de coopération à nos collectivités locales, l'accord interétatique demeure nécessaire :
- lorsque les pays étrangers l'ont stipulé, ce qu'est le cas de l'Italie et de l'Espagne, qui ont maintenu leurs réserves sur la convention de Madrid,
- ou lorsque les formes de la coopération vont au-delà des législations internes, ce qui est le cas de l'accord quadripartite entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse car il autorise la création d'un organe de type nouveau : le groupement local de coopération transfrontalière.
L'accord franco-italien concernant la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales, signé à Rome le 26 novembre 1993 et publié par décret du 2 janvier 1996 concerne l'ensemble des régions et collectivités frontalières des deux pays, y compris la Corse, mais son champ géographique est limité pour la partie italienne à une zone de 25 km en deçà de la frontière.
Il énumère des domaines très larges de coopération : développement urbain et régional, transports et communications, énergie, protection de l'environnement, traitement des déchets, collecte des eaux usées et épuration, enseignement et recherche, formation, santé, culture et sport, assistance mutuelle en cas de catastrophe, développement économique et social, amélioration des structures agraires, tourisme.
Il précise simplement que les accords conclus entre collectivités doivent respecter des procédures internes de chaque Etat.
Le traité franco-espagnol signé à Bayonne le 10 mars 1995, dont l'autorisation de ratification est actuellement en instance au Parlement, pose quant à lui le principe de la liberté pour les collectivités frontalières de passer des conventions de coopération sous réserve de respecter la prééminence du droit interne et les compétences de chaque collectivité. Des domaines tels que les pouvoirs de police ou la fiscalité sont expressément exclus du champ de la coopération.
Le traité permet la participation des collectivités espagnoles à des groupements d'intérêt public ou des sociétés d'économie mixte locales françaises, et réciproquement. Il définit les règles de base (statut, procédures, responsabilité financière) que doivent respecter les organismes de coopération. Enfin, il précise les modalités de mise en oeuvre et de fonctionnement de la commission franco-espagnole de coopération transfrontalière dont la création avait fait l'objet d'un échange de lettres lors du Sommet franco-espagnol de Foix le 21 octobre 1994.
Enfin, l'accord quadripartite de Karlsruhe, signé entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse le 23 janvier 1996, présente la particularité , outre d'associer quatre pays, de prévoir la création d'un nouvel instrument de coopération transfrontalière, qui s'ajoute à ceux déjà autorisés par le droit interne : le groupement local de coopération transfontalière . La présentation de cet accord sera développée dans la seconde partie de ce rapport.
3. Les initiatives communautaires : INTERREG
L'Union européenne n'a pas élaboré de réglementation particulière concernant la coopération transfrontalière dans la mesure où celle-ci n'entre pas dans la compétence communautaire mais demeure laissée à l'initiative des Etats.
Dans le cadre des initiatives communautaires, la commission européenne a toutefois lancé le programme INTERREG qui concerne spécifiquement les régions frontalières afin de répondre à leurs problèmes spécifiques de développement économique et de les préparer à l'achèvement du marché unique.
Le programme INTERREG I (1991-1993) a permis de mettre en oeuvre 31 projets frontaliers concernant la France pour un montant total de 185 millions d'écus dont 95 millions investis sur le sol français.
Le programme INTERREG II qui couvrira la période 1994-1999 réserve quant à lui une enveloppe globale de 2,4 milliards d'écus dont un dixième environ seront destinés à la France.
INTERREG a rencontré un succès certain bien que certains élus des régions frontalières regrettent d'être peu ou mal informés de son existence et des procédures d'attribution des subventions. En effet, la gestion des fonds est confiée, selon une procédure assez lourde et complexe, aux préfectures de région et plus particulièrement aux secrétariats généraux à l'action régionale. La mise en oeuvre du programme est parfois jugée un peu trop éloignée de collectivités frontalières dont les projets n'ont pas toujours une dimension régionale mais portent sur des actions plus modestes et néanmoins très utiles de proximité.
C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE
On assiste depuis une quinzaine d'années à un véritable foisonnement de la coopération transfrontalière entre collectivités locales françaises et étrangères.
Celui-ci repose sur l'amplification de relations souvent anciennes entre collectivités voisines, habituées à traiter de problèmes communs. Il répond également à une prise de conscience nouvelle de l'utilité de la coopération transfrontalière pour le développement économique, nombre de régions frontalières françaises souffrant soit de leur éloignement des grands centres d'activité (frontières espagnole et italienne), soit de la désindustrialisation et de la crise économique (Nord, Lorraine).
Sans être exhaustif, on peut dresser un rapide tableau des initiatives de coopération transfrontalière les plus marquantes au cours des dernières années.
S'agissant de la Belgique, la coopération entre la région Nord-Pas-de-Calais et la Wallonie a fait l'objet en 1989 d'un programme d'action et de coopération transfrontalière européen. Par ailleurs, le développement de la métropole lilloise intègre fortement la dimension transfrontalière.
En Lorraine, un pôle européen de développement destiné à la reconversion des sites sidérurgiques de la zone de Longwy a été créé en 1985 en liaison avec la Belgique et le Luxembourg et a bénéficié d'une aide très conséquente de l'Union européenne. Le programme s'appuie essentiellement sur la constitution d'une zone d'activité transfrontalière bénéficiant d'un régime unique et d'aides attractives.
La reconversion industrielle est également au centre de la coopération entre la Lorraine, la Sarre et le Luxembourg au travers de SAARLORLUX.
La coopération transfrontalière est très active en Alsace au travers d'instances comme la conférence du Rhin supérieur ou le conseil de la Regio mais aussi sous des formes moins institutionnelles avec la création des agences INFOBEST, spécialisées dans l'information des habitants et des entreprises sur les problèmes transfrontaliers. L'agglomération Mulhouse-Bâle est un cadre privilégié pour la coopération transfrontalière.
La coopération est également intense entre les départements de l'Ain et de la Haute-Savoie et la Suisse. Ces deux collectivités récupèrent par exemple une partie des impôts à la source payés en Suisse par les travailleurs frontaliers.
Plus au sud, les communes de Menton et de Vintimille mènent des actions conjointes dans le domaine de l'urbanisme et de l'environnement.
Tout comme les Alpes, les Pyrénées constituent une barrière naturelle qui limite les initiatives transfrontalières d'envergure. Toutefois, des projets voient le jour aux deux extrémités de la chaîne, dans les Pyrénées-Orientales, en liaison avec la Catalogne et l'agglomération de Barcelone, et sur la Côte basque où la continuité urbaine entre Bayonne et Saint-Sébastien fait naître des projets communs, notamment en matière de transports urbains et de coopération hospitalière.
Enfin, il faut mentionner l'aspect particulier de la coopération transfrontalière outre-mer, qui dépasse le cadre de la coopération décentralisée dans la mesure où elle peut s'exercer avec des Etats limitrophes comme avec d'autres collectivités territoriales.