Projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire

Rapport n° 44 (1996-1997) de M. François BLAIZOT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 23 octobre 1996

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N° 44

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 octobre 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles , de législation , du suffrage universel , du Règlement et d'administration générale ⁽¹⁾ sur le projet de loi relatif à l' emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ,

Par M. François BLAIZOT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 512 (1995-1996).

Fonction publique

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 23 octobre 1996 sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois du Sénat a examiné, sur le rapport de M. François Blaizot, le projet de loi n° 512 (1996-1997), relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire.

La commission a approuvé les objectifs poursuivis par ce projet de loi qui a pour origine deux protocoles d'accord conclus entre M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation et six fédérations syndicales de fonctionnaires :

- un premier protocole, signé le 14 mai 1996, tendant à prévoir l'organisation de concours réservés à certaines catégories d'agents non titulaires en vue de la résorption de l'emploi précaire ;

- et un second protocole, conclu le 16 juillet 1996, tendant à autoriser un départ anticipé des agents en fin de carrière afin de libérer des emplois permettant de recruter des jeunes.

Elle s'est cependant interrogée sur les incidences financières des mesures proposées et sur les difficultés éventuelles que pourrait susciter leur application notamment dans la fonction publique territoriale.

Suivant les propositions de son rapporteur, elle a en outre apporté aux dispositions prévues par le projet de loi quelques aménagements ayant notamment pour objet de préciser certains points et d'harmoniser les dispositions prévues pour la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

• En ce qui concerne la résorption de l'emploi précaire (Titre premier), la commission a tout d'abord prévu que les enseignants contractuels des établissements d'enseignement privé bénéficieraient de mesures adaptées à la spécificité de leur situation ( article additionnel après l'article 3 ) .

Elle a également apporté quelques compléments au dispositif prévu pour la fonction publique territoriale, en prévoyant explicitement que les collectivités territoriales ne seraient pas tenues de recruter les agents figurant sur les listes d'aptitude établies à l'issue des concours réservés ( article 5 ) et en précisant les conditions dans lesquelles seraient prises en compte les spécialités éventuelles à l'intérieur des cadres d'emplois et la durée des services accomplis par les agents occupant des emplois à temps non complet ( article 4 )

Enfin, la commission a adopté un amendement tendant à permettre l'organisation de concours réservés aux agents non titulaires des collectivités territoriales qui étaient déjà en fonctions au moment de la publication du statut particulier du cadre d'emplois correspondant à leurs missions, sous réserve d'une ancienneté au moins égale à quatre ans ( article additionnel après l'article 4 ) .

S'agissant du congé de fin d'activité (Titre II), la commission a étendu la dispense de condition d'âge, pour l'accès à ce congé, en faveur des fonctionnaires totalisant 43 ans de cotisations d'assurance vieillesse dont au moins 15 ans en qualité de fonctionnaire ou d'agent public, dans un souci d'harmonisation avec les dispositions prévues en faveur des agents non titulaires ( articles 12 , 21 et 32 ) .

Pour ce qui concerne plus particulièrement ces derniers, la commission a prévu d'assurer une indexation du revenu de remplacement qui sera alloué aux bénéficiaires du congé de fin d'activité ( articles 16 , 26 et 37 ) et d'harmoniser les dispositions relatives aux agents non titulaires de l'État avec celles prévues pour les agents non titulaires des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers ( article 16 ) .

Elle a en outre porté à six mois (au lieu de trois) le délai dans lequel les collectivités territoriales (ou les établissements hospitaliers) devront recruter un remplaçant du bénéficiaire du congé de fin d'activité pour bénéficier d'un remboursement immédiat du revenu de remplacement ( article 43 ) .

Par ailleurs, à la suite d'une observation de M. Jean-Jacques Hyest, elle n'a pas jugé indispensable de contraindre les personnels enseignants des collectivités territoriales à partir en congé de fin d'activité entre le 1er juillet et le 1er septembre 1997 ( article 29 ) .

Enfin, suivant une suggestion de M. Patrice Gélard, la commission a souhaité autoriser les bénéficiaires d'un congé de fin d'activité à exercer des activités occasionnelles d'enseignement dans des limites fixées par décret ( articles 18 , 30 et 41 )

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à l'emploi public et à diverses mesures d'ordre statutaire, déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat, s'inscrit dans le prolongement de deux protocoles d'accord signés au début de l'année 1996 par M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, avec six fédérations syndicales de fonctionnaires ^{1 ( * )} , en vue d'améliorer la situation de l'emploi dans la fonction publique de l'État, des collectivités territoriales et des hôpitaux.

Le premier de ces protocoles, conclu le 14 mai 1996, a pour objet de remédier au développement de l'emploi précaire dans la fonction publique en résorbant l'emploi précaire existant, en évitant que celui-ci tende à se reconstituer dans l'avenir et en améliorant les garanties apportées aux agents qu'il n'est pas envisagé de titulariser.

Le second protocole, conclu le 16 juillet 1996, tend pour sa part à autoriser un départ anticipé des agents en fin de carrière en vue de libérer des emplois permettant de recruter des jeunes.

La concertation préalable entre l'État et les organisations syndicales, mise en oeuvre afin de déboucher sur un protocole approuvé par le plus grand nombre possible de partenaires intéressés et de conduire ensuite à l'élaboration des textes législatifs et réglementaires nécessaires à l'application des dispositions ayant fait l'objet d'un accord, s'avère efficace. Elle contribue à créer un climat de coopération sincère entre les agents publics et leurs employeurs. Elle a d'ailleurs déjà fait ses preuves lors de l'élaboration de la loi du 27 décembre 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique, qui avait également pour origine un protocole d'accord conclu entre le Gouvernement et les organisations syndicales, le 9 novembre 1993, et qui a favorisé le développement du travail à temps partiel et de la cessation progressive d'activité dans la fonction publique.

Cependant, l'objet global de la négociation de 1995-1996 qui portait sur le temps et l'organisation du travail dans la fonction publique, est aujourd'hui encore loin d'être épuisé. Le protocole d'accord du 16 juillet 1996 précise en effet que si un accord, qu'il convient de mettre rapidement en oeuvre, est intervenu sur la cessation anticipée d'activité, la négociation sur d'autres points en discussion concernant l'aménagement, la réduction et la réglementation du temps de travail n'a pas encore abouti et devra être poursuivie à l'automne 1996 en vue d'une conclusion d'ici l'hiver 1996-1997.

Le projet de loi rédigé à la suite de cette concertation constitue, dans ses titres Premier et II, la traduction législative des deux protocoles d'accord qui viennent d'être présentés. Il comprend en outre un titre III rassemblant des dispositions diverses concernant notamment l'ouverture européenne de la fonction publique française, l'amélioration de la protection sociale des fonctionnaires ainsi que quelques mesures destinées à régler certaines situations particulières ou à procéder à des validations.

I. LA RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE (TITRE PREMIER)

En dépit des principes généraux affirmés par le statut général de la fonction publique, suivant lequel les agents publics jouissent d'une garantie et d'une stabilité des emplois auxquels ils ont dû accéder par concours en vue d'accomplir une carrière, les années récentes ont vu se développer le phénomène de l'emploi dit précaire dans la fonction publique, de nombreux agents recrutés à titre temporaire étant en fait amenés à exercer des fonctions permanentes sans aucune garantie de stabilité d'emploi. C'est à cette situation qu'a cherché à remédier le protocole d'accord du 14 mai 1996, dont les mesures nécessitant l'adoption de dispositions législatives font l'objet du Titre premier du projet de loi.

1. Le développement de l'emploi précaire dans la fonction publique

Aux termes de l'article 3 du Titre premier du statut général de la fonction publique résultant de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, « sauf dérogation prévue par une disposition législative , les emplois civils permanents de l'État , des régions , de départements , des communes et de leurs établissements publics ( ... ) sont occupés ( ... ) par des fonctionnaires ».

Tout emploi permanent, encadré dans un statut particulier, devrait donc être occupé par un fonctionnaire titulaire.

Cependant, dans la réalité, force est de constater que ce principe n'est pas toujours respecté et que les administrations des trois fonctions publiques ont continué à recruter des agents non titulaires pour assurer des fonctions normalement dévolues aux agents titulaires.

Ainsi, en dehors des agents recrutés sur des contrats à durée indéterminée sous l'empire de dispositions antérieures à 1983 et des agents recrutés sur des contrats à durée déterminée pour faire face à des besoins temporaires ou assurer ponctuellement le remplacement momentané de fonctionnaires titulaires, de nombreux agents qualifiés de contractuels, de vacataires, d'auxiliaires... rémunérés sur des supports budgétaires divers, sont en fait affectés à des tâches permanentes alors qu'ils ont été recrutés sur la base d'actes d'engagement temporaire dépourvus de toute garantie de l'emploi.

• Dans la fonction publique de l'État, cette situation s'explique le plus souvent par le fait que les agents concernés ont été initialement recrutés pour faire face à des besoins considérés à l'origine comme temporaires ou à des difficultés de gestion des titulaires (telles que, par exemple, la compensation des fractions d'emplois libérés par les fonctionnaires travaillant à temps partiel) et qu'il s'est ensuite avéré nécessaire de les maintenir en fonctions d'année en année en renouvelant régulièrement leurs contrats d'engagement. Alors qu'il n'est plus douteux que ces personnels doivent désormais être considérés comme permanents, leur situation juridique reste précaire puisqu'ils n'ont aucune certitude de conserver leur emploi.

Cette situation de précarité concerne notamment des emplois du bas de l'échelle (catégorie C), ainsi que des emplois d'enseignants relevant du ministère de l'Éducation nationale (ou parfois des ministères de l'Agriculture ou de la Jeunesse et des Sports), dénommés maîtres auxiliaires. On rappellera à cet égard que lors de la dernière rentrée scolaire, nombreux ont été les exemples d'agents de cette qualification dont les contrats n'ont pas été renouvelés. Pour certaines catégories d'enseignants de l'enseignement professionnel, la précarité revêt en quelque sorte un caractère structurel, dans la mesure où il n'existe pas de diplôme correspondant à la discipline enseignée qui permette l'accès à un corps de titulaires.

• Dans la fonction publique territoriale, l'existence de nombreux agents non titulaires affectés à des emplois permanents s'explique par l'institution relativement récente de cette fonction publique (puisqu'elle ne date que de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984), par la publication plus récente encore (ou dans certains cas même pas encore intervenue) des statuts particuliers relatifs aux cadres d'emplois, ainsi que par la lourdeur administrative de l'organisation des concours et la longueur des délais de recrutement qu'elle entraîne.

• Enfin, dans la fonction publique hospitalière, l'application des dispositions statutaires permettant de recourir à des agents contractuels soit en l'absence de statut particulier correspondant aux missions à remplir soit, dans la limite d'une durée maximale d'un an, pour assurer des remplacements momentanés, faire face à la vacance d'un emploi ou exercer des fonctions occasionnelles, s'est fréquemment traduite dans la pratique par la pérennisation d'agents contractuels recrutés sur des contrats à durée déterminée renouvelés en fonction de nouvelles vacances ou pour assurer des permanences dans l'intervalle entre deux concours.

En effet, de même que dans la fonction publique territoriale, compte tenu de la longueur des délais d'organisation des concours, de nombreux établissements ont préféré conserver des agents non titulaires qui leur donnaient toute satisfaction plutôt que de recruter des candidats déclarés admis à l'issue des concours, qu'ils ne connaissaient pas.

2. Le protocole d'accord du 14 mai 1996

Pour remédier à la situation actuelle, le protocole d'accord signé le 14 mai 1996 a prévu trois types de mesures :

- tout d'abord, un plan de résorption sur quatre ans de l'emploi précaire existant ;

- ensuite, des mesures de prévention de la reconstitution de l'emploi précaire ;

- enfin, une amélioration des garanties offertes aux agents non titulaires.

• Le premier volet qui concerne la résorption de l'emploi précaire proprement dite repose sur l'ouverture, dans chacune des trois fonctions publiques, de concours réservés à certaines catégories d'agents non titulaires recrutés à titre temporaire mais assurant des fonctions de même nature que celles qui sont normalement dévolues aux agents titulaires.

La mise en oeuvre de ce dispositif nécessite l'adoption d'une loi, car elle constitue une dérogation à la règle générale du statut de la fonction publique selon laquelle le recrutement des fonctionnaires est effectué par voie de concours, externe (ouvert aux candidats justifiant de certains diplômes ou études) ou interne (ouvert aux fonctionnaires ou agents publics justifiant d'une certaine ancienneté et, le cas échéant d'une certaine formation). Elle fait donc l'objet des dispositions du Titre Premier du projet de loi, qui seront présentées plus loin.

Il convient par ailleurs de souligner qu'en ce qui concerne les agents non titulaires de l'État autres que ceux relevant de la catégorie C ou exerçant des fonctions équivalentes à celles de maître-auxiliaire, auxquels ne seront pas ouverts de concours réservés, le protocole d'accord a prévu que leur situation ferait l'objet de propositions de mesures adaptées au sein des ministères concernés. L'exposé des motifs du projet de loi reprend cette idée en indiquant que « les ministères doivent élaborer des programmes de résorption dans le respect des dispositions en vigueur ».

• Les deux autres volets du protocole ne nécessitent en revanche pas de dispositions législatives.

En effet, les mesures de prévention de la reconstitution de l'emploi précaire qui sont inscrites dans le protocole consistent essentiellement en une amélioration des conditions de recrutement normal des titulaires, notamment par la mise en place d'une gestion prévisionnelle des effectifs et l'adaptation corollaire des statuts particuliers des corps ou cadres d'emplois, ainsi qu'en un strict encadrement du recours au recrutement des agents non titulaires, à partir d'une analyse précise, ministère par ministère, des besoins fonctionnels en ce domaine. Une meilleure information des organismes paritaires consultatifs et un renforcement du contrôle de la légalité des recrutements dans la fonction publique territoriale sont en outre prévues.

Les mesures d 'amélioration des garanties offertes aux agents non titulaires relèvent pour leur part du domaine réglementaire : il s'agit de l'exigence d'un contrat ou d'un engagement écrit pour le recrutement d'un agent non titulaire, d'un renforcement des droits sociaux des agents non titulaires et de l'étude d'une amélioration des conditions d'indemnisation en cas de perte d'emploi.

Enfin, le protocole d'accord prévoit de faire bénéficier les agents recrutés dans le cadre de contrats emploi solidarité d'une formation leur permettant notamment de se présenter aux concours d'accès à la fonction publique, les crédits nécessaires pouvant être, dans le secteur hospitalier, abondés par des crédits mutualisés de formation continue (cette dernière disposition fait l'objet de l' article 9 du projet de loi).

3. Les dispositions du projet de loi

Le Titre Premier du projet de loi a pour objet de permettre l'application de la procédure de résorption de l'emploi précaire prévue par le premier volet du protocole du 14 mai 1996.

À cette fin, il prévoit la possibilité d'ouvrir dans chaque fonction publique, pendant une période de quatre ans, des concours réservés à certaines catégories d'agents non titulaires et destinés à permettre aux meilleurs d'entre eux d'être titularisés sur des emplois offerts à cet effet.

Les conditions que devront remplir les candidats pour postuler à ces concours sont, dans une large mesure, analogues dans les trois fonctions publiques, mais compte tenu des spécificités de chacune d'entre elles, les populations d'agents non titulaires en faveur desquels il a été prévu d'ouvrir des concours réservés sont sensiblement différentes.

Les conditions de candidature communes aux trois fonctions publiques sont les suivantes :

- justifier de la qualité d'agent non titulaire recruté à titre temporaire mais exerçant des fonctions permanentes de même nature que celles qui sont dévolues aux agents non titulaires :

- avoir été en fonctions ou en congé à la date du 14 mai 1996 (ou, éventuellement, pendant une partie de la période comprise entre le 1er janvier et le 14 mai 1996) ;

- justifier des mêmes titres ou diplômes que ceux qui sont exigés des candidats aux concours externes (ou pour les enseignants des disciplines technologiques et professionnelles, aux concours internes) ;

- justifier d'une durée de services publics équivalente à quatre ans au cours des huit dernières années (en équivalent temps plein, sauf pour la fonction publique territoriale), aucune limite d'âge ne pouvant être opposée aux candidats.

Pour les candidats en fonctions à la date du 14 mai 1996, les conditions de titres ou diplômes et de durée de services sont appréciées à la date de clôture des inscriptions au concours ; toutefois, pour ceux qui n'étaient plus en fonctions le 14 mai 1996, ces conditions doivent être remplies à cette dernière date.

Sous réserve de ces conditions, les populations concernées par les concours réservés dans chaque fonction publique seront les suivantes :

- dans la fonction publique de l'État ( articles premier et 2 ), les agents non titulaires qui exercent des fonctions du niveau de la catégorie C ou des fonctions d'enseignement ou d'éducation en qualité de maître-auxiliaire ou équivalent dans des établissements du second degré (le nombre d'agents concernés est évalué par l'étude d'impact à environ 12 000 au titre de la première catégorie et 11 000 au titre de la seconde, chiffres à comparer aux quelques 72 000 agents non titulaires de la fonction publique de l'État), ainsi que les agents non titulaires de droit public des établissements publics à caractère administratif exerçant des fonctions de même nature ;

- dans la fonction publique territoriale ( article 4 ), les agents non titulaires exerçant des fonctions correspondant à des cadres d'emplois pour lesquels un concours au plus a donné lieu à l'établissement d'une liste d'aptitude avant le 14 mai 1996 (ce qui concernerait, également d'après l'étude d'impact, environ 50 000 agents) ;

- et dans la fonction publique hospitalière ( article 6 ), les agents exerçant des fonctions d'un niveau équivalent au plus à la catégorie B (soit environ 9 500 personnes, toujours selon l'étude d'impact).

Par ailleurs, il est prévu de conforter provisoirement la situation des enseignants de disciplines pour lesquelles il n'existe pas de diplôme permettant l'accès au corps de professeurs certifiés ou de professeurs de lycée professionnel en les faisant bénéficier de contrats à durée indéterminée, dans l'attente de dispositions statutaires appropriées ( article 3 ) .

*

Sous réserve d'amendements tendant à en clarifier et en préciser la rédaction, votre commission vous propose d'adopter ces dispositions. Elle a cependant prévu d'y apporter quelques compléments concernant notamment la fonction publique territoriale.

Ainsi, votre commission a tout d'abord souhaité préciser, par un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 , que les enseignants contractuels des établissements d'enseignement privés sous contrat pourront bénéficier de mesures adaptées à la spécificité de leur situation en vue de la résorption de l'emploi précaire dans ce secteur, conformément aux dispositions prévues dans le protocole du 14 mai 1996.

Elle a par ailleurs constaté qu'aucune disposition n'était prévue par le projet de loi en faveur des agents non titulaires de l'État de catégories A et B et s'est interrogée sur la nature des mesures concrètes envisagées par le Gouvernement à leur sujet, dans le prolongement des engagements pris dans le cadre du protocole.

S'agissant de la fonction publique territoriale, votre commission vous propose de compléter les dispositions prévues par le projet de loi :

- d'une part, en faisant apparaître clairement qu'aucune obligation de recrutement ne sera imposée aux collectivités territoriales (article 5) ;

- d'autre part, en précisant les modalités de prise en compte des spécialités éventuelles à l'intérieur des cadres d'emplois et de décompte de la durée de services exigée des agents occupant des emplois à temps non complet (article 4).

Enfin, votre commission vous propose d'adopter un article additionnel après l'article 4 afin d'autoriser l'ouverture de concours réservés aux agents non titulaires des collectivités territoriales qui étaient déjà en fonctions au moment de la publication du statut particulier du cadre d'emplois correspondant à leurs missions, sous réserve d'une durée de services effectifs au moins équivalente à quatre ans au cours des huit dernières années.

4. La mise en oeuvre du dispositif : un coût budgétaire neutre, selon le Gouvernement

En ce qui concerne la mise en oeuvre concrète du dispositif, l'exposé des motifs précise que les emplois nécessaires aux recrutements dans la fonction publique de l'État et dans la fonction publique hospitalière « seront les emplois vacants du corps d'accueil et ceux créés , en tant que de besoin par transformation des supports budgétaires affectés à la prise en charge des agents concernés ». Dans la fonction publique territoriale, aucune obligation de recrutement n'étant imposée aux collectivités, celles-ci recruteront les candidats déclarés reçus aux concours réservés sur leurs emplois vacants, en fonction de leurs possibilités de titularisations.

Cependant, on ne dispose à l'heure actuelle d'aucune évaluation précise du nombre de postes qui pourront effectivement être offerts par les concours réservés au cours des quatre prochaines années, et aucune création d'emploi à ce titre n'est prévue dans le projet de loi de finances pour 1997.

Quant au financement du dispositif, l'étude d'impact établie par le Gouvernement estime que les opérations induites par le dispositif « ne devraient en principe engendrer aucun coût budgétaire supplémentaire compte tenu des économies qui pourront être réalisées sur les crédits de vacations ». À court terme, tout au plus des restructurations devraient-elles être effectuées à l'intérieur des budgets afin d'ouvrir des emplois de titulaires, par exemple en utilisant des crédits d'« heures supplémentaires » fréquemment utilisées, au ministère de l'Éducation nationale, pour rémunérer des agents contractuels.

À long terme, les conséquences financières de la titularisation des agents intéressés apparaissent cependant plus incertaines, notamment en raison du glissement vieillesse technicité et en matière de retraite, les agents titularisés qui relevaient jusque là du régime général de l'IRCANTEC étant appelés à rejoindre les régimes du code des pensions civiles et militaires ou de la CNRACL.

II. LE CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ (TITRE II)

Les dispositions du titre II du projet de loi tendent, par l'institution d'un congé de fin d'activité et pour une durée limitée à l'année 1997, à permettre aux fonctionnaires et agents non titulaires de l'État, des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers, se trouvant en fin de carrière et remplissant certaines conditions, de cesser leur activité de manière anticipée afin de libérer des emplois sur lesquels pourront être recrutés de jeunes fonctionnaires.

Ce dispositif, qui s'apparente à la cessation anticipée d'activité mise en place en 1982 et 1983 et qui pourra également bénéficier aux fonctionnaires et agents déjà placés en cessation progressive d'activité, s'inscrit dans le cadre de la politique menée par le Gouvernement en faveur de l'emploi.

Il constitue la traduction législative du protocole d'accord signé le 16 juillet 1996 par M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, avec six organisations syndicales représentatives des fonctionnaires, qui lui-même a procédé à la transposition de l'accord conclu le 6 septembre 1995 dans le cadre de l'UNEDIC en faveur des salariés du secteur privé.

1. Les précédents de la cessation anticipée d'activité et de la cessation progressive d'activité

Le congé de fin d'activité n'a pas d'équivalent actuel dans la fonction publique mais présente des analogies avec la cessation anticipée d'activité (CAA) qui avait été mise en oeuvre en 1982-1983 dans la fonction publique de l'État, sur le fondement de l'ordonnance n° 82-297 du 31 mars 1982.

Cette ordonnance avait en effet prévu, pour les agents âgés de plus de 57 ans et réunissant 37,5 annuités de services (services publics pour les fonctionnaires et services salariés pour les non titulaires qui devaient en outre justifier d'au moins 10 ans de services publics), la possibilité de mettre fin à leur activité et de percevoir pendant trois ans au plus et jusqu'à l'âge de la retraite, un revenu de remplacement fixé respectivement à 75 % et 70 % du dernier traitement pour les fonctionnaires et pour les agents non titulaires.

Le dispositif de la CAA, qui avait alors bénéficié à 16 000 agents, n'a pas été reconduit.

En revanche, la cessation progressive d'activité (CPA), mise en place en même temps que la CAA dans le même souci de favoriser l'emploi par un « dégagement des cadres », a depuis lors été pérennisée.

Suivant ses modalités actuelles, la CPA permet aux agents titulaires et non titulaires des trois fonctions publiques âgés de 55 ans au moins et justifiant de 25 ans de services publics effectifs ^{2 ( * )} , non susceptibles de bénéficier à cet âge d'une pension à jouissance immédiate, d'exercer leurs fonctions à mi-temps, en percevant 80 % de leur traitement, à compter du début du mois suivant leur 55ème anniversaire et jusqu'à 60 ans, âge auquel ils sont admis à la retraite (cf. ordonnances n ^os 82-297 et 82-298 du 31 mars 1982).

Ce dispositif comptait un peu moins de 25 000 bénéficiaires (titulaires et non titulaires) dans la fonction publique de l'État à la fin de l'année 1994.

2. L'accord UNEDIC du 6 septembre 1995 et sa transposition à la fonction publique par le protocole du 16 juillet 1996

Dans le cadre des dispositions prises par les partenaires sociaux en vue d'une participation du régime d'assurance chômage au soutien de l'emploi, les organisations d'employeurs et de salariés responsables de ce régime ont conclu, le 6 septembre 1995, un accord relatif au développement de l'emploi en contrepartie de la cessation d'activité de certaines catégories de salariés.

Cet accord, entré en vigueur le 1er octobre 1995 et applicable jusqu'au 31 décembre 1996, permet à un salarié totalisant au moins 40 ans de cotisations à l'assurance vieillesse et remplissant certaines autres conditions de mettre fin à son activité professionnelle en accord avec son employeur et de percevoir jusqu'à l'âge de la retraite un revenu de remplacement ; en contrepartie, son employeur s'engage à procéder à une nouvelle embauche en recrutant un demandeur d'emploi dans un délai de trois mois.

Les principales conditions d'accès à ce dispositif sont les suivantes :

- il est ouvert aux salariés âgés de plus de 57 ans et demi ; toutefois, les salariés pouvant justifier de 172 trimestres (ce qui correspond à 43 ans) validés au titre de l'assurance vieillesse sont dispensés de toute condition d'âge ;

- les demandeurs doivent en tout cas justifier de 160 trimestres (c'est-à-dire 40 ans) de cotisations à l'assurance vieillesse et de 12 ans d'appartenance au régime d'assurance chômage.

Le salarié dont la cessation d'activité a été acceptée est admis à bénéficier d'un revenu de remplacement dénommé allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) dont le montant est fixé à 65 % du salaire antérieur de référence et qui est versé jusqu'au dernier jour du mois au cours duquel l'intéressé atteint son 60ème anniversaire.

En matière de protection sociale, la période de versement de l'ARPE n'ouvre aucun droit au titre du régime général d'assurance vieillesse, mais l'intéressé peut continuer à acquérir des points de retraite complémentaire, calculés sur l'assiette de la rémunération antérieure ; par ailleurs, il conserve ses droits aux prestations d'assurance maladie.

Le financement de l'ARPE est assuré par un fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi, alimenté par les ressources de l'assurance chômage, en application de la loi n° 96-126 du 21 février 1996 portant création de ce fonds.

Le dispositif ainsi mis en oeuvre en faveur des salariés constituant une contribution importante à la politique de création d'emplois que le Gouvernement entend promouvoir, il a été décidé, à l'issue du sommet social du 21 décembre 1995, de procéder à sa transposition dans la fonction publique.

Les négociations avec les organisations syndicales menées en vue de cette transposition ont débouché sur la signature, le 16 juillet 1996, d'un protocole d'accord portant sur la création d'un congé de fin d'activité en vue de favoriser le dégagement d'emplois dans la fonction publique, en particulier au bénéfice des jeunes. Le titre II du projet de loi constitue la traduction législative de ce protocole.

3. Les dispositions du projet de loi

L' article 11 du projet de loi prévoit donc la création, pour une période limitée à l'année 1997, d'un congé de fin d'activité accessible, sur demande et sous réserve de l'intérêt du service, aux fonctionnaires et agents non titulaires des trois fonctions publiques. Il pose également le principe selon lequel tout emploi libéré par l'attribution d'un congé de fin d'activité devra donner lieu à recrutement dans les conditions prévues par le statut général des fonctionnaires.

Les conditions d'accès au congé de fin d'activité sont les suivantes :

- le demandeur doit être âgé d'au moins 58 ans ; toutefois le projet de loi prévoit que cette condition d'âge ne pourra pas être opposée à un fonctionnaire justifiant de 40 années de services publics ou à un agent non titulaire justifiant de 172 trimestres (c'est-à-dire 43 ans) validés au titre de l'assurance vieillesse et de 15 années de services publics ;

- les fonctionnaires doivent justifier soit de 37,5 ans d'assurance vieillesse (tous régimes confondus) et de 25 ans au moins de services publics, soit de 40 ans d'assurance vieillesse3 ( * ) (également tous régimes confondus) et de 15 ans au moins de services publics (articles 12, 21 et 32) ;

- les agents non titulaires doivent, pour leur part, totaliser 160 trimestres (c'est-à-dire 40 ans comme les salariés bénéficiaires de l'accord UNEDIC) validés au titre des régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse et 25 ans au moins de services publics (articles 15, 24 et 35).

L'extension du congé de fin d'activité aux maîtres et documentalistes contractuels ou agréés à titre définitif des établissements d'enseignement privés sous contrat, ainsi qu'aux ouvriers de l'État, est par ailleurs prévue sous réserve d'adaptations définies par décret en Conseil d'État ( article 19 ).

Les bénéficiaires du congé d'activité percevront un revenu de remplacement dont le montant est respectivement fixé à 75 % du traitement brut des six derniers mois pour les fonctionnaires ( articles 14 , 23 et 34 ) et à 70 % du salaire moyen brut des six derniers mois pour les agents non titulaires ( articles 16 , 26 et 37 ) . Ce revenu leur sera versé jusqu'à leur mise à la retraite qui interviendra dès qu'ils pourront prétendre à une pension à jouissance immédiate ou à l'âge de 60 ans.

En matière de droits à la retraite, le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvre aucun droit nouveau au titre du code des pensions civiles et militaires pour les fonctionnaires (qui perdent également le bénéfice de l'avancement) ni au titre du régime général d'assurance vieillesse de sécurité sociale pour les agents non titulaires ; toutefois, ces derniers pourront continuer à acquérir des points de retraite complémentaire au titre de l'IRCANTEC ou d'un autre régime obligatoire de retraite complémentaire moyennant cotisation sur la base du revenu de remplacement ( articles 17 , 28 et 39 ) .

Enfin, en ce qui concerne l'assurance maladie, les agents placés en congé de fin d'activité continueront à bénéficier des prestations servies par leurs régimes de sécurité sociale respectifs, pour lesquels le revenu de remplacement sera soumis à cotisation.

*

Votre commission des Lois approuve dans son principe ce dispositif destiné à favoriser l'emploi des jeunes.

Elle vous propose donc d'adopter les dispositions qui viennent d'être présentées, sous réserve de l'adoption de quelques amendements tendant à apporter certaines précisions ou à procéder à certaines harmonisations.

En effet, elle a souhaité étendre la dispense de condition d'âge, pour l'accès au congé de fin d'activité, aux fonctionnaires totalisant 172 trimestres (c'est-à-dire 43 ans) de cotisations d'assurance vieillesse dont au moins 15 ans en qualité de fonctionnaire ou d'agent public, dans un souci d'harmonisation avec les dispositions prévues en faveur des agents non titulaires ( articles 12 , 21 et 32 ) .

Elle a également prévu d'assurer une indexation du revenu de remplacement qui sera alloué aux agents non titulaires bénéficiaires d'un congé de fin d'activité ( articles 16 , 26 et 37 ) et d'harmoniser les dispositions relatives aux agents non titulaires de l'État avec celles prévues pour les agents non titulaires des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers dans le cas particulier d'agents travaillant à temps partiel, placés en cessation progressive d'activité ou bénéficiant d'un congé de grave maladie ( article 16 ) .

Par ailleurs, à la suite d'une observation de M. Jean-Jacques Hyest, la commission n'a pas jugé indispensable de contraindre les personnels enseignants des collectivités territoriales à partir en congé de fin d'activité entre le 1er juillet et le 1er septembre comme les personnels enseignants de la fonction publique de l'État et a donc supprimé l' article 29.

Enfin, suivant une suggestion de M. Patrice Gélard, la commission a souhaité autoriser les bénéficiaires d'un congé de fin d'activité à exercer, non seulement des activités liées à la production d'oeuvres scientifiques, littéraires ou artistiques, mais également des activités occasionnelles d'enseignement dans des limites fixées par décret ( articles 18 , 30 et 41 ) .

4. Le financement du congé de fin d'activité : un coût encore incertain

En ce qui concerne la fonction publique de l'État, le congé de fin d'activité sera bien entendu financé par le budget de l'État.

En revanche, s'agissant de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, il ne devrait en principe pas entraîner de charges supplémentaires pour les collectivités et établissements concernés puisque le financement du surcoût salarial entraîné par la mise en application du dispositif pour les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers sera assuré par la création d'un fonds de compensation géré par la Caisse des dépôts ( article 43 ) . Alimenté par les réserves du régime de l'allocation temporaire d'invalidité, ce fonds devra en effet effectuer le remboursement du revenu de remplacement versé aux bénéficiaires du congé de fin d'activité aux collectivités et établissements concernés, sous réserve que ceux-ci procèdent au recrutement de nouveaux fonctionnaires pour compenser les départs dans leurs effectifs.

L 'article 43 précise que ce remboursement prendra effet à la date du départ du bénéficiaire du congé de fin d'activité si le recrutement intervient dans un délai de trois mois à compter de cette date ou à la date du recrutement si celui-ci intervient après ce délai.

Votre commission vous propose cependant, compte tenu de la longueur des délais de recrutement, de porter à six mois ce délai pendant lequel les collectivités et établissements pourront bénéficier d'un remboursement immédiat.

En l'absence de toute évaluation fiable du nombre de futurs bénéficiaires du congé de fin d'activité ^{4 ( * )} , le coût de la mise en oeuvre du dispositif ne peut être chiffré précisément. L'étude d'impact procède néanmoins à une évaluation fondée sur l'hypothèse que « le congé de fin d'activité rencontrera une adhésion proche de celle de la cessation anticipée d'activité ». D'après cette évaluation, sur la base d'un nombre total de 15 000 bénéficiaires, dont 10 000 dans la fonction publique de l'État, 4 000 dans la fonction publique territoriale et 1 000 dans la fonction publique hospitalière (contre 16 000 bénéficiaires dans la seule fonction publique de l'État pour la CAA qui permettait de partir dès 57 ans mais ne prenait pas en compte les éventuelles carrières mixtes des fonctionnaires), le coût global de la mesure s'établirait entre 600 et 800 millions de francs sur 1997 et 1998 « compte tenu du coût des revenus de remplacement , du coût des recrutements , de l'économie résultant des départs et de la part prise par les agents en CPA parmi les 15 000 bénéficiaires ».

Ces chiffres restant cependant très incertains, rien ne permet aujourd'hui de garantir avec certitude que la masse financière disponible pour alimenter le fonds de compensation, soit environ 500 millions de francs en 1997 (cf. commentaire de l'article 43) sera suffisante pour financer en totalité le financement des revenus de remplacement qui seront alloués aux agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.

III. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI (TITRE III)

Le projet de loi comporte en outre, dans son titre III, un certain nombre de dispositions statutaires concernant notamment l'ouverture européenne de la fonction publique et l'amélioration de la protection sociale des fonctionnaires, ainsi que diverses dispositions tendant à régler des situations particulières ou à procéder à des validations.

1. L'ouverture européenne de la fonction publique

En application du principe de libre circulation des travailleurs, l'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants communautaires a été consacrée, en 1991, par l'introduction, dans le Titre premier du statut général, d'un article 5 bis leur permettant d'accéder aux emplois dont les attributions ne sont pas liées à l'exercice de la souveraineté ou à l'exercice des prérogatives de puissance publique.

À la suite de la modification des statuts particuliers des corps concernés, environ 80 % des emplois de la fonction publique de l'État et 70 % de ceux de l'ensemble de la fonction publique française sont désormais accessibles, par concours, aux ressortissants des États membres de la Communauté, qui ont eux-mêmes, à l'exception du Luxembourg et de la Grèce, prévu l'ouverture de leur fonction publique aux ressortissants communautaires.

Le projet de loi propose aujourd'hui de compléter cette ouverture européenne par trois mesures qui permettront à la France de se conformer à ses engagements internationaux et à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes :

- l'extension du droit d'accès à la fonction publique française aux ressortissants de l'Espace économique européen (EEE), dans les mêmes conditions que pour les ressortissants communautaires ^{5 ( * )} ( article 45 ) ;

- la prise en compte du service national accompli dans leur pays d'origine par les ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou de l'EEE lors de l'accès à la fonction publique française ( article 46 ) ;

- et la mise en place d'un dispositif tendant à faciliter la libre circulation des fonctionnaires européens en cours de carrière, et non plus seulement en début de carrière, en autorisant à la fois l'accueil en détachement dans la fonction publique française de fonctionnaires d'un autre État membre de l'Union européenne ou de l'EEE ( article 47 ) et le départ en détachement de fonctionnaires français dans les administrations des autres États membres de l'Union européenne ou de l'EEE ( articles 50 , 53 et 56 ) .

2. L'amélioration de la protection sociale des fonctionnaires

Le projet de loi comporte également des modifications statutaires à caractère social intéressant les trois fonctions publiques qui tendent :

- d'une part, à permettre aux fonctionnaires atteints du SIDA de bénéficier d'un congé de longue durée d'une durée de cinq ans (dont trois ans à plein traitement et deux ans à demi-traitement), plus favorable que le congé de longue maladie d'une durée de trois ans (dont un an à plein traitement et deux ans à demi-traitement) dont ils pouvaient bénéficier jusqu'à présent ( articles 49 , 52 et 55 ) ;

- d'autre part, à étendre le droit au congé parental aux fonctionnaires accueillant en vue de son adoption un enfant âgé de plus de trois ans mais n'ayant pas encore atteint la fin de l'obligation scolaire, par transposition de la disposition analogue prévue en faveur des salariés par la loi du 5 juillet 1996 relative à l'adoption ( articles 51 , 54 et 57 ) .

Par ailleurs, l' article 48 a pour objet d'assurer le bénéfice de la protection de la collectivité publique aux fonctionnaires ou anciens fonctionnaires faisant l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle ; cette disposition est essentiellement destinée à permettre aux intéressés d'obtenir le remboursement de leurs frais d'avocat et d'autres frais de justice.

3. Les dispositions destinées à régler des situations particulières et les mesures de validation

Parmi les dispositions diverses destinées à régler des situations particulières, deux articles concernent la fonction publique hospitalière :

- le premier tend à conférer une base législative aux astreintes à domicile auxquelles sont soumises certaines catégories de personnels afin d'assurer la continuité du service public dans les établissements hospitaliers ( article 58 ) ;

- tandis que le second est destiné à permettre le reclassement dans la fonction publique hospitalière de certains techniciens de laboratoire actuellement en fonctions dans les centres de transfusion sanguine ( article 60 ) .

Par ailleurs, l' article 59 a pour objet de rendre possible la fusion des différents corps de contrôleurs du travail qui coexistent actuellement alors que l' article 61 , qui concerne les territoires d'outre-mer et Mayotte, procède à une harmonisation avec le régime applicable en métropole des conditions dans lesquelles les fonctionnaires de l'État ayant exercé des fonctions d'autorité peuvent occuper des emplois au service des collectivités territoriales qu'ils étaient précédemment chargés de contrôler.

Enfin, les articles 62 , 63 , et 64 constituent des mesures de validation concernant notamment les candidats reçus à des concours administratifs dont les résultats ont par la suite été annulés par le Conseil d'État.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter les dispositions du Titre III sous réserve de quelques amendements de forme.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE

Les dispositions du Titre Premier du projet de loi constituent la traduction législative du protocole d'accord conclu le 14 mai 1994 entre le Gouvernement et les organisations syndicales représentatives de la fonction publique (à l'exception de la CGT) en vue de la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Le Titre Premier est divisé en trois chapitres respectivement consacrés à chacune de ces trois fonctions publiques, auxquels vient s'ajouter un chapitre IV intitulé « Dispositions particulières ».

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT

Article premier
Conditions d'accès aux concours réservés

Par dérogation au principe général du recrutement des fonctionnaires de l'État par voie de concours externe ou interne, posé par l'article 19 de la loi statutaire du 11 janvier 1984, l'article premier du projet de loi autorise, à titre temporaire (pour une période d'une durée maximum de quatre ans), l'ouverture de concours réservés à certains agents non titulaires et destinés à leur faciliter l'accès aux corps de fonctionnaires titulaires.

Pour s'inscrire à l'un de ces concours réservés, les candidats devront satisfaire l'ensemble des conditions suivantes :

1° justifier de la qualité d'agent non titulaire de l'État ou de ses établissements d'enseignement publics ou des établissements d'enseignement gérés directement par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, AEFE (il s'agit là des établissements d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ou du ministère de la coopération, mentionnés à l'article 3 de la loi n° 90-588 du 6 juillet 1990 portant création de l'AEFE) ;

- avoir été recruté, à titre temporaire, sur des emplois ou crédits inscrits au budget de l'État (et non sur des ressources propres des établissements) ;

- exercer des missions de service public et assurer des fonctions normalement dévolues aux agents titulaires ;

2° être en fonctions ou bénéficier d'un congé régulièrement accordé dans les conditions réglementaires en vigueur (à savoir l'un des congés prévus par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, pris pour l'application de l'article 7 de la loi statutaire du 11 janvier 1984) ;

3° relever de l'une des deux catégories suivantes :

- agents non titulaires exerçant des fonctions du niveau de la catégorie C (12 000 agents seraient concernés au titre de cette première catégorie, selon l'étude d'impact accompagnant le projet de loi) ;

- agents non titulaires exerçant des fonctions d'enseignement ou d'éducation (maîtres auxiliaires, notamment) ou des fonctions d'information ou d'orientation, dans des établissements publics d'enseignement du second degré ou des services relevant des ministères de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports ou de l'agriculture, ou encore dans l'un des établissements d'enseignement gérés par l'AEFE (11 000 agents seraient concernés au titre de cette seconde catégorie, toujours selon l'étude d'impact) ;

4° justifier des titres ou diplômes requis des candidats au concours externe d'accès au corps concerné (ou, le cas échéant, au concours interne pour ce qui concerne les corps d'enseignement des disciplines techniques et professionnelles) ;

5° justifier d'une durée de services effectifs « au sein de la fonction publique de l'État » au moins égale à « quatre ans d'équivalent temps plein » au cours des huit dernières années.

Les conditions mentionnées aux 1°, 2° et 3° seront appréciées à la date du 14 mai 1996, c'est-à-dire à la date de signature du protocole d'accord précité en vue de la résorption de l'emploi précaire, tandis que les conditions prévues aux 4° et 5° seront appréciées à la date de clôture des inscriptions au concours.

Toutefois, afin d'atténuer le caractère brutal de la date « couperet » du 14 mai 1996, les candidats qui n'étaient plus en fonctions à cette date mais l'avaient été pendant une partie de la période comprise entre le 1er janvier et le 14 mai 1996 (ce qui semble notamment être le cas d'un certain nombre de maîtres auxiliaires) seront admis à se présenter au concours à condition de remplir les conditions de titres ou diplômes et de durée de services à la date du 14 mai 1996.

Les concours réservés pourront être ouverts lorsque les besoins le justifieront dans les corps concernés, sans que leur organisation constitue pour autant une obligation pour l'administration.

De plus, s'agissant de l'organisation de concours et non de l'ouverture d'un droit à la titularisation, le nombre d'emplois ouverts à cette procédure de recrutement pourrait être sensiblement inférieur au nombre total d'agents potentiellement concernés ; selon les termes du protocole d'accord du 14 mai 1996, « les emplois nécessaires (...) seront les emplois vacants du corps d'accueil et ceux créés , en tant que de besoin , par transformation des supports budgétaires affectés à la prise en charge des agents concernés ».

Les modalités d'application de cet article sont renvoyées à des décrets en Conseil d'État.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement tendant à en clarifier la rédaction.

Article 2
Concours réservés aux agents non titulaires
des établissements publics administratifs

Cet article prévoit l'extension du dispositif de concours réservés prévu à l'article premier, sous les mêmes conditions, en faveur des agents non titulaires de droit public des établissements publics administratifs.

Les agents concernés sont ceux qui occupent, dans ces établissements, des emplois autres que ceux qui figurent sur la liste prévue au 2° de l'article 3 de la loi statutaire du 11 janvier 1984. Cette liste, énumérant les emplois de certains établissements publics qui « en raison du caractère particulier de leurs missions » ne sont pas nécessairement occupés par des fonctionnaires, a été fixée par le décret n° 84-455 du 14 juin 1984. Il s'agit, à titre d'exemple, d'emplois de certains établissements à caractère social (ANPE, CNAM, CNAV, CNAF...), culturel (Grand Louvre, Opéra Bastille, Bibliothèque nationale de France...), économique (INC, IGN, Office national de la chasse...) ou encore de certains établissements d'enseignement supérieur (École polytechnique, École nationale supérieure des mines de Paris...).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à en préciser la rédaction.

Article 3
Dispositif transitoire en faveur des agents non titulaires
enseignant dans certaines disciplines professionnelles

Cet article concerne le cas particulier des agents non titulaires qui enseignent dans une discipline pour laquelle il n'existe pas de diplôme spécifique leur permettant l'accès par concours aux corps de titulaires (corps de professeurs certifiés ou de professeurs de lycée professionnel du deuxième grade).

Pour régler le problème posé par ces agents auxquels n'est donc pas applicable le dispositif de concours réservés prévu par l'article premier, il est proposé, conformément au protocole d'accord du 14 mai 1996, de les faire bénéficier de contrats à durée indéterminée, à titre transitoire (pour une période d'une durée maximum de quatre ans) et « dans l'attente d'une solution statutaire » qui reste à déterminer.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les bénéficiaires potentiels seraient au nombre de quelques centaines et les disciplines d'enseignement en cause relèveraient notamment des secteurs de la coiffure, des transports et de l'artisanat d'art (professions de tailleur de pierre ou de tonnelier, par exemple).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel tendant à préciser que la « solution statutaire » prévue prendra la forme de dispositions statutaires.

Article additionnel après l'article 3
Situation des maîtres délégués
de l'enseignement privé sous contrat

Le protocole d'accord pour la résorption de l'emploi précaire avait prévu la mise au point de mesures adaptées à la spécificité des personnels enseignants des établissements d'enseignement privé sous contrat. Or, le projet de loi reste muet sur ce point.

Votre commission vous propose donc de réparer cet oubli en précisant, conformément aux engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du protocole, que les maîtres délégués (équivalents des maîtres auxiliaires) des établissements d'enseignement privé sous contrat pourront bénéficier de mesures adaptées, définies en concertation avec les partenaires intéressés, en vue de la résorption de l'emploi précaire dans ce secteur.

Elle vous propose donc d'insérer après l'article 3 du projet de loi un article additionnel rédigé en ce sens.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Article 4
Conditions d'accès aux concours réservés

Par dérogation aux règles normales de recrutement dans la fonction publique territoriale définies par les articles 36 (principe du recrutement par voie de concours externe ou interne), 41 (modalités suivant lesquelles sont pourvus les emplois vacants), 43 (fixation du nombre de postes ouverts à un concours) et 44 (établissement d'une liste d'aptitude à l'issue d'un concours) de la loi statutaire du 26 janvier 1984, l'article 4 du projet de loi, de même que l'article premier pour la fonction publique de l'État, autorise, à titre temporaire (pour une durée maximum de quatre ans), l'ouverture de concours réservés à certains agents non titulaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Pour s'inscrire à l'un de ces concours réservés permettant l'accès à un cadre d'emplois de fonctionnaire territorial titulaire, les candidats devront satisfaire aux cinq conditions suivantes :

1° justifier de la qualité d'agent non titulaire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, recruté en application de la loi statutaire du 26 janvier 1984 ;

2° être en fonctions ou bénéficier d'un congé régulièrement accordé dans les conditions réglementaires en vigueur (à savoir l'un des congés prévus par le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi statutaire du 26 janvier 1984) ;

3° exercer, dans le ressort de l'autorité organisatrice du concours (qui peut être, selon le cas, le CNFPT, un centre de gestion ou une collectivité territoriale elle-même), des fonctions correspondant à celles définies par les statuts particuliers de cadres d'emplois pour lesquels un concours de recrutement au plus a été organisé et a donné lieu à l'établissement d'une liste d'aptitude ;

4° justifier des titres ou diplômes requis, le cas échéant, des candidats au concours externe d'accès au cadre d'emploi concerné ;

5° justifier d'une durée de services publics effectifs « au sein de la fonction publique territoriale »« équivalente à quatre ans » , au cours des huit dernières années.

À l'instar du dispositif prévu pour la fonction publique de l'État, les conditions mentionnées aux 1°, 2° et 3° seront appréciées à la date du 14 mai 1996, tandis que celles prévues aux 4° et 5° le seront à la date de clôture des inscriptions au concours ; toutefois les candidats qui ont été en fonctions pendant une partie de la période comprise entre le 1er janvier et le 14 mai 1996 seront admis à se présenter au concours à condition de remplir les conditions de titres ou diplômes et de durée de services à la date du 14 mai 1996.

Les conditions définies aux 1°, 2°, 4° et 5° sont analogues à celles qui ont été prévues à l'article premier pour la fonction publique de l'État.

En revanche, la condition définie au 3°, qui précise l'étendue de la « population » concernée, a une portée sensiblement différente. En effet, alors que le dispositif prévu à l'article premier pour la fonction publique de l'État s'adresse essentiellement soit à des agents de niveau correspondant à la catégorie C, soit à des personnels enseignants (maîtres auxiliaires, en particulier), les concours réservés qui sont prévus par l'article 4 pour la fonction publique territoriale ont vocation à bénéficier à des agents de tous niveaux, occupant des fonctions normalement dévolues à des cadres d'emplois pour lesquels aucun concours n'a encore eu lieu en raison de leur création récente, ou pour lesquels des difficultés ont été rencontrées l'organisation locale ou nationale des concours.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les cadres d'emplois concernés seraient au nombre de 10 dans la filière culturelle, 3 dans la filière sportive, 2 dans la filière administrative (cadres d'emplois des secrétaires de mairie et des adjoints administratifs), 14 dans la filière médico-sociale et 2 dans la filière technique.

Le nombre de bénéficiaires potentiels est évalué par l'étude d'impact à environ 50 000, dont 39 000 pour les cadres d'emplois du niveau des catégories A et B et de l'ordre de 10 à 11 000 pour les fonctions du niveau de la catégorie C (contre 33 000 en tout pour la fonction publique de l'État).

Les modalités d'application de cet article sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Votre commission vous propose d'adopter cet article dans une nouvelle rédaction résultant d' un amendement qui tend notamment à apporter deux précisions complémentaires :

- d'une part, en prévoyant la prise en compte des spécialités éventuelles à l'intérieur des cadres d'emplois ;

- d'autre part, en définissant des modalités de comptabilisation de la durée de services adaptées à la situation particulière des agents à temps non complet (pour les autres agents, cette comptabilisation se fera, comme dans les autres fonctions publiques, en équivalent temps plein).

S'agissant des agents occupant des emplois à temps non complet, la solution retenue par la commission est la suivante : les périodes de travail à temps non complet correspondant à une durée supérieure ou égale au mi-temps sont assimilées à des périodes à temps plein alors que les autres périodes de travail à temps non complet sont assimilées à des périodes à mi-temps.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 4
Concours réservés à certains agents
non titulaires de la fonction publique territoriale

Après l'article 4, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir la possibilité d'ouvrir des concours réservés aux agents non titulaires des collectivités territoriales qui étaient déjà en fonctions au moment de la publication du cadre d'emplois correspondant aux missions qu'ils exercent et qui peuvent justifier d'une durée de services d'au moins quatre ans au cours des huit dernières années.

Cet amendement a pour objet d'offrir une possibilité de titularisation à des agents qui, ayant été recrutés avant la publication des statuts particuliers des cadres d'emplois, sont généralement en fonctions depuis longtemps et donnent toute satisfaction à leurs employeurs.

Article 5
Listes d'aptitude

Cet article a pour objet de préciser que les agents déclarés admis à un concours réservé seront inscrits sur une liste d'aptitude dont la durée de validité est fixée à deux ans.

Les concours réservés donneront donc lieu, comme les autres concours de recrutement dans la fonction publique territoriale, à l'établissement de listes d'aptitude sur lesquelles le texte du projet de loi n'apporte aucune autre précision que celle de leur délai de validité.

Aucune obligation de recrutement n'étant imposée aux collectivités locales, il apparaît cependant implicite que l'inscription sur une de ces listes d'aptitude -de même que l'inscription sur une liste d'aptitude de droit commun- ne vaudra pas recrutement, celui-ci restant subordonné à la nomination par une collectivité territoriale dans un emploi déclaré vacant.

Votre commission estime néanmoins préférable, dans un souci de clarification, de préciser explicitement que ces listes d'aptitude, tout comme les listes d'aptitude de droit commun, seront établies par ordre alphabétique et n'entraîneront aucune obligation de recrutement pour les collectivités territoriales.

Elle vous propose donc d'adopter un amendement rédigé en ce sens.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

Article 6
Conditions d'accès aux concours réservés

Par dérogation aux règles de droit commun du recrutement dans la fonction publique hospitalière, définies par les articles 29 (principe du recrutement par concours externe ou interne) et 31 (modalités de nomination) de la loi statutaire du 9 janvier 1986, l'article 6 du projet de loi, de même que les articles premier pour la fonction publique de l'État et quatre pour la fonction publique territoriale, autorise à titre transitoire (pour une durée maximum de quatre ans) l'ouverture de concours réservés aux agents contractuels des établissements hospitaliers, organisés à l'échelon départemental ou, si les effectifs le justifient, à l'échelon régional.

Pour se présenter à ces concours, les candidats devront satisfaire les cinq conditions suivantes :

1° justifier de la qualité d'agent contractuel de droit public, recruté à titre temporaire, des établissements dont les personnels relèvent du statut de la fonction publique hospitalière (établissements mentionnés à l'article 2 de la loi statutaire du 9 janvier 1986) ;

2° être en fonctions ou bénéficier d'un congé régulièrement accordé dans les conditions réglementaires en vigueur (c'est-à-dire de l'un des congés Prévu par le décret n° 91-155 du 6 février 1991 pris en application de l'article 10 de la loi statutaire du 9 janvier 1986) ;

3° exercer des fonctions permanentes d'un niveau équivalent au plus à la catégorie B ;

4° justifier des titres ou diplômes requis des candidats au concours externe d'accès au corps concerné ;

5° justifier d'une durée de services effectifs « dans la fonction publique hospitalière » au moins égale à quatre ans d'équivalent temps plein au cours des huit dernières années.

À l'instar du dispositif prévu pour la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale, les premières conditions seront appréciées à la date du 14 mai 1996 alors que les deux dernières le seront à la date de clôture des inscriptions au concours ; toutefois, les candidats qui ont été en fonctions pendant une partie de la période comprise entre le 1er janvier et le 14 mai 1996 seront autorisés à se présenter aux concours réservés à condition de remplir les conditions de titres ou diplômes et de durée de services à la date du 14 mai 1996.

Les conditions mentionnées aux 1°, 2°, 4° et 5° sont analogues à celles qui ont été prévues aux articles 1er et 4 pour les concours réservés concernant la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale. En revanche, la condition figurant au 3°, qui précise l'étendue de la « population » concernée, a une portée sensiblement plus large ; en effet, les concours réservés seront accessibles à l'ensemble des agents contractuels qui assurent des missions permanentes de même nature que celles qui sont normalement dévolues aux fonctionnaires titulaires de catégories B ou C. Le nombre d'agents contractuels dont la situation pourrait ainsi être régularisée est évalué à environ 9.500 personnes (dont 7.600 du niveau de la catégorie C et 1.600 du niveau de la catégorie B) relevant majoritairement des filières administrative et technique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à en simplifier et en clarifier la rédaction.

Article 7
Listes d'aptitude

Cet article prévoit que les concours réservés concernant la fonction publique hospitalière donneront lieu à l'établissement de listes d'aptitude dont la durée de validité est fixée à un an.

Par dérogation au droit commun du recrutement dans la fonction publique hospitalière (cf. article 31 de la loi statutaire du 9 janvier 1986), le classement des candidats déclarés aptes sur ces listes sera effectué par ordre alphabétique et non par ordre de mérite, ce qui permettra aux établissements de recruter les agents qu'ils emploient déjà, sans être contraints de respecter l'ordre de la liste comme dans un concours normal. Il convient à cet égard de rappeler qu'une exception au principe du recrutement par ordre de mérite avait déjà été prévue, s'agissant du recrutement des infirmiers généraux, à titre exceptionnel et pour une durée de trois ans, par la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994.

Les établissements qui auront offert un poste au concours ouvert dans le département ou, le cas échéant, dans la région, seront cependant tenus de recruter un candidat inscrit sur la liste d'aptitude ; en effet, la rédaction de l'article 7 du projet de loi assure une garantie de recrutement aux candidats inscrits sur cette liste.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8
Décret d'application

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État pour préciser les modalités d'application des dispositions des articles 6 et 7, en particulier :

- la liste des corps concernés, par dérogation à l'article 36 de la loi statutaire du 9 janvier 1986, qui confie aux statuts particuliers le soin de prévoir les conditions dans lesquelles les emplois vacants sont pourvus ;

- les modalités d'organisation des concours réservés ;

- la nature des épreuves.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9
Financement des actions de formation
en faveur des personnels hospitaliers
bénéficiant de contrats emploi solidarité

Cet article prévoit la possibilité de financer pour partie les actions de formation en faveur des personnes bénéficiant de contrats emploi solidarité (CES) dans les établissements dont les personnels relèvent du statut de la fonction publique hospitalière, au moyen des crédits mutualisés destinés à la formation professionnelle continue des personnels hospitaliers.

L'objectif poursuivi par cette disposition qui avait été inscrite dans le protocole d'accord du 14 mai 1996 relatif à la résorption de l'emploi précaire, est de permettre l'engagement d'actions de formation en faveur des bénéficiaires de CES en vue de favoriser leur insertion en leur donnant une qualification leur permettant par exemple de préparer les concours d'accès à la fonction publique hospitalière.

Les crédits mutualisés de formation continue qui viendront ainsi abonder le financement de ces actions de formation sont les crédits collectés par les organismes paritaires agréés par l'État, chargés de la gestion et de la mutualisation des fonds de la formation professionnelle continue des personnels hospitaliers, en application de l'article 22 de la loi n° 90-579 du 4 juillet 1990 relative au crédit-formation, à la qualité et au contrôle de la formation professionnelle continue et modifiant le livre IX du code du travail.

Il n'existe actuellement qu'un seul organisme de ce type ; l'Association nationale pour la formation permanente des personnels hospitaliers (ANFH), association régie par la loi du 1er juillet 1901.

75 % des établissements de la fonction publique hospitalière, employant 80 % des agents relevant de ce statut, cotisent à l'ANFH à un taux minimum de 1 % de la masse salariale au titre de la loi du 4 juillet 1990 précitée. L'ANFH gère également les crédits du congé de formation professionnelle pour lequel tous les établissements sont tenus par l'article 41 de la loi statutaire du 9 janvier 1986 de cotiser au taux de 0,15 % de la masse salariale.

Le nombre de CES employés dans les établissements de la fonction publique hospitalière et donc susceptibles de bénéficier des dispositions de l'article 9 du projet de loi peut être évalué à 55 000.

Votre commission a cependant estimé que les dispositions de cet article ne se rattachaient pas directement à l'objet du titre premier du projet de loi et trouvaient davantage leur place au sein des dispositions diverses prévues par le titre III.

Elle vous propose donc un amendement tendant à supprimer cet article et à en replacer le contenu avant l'article 58.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS PARTICULIÈRES

Article 10
Personnels des administrations parisiennes

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État pour préciser les conditions dans lesquelles les personnels contractuels des administrations parisiennes (c'est-à-dire les agents non titulaires de la commune et du département de Paris, ainsi que de leurs établissements publics) pourront le cas échéant bénéficier du dispositif de concours réservés prévu par le Titre Premier du projet de loi en vue de la résorption de l'emploi précaire.

Les fonctionnaires des administrations parisiennes appartiennent -rappelons-le- à des corps spécifiques et sont soumis à un statut particulier dérogatoire au statut général de la fonction publique territoriale, défini par le décret n° 94-415 du 24 mai 1994, pris en application de l'article 118 de la loi statutaire du 26 janvier 1984.

Dans la mesure où elle s'avérerait nécessaire, la transposition à ces corps des procédures de régularisation des agents non titulaires occupant des fonctions permanentes, prévues par le Titre Premier du projet de loi, nécessiterait donc des dispositions particulières, ce qui justifie de prévoir, par l'article 10 du projet de loi, l'élaboration d'un décret en Conseil d'État à cet effet.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ AU PROFIT DE CERTAINS FONCTIONNAIRES ET AGENTS NON TITULAIRES DES FONCTIONS PUBLIQUES DE L'ÉTAT, TERRITORIALE ET HOSPITALIÈRE

Les dispositions du Titre II du projet de loi constituent, tout comme celles du Titre Premier, la traduction législative d'un protocole d'accord conclu entre le Gouvernement et les organisations syndicales représentatives de la fonction publique (à l'exception de la CGT).

Il s'agit cette fois-ci du « protocole de départ anticipé pour l'emploi des jeunes dans la fonction publique ». Signé le 16 juillet 1996, ce protocole a pour objet de transposer aux agents de la fonction publique l'accord conclu le 6 septembre 1995 par les partenaires sociaux dans le cadre de l'UNEDIC afin de favoriser l'emploi des jeunes, qui permet aux salariés susceptibles de bénéficier d'une retraite à taux plein de mettre fin de manière anticipée à leur activité professionnelle, chaque départ étant compensé par l'embauche d'un nouveau salarié.

En application de ce protocole, des fonctionnaires justifiant d'un nombre d'années de cotisation d'assurance vieillesse ou de retenue pour pension correspondant à celui prévu pour bénéficier d'une retraite à taux plein pourront quitter leur activité professionnelle avant d'avoir atteint la limite d'âge de leur grade en prenant un congé de fin d'activité à partir de 58 ans.

Après un article posant le principe général de la création du congé de fin d'activité prévu par le protocole d'accord du 16 juillet 1996, le Titre II du projet de loi est divisé, comme le Titre Premier, en trois chapitres consacrés respectivement à la fonction publique de l'État, à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière ; il comprend en outre un Chapitre IV intitulé « Dispositions communes ».

Article 11
Création d'un congé de fin d'activité

Cet article pose le principe de la création, pour une période limitée à l'année 1997 ^{6 ( * )} , d'un congé de fin d'activité en faveur des fonctionnaires et agents non titulaires de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs, ainsi que des établissements hospitaliers.

Il précise que ce congé sera accordé sur demande de l'intéressé et sous réserve de l'intérêt du service et qu'il n'ouvrira pas de droits à pension, tout en renvoyant aux articles suivants pour la définition des conditions à remplir pour demander à en bénéficier.

Est également fixée, dès cet article, la règle selon laquelle tout emploi libéré par l'attribution d'un congé de fin d'activité devra donner lieu à un recrutement dans les conditions de droit commun définies par le statut général de la fonction publique. L'application de cette règle constitue en effet la raison d'être du dispositif qui a pour finalité, comme l'accord UNEDIC, de favoriser l'emploi des jeunes par des recrutements supplémentaires pour occuper les emplois ainsi libérés.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel.

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS APPLICABLES AUX FONCTIONNAIRES ET AGENTS NON TITULAIRES DE L'ÉTAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Article 12
Conditions d'accès des fonctionnaires
au congé de fin d'activité

Cet article définit les conditions d'accès au congé de fin d'activité pour les fonctionnaires de l'État et de ses établissements publics administratifs.

Ainsi que le prévoyait le protocole d'accord, le congé de fin d'activité pourra bénéficier aux fonctionnaires âgés de 58 ans au moins (et de moins de 60 ans), se trouvant en position d'activité dans leur corps ou de détachement et pouvant justifier :

- soit de 37 années et six mois de cotisation d'assurance vieillesse ou de retenue pour pension (tant au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite que de tout autre régime de base obligatoire), et de 25 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public ;

- soit de 40 années de cotisation d'assurance vieillesse ou de retenue pour pension (également tous régimes confondus) et de 15 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.

Toutefois, la condition d'âge ne sera pas opposable à un fonctionnaire qui pourra justifier de 40 années de services effectifs au sens de l'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite (il s'agit en fait de l'ensemble des services publics pris en compte dans la constitution du droit à pension).

En outre, les femmes pourront bénéficier, pour le calcul de la durée d'assurance exigée, des bonifications pour enfants de droit commun accordées aux femmes fonctionnaires pour la liquidation de leur pension, dans les conditions prévues au b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite (une bonification d'un an est accordée pour chacun de leurs enfants légitimes, naturels ou adoptifs et, le cas échéant, pour chacun des autres enfants élevés pendant neuf ans au moins avant leur vingt et unième année révolue).

Les fonctionnaires placés en cessation progressive d'activité pourront accéder au congé de fin d'activité dans les mêmes conditions que les autres fonctionnaires.

Enfin, l'article 12 du projet de loi précise le caractère irrévocable du choix du congé de fin d'activité (on observera que le choix de la cessation progressive d'activité présente également un caractère irrévocable).

À titre de comparaison, on rappellera que l'accord signé dans le cadre de l'UNEDIC permet aux salariés du secteur privé de cesser leur activité dès l'âge de 57 ans et six mois sous réserve d'avoir cotisé au moins quarante années au régime d'assurance vieillesse et douze années du régime d'assurance chômage.

On notera par ailleurs que les conditions d'accès au congé de fin d'activité prévues pour les fonctionnaires prennent largement en compte la situation des agents ayant accompli des carrières mixtes effectuées pour partie dans le secteur privé.

Par référence au dispositif de la cessation anticipée d'activité mis en place en 1982 et 1983, qui avait compté environ 16.000 bénéficiaires dans la fonction publique de l'État, avec un champ d'application plus large que le congé de fin d'activité, l'étude d'impact accompagnant le projet de loi évalue à 10.000 le nombre global de bénéficiaires que l'on peut escompter pour l'ensemble de la fonction publique de l'État (fonctionnaires mais aussi agents non titulaires - cf. article 15 du projet de loi).

À cet article, votre commission vous propose d'adopter trois amendements.

- Le premier de ces amendements tend à corriger une erreur matérielle.

- Le deuxième amendement a pour objet de prévoir que les fonctionnaires totalisant 43 ans de cotisation d'assurance vieillesse (dont 15 ans en qualité de fonctionnaire ou d'agent public) seront dispensés de la condition d'âge pour l'accès au congé de fin d'activité. En effet, une disposition analogue a été prévue en faveur des agents non titulaires (cf. art. 15) et il n'y a pas lieu de placer les fonctionnaires dans une situation moins favorable que les agents non titulaires pour l'accès au congé de fin d'activité.

- Enfin, le troisième amendement tend à préciser que la réduction de la durée d'assurance vieillesse exigée pour l'accès au congé de fin d'activité constitue un droit -et non une simple possibilité- pour les femmes fonctionnaires ayant élevé un ou plusieurs enfants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13
Dates de début et d'achèvement du congé
de fin d'activité des fonctionnaires

Cet article précise les dates de début et d'achèvement du congé de fin d'activité accordé aux fonctionnaires de l'État.

La date de début du congé de fin d'activité est fixée au premier jour du mois suivant la date à laquelle seront remplies les conditions d'accès requises.

Toutefois, les personnels enseignants, d'éducation et d'orientation, ainsi que les personnels de direction des établissements d'enseignement, ne pourront partir en congé de fin d'activité qu'entre le 1er juillet et le 1er septembre 1997 (ou éventuellement le 1er janvier 1997, s'ils remplissent les conditions requises à cette date). Cette disposition particulière devrait permettre d'éviter de perturber l'organisation des établissements d'enseignement au cours de l'année scolaire.

Quant à la date d'achèvement du congé de fin d'activité, c'est-à-dire la date de mise à la retraite, elle est fixée au plus tard à la fin du mois au cours duquel l'intéressé réunira les conditions d'obtention d'une pension à jouissance immédiate ou atteindra l'âge de soixante ans.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14
Revenu de remplacement alloué aux fonctionnaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article précise le montant du revenu de remplacement qui sera alloué aux fonctionnaires de l'État bénéficiaires d'un congé de fin d'activité.

Celui-ci est fixé à 75 % du traitement brut « afférent à l'emploi , grade , classe , échelon ou chevron » effectivement détenu depuis six mois au moins. Le revenu de remplacement sera donc calculé par référence au traitement indiciaire brut perçu depuis au moins six mois, à l'exclusion de toute prime ou indemnité.

Il ne pourra toutefois être inférieur à un minimum dont le montant sera fixé par décret.

Par ailleurs, l'article 14 précise que le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun nouveau droit au titre de l'avancement ou de la retraite.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15
Conditions d'accès des agents non titulaires
au congé de fin d'activité

Cet article définit les conditions d'accès au congé de fin d'activité pour les agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics à caractère administratif.

Pour demander à bénéficier de ce congé, ceux-ci devront être âgés de 58 ans au moins (et de moins de 60 ans), ne pas se trouver en congé non rémunéré et justifier de 160 trimestres validés au titre des régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse (ce qui correspond à 40 années de cotisations) et de 25 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.

Toutefois, la condition d'âge ne sera pas opposable à un agent public justifiant de 172 trimestres validés au titre de ces mêmes régimes (soit 43 années de cotisations) et de 15 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.

De même que pour les fonctionnaires, le choix du congé de fin d'activité aura également un caractère irrévocable pour les agents non titulaires ; par ailleurs, ceux de ces agents qui sont placés en cessation progressive d'activité pourront accéder au congé de fin d'activité dans les mêmes conditions que les autres agents non titulaires.

On notera que la durée minimale d'assurance vieillesse exigée des agents non titulaires pour l'accès au congé de fin d'activité est plus longue que celle exigée des fonctionnaires (40 ans contre 37 ans et demi), mais identique à celle exigée des salariés du secteur privé dans le cadre de l'accord UNEDIC précité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16
Revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article précise le montant du revenu de remplacement qui sera alloué aux agents non titulaires de l'État bénéficiaires d'un congé de fin d'activité.

Celui-ci est fixé à 70 % du salaire brut (soumis à cotisations sociales obligatoires) moyen des six derniers mois précédant le départ en congé de fin d'activité (alors que les fonctionnaires placés dans la même situation percevront pour leur part 75 % de leur traitement brut des six derniers mois -cf. commentaire de l'article 14).

Toutefois, le revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires, comme celui prévu en faveur des fonctionnaires, ne pourra être inférieur à un minimum fixé par décret.

De même que pour les fonctionnaires, le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun droit au titre de l'avancement pour les agents non titulaires.

La date de fin de versement du revenu de remplacement alloué à un agent non titulaire est fixée au dernier jour du mois au cours duquel l'intéressé atteindra l'âge de 60 ans ; en outre, la cessation de plein droit du contrat est prévue au plus tard à la fin du mois au cours duquel l'intéressé atteindra « l'âge prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale pour pouvoir demander la liquidation d'une pension de retraite du régime général d'assurance vieillesse » (cet âge est actuellement également fixé à 60 ans). En revanche, la date du début du congé de fin d'activité n'est pas précisée.

Enfin, l'article 16 du projet de loi interdit aux agents non titulaires parvenant au terme d'un congé de fin d'activité :

- d'une part, de percevoir des indemnités de fin de carrière ou de licenciement ;

- et d'autre part, de reprendre une activité rémunérée auprès de l'État ou d'une autre personne de droit public.

À cet article, votre commission vous propose :

1° de prévoir, afin d'harmoniser les dispositions relatives aux trois fonctions publiques (cf. art. 26 et 37), que le revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires qui, au moment de leur départ en congé de fin d'activité, travaillaient à temps partiel, étaient placés en cessation progressive d'activité ou bénéficiaient d'un congé de grave maladie sera calculé par rapport à leur rémunération de base à temps plein (le projet de loi a prévu cette disposition en faveur des agents non titulaires de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière mais non en faveur de ceux de la fonction publique de l'État) ;

2° de garantir aux agents non titulaires une évolution de leur revenu de remplacement dans les mêmes conditions que celles qui étaient prévues dans leurs contrats pour leurs salaires ;

3° de préciser la date du début du congé de fin d'activité pour les agents non titulaires, de la même façon que pour les fonctionnaires (à savoir le premier jour du mois suivant la date à laquelle ils remplissent les conditions requises, sauf pour les enseignants qui ne pourront partir qu'entre le 1er juillet et le 1er septembre, ou éventuellement dès le 1er janvier 1997).

Votre commission vous propose d'adopter cet article modifié par un amendement rédigé en ce sens.

Article 17
Protection sociale des bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article précise la situation des fonctionnaires et agents non titulaires bénéficiaires d'un congé de fin d'activité au regard des régimes de protection sociale dont ils relèvent.

• S'agissant de l'assurance maladie, les fonctionnaires et agents non titulaires conserveront pendant la durée de leur congé de fin d'activité leurs droits aux prestations de sécurité sociale correspondant à leurs statuts respectifs ; cependant, le revenu de remplacement qu'ils percevront pendant cette période sera soumis à la cotisation prévue par les articles L. 131-2 et L. 711-2 du code de la sécurité sociale (il s'agit de la cotisation d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès prélevée sur les revenus de remplacement, les indemnités et les allocations de chômage). ^{7 ( * )}

• En ce qui concerne l' assurance vieillesse, comme on l'a vu précédemment, le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun droit au titre de la retraite pour les fonctionnaires.

En revanche, pour les agents non titulaires, la solution adoptée est plus nuancée : en effet, le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun droit au titre du régime général d'assurance vieillesse, mais il sera pris en compte au titre de l'IRCANTEC (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques) ou, le cas échéant, d'un autre régime de retraite complémentaire auxquels ils sont affiliés à titre obligatoire, sur la base de leur revenu de remplacement et « aux taux afférents , au moment du paiement , aux tranches du barème qui étaient applicables à leur rémunération d'activité réduites de 30 % » (c'est-à-dire, selon les termes du protocole d'accord, aux taux de cotisation qui leur étaient appliqués précédemment), tandis que l'État et les établissements employeurs continueront eux aussi à cotiser à ces régimes sur les mêmes bases. Toutefois, il ne sera pas possible pour les intéressés d'obtenir auprès de ces mêmes régimes des points de retraite gratuits au titre de leur congé de fin d'activité.

Ce système, quelque peu complexe, s'inspire de la solution retenue par l'accord UNEDIC en faveur des salariés de droit privé : aucune ouverture de droits nouveaux au titre du régime général, mais poursuite de l'acquisition de droits au titre des régimes complémentaires. Cependant, à la différence des salariés de droit privé, pour lesquels la prise en charge des cotisations est prévue, les agents non titulaires devront continuer à cotiser à leur régime de retraite complémentaire ; en compensation, ils percevront un revenu de remplacement légèrement supérieur (70 % du salaire moyen des six derniers mois, contre 65 % pour les salariés bénéficiaires de l'accord UNEDIC).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel.

Article 18
Interdiction d'exercer une activité lucrative
pendant le congé de fin d'activité

Cet article interdit aux bénéficiaires d'un congé de fin d'activité d'exercer une activité lucrative pendant ce congé, à l'exception de la production d'oeuvre scientifiques, littéraires ou artistiques.

Il précise en outre les sanctions applicables en cas de violation de cette interdiction :

- suspension du versement du revenu de remplacement ;

- répétition des sommes indûment perçues ;

- et, pour les agents non titulaires, non-validation de la période de perception irrégulière du revenu de remplacement au titre des régimes de retraite complémentaire.

Le congé de fin d'activité étant mis en place en vue de favoriser l'emploi des jeunes, il apparaît en effet logique d'interdire à ses bénéficiaires de reprendre un autre emploi ou une autre activité lucrative et de sanctionner sévèrement cette interdiction.

Cette disposition revient en fait à appliquer aux bénéficiaires du congé de fin d'activité un régime semblable à celui auquel sont soumis les fonctionnaires en activité, qui ne peuvent exercer à titre professionnel aucune activité privée lucrative, exception faite de la production d'oeuvres scientifiques, littéraires ou artistiques (cf. art. 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions).

Votre commission vous propose d'adopter à cet article, suivant une suggestion de M. Patrice Gélard, un amendement tendant à autoriser les bénéficiaires d'un congé de fin d'activité à exercer des activités occasionnelles d'enseignement, dans des limites fixées par décret.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19
Extension du congé de fin d'activité aux personnels
des établissements d'enseignement privé et aux ouvriers de l'État

Cet article renvoie à des décrets en Conseil d'État la définition des conditions particulières de mise en oeuvre du congé de fin d'activité en faveur des maîtres et documentalistes contractuels ou agréés à titre définitif des établissements d'enseignement privé sous contrat, ainsi que des ouvriers de l'État.

L'extension du congé de fin d'activité à ces catégories spécifiques d'agents ne relevant pas du statut de la fonction publique a en effet été prévue par le protocole d'accord conclu le 16 juillet 1996.

On observera d'ailleurs que, de la même façon, le bénéfice du dispositif de la cessation progressive d'activité avait été étendu aux personnels enseignants des établissements privés sous contrat par la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994.

Toutefois, en ce qui concerne le cas particulier des ouvriers de l'État relevant du ministère de la Défense (c'est-à-dire les ouvriers des arsenaux), l'article 19 du projet de loi ouvre une faculté de dérogation à l'obligation de recrutement sur les emplois libérés par l'attribution de congés de fin d'activité, qui a été prévue par le deuxième alinéa de l'article 11.

Cette disposition particulière s'explique par la restructuration en cours de l'armée et des industries d'armement françaises.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20
Motivation du refus de congé de fin d'activité

Cet article précise que les décisions de refus éventuellement opposées aux demandes de congé de fin d'activité devront être motivées et pourront faire l'objet d'une saisine de l'organisme paritaire compétent (c'est-à-dire en général la commission administrative paritaire) par l'intéressé.

On observera que si les conditions légales sont remplies le refus opposé à une demande de congé de fin d'activité ne pourra être motivé que par des raisons tenant à l'intérêt du service.

Comme par exemple les refus opposés à une demande de travail à temps partiel (cf. art. 37 de la loi statutaire du 11 janvier 1984), les refus de congé de fin d'activité devraient être motivés dans les conditions définies par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS APPLICABLES AUX FONCTIONNAIRES ET AGENTS NON TITULAIRES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Article 21
Conditions d'accès des fonctionnaires
au congé de fin d'activité

Cet article définit les conditions d'accès au congé de fin d'activité pour les fonctionnaires des collectivités territoriales et de leurs établissements.

Ces conditions sont exactement semblables à celles exigées des fonctionnaires de l'État, qui ont été précisées précédemment à l'article 12.

Il est à noter que l'étude d'impact accompagnant le projet de loi évalue à 4 000 les effectifs de la fonction publique territoriale (fonctionnaires et agents non titulaires) qui pourraient demander à bénéficier du congé de fin d'activité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel et d' un amendement tendant à prévoir, par harmonisation avec les dispositions retenues en faveur des agents non titulaires, que les fonctionnaires totalisant 172 trimestres (c'est-à-dire 43 ans) de cotisations au titre de l'assurance vieillesse, dont 15 ans en qualité de fonctionnaire ou d'agent public, seront dispensés de condition d'âge pour l'accès au congé de fin d'activité.

Article 22
Dates de début et d'achèvement du congé
de fin d'activité pour les fonctionnaires

Cet article précise les dates de début et d'achèvement du congé de fin d'activité pour les fonctionnaires territoriaux.

Il reproduit les dispositions prévues par le premier alinéa de l'article 13 pour les fonctionnaires de l'État, tout en renvoyant à l'article 29 le cas particulier des personnels enseignants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement de coordination avec la suppression de l'article 29.

Article 23
Revenu de remplacement alloué aux fonctionnaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article fixe le montant du revenu de remplacement alloué aux fonctionnaires territoriaux bénéficiaires d'un congé de fin d'activité.

Il reprend les dispositions prévues à l'article 14 pour les fonctionnaires de l'État, tout en introduisant une précision supplémentaire concernant les fonctionnaires occupant un emploi à temps non complet : dans ce cas particulier, le revenu de remplacement sera réduit au prorata de la durée du service.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 24
Conditions d'accès des agents non titulaires
au congé de fin d'activité

Cet article définit les conditions d'accès au congé de fin d'activité pour les agents non titulaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Celles-ci sont identiques à celles qui ont été définies à l'article 15 pour les agents non titulaires de l'État.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 25
Dates de début et d'achèvement du congé de fin d'activité
pour les agents non titulaires

Cet article précise les dates de début et d'achèvement du congé de fin d'activité pour les agents non titulaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, tout en renvoyant à l'article 29 le cas particulier des personnels enseignants.

La date de début du congé de fin d'activité est fixée au premier jour du mois suivant la date à laquelle les conditions d'accès seront remplies, tandis que la cessation de plein droit des contrats est prévue à la fin du mois au cours duquel les intéressés atteindront l'âge prévu pour bénéficier d'une pension de retraite du régime général d'assurance vieillesse (cet âge est actuellement fixé à 60 ans par le code de la sécurité sociale).

En outre, l'article 25 reprend les interdictions prévues aux deux derniers alinéas de l'article 16 pour les agents non titulaires de l'État : interdiction d'obtenir l'attribution d'indemnités de fin de carrière ou de licenciement et interdiction de reprendre une activité rémunérée auprès de l'État ou d'une autre personne morale de droit public au terme du congé de fin d'activité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement de coordination avec la suppression de l'article 29.

Article 26
Revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article précise le montant du revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires des collectivités territoriales bénéficiaires d'un congé de fin d'activité.

Celui-ci est fixé à 70 % du salaire brut moyen des six derniers mois, comme pour les agents non titulaires de l'État (cf. article 16- premier alinéa).

Cependant, une disposition particulière est prévue en faveur de trois catégories d'agents :

- les agents autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ;

- les agents bénéficiaires d'un congé de grave maladie dont la rémunération est réduite de moitié ;

- et les agents placés en cessation progressive d'activité.

En effet, les agents relevant de l'une de ces trois catégories pourront bénéficier d'un revenu de remplacement égal à 70 % « de la rémunération de base à temps plein » et non de leur salaire brut.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à prévoir, dans les mêmes conditions qu'à l'article 16, une indexation du revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires.

Article 27
Versement du revenu de remplacement

Cet article précise que le versement du revenu de remplacement sera à la charge de la collectivité territoriale ou de l'établissement public qui employait le fonctionnaire ou l'agent non titulaire bénéficiaire d'un congé de fin d'activité.

Toutefois, il convient de souligner que le revenu de remplacement sera remboursé à la collectivité (ou à l'établissement) employeur lorsque le bénéficiaire du congé de fin d'activité aura été remplacé par un fonctionnaire recruté selon les procédures statutaires autres que la mutation : concours ou recrutement direct dans les cas où celui-ci est autorisé (cf. article 43).

L'article 27 précise par ailleurs que les agents non titulaires bénéficiaires d'un congé de fin d'activité percevront le revenu de remplacement jusqu'à la fin du mois au cours duquel ils atteindront l'âge de 60 ans (date à laquelle leurs contrats cesseront de plein droit en application des dispositions de l'article 25).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 28
Protection sociale des bénéficiaires
d'un congé de fin d'activité

Cet article précise la situation des fonctionnaires et agents non titulaires des collectivités territoriales bénéficiaires d'un congé de fin d'activité à l'égard de leur régime de sécurité sociale.

Ses dispositions sont analogues à celles retenues à l'article 17 pour la protection sociale des bénéficiaires d'un congé de fin d'activité dans la fonction publique de l'État.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à harmoniser sa rédaction avec celle qu'elle vous a proposée pour l'article 17.

Article 29
Personnels enseignants

Cet article précise que les personnels enseignants ne pourront partir en congé de fin d'activité qu'entre le 1er juillet et le 1er septembre 1997 (ou éventuellement le 1er janvier 1997 s'ils remplissent les conditions requises à cette date).

Cette disposition s'appliquera aux fonctionnaires comme aux agents non titulaires des collectivités territoriales. Elle est analogue à celle prévue à l'article 13 pour la fonction publique de l'État.

Votre commission estime cependant que dans le cas particulier de la fonction publique territoriale, il n'apparaît pas indispensable de contraindre les personnels enseignants à partir entre le 1er juillet et le 1er septembre, d'autant que dans l'éventualité où un départ à une autre date serait susceptible de nuire au bon fonctionnement des services, la collectivité employeur pourrait s'y opposer en invoquant l'intérêt du service.

À l'initiative de M. Jean-Jacques Hyest, elle vous propose donc un amendement tendant à supprimer cet article.

Article 30
Interdiction d'exercer une activité lucrative
pendant le congé de fin d'activité

Cet article qui interdit aux fonctionnaires et agents des collectivités territoriales bénéficiaires d'un congé de fin d'activité d'exercer toute activité lucrative autre que la production d'oeuvres scientifiques, littéraires ou artistiques, reproduit à l'identique les dispositions prévues à l'article 18 pour la fonction publique de l'État.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant, comme à l'article 18, à autoriser les bénéficiaires d'un congé de fin d'activité à exercer des activités occasionnelles d'enseignement, dans des limites fixées par décret.

Article 31
Motivation du refus du congé de fin d'activité

Cet article qui prévoit l'obligation de motiver tout refus éventuellement opposé à une demande de congé de fin d'activité émanant d'un fonctionnaire ou d'un agent non titulaire des collectivités territoriales est identique à l'article 20 qui concernait pour sa part la fonction publique de l'État.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS APPLICABLES AUX FONCTIONNAIRES ET AGENTS NON TITULAIRES DE LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

Article 32
Conditions d'accès des fonctionnaires
au congé de fin d'activité

Cet article définit les conditions d'accès au congé de fin d'activité pour les fonctionnaires relevant du statut de la fonction publique hospitalière.

Celles-ci sont exactement semblables à celles qui sont exigées des fonctionnaires de l'État, à l'article 12, et des fonctionnaires territoriaux, à l'article 21, pour obtenir le bénéfice du congé de fin d'activité.

Il est à noter que l'étude d'impact accompagnant le projet de loi évalue à un millier les effectifs de la fonction publique hospitalière (fonctionnaires et agents non titulaires) qui pourraient demander à bénéficier du congé de fin d'activité.

À cet article, votre commission vous propose d'adopter deux amendements :

- le premier tend à prévoir, par harmonisation avec les dispositions retenues en faveur des agents non titulaires, que les fonctionnaires totalisant 172 trimestres (c'est-à-dire 43 ans) de cotisation au titre de l'assurance vieillesse, dont 15 ans en qualité de fonctionnaire ou d'agent public, seront dispensés de condition d'âge pour l'accès au congé de fin d'activité ;

- tandis que le second a pour simple objet de préciser que la réduction de la durée d'assurance vieillesse exigée pour l'accès au congé de fin d'activité constitue un droit -et non une simple possibilité- pour les femmes fonctionnaires ayant élevé des enfants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de ces deux amendements.

Article 33
Dates de début et d'achèvement du congé
de fin d'activité des fonctionnaires

Cet article reprend pour la fonction publique hospitalière les dispositions prévues au premier alinéa de l'article 13 pour la fonction publique de l'État et à l'article 22 pour la fonction publique territoriale, le cas particulier des personnels enseignants étant renvoyé à l'article 40.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 34
Revenu de remplacement alloué aux fonctionnaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article reproduit pour la fonction publique hospitalière les dispositions des articles 14 et 23 concernant le revenu de remplacement alloué aux fonctionnaires bénéficiaires d'un congé de fin d'activité dans la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 35
Conditions d'accès des agents non titulaires
au congé de fin d'activité

Cet article prévoit pour les agents non titulaires des établissements hospitaliers des conditions d'accès au congé de fin d'activité identiques à celles exigées des agents non titulaires de l'État et des agents non titulaires des collectivités territoriales aux articles 15 et 24.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 36
Dates de début et d'achèvement
du congé de fin d'activité des agents non titulaires

Cet article reproduit pour les agents non titulaires des établissements hospitaliers les dispositions prévues à l'article 25 pour les agents non titulaires des collectivités territoriales, le cas particulier des personnels enseignants étant renvoyé à l'article 40.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 37
Revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article reprend pour les agents non titulaires des établissements hospitaliers les dispositions de l'article 26 concernant le revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires des collectivités territoriales au cours du congé de fin d'activité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à prévoir, dans les mêmes conditions qu'aux articles 16 et 26, une indexation du revenu de remplacement alloué à ces agents.

Article 38
Versement du revenu de remplacement

Cet article transpose à la fonction publique hospitalière les dispositions prévues à l'article 27 pour la fonction publique territoriale.

Il convient de souligner que si la charge du versement du revenu de remplacement incombe aux établissements hospitaliers, ceux-ci seront toutefois remboursés, comme les collectivités territoriales, dans les conditions prévues à l'article 43, lorsqu'ils auront remplacé le bénéficiaire d'un congé de fin d'activité par un fonctionnaire recruté selon une procédure statutaire autre que la mutation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 39
Protection sociale des bénéficiaires
d'un congé de fin d'activité

Cet article précise la situation des fonctionnaires et agents non titulaires des établissements hospitaliers bénéficiaires d'un congé de fin d'activité au regard de leur régime de protection sociale, suivant des modalités analogues à celles retenues aux articles 17 et 28 pour la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à harmoniser sa rédaction avec celle qu'elle vous a proposée pour les articles 17 et 28.

Article 40
Personnels enseignants

Cet article reprend pour la fonction publique hospitalière les dispositions particulières prévues par les articles 13, deuxième alinéa (fonction publique de l'État) et 29 (fonction publique territoriale) s'agissant des personnels enseignants, qui ne pourront partir en congé de fin d'activité qu'entre le 1er juillet et le 1er septembre 1997 (ou éventuellement le 1er janvier 1997).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 41
Interdiction d'exercer une activité lucrative
pendant le congé de fin d'activité

Cet article reproduit pour la fonction publique hospitalière les dispositions prévues aux articles 18 et 30 pour la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel et d' un amendement tendant, comme aux articles 18 et 30, à autoriser les bénéficiaires du congé de fin d'activité à exercer des activités occasionnelles d'enseignement, dans les limites fixées par décret.

Article 42
Motivation du refus du congé de fin d'activité

Cet article reproduit pour la fonction publique hospitalière les dispositions prévues aux articles 20 et 42 pour la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS COMMUNES

Article 43
Fonds de compensation du congé de fin d'activité

Cet article prévoit la création d'un fonds de compensation destiné à assurer la prise en charge du coût du revenu de remplacement versé aux fonctionnaires et agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.

Ce fonds, dont la gestion sera confiée à la Caisse des dépôts et consignations, sera alimenté par un prélèvement sur les réserves du régime de l'allocation temporaire d'invalidité dont peuvent bénéficier les agents des collectivités territoriales en application des articles L. 417-8 et L. 417-9 du code des communes et du III de l'article 119 de la loi statutaire du 26 janvier 1984, et les fonctionnaires hospitaliers en application de l'article 80 de la loi statutaire du 9 janvier 1986.

L'allocation temporaire d'invalidité est financée par le Fonds des allocations temporaires d'invalidité des agents des collectivités locales (fonds ATIACL), également géré par la Caisse des dépôts et alimenté par les cotisations des collectivités locales et des établissements hospitaliers.

Le fonds ATIACL a été institué par l'article 6 de la loi n° 61-1393 du 21 décembre 1961, la procédure prévue décalquant le système mis en place en matière d'assurance invalidité pour les agents de l'État par la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959.

Les réserves s'élèvent en l'état à un montant total de 5 milliards de francs, sur lequel une enveloppe de 4,5 milliards de francs devrait être mobilisée au profit de la CNRACL.

Resterait un reliquat de 500 millions de francs disponible pour le financement du congé de fin d'activité des agents des collectivités locales et des établissements hospitaliers.

Ce chiffre doit être rapproché du coût prévisionnel du dispositif. Cependant, celui-ci reste très incertain, en l'absence d'une estimation fiable du nombre de bénéficiaires de ce congé. Certes, l'étude d'impact accompagnant le projet de loi évalue entre 600 et 800 millions de francs le coût global de la mesure sur 1997 et 1998, sur la base de 15 000 bénéficiaires, mais aucune ventilation de ce coût entre la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière n'est fournie.

Par ailleurs, suivant les informations recueillies par votre rapporteur, une autre évaluation fait état, sur la base d'un nombre de bénéficiaires potentiels de 7 500 agents, d'un besoin de financement d'au plus un milliard de francs pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière (dans l'éventualité où tous les bénéficiaires potentiels demanderaient à partir en congé de fin d'activité).

Rien ne permet donc de garantir avec certitude que la masse financière actuellement disponible sera suffisante pour assurer l'intégralité du financement du congé de fin d'activité pour les agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.

Le fonds de compensation créé par l'article 43 du projet de loi devra rembourser aux collectivités territoriales et aux établissements hospitaliers le revenu de remplacement versé aux bénéficiaires du congé de fin d'activité.

Toutefois, ce remboursement sera subordonné au recrutement d'un nouveau fonctionnaire pour compenser le départ du bénéficiaire du congé de fin d'activité dans les effectifs de la collectivité ou de l'établissement, suivant les procédures statutaires autres que les mutations, qui sont prévues :

- pour la fonction publique territoriale, par les articles 36 (recrutement par concours externe ou interne) et 38 (recrutement direct sans concours) de la loi statutaire du 26 janvier 1984 ;

- pour la fonction publique hospitalière, par les articles 27 (recrutement de travailleurs handicapés), 29 (recrutement par concours externe ou interne) et 32 a) b) et c) (recrutement direct sans concours) de la loi statutaire du 9 janvier 1986.

La date de prise d'effet du remboursement est fixée de manière à inciter les collectivités et établissements à procéder au recrutement d'un remplaçant du bénéficiaire du congé de fin d'activité dans un délai rapide :

Enfin, la dissolution du fonds de compensation est prévue pour la fin de l'an 2000 au plus tard, le reliquat éventuel devant alors être reversé au régime de l'allocation temporaire d'invalidité.

À cet article, votre commission vous propose d'adopter un amendement qui a pour objet :

- d'une part, de clarifier la rédaction des dispositions relatives à la date de prise d'effet du remboursement du revenu de remplacement aux collectivités territoriales (ou aux établissements hospitaliers) ;

- d'autre part, de porter de trois à six mois le délai dans lequel les collectivités ou établissements devront recruter un remplaçant du bénéficiaire du congé de fin d'activité, pour bénéficier d'un remboursement immédiat.

En effet, compte tenu de la longueur des procédures de recrutement dans les collectivités territoriales, un délai de trois mois apparaît trop court, notamment dans les petites collectivités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de cet amendement.

Article 44
Décrets d'application

Cet article renvoie, « en tant que de besoin », à des décrets en Conseil d'État pour préciser les modalités d'application des dispositions relatives au congé de fin d'activité prévues par le Titre II du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N° 83-634 DU 13 JUILLET 1983 PORTANT DROITS ET OBLIGATIONS DES FONCTIONNAIRES

Article 45
Ouverture de la fonction publique française aux ressortissants
de l'Espace économique européen (EEE)

Cet article tend à modifier l'article 5 bis du Titre premier du statut général de la fonction publique afin d'ouvrir l'accès à la fonction publique française aux ressortissants des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) ^{8 ( * )} .

On rappellera en effet que la fonction publique française a été ouverte aux ressortissants des États membres de la Communauté européenne autres que la France par la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991, qui, par l'introduction d'un article 5 bis dans le Titre Premier du statut général, leur a reconnu le droit d'accéder « dans les conditions prévues au statut général , aux corps , cadres d'emplois et emplois dont les attributions soit sont séparables de l'exercice de la souveraineté , soit ne comportent aucune participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État ou des autres collectivités publiques ».

À la suite de la modification des statuts particuliers des corps concernés, 80 % des emplois de la fonction publique de l'État et 70 % de ceux de l'ensemble de la fonction publique française sont désormais accessibles, par concours, aux ressortissants communautaires, selon l'étude d'impact.

Les fonctions publiques des autres États membres, à l'exception du Luxembourg et de la Grèce, sont également en principe désormais ouvertes aux ressortissants communautaires.

L'extension du champ d'application de l'article 5 bis du statut général aux ressortissants des États parties à l'Espace économique européen constitue pour la France une obligation résultant des engagements souscrits dans le cadre du Traité sur l'Espace économique européen signé le 2 mai 1992 à Porto, qu'elle a ratifié le 2 décembre 1993.

En effet, l'article 28 de cet accord reproduit dans les mêmes termes les dispositions de l'article 48 du Traité de Rome relatives à la libre circulation des travailleurs, qui en application de l'article 6 du même accord, doivent être interprétées, pour leur extension à l'EEE, conformément à la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes.

L'accès à la fonction publique française doit donc être ouvert aux ressortissants des États parties à l'EEE exactement dans les mêmes conditions que celles qui ont été prévues pour les ressortissants communautaires.

C'est à cette extension que l'article 45 du projet de loi a pour objet de procéder. Elle ne concernera toutefois dans l'immédiat que les ressortissants de trois pays : l'Islande, la Norvège et le Lichenstein. En effet, les trois autres États membres de l'Association européenne de libre échange (AELE) qui avaient également adhéré au Traité sur l'Espace économique européen (à savoir l'Autriche, la Finlande et la Suède) ont depuis lors rejoint l'Union européenne.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 46
Prise en compte du service national accompli par les ressortissants
de la Communauté européenne ou de l'EEE

Cet article tend à mettre en place un mécanisme de prise en compte du service national accompli dans leur pays d'origine par les ressortissants de l'Union européenne ou de l'EEE qui accèdent à la fonction publique française.

Il convient de rappeler qu'en ce qui concerne les ressortissants français ayant effectué leur service national, l'article L. 64 du code du service national leur accorde un recul de la limite d'âge opposable pour l'inscription aux concours d'accès à la fonction publique, d'un temps égal à celui passé effectivement dans le service national actif, tandis que l'article L. 63 du même code prévoit la prise en compte de ce temps dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement et la retraite.

L'article 46 du projet de loi procède à la transposition de ces dispositions en faveur des ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou des autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen ayant accompli leur service national dans leur pays d'origine.

En effet, par l'introduction d'un article 5 ter dans le titre premier du statut général de la fonction publique, il tend à faire bénéficier ces ressortissants, pour l'accès à la fonction publique française d'un recul de limite d'âge « d'un temps égal à celui passé effectivement dans le service national actif obligatoire accompli dans les formes prévues par la législation de l'État... dont ils relevaient au moment où ils ont accompli le service national », ainsi que de la prise en compte de ce temps pour le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement dans les fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière.

Cette transposition permettra à la France de se mettre en conformité sur ce point avec la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes qui considère qu'en application du principe de libre circulation des travailleurs posé par l'article 48 du Traité de Rome, « une règle de droit national attribuant aux travailleurs une protection contre les conséquences défavorables , sur le plan des conditions d'emploi (...) de l'absence due aux obligations militaires , doit être appliquée également aux ressortissants des autres États membres occupant un emploi sur le territoire de l'État considéré et soumis à des obligations militaires dans leur pays d'origine » (CJCE -15 octobre 1969 - affaire 15-69 « Ugliola »).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 47
Détachement dans la fonction publique française de fonctionnaires des
États membres de la Communauté européenne ou de l'EEE

Cet article a pour objet de permettre l'accueil en détachement dans la fonction publique française de fonctionnaires européens relevant d'une fonction publique d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen.

À cette fin, il tend à introduire dans le Titre premier du statut général de la fonction publique un article 5 quater prévoyant la possibilité pour ces fonctionnaires d'occuper, par voie de détachement, des emplois de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à caractère administratif.

Toutefois, à l'instar des dispositions prévues à l'article 5 bis du statut pour l'accès à la fonction publique française par concours, seront exclus de cette procédure de détachement les emplois dont les attributions sont inséparables de l'exercice de la souveraineté ou comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique <ILLISIBLE> effet, l'accès à ces emplois doit rester en tout cas réservé à des ressortissants nationaux.

La détermination des conditions et de la durée du détachement est renvoyée à un décret en Conseil d'État.

Comme on le verra plus loin, les articles 47, 50 et 53 du projet de loi tendent, à l'inverse de l'article 47, à permettre le départ en détachement de fonctionnaires français dans des emplois relevant de fonctions publiques d'un État membre de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen.

L'objectif poursuivi est en effet la mise en place d'un dispositif de mobilité transfrontalière des fonctionnaires européens, leur permettant d'accéder à une fonction publique d'un État membre autre que celle de leur État d'origine en cours de carrière, et non plus seulement en début de carrière par la voie du concours.

Cette adaptation de la législation française constitue la traduction d'un engagement pris dans le cadre d'une réunion des ministres européens de la fonction publique tenue à Rome le 10 mai 1996, au cours de laquelle a été décidée l'introduction dans la réglementation des États membres d'un dispositif inspiré du système français du détachement afin de favoriser un déroulement équilibré de carrière pour les agents qui souhaitent travailler dans plusieurs États membres.

Elle contribuera ainsi à faciliter la libre circulation des fonctionnaires européens en cours de carrière, conformément au souhait de la Commission des Communautés et à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes dans ce domaine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à réparer une erreur matérielle.

Article 48
Protection des fonctionnaires faisant l'objet de poursuites pénales

Cet article tend à assurer la protection de leur administration aux fonctionnaires ou anciens fonctionnaires qui font l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle.

En l'état actuel du droit, « les fonctionnaires bénéficient , à l'occasion de leurs fonctions , d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent », selon les termes de l'article 11 du Titre premier du statut général de la fonction publique.

Toutefois, la rédaction actuelle de cet article ne prévoit clairement l'organisation de cette protection que dans deux cas de figure :

- d'une part, en matière de condamnations civiles : lorsqu'un fonctionnaire dont la responsabilité civile est mise en cause pour faute de service a été personnellement condamné à réparation en l'absence de faute personnelle, l'administration doit le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui ;

- d'autre part, en ce qui concerne les relations des fonctionnaires avec les usagers : la collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils peuvent être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

En l'absence d'autres précisions, la jurisprudence des tribunaux administratifs est aujourd'hui divisée sur le point de savoir si la rédaction actuelle de l'article 11 permet de faire entrer parmi les hypothèses ouvrant droit à la mise en oeuvre de la protection celle d'une mise en examen devant le juge pénal.

Dans la pratique, les différentes administrations s'efforcent, dans la plupart des cas, de répondre à la demande de protection des agents, tout en hésitant sur la portée de l'article 11 précité dans ces circonstances.

L'article 48 du projet de loi propose de clarifier cette situation en modifiant la rédaction de l'article 11 du Titre premier du statut général de façon à préciser expressément que la protection s'applique au fonctionnaire, comme à l'ancien fonctionnaire, « dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle ».

Il reprend ainsi très exactement une suggestion formulée par le Conseil d'État dans le cadre d'une étude datée du 9 mai 1996 et consacrée à « La responsabilité pénale des agents publics en cas d'infractions non intentionnelles ».

Selon les termes de cette étude, les éléments essentiels de la protection ainsi organisée en matière pénale seront « la prise en charge de l'avocat ainsi que celle des autres frais éventuels , tels que frais de transport ou frais de justice ». Le Conseil d'État n'a cependant pas jugé utile d'inscrire dans le texte de loi lui-même ces éléments de protection.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT

Article 49
Extension du bénéfice du congé de longue durée
aux fonctionnaires atteints du SIDA

Cet article a pour objet d'ajouter le « déficit immunitaire grave et acquis » à la liste des maladies ouvrant droit à un congé de longue durée dans la fonction publique de l'État.

Cette liste, fixée à l'article 34 de la loi statutaire du 11 janvier 1984, est actuellement limitée aux affections suivantes : tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse ou poliomyélite.

L'ajout à cette liste du « déficit immunitaire grave et acquis » permettra aux malades atteints d'un SIDA de bénéficier du dispositif le plus favorable existant dans la fonction publique en matière de congé maladie, à savoir le congé de longue durée qui, d'une durée totale de cinq ans, permet de bénéficier d'une rémunération à plein traitement pendant trois ans puis à demi-traitement pendant deux ans.

Jusqu'ici, ces malades, quelle que soit la gravité de leur état, ne pouvaient bénéficier que d'un congé de longue maladie d'une durée limitée à trois ans, dont seulement un an de rémunération à plein traitement puis deux ans de rémunération à demi-traitement, sauf s'ils étaient également atteints d'un cancer, de la tuberculose ou d'une maladie mentale.

L'article 49 du projet de loi permettra donc de rétablir entre tous les fonctionnaires atteints d'une affection grave provoquée par le SIDA une égalité de droit s'agissant du bénéfice du congé de longue durée. Il permettra en outre de faire bénéficier de ce congé les fonctionnaires dont les défenses immunitaires seraient détruites ou gravement lésées à la suite d'une irradiation.

L'étude d'impact évalue à moins d'un millier le nombre de fonctionnaires concernés par cette mesure.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 50
Détachement d'un fonctionnaire français dans l'administration
d'un État membre de la Communauté européenne ou de l'E.E.E.

Cet article concerne le détachement d'un fonctionnaire de l'État français dans l'administration d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen.

Afin de faciliter ce détachement et de favoriser ainsi la mobilité des fonctionnaires français à l'intérieur de l'espace européen, il prévoit la réintégration immédiate dans son corps d'origine, si nécessaire en surnombre, du fonctionnaire détaché d'un autre État européen s'il est remis à la disposition de son administration d'origine pour une cause autre qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions.

Il s'agit là d'une dérogation à la disposition de droit commun de l'article 45 de la loi statutaire du 11 janvier 1984 qui prévoit que le fonctionnaire détaché remis à la disposition de son administration d'origine continue d'être rémunéré par l'organisme de détachement jusqu'à sa réintégration dans son administration d'origine si celle-ci ne peut intervenir immédiatement faute d'emploi vacant.

En revanche, les autres dispositions du droit commun du détachement auront vocation à s'appliquer dans le cas particulier d'un détachement dans une administration d'un État membre de la Communauté européenne ou de l'EEE.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel.

Article 51
Extension du bénéfice du congé parental
aux fonctionnaires adoptant un enfant âgé de plus de trois ans

Cet article a pour objet d'étendre le bénéfice du congé parental aux fonctionnaires de l'État adoptant un enfant âgé de plus de trois ans, mais n'ayant pas encore atteint l'âge de fin de l'obligation scolaire.

Le congé parental est un congé non rémunéré d'une durée de trois ans au plus destiné à permettre à un fonctionnaire de suspendre ses activités professionnelles pour se consacrer à l'éducation d'un jeune enfant.

Placé dans cette position, le fonctionnaire n'acquiert pas de droit à pension mais conserve ses droits à l'avancement d'échelon, réduits de moitié ; à l'expiration de son congé, il est réintégré de plein droit, au besoin en surnombre, dans son administration d'origine.

En cas d'adoption, le congé parental ne peut actuellement être accordé à la mère ou au père fonctionnaire qu'après l'adoption d'un enfant de moins de trois ans ; sa durée est limitée à trois ans à compter de l'arrivée au foyer de l'enfant adopté.

Cependant, l'article 54 de la loi n° 96-604 du 5 juillet 1996 relative à l'adoption vient de modifier l'article L. 122-28-1 du code du travail afin d'étendre le droit au congé parental aux salariés accueillant en vue de son adoption un enfant âgé de plus de trois ans mais n'ayant pas atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire, la durée de ce congé ne pouvant alors excéder une année.

L'article 51 du projet de loi propose d'étendre le bénéfice de cette mesure en faveur des fonctionnaires de l'État, afin d'homogénéiser la situation des fonctionnaires et des salariés à l'égard du congé parental.

Il tend donc à prévoir, par une modification de l'article 54 de la loi statutaire du 11 janvier 1984, que le congé parental sera désormais accordé après l'adoption d'un enfant n'ayant pas atteint l'âge de l'obligation scolaire, sans préjudice du congé d'adoption qui peut intervenir au préalable. Toutefois, comme en ce qui concerne les salariés de droit privé, la durée maximum du congé, qui reste fixée à trois ans à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer si celui-ci est âgé de moins de trois ans, est limitée à une année à compter de l'arrivée au foyer pour l'adoption d'en enfant âgé de plus de trois ans.

En l'absence de statistiques suffisamment précises, aucune évaluation du nombre de bénéficiaires de cette mesure ne peut à l'heure actuelle être établie.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à préciser que le congé parental peut être accordé à la mère ou au père.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Article 52
Extension du bénéfice du congé de longue durée
aux fonctionnaires atteints du SIDA

Cet article constitue le pendant pour la fonction publique territoriale de l'article 49 qui concernait pour sa part la fonction publique de l'État. En effet, il tend également à ajouter le « déficit immunitaire grave et acquis » à la liste des maladies ouvrant droit à un congé de longue durée, qui est fixée, dans la fonction publique territoriale, par l'article 57 de la loi statutaire du 26 janvier 1984.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 53
Détachement d'un fonctionnaire français dans l'administration
d'un État membre de la Communauté européenne ou de l'EEE

Cet article concerne le détachement d'un fonctionnaire territorial français dans l'administration d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ; il constitue la transposition pour la fonction publique territoriale du dispositif prévu à l'article 50 pour la fonction publique de l'État.

Il prévoit en effet la réintégration obligatoire dans son corps ou cadre d'emplois d'origine et la réaffectation dans son emploi antérieur du fonctionnaire territorial détaché dans une administration d'un autre État européen et remis à la disposition de son administration d'origine (pour une cause autre qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions) ; toutefois, si cet emploi n'est pas vacant, l'intéressé sera réintégré en surnombre pendant un an dans sa collectivité d'origine, puis pris en charge par le CNFPT ou le centre de gestion.

On notera que cette procédure de réintégration immédiate obligatoire, dérogatoire au droit commun du détachement, est déjà prévue dans le statut de la fonction publique territoriale dans le cas particulier où il est mis fin au détachement auprès d'une personne physique (cf. article 67 de la loi statutaire du 26 janvier 1984).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 54
Extension du bénéfice du congé parental aux fonctionnaires
adoptant un enfant âgé de plus de trois ans

Cet article tend à modifier l'article 75 de la loi statutaire du 26 janvier 1984 afin d'étendre le bénéfice du congé parental aux fonctionnaires territoriaux adoptant un enfant âgé de plus de trois ans mais n'ayant pas encore atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire ; il constitue la transposition à la fonction publique territoriale des dispositions prévues à l'article 51 du projet de loi pour la fonction publique de l'État.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à préciser que le congé parental peut être accordé à la mère ou au père.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

Article 55
Extension du bénéfice du congé de longue durée
aux fonctionnaires atteints du SIDA

Cet article constitue la transposition à la fonction publique hospitalière des dispositions prévues aux articles 49 et 52 en faveur des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales. En effet, il tend également à ajouter le « déficit immunitaire grave et acquis » à la liste des maladies ouvrant droit à un congé de longue durée, qui est fixée, dans la fonction publique hospitalière, par l'article 41 de la loi statutaire du 9 janvier 1986.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 56
Détachement d'un fonctionnaire français dans l'administration
d'un État membre de la Communauté européenne ou de l'EEE

Cet article concerne le détachement d'un fonctionnaire hospitalier français dans l'administration d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ; il constitue la transposition pour la fonction publique hospitalière du dispositif prévu à l'article 50 pour la fonction publique de l'État et à l'article 53 pour la fonction publique territoriale.

Par dérogation au droit commun du détachement, il prévoit en effet, grâce à une modification de l'article 54 de la loi statutaire du 9 janvier 1986, la réintégration immédiate dans son corps d'origine, au besoin en surnombre, du fonctionnaire détaché dans l'administration d'un autre État européen s'il est remis à la disposition de son administration d'origine pour une cause autre qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel.

Article 57
Extension du bénéfice du congé parental
aux fonctionnaires adoptant un enfant âgé de plus de trois ans

Cet article tend à modifier l'article 64 de la loi statutaire du 9 janvier 1986 afin d'étendre le bénéfice du congé parental aux fonctionnaires hospitaliers adoptant un enfant âgé de plus de trois ans mais n'ayant pas encore atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire ; il constitue la transposition à la fonction publique hospitalière des dispositions prévues aux articles 51 et 54 du projet de loi pour la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à préciser que le congé parental peut être accordé à la mère ou au père.

CHAPITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES

Article additionnel avant l'article 58
Financement des actions de formation en faveur
des personnels hospitaliers bénéficiant de
contrats emploi-solidarité

Avant l'article 58, votre commission vous propose, par un amendement tendant à insérer un article additionnel, de placer au sein des dispositions diverses les dispositions relatives au financement des actions de formation en faveur des personnels hospitaliers bénéficiant de contrats emploi solidarité prévues par l'article 9.

Article 58
Astreintes à domicile

Cet article a pour objet de donner une base législative à l'organisation du service de permanence dans les établissements hospitaliers sous la forme d'astreintes à domicile.

Dans le droit actuel, l'organisation d'un service de permanence dans les établissements hospitaliers afin d'assurer la continuité du service public est prévue par les dispositions de l'ordonnance n° 82-272 du 26 mars 1982 relative à la durée hebdomadaire du travail dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986. En effet, l'article 3 de cette ordonnance dispose que : « Lorsque la continuité du service public l'exige , certains personnels (...) peuvent être appelés à effectuer un service de permanence dans l'établissement » . Par ailleurs, les articles 4 et 5 de la même ordonnance prévoient que les heures supplémentaires donnent droit soit à compensation horaire d'égale durée, soit à rémunération supplémentaire dans les conditions prévues à l'article L. 813 du code de la santé publique (cet article a depuis lors été abrogé) alors que les heures de permanence ne correspondant pas à un travail effectif donnent droit à rémunération dans des conditions déterminées par ce même article L. 813.

Cependant, de très nombreuses pratiques locales ont peu à peu institué la mise en oeuvre du service de permanence sous forme d'astreintes à domicile ; en effet, cette solution ayant été jugée mieux adaptée aux diverses situations que rencontrent les différents établissements de soins, serait actuellement pratiquée par près de 90 % d'entre eux.

Une telle organisation du travail est toutefois dépourvue de base légale. Ainsi le Conseil d'État a-t-il estimé que « s'il appartient , le cas échéant , aux organes dirigeants des établissements hospitaliers , en vue d'assurer la continuité du service , de recourir de façon exceptionnelle à des astreintes à domicile , ils ne sauraient (...), fixer des tableaux de service comportant comme un mode normal d'exécution du service de permanence à domicile en lieu et place de permanence à l'établissement » (CE - Hôpital -Hospice de Montbard - 25 février 1987).

L'article 58 du projet de loi tend à remédier à cette situation en précisant expressément dans le texte de l'article 3 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée que le service de permanence « est assuré en recourant , soit à des permanences dans l'établissement , soit à des astreintes à domicile », les conditions d'application de cette disposition étant renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Il tend également à modifier les articles 4 et 5 de la même ordonnance afin de renvoyer à un décret simple les modalités de compensation (financière ou en temps) des heures supplémentaires et des heures de permanence ne correspondant pas à un travail effectif.

Deux textes réglementaires devraient donc compléter le dispositif prévu à l'article 58 du projet de loi :

- le premier pourrait fixer par type d'établissement une liste limitative d'activités concernées par les astreintes à domicile et limiter dans le temps la durée du recours au service de permanence ;

- tandis que le second devrait réglementer les modalités de compensation du service de permanence.

Ces textes devraient permettre de parvenir à une certaine harmonisation de pratiques aujourd'hui extrêmement disparates d'un établissement à l'autre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 59
Création d'un corps de contrôleurs
du travail

Cet article a pour objet de permettre la fusion, en un corps interministériel unique de contrôleurs du travail, des corps de contrôleurs du travail et de la main-d'oeuvre, de contrôleurs de la formation professionnelle et de contrôleurs des lois sociales en agriculture.

À cette fin, il prévoit qu'à compter du 1er janvier 1997, les attributions dévolues par le code du travail et le code rural aux contrôleurs du travail et de la main d'oeuvre, aux contrôleurs de la formation professionnelle et aux contrôleurs des lois sociales en agriculture seront exercées respectivement par les contrôleurs du travail en fonction dans les services placés sous l'autorité du ministre chargé du travail, et par les contrôleurs du travail en fonction dans les services placés sous l'autorité du ministre chargé de l'agriculture.

Le statut du nouveau corps de contrôleurs du travail auquel l'article 59 du projet de loi tend ainsi à donner une base législative devrait être précisé par un décret en Conseil d'État.

Selon l'étude d'impact, cette fusion des corps de catégorie B de l'Inspection du travail « se place dans la logique de la restructuration des services déconcentrés regroupant désormais les secteurs du travail , de l'emploi et de la formation professionnelle » et devrait faciliter la mobilité des fonctionnaires intéressés.

Elle s'inscrit d'ailleurs dans le prolongement de la fusion des corps de l'Inspection du travail déjà réalisée, depuis 1975, pour la catégorie A ^{9 ( * )} .

Dans la mesure où les corps fusionnés ont le même déroulement de carrière, leur regroupement ne devrait pas avoir d'incidence financière.

Le nombre d'agents concernés est de l'ordre de 2.500 contrôleurs et chefs de centre au ministère du travail et de 150 contrôleurs des lois sociales au ministère de l'agriculture.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement tendant à en simplifier la rédaction.

Article 60
Intégration de personnels de laboratoire
dans la fonction publique hospitalière

Cet article a pour objet de permettre l'intégration dans la fonction publique hospitalière de personnels de laboratoire du secteur de la transfusion sanguine ne possédant pas les titres requis pour l'accès au corps de techniciens de laboratoire.

À cette fin, il prévoit la possibilité de recruter dans ce corps, par voie d'examen professionnel et suivant des conditions fixées par décret en Conseil d'État, les techniciens de laboratoire en fonctions à la date du 25 mai 1995 depuis au moins deux ans dans un centre ou un poste de transfusion sanguine.

Cette disposition est liée à la réorganisation du secteur de la transfusion sanguine engagée à la suite de l'adoption de la loi n° 93-5 du 4 janvier 1993 relative à la sécurité en matière de transfusion sanguine et de médicament.

En effet, cette loi et ses textes d'application ont prévu la mise en conformité de l'ensemble des établissements de transfusion sanguine avec les nouveaux schémas territoriaux d'organisation de la transfusion sanguine, ainsi que la mise en place de groupements d'intérêt public (GIP) appelés à se substituer aux établissements fonctionnant jusqu'alors dans le cadre des budgets annexes hospitaliers.

Les regroupements d'établissements effectués pour la mise en oeuvre de cette réforme rendent nécessaire le reclassement de certaines catégories de personnels.

En ce qui concerne les personnels des centres de transfusion sanguine privés, le reclassement dans la fonction publique hospitalière a pu être effectué sur la base de l'article 102 de la loi statutaire du 9 janvier 1986 qui prévoyait la possibilité d'une intégration dérogatoire au principe du concours en faveur des personnels concernés par le transfert d'activités d'un établissement privé à caractère sanitaire ou social vers un établissement public (cf. décret n° 96-856 du 26 septembre 1996 fixant les conditions d'intégration dans la fonction publique hospitalière de personnels d'établissements privés à caractère sanitaire ou social).

En revanche, s'agissant des personnels contractuels de droit public, une disposition législative spéciale s'est avérée nécessaire pour déroger à la règle du recrutement par concours.

Cette disposition est donc prévue par l'article 60 du projet de loi. Celui-ci permettra ainsi de reclasser dans la fonction publique hospitalière certains techniciens de laboratoire employés par les budgets annexes hospitaliers ou par de petites associations de transfusion sanguine, qui ne pourraient être mis à la disposition des nouveaux groupements d'intérêt public.

Selon l'étude d'impact, le nombre de techniciens susceptibles de bénéficier de cette mesure serait de l'ordre de 400.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 61
Interdiction faite à certains fonctionnaires ou
anciens fonctionnaires de l'État d'occuper des emplois
des collectivités territoriales des TOM ou de Mayotte

Cet article a pour objet d'interdire aux fonctionnaires ou anciens fonctionnaires de l'État ayant occupé un emploi de direction dans les territoires d'outre-mer ou la collectivité territoriale de Mayotte d'accéder à la fonction publique territoriale des collectivités dont ils auraient assuré le contrôle au cours des deux années précédentes.

Dans le droit actuel, une règle équivalente à été posée par l'article 49 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, en vertu duquel « les départements , les régions et leurs établissements publics administratifs ne peuvent engager des fonctionnaires ou d'anciens fonctionnaires qui , dans le même ressort territorial , ont exercé , au cours des deux années qui précèdent , les fonctions de commissaire de la République , directeur de cabinet du commissaire de la République ou chargé de mission auprès de lui , secrétaire général , commissaire adjoint de la République , secrétaire en chef de sous-préfecture ».

Cependant, cet article n'est pas applicable dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte.

L'article 61 du projet de loi propose donc d'en étendre les dispositions afin de les rendre applicables à ces territoires en procédant aux adaptations terminologiques nécessaires.

On notera que les assemblées territoriales ont été consultées sur ce point, alors même que s'agissant d'une disposition concernant les fonctionnaires de l'État cette consultation ne revêtait pas un caractère obligatoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Articles 62, 63 et 64
Validations

Ces articles constituent des mesures de validation de certains actes réglementaires ou mesures individuelles dont la régularité pourrait être contestée devant le juge administratif à la suite de trois décisions du Conseil d'État statuant au contentieux.

• Tout d'abord, sur la requête de la Fédération syndicale unitaire (FSU), le Conseil d'État a annulé, le 31 juillet 1996, l'article 2 du décret n° 95-10 du 6 janvier 1995 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, au motif que la rédaction de cet article différait à la fois de celle qui lui avait été soumise et de celle qu'il avait adoptée. Par voie de conséquence, il a en même temps annulé le décret du 10 février 1995 portant nomination au Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, pris en application de cet article.

La légalité des actes pris après avis du Conseil supérieur de la fonction publique siégeant dans la formation prévue par ce dernier décret est donc susceptible d'être contestée sur le fondement de cette décision.

Afin d'éviter que de nombreux actes réglementaires et décisions individuelles pris après consultation de cette instance puissent ainsi être remis en cause sur ce seul fondement, l' article 62 du projet de loi propose de les valider en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ladite décision, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

• Les deux autres articles de validation concernent les décisions individuelles de nomination et de titularisation intervenues à la suite de concours administratifs dont les résultats ont été annulés par le Conseil d'État plusieurs années après leur publication.

- Dans le premier cas, il s'agit du concours externe d'admission à l'École nationale supérieure des postes et télécommunications (ENSPT) organisé en 1990, dont les résultats ont été annulés par le Conseil d'État le 11 mars 1996 sur la requête de M. Charlery-Adele, au motif que les candidats avaient été invités, au cours d'une épreuve orale d'admission, à commenter leur curriculum vitae, ce qui était étranger au contenu de l'épreuve et a entaché d'irrégularité son déroulement.

Afin de garantir un déroulement normal de la carrière des administrateurs des postes et télécommunications qui ont effectué leur scolarité à l'ENSPT à la suite de ce concours et ont été ensuite intégrés dans les cadres de l'administration, l' article 63 du projet de loi prévoit que les intéressés (qui sont au nombre de 9) garderont le bénéfice de leur nomination et de leur titularisation.

- Dans le second cas, il s'agit du concours sur titres d'éducateur territorial de jeunes enfants organisé en 1993 par le Centre national de la fonction publique territoriale, dont les résultats ont été annulés par le Conseil d'État le 15 mai 1996 sur la requête de Mme Bourgeois, sur le fondement du constat d'une rupture d'égalité entre les candidats, liée à la constitution du dossier de sélection pour lequel les pièces demandées étaient variables selon la délégation régionale du CNFPT concernée.

Les 568 candidats déclarés admis ont, pour la plupart, été depuis lors recrutés et titularisés dans le cadre d'emplois concerné ; cependant 95 d'entre eux figurent encore sur la liste d'aptitude établie à l'issue du concours, dont le délai de validité expire le 31 janvier 1997.

Afin de garantir les droits acquis par l'ensemble des candidats déclarés admis, l' article 64 du projet de loi propose de leur faire conserver le bénéfice de l'inscription sur la liste d'aptitude (et donc, le cas échéant, de la nomination et de la titularisation au sein de la fonction publique territoriale).

Votre commission vous propose d'adopter ces trois articles sans modification.

* *

*

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR M. FRANÇOIS BLAIZOT, RAPPORTEUR

Mercredi 2 octobre 1996

• Fédération syndicale unitaire (FSU)

M. Jean-Marie MAILLARD Secrétaire général adjoint du SNES

M. Bernard PABOT Secrétaire général du SNET

M. Bruno KOZOLE Secrétaire national SNHIPP

M. Michel DESCHAMPS Secrétaire général FSU

M. Guy ODENT Secrétaire général adjoint SNESUP

• Union des fédérations de fonctionnaires UFF / UNSA

M. Jean-Paul ROUX Coordinateur UFF-UNSA

M. Guy PUTFIN Conseiller fédéral FEN/UFF-UNSA

• Fédération générale des fonctionnaires

Mme Marie-Suzie PUNGIER Secrétaire fédéral FO

M. Christian CONRANT Secrétaire fédéral FO

Jeudi 3 octobre 1996

• Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés

M. Pascal RENAUD

M. Philippe ANTOINE

Mme Claudine ADAM

Mme Claudine KERVELLA

• Union fédérale des cadres des fonctions publiques CFE - CGC

M. Charles BONISSOL Président

M. Antoine BONILLO Vice-président

• Fédération générale CFTC des syndicats chrétiens de fonctionnaires, agents de l'État et assimilés

Mme Jacqueline VALLI

Mme Nicole PRUD'HOMME

M. Jacky DUPAQUIER

Mercredi 9 octobre 1996

• Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG)

M. Albert VECTEN Sénateur de la Marne

• Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT

Mme Yvette MACHU Fédération CGT Services publics

M. Patrick HALLINGER CGT

Mardi 15 octobre 1996

• Association des maires de France (AMF)

M. Alain VASSELLE Sénateur de l'Oise

ANNEXE 2 - ÉTUDE D'IMPACT

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995 -1996

ÉTUDE D'IMPACT

concernant le

PROJET DE LOI (N°512)

relatif à /'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures
d'ordre statutaire,

TRANSMISE

par M. ALAIN JUPPÉ,

Premier ministre.

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

PROJET DE LOI N° 512 (1995-1996 )

PROJET DE LOI RELATIF A L'EMPLOI DANS LA FONCTION
PUBLIQUE ET A DIVERS MESURES D'ORDRE STATUTAIRE

ÉTUDE D'IMPACT

Titre 1er : Disposition, relative à la résorption de l'emploi précaire

Le Gouvernement a déposé un projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire au sein de la fonction publique de l'État de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Malgré les dispositions de l'article 3 du Titre Ier du Statut général des fonctionnaires aux termes desquelles "sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'État, des régions, des départements des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires...".

Les administrations des trois fonctions publiques ont continué à recruter des agents non titulaires pour assurer des fonctions dévolues aux agents titulaires.

1. Avantages attendus

Le présent projet de loi a pour objectif la mise en oeuvre, pour les trois fonction publiques, du premier volet du protocole d'accord du 14 mai 1996, volet qui concerne la résorption proprement dite de l'emploi précaire existant

1 Pour la fonction publique de l'État, le plan vise principalement les deux groupes d'agents suivants :

- des agents du niveau de la catégorie C.

- des personnels enseignants (maîtres auxiliaires et. par analogie, agents enseignant dans les établissements relevant du ministère de l'agriculture.

Les agents concernés par les dispositions du présent projet exercent depuis plusieurs années, par renouvellements successifs de leur engagement, des fonctions normalement dévolues à des titulaires (le projet de loi prévoit, à cet égard, que les candidats doivent justifier d'une ancienneté au moins égale à quatre ans d'équivalent temps-plein au cours des huit dernières années à la date d'ouverture du concours). Ces reconductions sont contraires aux dispositions de l'article 3 du titre I du Statut général des fonctionnaires, dans la mesure où elles entraînent l'occupation d'emplois permanents de l'État et de ses établissements publics par des agents non titulaires.

Dans les faits, ces engagements renouvelés correspondent au maintien d'agents recrutés initialement pour faire face à des besoins temporaires, ou par la nécessité de répondre à des besoins nouveaux considérés à l'origine comme temporaires, ou pour faire face à des difficultés de gestion des titulaires (c'est le cas, par exemple, de la compensation des fractions d'emplois libérés par les agents exerçant à temps partiel). Par ailleurs, dans le cas particulier d'agents non titulaires enseignant dans certaines disciplines professionnelles (notamment dans les secteurs de la coiffure, des transports et de l'artisanat d'art), ces reconductions s'expliquent par le fait qu'il n'existe pas de diplôme leur permettant d'accéder aux corps de titulaires (corps des certifiés ou des professeurs de lycée professionnel du deuxième grade). Le présent projet prévoit donc, dans l'attente d'une solution statutaire, que ces agents pourront bénéficier pendant une période de quatre ans de contrats à durée indéterminée.

Il est possible d'évaluer à environ 12 000 le nombre d'agents concernés qui exercent des fonctions du niveau de la catégorie C et à environ 11 000 ceux qui exercent des fonctions d'enseignement ou d'éducation en qualité de maîtres auxiliaires ou des fonctions d'enseignement dans des établissements publics relevant du ministère de l'éducation nationale ou du ministère de l'agriculture.

2 Pour la fonction publique territoriale, le plan s'attache à résorber la précarité des agents qui exercent des fonctions du niveau des catégories A. B ou C qui, par leur nature, correspondent à celles définies par les statuts particuliers de cadres d'emplois et pour lesquelles, depuis la publication desdits statuts, aucun concours ou un seul concours ayant abouti, à la date du 14 mai 1996. à l'établissement d'une liste d'aptitude n'a été organisé; cette condition est appréciée par l'autorité statutairement compétente pour l'organisation des concours.

La situation précaire de ces agents résulte du fait que ces <ILLISIBLE> ne peuvent être, sur le rendement de la législation applicable la fonction publique territoriale, qui durée déterminée, même s'ils ont été renouvelés. En outre, certains d'entre eux qui sont recrutés peur effectuer des remplacements assurent de telles fonctions en permanence.

Enfin, il convient de souligner que ces agents exercent des fonctions relevant de cadres d'emplois dont l'accessibilité a été restreinte ou rendre impossible, du fait de l'absence ou de la rareté des concours.

Le nombre d'agents concernés par le dispositif législatif peut être estimé environ 50 000 agents dont 39 000 pour les cadres d'emplois du niveau des catégories A et B (filières culturelle, sportive, administrative et médico-social) et de l'ordre de 10 à 11 000 pour les fonctions du niveau de la catégorie C.

L'appréciation du nombre de concours nécessaires pour stabiliser ces agents ne peut être qu'indicative, dans la mesure où l'organisation des concours est décentralisée dans la fonction publique territoriale.

3 Pour la fonction publique hospitalière, sont concernés les agents exerçant des fonctions au plus équivalentes au niveau de la catégorie B.

L'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 permet le recours à des agents contractuels soit lorsqu'il n'existe pas de statut correspondant aux missions qui leur sont confiées, soit, pour une durée maximale d'un an, pour assurer des remplacements momentanés, faire face à la vacance d'un emploi ou exercer des fonctions occasionnelles.

L'application de ces dispositions s'est traduite par la pérennisation d'agents contractuels recrutés sur des contrats à durée déterminée renouvelés en fonction de nouvelles vacances ou pour assurer des permanences dans l'intervalle entre deux concours.

Les délais d'organisation des concours étant importants (souvent plus d'un an), bon nombre d'établissements ont conservé ces agents qui leur donnaient satisfaction plutôt que de recruter les candidats issus des concours qu'ils ne connaissaient pas.

Les concours réservés destinés à régulariser la situation de ces agents concernent majoritairement les filières administrative et technique à hauteur de 9500 personnes au total (1600 du niveau de la catégorie B. 7900 du niveau de la catégorie C).

Afin de régulariser la situation de ces agents des trois fonctions publiques le protocole a prévu pour une période de quatre ans, l'organisation de concours réservés à ces seuls candidats afin de conserver le principe d'accès aux corps de titulaires par la voie du concours, tout en en facilitant l'accès.

La mise en place de ces concours dérogeant aux dispositions des titres II (article 19). III (36. 41. 43 et 44), et IV (29-2° et 31) du Statut général ces fonctionnaires nécessite l'adoption d'une loi.

2. Impact sur l'emploi

Le présent projet permettra à des agents employés à titre temporaire et qui auront subi avec succès les épreuves des concours, d'être recrutés comme stagiaires puis titularisés sur des emplois civils permanents de l'État des régions, des départements, des communes ou de leurs établissements publics à caractère administratif. Ceci leur permettra de retrouver une réelle garantie d'emploi. En effet à l'heure actuelle, ces agents exercent des fonctions normalement dévolues à des titulaires et sont donc soumis au risque de ne pas être renouvelés dans leur engagement dès lors que l'administration souhaite recruter un titulaire à leur place.

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Le projet de loi tend à remettre de l'ordre dans la gestion de l'emploi public dam un objectif de clarté ; il doit permettre un meilleur contrôle des effectifs tant pour les gestionnaires que pour le Parlement

4. Incidences financières

Toutes les opérations induites par le présent dispositif ne devraient en principe engendrer aucun coût budgétaire supplémentaire compte tenu des économies qui pourront être réalisées sur les crédits de vacation. Il convient par ailleurs de rappeler que les opérations seront étalées sur les exercices 1997 à 2000 et que les personnes éligibles font actuellement l'objet d'un recensement.

5. Impact en termes de formalités administratives

Des décrets en Conseil d'Etat fixeront les modalités d'organisation des concours réservés conformément aux dispositions du présent projet. Ces textes devront au préalable avoir été soumis à l'avis des instances paritaires compétentes. En ce qui concerne la fonction publique hospitalière, le dispositif suppose un suivi très des situations tant au niveau des établissements que des services déconcentrés de l'État. Une mission d'appui nationale en cours de constitution une aide méthodologique et une possibilité de suivi de l'application des mesures.

Par ailleurs, un effort particulier d'information sera entrepris auprès des agents concernés par les concours réservés (conditions requises pour se présenter aux concours, date d'ouverture des concours, préparation aux épreuves notamment).

6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant

7. Incidences indirectes et involontaires.

L'accès à une situation statutaire d'agents non titulaires affiliés à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) aura pour corollaire le passage à un régime de la fonction publique de l'État, ou l'affiliation à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) en ce qui concerne les agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.

Titre II : Dispositions relatives au congé de fin d'activité au profit de certains fonctionnaires et agents non-titulaires des fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière

1. Avantages attendus

Le présent texte soumis au vote du Parlement résulte de l'engagement pris par le Premier ministre lors du sommet social du 21 décembre 1995.

Il s'agit de transposer aux fonctions publiques les dispositions déjà prises par les partenaires sociaux du secteur privé au sein de l'UNEDIC. Ce dispositif a permis, depuis le 1er octobre 1995, aux salariés susceptibles de bénéficier d'une retraite à taux plein de mettre fin à leur activité professionnelle et aux employeurs de procéder au recrutement corrélatif d'un nouveau salarié.

Compte tenu des spécificités propres à la fonction publique de l'État, aux collectivités territoriales et aux établissements hospitaliers, ainsi qu'à leurs établissements publics, ce texte permettra à des agents disposant d'un nombre d'années de cotisation à l'assurance vieillesse et de retenues pour pension correspondant à celui prévu pour bénéficier du taux plein, prévu par le code des pensions civiles et militaires de retraite et le décret n° 65-773 du 9 septembre 1965 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de quitter leur activité professionnelle avant la limite d'âge de leur grade et de prendre un congé de fin d'activité à partir de 58 ans.

2. Impact sur l'emploi

Compte tenu des conditions de début de carrière des agents concernés, qui commençaient à travailler dès l'âge de 17-18 ans, et de la tranche d'âge visée par le projet (58 à 60 ans), il est possible d'escompter environ 15 000 demandes.

Il en résultera de plus grandes possibilités d'accès à la fonction publique pour les jeunes qui se présentent sur le marché du travail.

Le départ en congé de fin d'activité ouvrira également une possibilité de recrutement pour les collectivités publiques concernées, même si, s'agissant de la fonction publique hospitalière, le dispositif annoncé aura des effets limités du fait <ILLISIBLE>

3. Impact sur d'autres intérêts généraux :

Néant

4. Incidences financières

Il convient de souligner la difficulté d'établir un chiffrage précis de l'impact financier du dispositif de congé de fin d'activité.

En effet, outre le fait que le Gouvernement ne dispose pas d'informations statistiques sur les années de cotisation au régime général d'assurance vieillesse dont pourront se prévaloir les agents intéressés, le congé de fin d'activité est accessible à la fois sur demande et sous réserve de l'intérêt du service. Si le second élément ne doit pas constituer un frein important à la mise en oeuvre de l'opération, car le remplacement de l'agent est garanti, en revanche, il est délicat de préjuger du niveau exact des demandes. Il semble, d'après les courriers ou les appels reçus que de nombreux fonctionnaires sont prêts à « laisser la place aux jeunes » dans un souci de solidarité nationale, sous la seule réserve que les contreparties accordées aux agents demandeurs soient en rapport avec l'enjeu.

Il est dès lors possible de considérer que le nombre d'agents qui opteront pour le C.F.A. se situera à environ 15.000, objectif à la fois ambitieux et raisonnable que le Gouvernement entend atteindre. A cette fin, les conditions offertes aux agents sont favorables, le revenu de remplacement étant égal à 75% du traitement précédemment détenu.

En dépit de l'évolution de la situation économique depuis 1982 mais, en contrepartie, en raison de l'évolution des mentalités à l'égard du chômage, le Gouvernement retient donc l'hypothèse que le congé de fin d'activité rencontrera une adhésion proche de celle de la cessation anticipée d'activité qui avait, sur un laps de temps identique de mi-1982 à mi-1983 mais pour un champ plus large (trois dernières années au lieu de deux), compté environ 16.000 bénéficiaires dans la fonction publique de l'État. C'est donc sur la base de 15.000 bénéficiaires (10.000 pour l'État, 4.000 pour les collectivités territoriales et 1.000 pour la fonction publique hospitalière) que sont fondées les évaluations financières ci-après.

Parmi les bénéficiaires du C.F.A., un certain nombre, lui-même difficile à déterminer compte tenu du profil particulier des agents ayant opté pour un passage progressif à la retraite, sera issu de la cessation progressive d'activité. Leur poids relatif dans l'effectif bénéficiaire n'est pas neutre financièrement, ni d'ailleurs en potentiel de recrutement.

En tout état de cause, et dans l'hypothèse où 15.000 agents opteraient pour le congé de fin d'activité, le coût de la mesure s'établirait entre 600 et 800 MF, sur 1997 et 1998, compte tenu :

- du coût des revenus de remplacement

- du coût des recrutements

- de l'économie résultant des départs

- de la part prise par les agents en C.P.A. parmi les 15.000 bénéficiaires du C.F.A

5. Impact en termes de formalités administratives

1. Le congé de fin d'activité suivra les formalités administratives internes les plus proches de la demande de cessation progressive d'activité. L'examen sera donc nettement facilité par la reprise de conditions similaires entre les deux dispositifs.

Ces formalités s'inscrivent également dans le processus de préparation du dossier de pension, deux ans avant la mise à la retraite, qui permet aux services gestionnaires de vérifier les données relatives à la carrière et à la situation familiale des agents.

Les formalités internes à l'administration ne devraient pas poser de problèmes particuliers en termes de délai ou de charge de travail supplémentaire.

Cependant, la connaissance des périodes de cotisation dans un autre régime de base obligatoire pour les agents qui se réclament de carrières mixtes passera nécessairement pour eux par des demandes auprès de services de sécurité sociale dont ils dépendaient.

Il convient d'indiquer que ces services sont parfaitement équipés pour transmettre des bulletins de situation, tous régimes confondus, dans les meilleurs délais. Les états ainsi produits permettront une vérification préalable pour les demandeurs de congés de fin d'activité qui ont eu des carrières mixtes, dans les secteurs public et privé.

2. La prise en charge du coût du revenu de remplacement des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière admis au congé de fin d'activité sera assurée par la création d'un fonds de mutualisation.

Ce fonds, géré par la Caisse des Dépôts et Consignations, sera financé par un prélèvement sur les réserves du régime de l'allocation temporaire d'invalidité.

Il remboursera aux collectivités le revenu de remplacement versé au bénéficiaire du congé de fin d'activité lorsque celui-ci aura été remplacé par un fonctionnaire recruté selon les procédures statutaires autres que la mutation (concours ou recrutement direct dans les cas où celui-ci est autorisé).

Ce remboursement prendra effet à la date de départ du bénéficiaire du congé de fin d'activité si le remplacement intervient dans un délai de trois mois à compter de ce départ et à la date du remplacement si celui-ci intervient après ce délai.

La charge du revenu de remplacement incombera à la collectivité territoriale dans les autres cas : non remplacement du bénéficiaire du congé de fin d'activité, remplacement par un non titulaire, remplacement par voie de mutation.

6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Le dispositif proposé constitue une procédure nouvelle qui s'ajoute au dispositif en vigueur de CPA dont il s'inspire par ailleurs à plusieurs égards.

Titre III : Dispositions diverses

I. Mesures relatives à l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants communautaires (articles 45, 46. 47, 50, 53 et 56 )

1. Avantages attendus

La France a admis le principe de l'ouverture de sa fonction publique aux ressortissants communautaires par la loi du 26 juillet 1991 créant un article 5bis du titre I du statut général des fonctionnaires et a modifié les statuts particuliers des corps de fonctionnaires concernés 80 % des emplois de la fonction publique d'État et 70 % de l'ensemble de la fonction publique sont désormais, accessibles aux ressortissants communautaires.

L'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants ainsi qu'aux fonctionnaires européens peut être complétée par trois mesures nouvelles :

a/ L'ouverture de la fonction publique aux ressortissants des États membres de l'Espace Economique Européen

Le Traité sur l'Espace Economique Européen signé à la fois par le Conseil et par les 12 pays membres de la Communauté le 2 mai 1992 à Porto, a été ratifié par la France le 2 décembre 1993. L'objet de ce traité est d'étendre aux pays de l'AELE les quatre libertés de circulation (marchandises, personnes, services, capitaux et certaines politiques sectorielles (environnement, etc..).

La fonction publique est concernée par ce projet sur le point de l'extension de l'article 5 bis du statut général des fonctionnaires aux ressortissants des États parties de 1'EEE.

En effet, l'article 28 de l'accord EEE reprend les termes exacts de l'article 48 du Traité de Rome sur la libre circulation des travailleurs et l'article 6 l'accord prévoit que doit être également considérée comme transposée à l'EEE toute la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes déjà intervenue sur ce type d'article.

La modification du statut général (article 5bis) s'impose en vertu du traité aujourd'hui ratifié qui demeure en vigueur, à l'égard des pays parties au Traité instituant l'EEE n'ayant pas adhéré à l'Union Européenne (Norvège. Liechtenstein. Islande).

b/ Prise en compte du service national accompli dans leur pays d'origine par les ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen lors de l'accès à la fonction publique française

Le Code du service national prévoit en son article L63 que la période de service national est prise en compte, pour les français, sous les formes d'un recul de limites d'âge pour l'accès aux concours et pour le calcul de l'ancienneté de services publics.

Un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (Affaire C15/69 UGLIOLA du 15 octobre 1969) a précisé qu'une disposition nationale permettant de compenser les conséquences défavorables des obligations militaires sur le plan des conditions d'emploi, devait être également appliquée à un travailleur d'un autre État membre ayant accompli son service militaire dans son pays d'origine.

La Commission des Communautés a invité le Gouvernement français courant 1991, à mettre en oeuvre cette jurisprudence en faveur des fonctionnaires ayant accompli un service militaire dans un autre État membre.

Le 19 février 1992, le Gouvernement a indiqué à la Commission des Communautés que la jurisprudence précitée, ainsi que la démarche d'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants communautaires, conduiraient le Gouvernement à réaliser l'adaptation de la réglementation nationale de façon à prendre en compte dans l'ancienneté et dans le recul de la limite d'âge, le temps de service national obligatoire effectué par un ressortissant de la CEE dans son pays d'origine. Cette réponse avait conduit la Commission à classer l'affaire.

La Commission européenne vient de se saisir à nouveau de ce dossier en transmettant deux plaintes de ressortissants italien et portugais auxquels le CNRS avait refusé de prendre en compte le service militaire réalise hors du territoire national.

La création d'un article 5bis mettant en place un mécanisme de prise en compte du service national pour les ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Économique Européen s'impose en vertu des engagements pris par le Gouvernement.

c/ Mise en place d'un dispositif permettant la mobilité des fonctionnaires européens en cours de carrière

L'accès à la fonction publique passe actuellement par la voie des recrutements par concours externes.

La Commission des Communautés souhaite que les États membres promeuvent une véritable mobilité entre les fonctions publique, garante à ses yeux de la réalité de la mise en oeuvre du principe de libre circulation. La position la Commission a été considérablement renforcée par les évolutions récentes de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes (par exemple : arrêt SCHOLTZ du 23 février 1994) : par ailleurs, de nombreuses procédures contentieuses sont pendantes devant la Cour de Luxembourg (par ex : affaire C1596 SCHOENING KOUGEBETOPOULOU), dont certaines ont été initiées par la Commission elle-même, dans le cadre d'une action systématique (par ex : C187/96 Commission/République hellénique).

Dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne le ministre de la fonction publique a organisé une réunion informelle des ministres européens chargés de la fonction publique, le 17 février 1995 à Nancy, dont le thème principal était consacré aux perspectives d'ouverture : à l'issue de cette rencontre, les directeurs généraux de chacun des États membres et la Commission ont été chargés de faire des propositions pour remédier aux difficultés constatées en matière de libre circulation. Un groupe de travail consacré à l'accès aux fonctions publiques, composé d'experts de chacun des États membres, a proposé la mise en place d'un dispositif commun permettant un déroulement équilibré de carrière pour les agents qui souhaitent exercer dans plusieurs États membres ; ce dispositif s'inspire largement du système français du détachement.

Les directeurs généraux puis les ministres de la fonction publique (Rome, le 10 mai 1996) ont approuvé cette suggestion.

Les modifications apportées aux articles 3 du titre I. 45 du titre II, 67 du titre III et 54 du titre IV visent à permettre la mise en place du dispositif retenu par les 15 États membres ; ce dispositif autorise :

- l'accueil en détachement dans la fonction publique française de fonctionnaires, en cours de carrière, relevant d'une fonction publique d'un État membre de l'Union européenne et d'un État membre de l'Espace Economique Européen (article 3 du titre D :

- le départ en détachement de fonctionnaires français dans des emplois relevant de fonctions publiques d'un État membre de l'Union européenne et d'un État membre de l'Espace Economique Européen (article 45 du titre II, 67 du titre III et 54 du titre IV) ;

Un décret en Conseil d'État précisera les conditions de ce détachement.

Ce dispositif concourt à !a réalisation de l'objectif global de développement de la mobilité professionnelle des fonctionnaires

2. Impact sur l'emploi

La fonction publique française est très concernée par une ouverture accrue aux ressortissants communautaires (attractivité des rémunérations, francophonie) : les flux de détachements entrants, qui peuvent en tout état de cause être maîtrisés, ne devraient pas faire baisser de manière significative le nombre d'emplois offerts aux concours chaque année.

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Les fonctionnaires ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen n'auront pas accès, par concours ou détachement, aux emplois dont les attributions sont inséparables de l'exercice de la souveraineté soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État et des autres collectivités publiques.

4. Incidences financières

a/ La mesure concernant l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants de l'Espace Economique Européen n'a pas d'incidence financière directe.

b/ La mesure concernant la prise en compte du service national a une incidence financière faible :

--> le recul de la limite d'âge pour l'accès aux corps, cadres d'emplois et emplois a une incidence financière nulle ;

--> la prise en compte de la durée du service national pour le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement aura des conséquences financières limitées.

En l'absence de données statistiques précises sur le nombre de ressortissants communautaires ayant accompli leurs obligations militaires, présents dans la fonction publique, on peut estimer que cette mesure concernera moins de 0.5 % des fonctionnaires recrutés dans les corps ouverts aux ressortissants communautaires.

À titre d'exemple, ont été recrutés en 1993 et 1994, comme professeurs du second degré :

La prise en compte du temps de service national accompli à l'étranger sera variable en fonction de la nationalité des ressortissants ; ainsi la durée du service militaire est-elle de 12 mois en Allemagne, en Italie. 9 mois en Espagne, 8 mois en Autriche et variable selon les modalités d'accomplissement dans d'autres pays comme le Danemark, le Portugal et la Suède.

c/ La mesure concernant le détachement présente un coût financier faible.

- L'accueil en détachement reste subordonné à l'accord des administrations d'origine et d'accueil ; sa durée sera de cinq ans, renouvelable : le fonctionnaire restera lié à son administration d'origine, notamment en ce qui concerne le régime de retraite et ne sera pas intégré dans la fonction publique d'accueil.

- Le départ en détachement n'entraîne pas de surcoût.

La procédure du détachement "communautaire" ne devrait concerner, en régime de croisière, qu'un nombre limité de fonctionnaires.

5. Impact en termes de formalités administratives

Aucun impact sur les usagers ou les entreprises.

Impact limité, compte tenu du nombre de bénéficiaires, pour les gestionnaires de personnel.

6. Impact en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

La modification de l'ordonnancement juridique est limitée.

- création d'un article nouveau du titre I du statut général ces fonctionnaires (5ter) nécessaire en raison de l'impossibilité juridique de recourir à l'article L63 du code du service national, lequel n'est applicable qu'aux ressortissants français :

- modification de l'article 3 du titre I du statut général des fonctionnaires permettant à des fonctionnaires ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace Economique Européen d'occuper, par voie de détachement, un emploi permanent et adaptation des articles 45. 67 et 57 des titres II. III et IV pour permettre les départs de fonctionnaires français en détachement dans les autres États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen :

- élargissement de l'article 5bis, créé en 1991, aux ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen.

Tous les textes sont intégrés dans le statut général des fonctionnaires.

II. Dispositions relatives à la protection des fonctionnaires et à l'amélioration de leur statut social (articles 48 et 49, 52 et 55).

A. Disposition relative à la protection des fonctionnaires en cas de poursuites pénales (article 48).

1. Avantages attendus

L'article 11 du titre I du statut général des fonctionnaires organise la protection des fonctionnaires sur deux terrains :

• d'une part en matière de responsabilité civile : lorsque le fonctionnaire a été personnellement condamné à réparation en l'absence de faute personnelle, l'administration couvre ses condamnations ;

- d'autre part dans les relations de l'agent avec les usagers : pour parer aux dangers qu'il encourt du fait du caractère public de sa fonction, l'administration protège son agent en cas de menaces, violences, voies de fait injures diffamations outrages provenant des administrés.

La jurisprudence administrative est cependant divisée sur la question de savoir si la rédaction actuelle de l'article 11 permet de faire entrer parmi les cas ouvrant droit à la mise en oeuvre de la protection celui d'une mise en examen devant le juge pénal. Ainsi que l'a observé le Conseil d'État dans son rapport du 9 mai 1996 relatif à la responsabilité pénale des agents publics en cas d'infractions non-intentionnelles, il est jugé nécessaire de clarifier le régime applicable en modifiant l'article 11 de manière à étendre explicitement le droit à protection au cas ou le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits accomplis dans le cadre de sa mission et n'ayant pas le caractère d'une "faute personnelle".

Si la protection de la part de l'administration est un droit pour le fonctionnaire, l'administration peut cependant en refuser la mise en oeuvre pour des motifs d'intérêt général et dispose d'une marge d'appréciation pour définir les modalités de cette protection.

Les éléments essentiels de la protection en matière pénale seront constitués notamment par la prise en charge des frais d'avocat, ainsi qu'éventuellement celle des frais de transport ou des frais de justice.

2. Impact sur l'emploi

Néant

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Néant

4. Incidences financières

L'impact sur la dépense publique ne peut faire l'objet d'une estimation précise. Il paraît cependant négligeable.

À titre d'information sur la période 1990-1995, 100 agents publics (dont 36 élus) ont été pénalement mis en cause (source Ministère de la Justice). Ce chiffre ne permet pas d'identifier les mises en causes pénales occasionnées par des faits n'ayant pas le caractère d'une faute personnelle.

5.Impact en terme de formalités administratives

Néant

6. Conséquences en terme de complexité de l'ordonnancement juridique.

Cette disposition, clarifiant la portée de l'article 11, permet de lever l'incertitude juridique actuelle à laquelle sont confrontées les administrations et les agents. Elle autorise par ailleurs l'unification des pratiques ministérielles, jusqu'alors diversifiées, en la matière.

Une circulaire à destination de l'ensemble des administrations précisera les modalités et le contenu de la protection accordée en cas de poursuites pénales.

7. Incidences indirectes et involontaires.

Néant

B. Dispositions relatives au congé de longue durée (articles 49, 52 et 55).

1. Avantages attendus.

Actuellement, les fonctionnaires ont droit à un congé de longue durée de trois ans à plein traitement, et de deux ans à demi-traitement lorsqu'ils sont atteints de tuberculose, d'une affection cancéreuse, de poliomyélite ou d'une maladie mentale.

Les fonctionnaires atteints d'un déficit immunitaire grave et acquis qui développent une affection autre que le cancer, la tuberculose ou une maladie mentale ne peuvent pas bénéficier, d'un congé de longue durée de cinq ans. Ils peuvent seulement bénéficier, en cas d'affection grave, invalidante nécessitant des soins et un traitement prolongé d'un congé de longue maladie de trois ans rémunéré, un an à plein traitement et deux ans à demi-traitement, après avis du comité médical et éventuellement du comité médical supérieur, si leur affection n'est pas sur la liste indicative des maladies ouvrant droit à congé de longue maladie.

En ajoutant le déficit immunitaire grave et acquis à la liste des affections ouvrant droit à congé de longue durée, ces fonctionnaires pourront bénéficier d'un congé de longue durée rémunéré pendant trois ans à plein traitement et deux ans à demi-traitement après avis du comité médical compétent.

2. Impact sur l'emploi

Le départ d'un fonctionnaire en congé de longue durée libère un emploi et peut donner lieu à un recrutement.

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Néant. Le Gouvernement se refuse à envisager que l'ajout du déficit immunitaire grave et acquis dans la liste des affections ouvrant droit à congé de longue durée conduise à terme à la mise en place d'un dépistage obligatoire du SIDA à l'occasion du recrutement ou de la titularisation ces fonctionnaires.

4. Incidences financières

Le nombre de fonctionnaires atteints d'un déficit immunitaire grave et acquis qui pourront bénéficier du congé de longue durée n'est pas connu faute d'étude épidémiologique sur le sujet, les informations utiles étant soumises au secret

On peut toutefois, considérer qu'un nombre assez restreint de fonctionnaires sera concerné compte tenu que, pour une population totale de 58 millions, il est recensé environ 16.000 à 17.500 personnes atteintes du SIDA (chiffres au 31/09/1995). La mesure devrait toucher moins de 1.000 fonctionnaires.

5. Impact en termes de formalités administratives

Les formalités sont celles qui existent déjà pour obtenir un congé de longue durée.

6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

L'extension du congé de longue durée entraînera une modification des dispositions des trois décrets relatifs au régime des congés de maladie des fonctionnâmes des trois fonctions publiques, ainsi que de l'arrêté relatif à la liste des maladies donnant droit à l'octroi du congé de longue maladie.

7. Incidences indirectes et involontaires

Risques de demandes d'extension pour d'autre d'extension pour d'autres affections graves (par ex : la sclérose en plaque).

C. Dispositions relatives au congé parental accordé à l'occasion dune adoption (articles 51. 54 et 57).

1. Avantages attendus

La loi n° 96-604 du 5 juillet 1996 relative à l'adoption a notamment modifié l'article L. 122-28-1 du code du travail afin d'étendre le bénéfice du congé parental aux salariés accueillant un enfant âgé de plus de trois ans, mais n'ayant pas atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire, en vue de son adoption. Le congé ne peut, dans cette hypothèse, excéder une durée d'un an. Elle n'a pas apporté de modifications aux dispositions statutaires concernant les fonctionnaires des trois fonctions publiques qui prévoient que le congé parental est accordé aux fonctionnaires après adoption d'un enfant de moins de trois ans.

Les articles 51. 54 et 57 du présent projet de loi ont donc pour objet d'homogénéiser en la matière les dispositions applicables aux salariés et aux fonctionnaires en instituant, pour cette dernière catégorie, un régime identique à celui prévu par le code du travail soit la possibilité pour l'un des parents de bénéficier d'une période de congé parental d'une durée maximum d'un an à l'occasion de l'adoption d'un enfant âgé de plus de trois ans mais n'ayant pas encore atteint l'âge de la fin de 1'obligaùon scolaire.

2. Impact sur l'emploi

Néant

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Néant

4. Incidences financières

Le congé parental est une position statutaire dans laquelle l'agent n'est pas rémunéré et n'acquiert pas de droits à pension. Il conserve ses droits à avancement d'échelon réduits de moitié. A l'issue du congé, l'agent est réintégré de plein droit, au besoin en surnombre, dans son corps d'origine.

L'estimation précise du nombre d'utilisateurs potentiels du nouveau dispositif n'est pas réalisable en l'absence de ventilation du nombre total des adoptions par catégories socioprofessionnelles.

D'une manière générale et compte tenu, d'une part, de la tranche d'âge retenue (3 ans --> 16 ans) et d'autre part, de la durée du congé (un an), l'impact financier éventuel de la mesure, lié aux surnombres, sera très limité.

Les éléments chiffrés suivants permettent renforcer cette analyse, le nombre total d'adoptions se décompose en deux sous-ensembles :

- les adoptions de pupilles de l'État (463 en 1993 )

- les adoptions internationales (3117 en 1994)

L'analyse par tranche d'âge n'est disponible que pour cette dernière catégorie :

5. Impact en terme de formalités administratives

Néant

6. Conséquences en terme de complexité de l'ordonnancement juridique.

L'extension des conditions d'octroi du congé parental en cas d'adoption impose une modification des trois décrets relatifs aux positions statutaires des fonctionnaires des trois fonctions publiques.

7. Incidences indirectes et involontaires

Néant

IV. Dispositions diverses

A. Mesures de nature statutaire

1. Les astreintes à domicile (article 58)

a) Avantages attendus

Les dispositions relatives à la continuité du service hospitalier social et médico-social prévoient l'organisation d'un service de permanences dans les établissements. Pour répondre à ces contraintes, les établissements font appel à des agents pour assumer soit un service de garde soit un service d'astreinte à domicile en dehors des heures normales de travail, principalement la nuit, les fins de semaine et les jours fériés.

Le régime des gardes à l'hôpital est fixé par l'ordonnance n° 82-272 du 26 mars 1982 et le décret n° 82-870 du 6 octobre 1982.

Par contre, celui des astreintes est dépourvu de base légale. le Conseil d'État avant rappelé l'illégalité de l'organisation des astreintes à domicile, sauf lorsqu'elles revêtent un caractère exceptionnel, ce qui n'est pas actuellement le cas.

L'article 58 du projet de loi vise à donner une base législative à l'organisation d'astreintes à domicile, mettant ainsi fin. dans l'intérêt du service et des agents, à des pratiques extrêmement différentes d'un établissement à l'autre.

b) Impact sur l'emploi

Néant

c) Impact sur d'autres intérêt généraux

Les dispositions prévues amélioreront les conditions de travail de nombreux agents hospitaliers et par voie de conséquence, les relations entre partenaires sociaux au sein des établissements.

d) Incidences financières

Près de 90 % des établissements pratiquent actuellement le système des astreintes à domicile ; ce constat conduit à admettre que les établissements financent sur leurs fonds propres les modalités de compensation des astreintes qu' ils demandent à leur personnel.

La mise en place d'un dispositif donnant une base législative à ces astreintes pourrait donc intervenir à moyens financiers constants. Il pourrait, en réduisant le nombre de procédures contentieuses, conduire à la réalisation d'économies.

e) Impact en termes de formalités administratives

Très limité

f) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Un décret en Conseil d'État viendra fixer la liste des emplois concernés par le service des permanences et des astreintes ; un décret simple précisera les modalités de rémunération du service des permanences et astreintes.

g) Incidences indirectes et involontaires

Néant

2. La création d'un corps des contrôleurs du travail (article 59)

a) Avantages attendus

La création du corps des contrôleurs du travail va permettre le regroupement de quatre corps existants et assurera une meilleure cohérence dans le domaine de la politique du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Cette création de corps se place dans la logique de la restructuration des services déconcentrés regroupant désormais les secteurs du travail, de l'emploi de la formation professionnelle.

b.c.d.e) Incidences de cette disposition

Le regroupement n'aura aucune incidence sur l'emploi ni aucune conséquence financière puisque les corps fusionnés ont rigoureusement le même déroulement de carrière. Il n'impose aucune formalité administrative nouvelle. Elle facilitera la mobilité professionnelle des fonctionnaires.

f.g) Conséquences sur la complexité de l'ordonnancement juridique

Le regroupement de quatre corps en un seul simplifiera la gestion statutaire des personnels

3. Intégration de personnels de laboratoire dans la fonction publique
hospitalière (article 60)

a) Avantages attendus

L'article 60 rend possible l'intervention d'une réglementation permettant l'intégration dans la fonction publique de personnels contractuels des établissements de transfusion sanguine. Cette mesure concerne environ 400 personnes, employées depuis au moins deux ans dans un centre ou un poste de transfusion sanguine (hôpital ou association). Elle traduit un engagement pris par le Gouvernement à l'égard des personnels de la transfusion sanguine.

b) Impact sur l'emploi

Le projet s'inscrit dans le cadre de la réorganisation, engagée depuis plusieurs années, de la transfusion sanguine en France. En termes de d'emploi, le projet procurera des emplois permanents et garantis à des agents, employés sous contrats par des hôpitaux ou des associations, qui ne peuvent être mis à la disposition des groupements d'intérêt public institués par la loi du 4 janvier 1993 relative à la sécurité transfusionnelle. Le projet contribue ainsi au maintien de l'emploi dans ce secteur.

c) Impact sur d'autres intérêts généraux

La mesure proposée permet à ses bénéficiaires de poursuivre l'exercice de leur métier sans subir de déqualification.

d) Incidences financières

Les intéressés sont d'ores et déjà pris en charge par les établissements (budget annexe) ; le coût de la mesure sera donc faible (versement de primes et indemnités supplémentaires). La dépense sera imputée sur les crédits de l'enveloppe « sécurité transfusionnelle ».

e) Impact en termes de formalités administratives

Il s'agit de mettre en oeuvre une procédure assez simple de recrutement, sur examen professionnel, dans un corps de fonctionnaires de la fonction publique hospitalière existant ; ce recrutement sera assuré par les établissements hospitaliers.

f) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant

g) Incidences indirectes et involontaires

Néant

4. Accès de certains fonctionnaires de l'État à des emplois relevant de la fonction publique territoriale en Outre-mer (article 61)

a) Avantages attendus

Le statut de la fonction publique interdit à certains fonctionnaires de l'État, et dans certaines conditions, d'occuper des fonctions au sein des collectivités locales (région, département et leurs établissements publics). L'objet de l'article 61 est d'étendre ce régime aux seules collectivités qui n'étaient pas encore concernées par cette interdiction : les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte. Cette disposition est conforme aux grands principes qui gouvernent la matière, à savoir l'égalité de traitement entre fonctionnaires et la loyauté au service public.

b.c.d.e) Impact de cette disposition

L'adoption de cette disposition n'aura aucun impact sur l'emploi, aucune incidence financière et n'imposera aucune formalité administrative nouvelle.

f) Conséquences sur la complexité de l'ordonnancement juridique

Le projet d'article, qui ne constitue qu'un ajustement, n'introduit aucune formalité nouvelle et ne comporte aucune sanction pénale. Il tend à clarine les régies applicables à l'ensemble de la fonction publique de l'État et contribue à une meilleure sécurité juridique en la matière.

g) Incidences indirectes et involontaires

Néant

B. Mesures de validation

1) Avantages attendus

Les articles 62, 63 et 64 ont pour objectif de valider des textes réglementaires et des mesures individuelles dont la régularité pourrait être contestée devant le juge administratif. Il s'agit :

- de textes réglementaires et de décisions individuelles pris après avis ou recommandation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État dont les règles de désignation de ses membres ont été annulées par le Conseil d'État le 31 juillet 1996 :

- de décisions individuelles de nomination et de titularisation en qualité d'administrateur des postes et télécommunications prises à la suite du concours externe d'admission à l'ENSPT ouvert en 1990 dont les résultats ont été annulés par le Conseil d'État le 12 février 1996 ;

- de décisions arrêtant la liste des candidats admis au premier concours sur titres d'éducateur territorial déjeunes enfants organisé en 1993 ainsi que des décisions de nomination et de titularisation intervenues à la suite de ce concours pour lequel la délibération du jury a été annulée par le Conseil d'État le 1er avril 1996.

Ces validations, qui portent sur des actes encore en vigueur, ont pour finalité de préserver le fonctionnement continu des services publics ainsi que déroulement normal des carrières du personnel.

2.3.4.5.6.7. Impact de ces mesures

Les mesures de validation n'ont pas d'impact sur l'emploi ni sur d'autres intérêts généraux. Leurs conséquences financières sont positives puisqu'elles préservent des textes réglementaires et des décisions individuelles en vigueur d'une annulation contentieuse éventuelle Elles n'engendrent aucune formalité administrative particulière et ne modifient pas l'ordonnancement juridique.

* ¹ Seule la CGT s'est abstenue de signer ces deux protocoles.

* ² Cette durée peut dans certains cas être réduite, notamment pour les agents qui ont bénéficié d'un congé parental et les agents handicapés.

* ³ Cette durée d'assurance étant le cas échéant réduite pour les femmes fonctionnaires dans les conditions prévues pour les bonifications pour enfants accordées lors de la liquidation des pensions.

* ⁴ Les statistiques disponibles ne permettent pas de recenser le nombre d'agents remplissant les conditions d'accès au congé de fin d'activité et il est en outre difficile de préjuger de la proportion de demandeurs parmi les bénéficiaires potentiels.

* ⁵ Dans l'immédiat , cette extension ne concernera que les ressortissants des trois États suivants : Islande , Norvège et Lichtenstein.

* ⁶ L'accord UNEDIC a également été conclu pour une durée d'application limitée à un an

* ⁷ Le revenu de remplacement sera également soumis à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale ( CRDS ) .

* ⁸ L'Espace économique européen comprend aujourd'hui, outre les États de l'Union européenne les États suivants : l'Islande, la Norvège, et le Lichtenstein.

* ⁹ En ce qui concerne l'Inspection de la formation professionnelle , créée dans les années 1980 , l'intégration des personnels de catégorie A dans le corps des Inspecteurs du travail est en cours