Projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne concernant l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention portant création d'un offic

Rapports législatifs

Avis n° 24 (1997-1998), déposé le


avis n° 24 - Projet de loi autorisant la ratification sur la base de l'article K.3 du traité de l'Union européenne portant création d'un Office européen de police .


M. Paul MASSON


Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale

Table des matières






N° 24

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 octobre 1997

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi autorisant la ratification de la convention sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne portant création d'un Office européen de police ( ensemble une annexe et quatre déclarations ),

- le projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne concernant l' interprétation , à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes , de la convention portant création d'un office européen de police ,

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Sénat : 363 , 364 et 430 (1996-1997).

Traités et conventions.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 9 octobre 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, votre commission des Lois a procédé, sur le rapport de M. Paul Masson, à l'examen pour avis des deux projets de loi (n° 363 et 364) portant autorisation de ratifier :

- la convention sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne portant création d'un office européen de police (Europol)

- le protocole complémentaire concernant l'interprétation à titre préjudiciel, par la cour de justice des communautés européennes, de la convention portant création d'Europol.

· Le dispositif Europol s'inscrit dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne (Justice et Affaires intérieures), fondé sur une coopération intergouvernementale où les décisions sont prises à l'unanimité des Etats membres.

Europol est une centrale d'information chargée de recueillir et de rediffuser auprès des polices des Etats membres des données relatives à certaines formes de criminalité sévissant de manière organisée sur le territoire d'au moins deux Etats membres.

A partir du réseau informatisé d'échanges d'informations, Europol procédera en outre à des analyses et fournira aux polices des renseignements stratégiques leur permettant d'orienter leurs enquêtes. Europol assistera également les Etats membres dans la formation des policiers, notamment aux méthodes de police scientifiques et techniques.

Europol sera néanmoins dépourvue de capacités opérationnelles et ne disposera d'aucun pouvoir hiérarchique ou de tutelle sur les polices des Etats membres.

· La convention sur la compétence de la cour de justice, adoptée sur la base de l'article K.3 du traité de Maastricht, a pour objet essentiel de reconnaître aux juridictions nationales le pouvoir de saisir cette cour par la voie de questions préjudicielles sur l'interprétation de la convention Europol. Pour la France, seules les juridictions suprêmes (Conseil d'Etat et Cour de cassation) seraient admises à user de cette procédure lorsqu'elles l'estimeront nécessaire.

· Le rapporteur a souligné que si d'un point de vue juridique, ces deux conventions ne paraissaient pas soulever d'objection particulière, la France devrait néanmoins demeurer très vigilante sur les modalités concrètes de leur mise en oeuvre, afin de prévenir toutes les dérives que peut susciter un dispositif policier qui ne serait pas suffisamment contrôlé.

Plus globalement, la commission a estimé souhaitable que le Gouvernement accorde une attention soutenue et vigilante à la coopération policière européenne, et que le ministre de l'intérieur y exerce un rôle central, tant au stade des négociations que dans la mise en oeuvre concrète des dispositifs.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des Lois n'a pas relevé d'obstacle juridique à l'approbation des deux projets de loi n° 363 et 364.

Mesdames, Messieurs,

L'article K.1-9° du Traité sur l'Union européenne inclut " la coopération policière en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de drogue et d'autres formes graves de criminalité internationale " parmi les " questions d'intérêt commun " concourant à la réalisation des objectifs de l'Union, notamment la libre circulation des personnes.

Selon le même article, cette coopération se poursuit " en liaison avec l'organisation à l'échelle de l'Union d'un système d'échanges d'informations au sein d'un Office européen de police (Europol) ".

Les deux conventions dont le Parlement est aujourd'hui invité à autoriser la ratification ont pour objet de concrétiser cette stipulation.

La première convention (projet de loi n° 363) porte création d'un Office européen de police, désigné Europol. Sont rattachées à cet engagement européen, d'une part une annexe énumérant différentes formes graves de criminalité dont Europol pourrait traiter selon les procédures prévues par la convention, d'autre part des déclarations formulées par plusieurs Etats membres.

La seconde convention (projet de loi n° 364) -en fait, un protocole établi sur la base de l'article K.3 du Traité sur l'Union européenne- concerne l'interprétation à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes, de la convention créant Europol.

I. UN INSTRUMENT DE COOPÉRATION POLICIÈRE EUROPÉENNE MARQUÉ PAR LA RECHERCHE D'UN COMPROMIS ENTRE DES CONCEPTIONS DIFFICILEMENT CONCILIABLES

Votre rapporteur a eu maintes fois l'occasion de souligner l'importance essentielle de la coopération policière internationale comme instrument de lutte contre une criminalité qui, depuis longtemps, sait tirer le meilleur parti de toutes les opportunités qu'offre la libre circulation des personnes et des capitaux.

A cet égard, il faut saluer la capacité d'adaptation des polices -française et étrangères- car elles ont d'elles-mêmes initié des procédures d'échange d'informations qui, à l'expérience, ont montré leur efficacité. Ces initiatives ont amorcé depuis une quinzaine d'années un ensemble de réflexions intergouvernementales ou communautaires dans le droit fil desquelles s'inscrit Europol.

L'idée d'Europol a pris forme en 1989 à la suite des travaux du groupe informel " Trevi 3 ", compétent dans le domaine de la lutte contre la grande criminalité et le trafic des stupéfiants 1( * ) .

Deux ans plus tard, le Conseil européen des 28 et 29 juin 1991 à Luxembourg a donné son accord à la proposition allemande de créer une structure européenne compétente dans la lutte contre le trafic international des drogues et le crime organisé.

Il en résultera la constitution d'un groupe de travail dit " groupe ad hoc Europol " chargé de réfléchir à la mise en place d'une Unité Drogues Europol (UDE), dans l'attente de la conclusion d'une convention plus globale entre Etats membres. L'UDE a d'ailleurs vocation à disparaître lorsque débutera l'activité d'Europol, ainsi que le stipule explicitement l'article 45 de la convention annexée au projet de loi n° 363.

Par-delà l'accord des Etats sur le principe d'une structure de coopération policière dans le cadre de l'Union européenne, le Conseil de Luxembourg a cependant révélé l'ambiguïté du projet Europol, tenant à des conceptions fondamentalement différentes des fonctions et de l'organisation de cette structure.

Certains Etats -les Pays-Bas, notamment- ont dès le départ conçu Europol comme une instance devant être régie par les mécanismes du droit communautaire, caractérisés par la décision à la majorité et par le pouvoir d'intervention de la Commission de Bruxelles.

D'autres -dont la France- ont au contraire toujours considéré que les affaires intérieures, en particulier les problèmes de police, relevaient de la souveraineté de chaque Etat et qu'en conséquence, toutes les décisions devraient être prises, non pas selon les règles communautaires, mais à l'unanimité dans un cadre strictement intergouvernemental.

Dans le même temps, certains Etats -l'Allemagne fédérale, en particulier- auraient souhaité doter Europol de compétences opérationnelles la plaçant, vis-à-vis des Etats membres, dans une position assez comparable à celle du BKA allemand (Bundeskriminalamt) vis-à-vis des Länder. Cette approche, au demeurant bien compréhensible de la part d'un Etat fédéral, revenait à créer une sorte de " FBI européen ".

Pour la France, en revanche, Europol doit demeurer une simple centrale d'échange d'informations, à laquelle les polices nationales s'adressent par l'intermédiaire de leurs officiers de liaison. Dans ce système, chaque Etat conserve la plénitude exclusive de ses compétences opérationnelles.

Ces logiques différentes , dont votre rapporteur avait déjà souligné les implications dans un rapport d'information présenté le 15 mars 1995 au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, ont rendu les négociations très difficiles , au point que le projet Europol, régulièrement évoqué lors des Conseils européens depuis 1991, n'a pu être finalisé que le 26 juillet 1995.

Dans l'ensemble, la France a finalement obtenu satisfaction sur les points essentiels : quoiqu'intégrée dans le système institutionnel de l'Union européenne -ainsi que le prévoyait le Traité de Maastricht- Europol ne disposera pas de compétences opérationnelles et demeurera globalement soumise aux règles de la coopération intergouvernementale.

La Commission européenne, bien qu'invitée aux travaux du Conseil d'administration d'Europol, ne participera pas aux votes. Le Parlement européen sera, selon le cas, informé de l'activité d'Europol ou consulté sur d'éventuelles modifications de la convention, mais ne sera pas associé au processus décisionnel. De même, le contrôle des comptes d'Europol ne sera pas confié à la Cour des comptes des communautés européennes, comme il avait été initialement envisagé, mais à un Comité de contrôle commun émanant de cette cour, lequel devra présenter un rapport au Conseil selon les règles prévues dans le cadre du troisième pilier (Titre VI du Traité sur l'Union européenne).

Encore convient-il de souligner que ce compromis n'a été obtenu qu'au prix de ce qu'il faut bien considérer comme un véritable " impasse ", puisque les négociateurs ne sont pas parvenus à une position commune sur les compétences susceptibles d'être reconnues à la Cour de justice des communautés européennes.

Là encore, " l'option communautaire " -qui aurait conduit à attribuer à la cour de Luxembourg la plénitude du contentieux de l'interprétation et de l'application de la convention Europol- se révélait inconciliable avec " l'option intergouvernementale " selon laquelle ce type de litiges ne pouvait être réglé que de commun accord entre les Etats.

Il faudra donc attendre encore une année pour que les négociateurs parviennent à élaborer un dispositif conçu pour préserver les compétences des Etats sans, cependant, tenir la Cour de justice totalement à l'écart du système Europol.

Cet accord complémentaire, désigné " Protocole ", a été signé à Bruxelles le 24 juillet 1996 et figure en annexe du projet de loi n° 364. Il instaure une compétence optionnelle de la Cour de justice dont l'étendue est librement acceptée par les Etats membres sur la base de déclarations annexées au protocole lui-même.

II. LA CONVENTION EUROPOL (PROJET DE LOI N° 363) SOULÈVE PLUS DE QUESTIONS QUE D'OBJECTIONS JURIDIQUES PROPREMENT DITES

Votre rapporteur pour avis ne croit pas nécessaire de procéder à une présentation exhaustive des structures et des règles de fonctionnement d'Europol, telles qu'elles résultent de la convention du 26 juillet 1995 annexée au projet de loi n° 363. Il renvoie, sur ce point, au rapport très complet présenté au nom de la commission des Affaires étrangères par notre excellent collègue, M. Nicolas About.

Dans leur ensemble, ces structures et ces règles garantissent les droits des Etats et des personnes et, comme telles, n'appellent pas d'objections d'ordre juridique.

Mais la France devra rester vigilante sur les évolutions possibles d'Europol, car faute d'un contrôle suffisant par les Etats membres, le système pourrait donner lieu à certaines dérives.

A. DU POINT DE VUE JURIDIQUE, LE DISPOSITIF EUROPOL N'APPELLE PAS D'OBJECTION MAJEURE

· Europol ne sera pas une " super-police européenne " devant se substituer aux polices des Etats membres ou exercer sur elles une tutelle quelconque.

La mission d'Europol sera uniquement de centraliser et de diffuser aux polices des Etats membres, par l'intermédiaire des officiers de liaison, des informations auxquelles chacune d'entre elles donnera les suites qu'elle jugera opportunes.

De même, la compétence d'Europol ne s'étend pas à tous les domaines de l'activité policière, ni à toutes les formes de criminalité ou à toutes les infractions susceptibles d'être commises sur le territoire des Etats membres.

En effet, " dans un premier temps " -pour reprendre la formulation de l'article 2, paragraphe 2, de la convention- l'intervention d'Europol est limitée à seulement cinq formes de criminalité (le trafic de stupéfiants, le trafic de matières nucléaires et radioactives, les filières d'immigration clandestine, la traite des êtres humains et le trafic de véhicules volés) et à la double condition ;

- que ces infractions soient le fait d'une structure ou d'une organisation criminelle ;

- que deux Etats membres ou plus soient affectés par ces formes de criminalité d'une manière telle qu'au vu de l'ampleur, de la gravité et des conséquences des infractions en question, une action commune des Etats membres s'impose.

A terme, le champ d'intervention d'Europol devrait être assez sensiblement étendu.

L'article 2, paragraphe 2, de la Convention stipule en effet qu'au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de ladite convention, Europol sera également compétente pour les activités de terrorisme. En outre, le Conseil, statuant à l'unanimité, pourra faire entrer dans le champ d'intervention d'Europol tout ou partie d'une longue liste d'infractions énumérées dans une annexe à la Convention (homicides volontaires, coups et blessures graves, enlèvements et prises d'otages, faits de racisme et de xénophobie, contrefaçons et piratages de produits, faux monnayage, criminalité informatique, trafic de substances hormonales et autres facteurs de croissance, etc.).

D'autre part, la Convention stipule que la compétence d'Europol pour une forme de criminalité emporte compétence pour les infractions connexes (c'est-à-dire les infractions commises pour préparer ou perpétrer les actes principaux ou s'en assurer l'impunité) ainsi que pour le blanchiment de l'argent lié à ces formes de criminalité.

L'échange d'informations entre Europol et les polices des Etats membres s'effectuera par l'intermédiaire des officiers de liaison envoyés auprès d'Europol par leur unité nationale, définie comme " seul organe de liaison entre Europol et les services nationaux compétents ".

Dans tous les cas, Europol ne disposant pas de compétences opérationnelles, l'initiative juridique et l'exercice des pouvoirs d'enquête sur les faits signalés resteront de la seule compétence des polices des Etats concernés, selon leur législation praticable propre.

Sur le plan juridique, rien ne permet donc de penser que ce schéma puisse donner lieu à des dérives de nature à empiéter sur les prérogatives souveraines des Etats.

· Sur le plan institutionnel, l'opinion intergouvernementale défendue par la France a finalement prévalu.

Europol sera administrée par un Conseil d'administration composé d'un représentant de chaque Etat membre, présidé par le représentant de l'Etat exerçant la présidence du Conseil des ministres et dont la plupart des décisions devront être prises à l'unanimité.

De même, le directeur d'Europol et les directeurs adjoints seront nommés par le Conseil statuant à l'unanimité sur avis du Conseil d'administration.

Comme le stipule l'article 28, paragraphe 4, de la convention du 26 juillet 1995, la Commission européenne sera invitée aux réunions du conseil d'administration mais elle ne prendra pas part aux votes.

Là encore, ces stipulations s'inscrivent dans le schéma général du troisième pilier de l'Union européenne.

· Sur le plan juridique, le système de traitement informatique des données gérées par Europol assure un niveau satisfaisant de protection, tant pour les Etats que pour les personnes.

La convention du 26 juillet 1995 accorde une attention toute particulière au système d'information Europol (au point de lui consacrer 19 articles, soit près de la moitié des 42 articles de cette convention).

Le système doit enregistrer " les données nécessaires à l'accomplissement des fonctions d'Europol " (article 8, paragraphe 1). Il sera alimenté :

- d'une part, par Europol elle-même à partir d'informations collectées auprès d'Etats non membres de l'Union européenne ou après d'autres " instances " (pour reprendre la terminologie de la convention) comme, notamment, Interpol ou le Système d'Information Schengen (SIS) ;

- d'autre part, par les Etats membres par l'intermédiaire de leur unité nationale et de leurs officiers de liaison.

Le système d'information Europol a deux finalités bien distinctes :

- l'enregistrement de signalements (de personnes, de faits ou d'objets), dont les unités nationales pourront prendre connaissance pour les besoins d'une enquête déterminée ;

- l'établissement de " fichiers d'analyse " créés " dans le but d'appuyer l'enquête criminelle ".

Ces fichiers d'analyse constituent sans doute un des aspects les plus novateurs du système Europol, puisqu'ils ont pour fonction de détecter des menées criminelles et d'élaborer des schémas d'enquête à partir du recoupement informatisé des informations très diverses introduites dans les fichiers, selon des organigrammes préétablis par des analystes spécialement recrutés à cet effet.

Le système d'information Europol est entouré de garanties destinées à sauvegarder à la fois la sécurité des Etats et celle des personnes.

D'après les indications obtenues par votre rapporteur pour avis auprès des représentants du ministère de l'Intérieur, il apparaît tout d'abord que les fichiers d'Europol ne pourront pas être mis en connexion physique avec d'autres fichiers informatiques.

D'autre part, la convention Europol comporte un ensemble de stipulations précises en vue de concilier la nécessaire confidentialité des informations contenues dans les fichiers (ces informations intéressant la sécurité des Etats) et la non moins nécessaire protection des personnes contre les risques liés à l'enregistrement informatique de données nominatives. Sur ce point, les formules retenues pour Europol sont assez analogues à celles mises en oeuvre dans le Système d'information Schengen.

A cet effet, l'article 19 de la convention institue un " droit d'accès " permettant à toute personne " d'accéder aux données la concernant ou de les faire vérifier ". Ce droit s'exerce gratuitement, " dans le respect du droit de l'Etat membre auprès duquel elle le fait valoir ".

L'article 20 stipule que si ces données sont entachées d'erreurs ou si leur introduction ou leur stockage sont contraires aux dispositions de la convention, Europol est tenu de les rectifier ou de les effacer.

L'article 24 de la Convention institue enfin une Autorité de contrôle commune (ACC) chargée de surveiller l'activité d'Europol afin de s'assurer que le stockage, le traitement et l'utilisation des données dont dispose Europol ne portent pas atteinte au droit des personnes. Cette autorité apparaît comme l'homologue pour Europol de l'Autorité de contrôle établie par la Convention de Schengen pour contrôler le Système d'information Schengen.

L'ACC se compose au maximum de deux représentants de chaque autorité nationale -pour la France, la Commission nationale de l'informatique et des libertés- chaque délégation disposant d'une voix. L'ACC désigne en son sein son président ainsi qu'un comité d'appel composé d'un membre de chaque délégation, chargé de statuer sur les recours formulés contre les décisions de l'Autorité commune.

Votre rapporteur a relevé que dans son rapport au nom de la commission des Affaires étrangères, M. Nicolas About fait observer que le droit d'accès aux fichiers d'Europol pourra être exercé indifféremment dans n'importe quel Etat membre et que chez certains de nos partenaires, l'accès est direct alors qu'en France, le droit d'accès aux fichiers informatiques intéressant la sécurité publique s'exerce de manière indirecte, par l'intermédiaire de la CNIL (article 39 de la loi du 6 janvier 1978 relative aux fichiers, à l'informatique et aux libertés).

L'accès indirect représente une garantie pour les Etats car s'il convient de préserver en tout état de cause la possibilité de rectifier des données inexactes susceptibles d'atteindre aux droits des personnes, il peut aussi se révéler nécessaire, pour la sécurité et l'efficacité de l'enquête, de ne pas divulguer aux demandeurs la nature et l'ampleur des informations les concernant (les soupçons pesant sur un individu, par exemple, où les éléments de preuve déjà réunis contre lui).

En pareil cas, il est simplement délivré à l'intéressé un document attestant que la vérification des données le concernant a permis de constater que les informations en cause ne sont pas entachées d'erreur et qu'elles n'ont pas été enregistrées en contravention avec la législation.

De fait, l'accès direct d'un demandeur à toutes les données informatiques le concernant n'offre pas aux Etats qui l'admettent un niveau de sécurité équivalent même si, en pratique, la consultation de ces données brutes par un non spécialiste ne lui fournit qu'une indication très approximative.

Quoi qu'il en soit, interrogés à ce sujet par votre rapporteur, les représentants du ministère de l'Intérieur n'ont pas jugé que l'accès direct -à supposer qu'il trouve réellement à s'exercer- pouvait constituer un réel danger pour la sécurité des enquêtes. Ils ont par ailleurs souligné que les droits des Etats étaient pleinement préservés par l'article 19 de la convention, dès lors qu'ils seraient invités avant toute communication à faire connaître leur position, " ce qui peut aller jusqu'à refus de communication ".

En pareil cas, Europol notifiera au requérant " qu'il a procédé aux vérifications sans donner d'indications qui puissent lui révéler s'il est ou non connu ".

Globalement, et sur un plan juridique, l'architecture générale et les règles de fonctionnement du système d'information Europol ne s'exposent donc à aucune critique rédhibitoire.

B. AU DÉLÀ DU TEXTE MÊME DE LA CONVENTION, EUROPOL SUSCITE CEPENDANT PLUSIEURS INTERROGATIONS

· La première de ces interrogations tient à l'influence réelle que la France pourra -et voudra- exercer au sein d'Europol.

Alors que les négociations étaient encore en cours, votre rapporteur, dans son rapport d'information du 15 mars 1995, précité, émettait un certain nombre d'observations et de recommandations, non pas sur le principe même du renforcement de la coopération policière européenne, mais sur l'insuffisante prise en compte de cette question par les autorités françaises.

Il constatait, en particulier, que la direction de la structure provisoire d'Europol ne comportait aucun Français, situation d'autant plus regrettable que la France était, après l'Allemagne fédérale, le deuxième contributeur au budget d'Europol, avec 17,9 % des contributions. Par comparaison, avec une contribution financière de seulement 0,2 %, le Luxembourg dispose d'un poste d'adjoint au sein de l'équipe de direction.

Force est de reconnaître que cette situation n'a pas évolué, si ce n'est que la contribution française a légèrement augmenté dans l'intervalle (18,2 %).

L'équipe de direction désignée en 1995 était composée d'un Allemand, d'un Belge, d'un Luxembourgeois, d'un Italien et d'un Britannique, les quatre premiers analystes recrutés pour l'élaboration du système d'information étant britanniques ou hollandais. Désignée pour trois ans, cette équipe doit très prochainement être renouvelée. Or, d'après les indications recueillies par votre rapporteur, il semble que le coordinateur allemand doive être reconduit dans ses fonctions, rien n'assurant par ailleurs qu'un Français puisse obtenir un des quatre postes de directeur-adjoint.

A défaut d'une vigilance de tous les instants et d'une présence suffisante, l'influence de la France dans les instances de coopération policière risque fort de céder le pas à d'autres Etats, en particulier nos partenaires d'Europe du Nord qui accordent une très grande attention à cet aspect de la construction européenne.

On note, à cet égard, l'influence décisive que les Pays-Bas semblent d'ores-et-déjà vouloir exercer au sein d'Europol, dont le siège est précisément établi à La Haye.

Ce sujet a été évoqué tout récemment par votre commission des Lois, lors de sa réunion du 1er octobre 1997, à la suite d'une communication de notre excellent collègue, M. Alex Türk, représentant du Sénat à la CNIL et siégeant en cette qualité comme membre de l'Autorité de contrôle commune Schengen ainsi qu'à l'Autorité de contrôle provisoire d'Europol.

M. Alex Türk a ainsi indiqué que nos partenaires hollandais insistaient pour installer l'Autorité de contrôle commune à La Haye, donc dans la même ville que le siège d'Europol, qu'ils revendiquaient à la fois la présidence de l'ACC et celle de son Comité d'appel, de telle sorte qu'en définitive, l'ensemble du système Europol passerait peu ou prou sous leur contrôle.

Cette attitude a de quoi susciter quelques inquiétudes, surtout venant d'un pays dont la politique en matière de stupéfiants ne laisse pas d'être préoccupante.

La question de l'influence ne se pose pas qu'en termes d'hommes mais se retrouve aussi sur le plan des méthodes de travail d'Europol.

L'article 33 de la Convention stipule ainsi que dans ses rapports et ses travaux, le Conseil d'administration utilise les langues officielles de l'Union européenne. Pour autant, M. Alex Türk a dû s'élever contre l'usage exclusif de l'anglais lors des travaux d'élaboration du projet de Règlement intérieur de l'Autorité de contrôle commune, travaux d'ailleurs conduits si précipitamment qu'il a jugé nécessaire de saisir le ministre de l'Intérieur pour l'inviter à refuser l'approbation de ce Règlement lors de son examen par le Conseil des ministres.

Plusieurs éléments font également craindre qu'en dépit de " l'intergouvernementalité " du dispositif Europol, les conceptions françaises de la police et des méthodes policières pourraient à terme être marginalisées au profit de l'approche plus anglo-saxonne de nos partenaires d'Europe du Nord. C'est ainsi, par exemple, que la pratique des " analyses " empruntée au FBI américain, pourrait tôt ou tard remettre en cause les procédés traditionnels d'enquête des policiers français.

· En second lieu, votre rapporteur observe que les mécanismes de contrôle institués par la convention, satisfaisants d'un point de vue théorique, pourraient en pratique se révéler assez inefficaces si les Etats ne font pas preuve de toute la vigilance nécessaire.

En pratique, la Convention aboutit en effet à une véritable concentration des pouvoirs réels au sein d'Europol entre les mains du directeur général. L'article 29 lui confie une responsabilité générale d'exécution des tâches confiées à Europol, d'administration et de gestion du personnel, ainsi que " d'élaboration et d'exécution adéquate " des décisions du conseil d'administration.

Conformément à l'article 41 de la Convention, le directeur et les agents d'Europol jouiront des privilèges et immunités " nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches ".

Le directeur sera, certes, responsable devant le Conseil d'administration (article 19, paragraphe 4) et pourra, s'il y a lieu, être révoqué par le Conseil des ministres statuant à la majorité des deux tiers des voix des Etats membres après avis du Conseil d'administration.

Mais dans un domaine aussi technique et complexe que l'activité policière internationale, où il est difficile d'apprécier la portée exacte et les implications précises de chaque décision, ne doit-on pas craindre que cette responsabilité demeure en fait très théorique  ?

Rien ne garantit que le Conseil d'administration sera en mesure d'assurer le contrôle effectif et un suivi permanent des décisions du directeur général et de ses adjoints, du fait de sa composition, de sa présidence tournante et de la faible périodicité des réunions.

· Reste enfin à s'interroger sur l'évolution possible d'Europol dans le cadre rénové de l'Union européenne, tel qu'il pourrait résulter du Traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997, s'il est ratifié par les Etats membres.

Selon un nouvel article K2, paragraphe 2-b, dont l'insertion dans le Traité sur l'Union européenne est prévue par le Traité d'Amsterdam signé par les Etats membres le 2 octobre 1997, le Conseil devrait en effet " arrêter ", dans les cinq ans suivant la date d'entrée en vigueur du traité, " des mesures destinées à permettre à Europol de demander aux autorités compétentes des Etats membres de mener et de coordonner leurs enquêtes dans des affaires précises " 2( * ) .

Les termes " demander aux Etats ", tels qu'ils figurent dans la version finale en français, soulèvent d'ores-et-déjà de réelles interrogations.

Faut-il donner à ce verbe " demander " l'acception d' " inviter " ou celle de " prescrire " ?

Pour ne pas empiéter sur la souveraineté des Etats, les " demandes " d'Europol devraient en effet n'avoir que le caractère d'une simple invitation, à laquelle les autorités nationales compétentes seraient libres de donner ou de ne pas donner suite.

Mais les termes " demander aux autorités compétentes " pourraient aussi être entendus comme une prescription impérative à laquelle ces autorités seraient tenues de déférer. Si telle était la portée de cette nouvelle stipulation, Europol se verrait reconnaître un véritable pouvoir hiérarchique sur les polices des Etats membres, ce qui, dans le cas de la France, poserait un sérieux problème de constitutionnalité.

Pour sa part, votre rapporteur est enclin à croire que plusieurs de nos partenaires européens pencheront pour cette seconde interprétation. Si tel n'était pas le cas, on voit d'ailleurs mal pourquoi le Traité d'Amsterdam aurait stipulé que Conseil devra " arrêter " des mesures particulières pour une demande à laquelle les Etats ne seraient pas tenus de déférer.

Toutes ces questions demeurent néanmoins en suspens et, dans l'immédiat, le texte soumis à l'examen du Parlement n'encourt pas de grief constitutionnel particulier.

III. LE PROTOCOLE SUR LA COUR DE JUSTICE (PROJET DE LOI N° 364) INSTITUE UNE COMPÉTENCE OPTIONNELLE PRÉSERVANT LE LIBRE CHOIX DES ÉTATS MEMBRES

· Le compromis sur la Cour de justice , nécessaire pour permettre l'entrée en vigueur du dispositif Europol, trouve son fondement dans un article du Traité de Maastricht qui n'avait pas été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Ainsi qu'il a été dit, l'accord sur la Convention Europol proprement dite n'a pu être obtenu qu'au prix d'une " impasse ", puisque, comme le rappelle l'exposé des motifs du projet de loi n° 363, la question de la compétence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) n'avait pu faire l'objet d'aucun accord jusqu'en 1995.

Après une année de nouvelles négociations, les Etats membres sont finalement parvenus à une formule de compromis dont l'étude d'impact réalisée par le Gouvernement sur le projet de loi n° 364 résume parfaitement la philosophie : " il est apparu nécessaire de prévoir une compétence de la Cour de justice des communautés européennes à titre préjudiciel, tout en tenant compte de la réticence de certains Etats à confier un rôle trop étendu à la Cour dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures ".

Votre rapporteur mesure assez l'ampleur de la difficulté à laquelle les négociateurs de ce protocole étaient confrontés, puisque la compétence attribuée à la CJCE, même limitée, représente en soi un début de communautarisation dans un domaine où des Etats comme la France entendent s'en tenir à des mécanismes intergouvernementaux.

Pour autant, cette intervention de la CJCE dans une matière relevant du troisième pilier a été expressément admise par l'article K. 3 du Traité de Maastricht ratifié par la France.

En effet, selon cet article, le Conseil peut établir dans les matières relevant du troisième pilier des conventions dont il recommande aux Etats membres l'adoption selon leurs règles constitutionnelles propres, ces conventions pouvant " prévoir que la Cour de Justice est compétente pour interpréter leurs dispositions et pour statuer sur tout différend concernant leur application, selon les modalités qu'elles peuvent préciser ".

Or, dans ses deux décisions sur le Traité de Maastricht, le Conseil constitutionnel n'a pas formulé d'objection à l'encontre de ce dispositif, qui peut donc être regardé, en l'état, comme non contraire à notre Constitution.

Ce préalable admis, reste à s'interroger sur la teneur du protocole soumis à l'examen du Parlement.

· En France, la saisine à titre préjudiciel de la Cour de justice dans les litiges concernant Europol serait réservée aux juridictions suprêmes.

L'accord sur une procédure de règlement des différends entre Etats portant sur l'interprétation ou l'application de la convention n'a semble-t-il pas posé de difficulté majeure. Tous les Etats membres -à l'exception du Royaume-Uni- ont accepté de s'adresser à la Cour de justice à l'expiration d'un délai de six mois si le litige n'a pu être réglé au sein du Conseil statuant à l'unanimité.

En revanche, le problème du règlement des litiges opposant les personnes à Europol s'est révélé nettement plus complexe à résoudre, dès lors qu'il supposait de ménager une procédure de renvoi à titre préjudiciel à une juridiction commune qui, par définition, ne pouvait être que la Cour de justice des communautés européennes. En d'autres termes, il convenait d'introduire un certain degré de communautaire dans le règlement de litiges nés d'un dispositif intergouvernemental.

La solution proposée par la Convention consiste à instituer une " compétence optionnelle " de la Cour de Justice, dont l'étendue est librement acceptée par les Etats membres sur la base de déclarations annexées au protocole lui-même.

Les litiges relèveront au premier chef des juridictions nationales et ne seront donc pas portés à titre principal devant la juridiction communautaire.

L'article 38, paragraphe 1, de la Convention, stipule ainsi que les Etats membres sont responsables, conformément à leur droit national propre, de tout dommage causé à une personne, dans lequel interviennent des données entachées d'erreur de droit ou de fait, stockées ou traitées à Europol. L'article 39 stipule pareillement que les autres litiges engageant la responsabilité (contractuelle ou non-contractuelle) d'Europol relèveront de la compétence des juridictions nationales compétentes pour connaître de tels litiges.

En France, la responsabilité à raison du fonctionnement d'Europol serait donc mise en uvre selon les procédures usuelles de la responsabilité de l'Etat, le plus souvent devant les juridictions administratives ou, le cas échéant, devant les juridictions judiciaires (en cas de voie de fait, par exemple).

Pour en assurer la mise en uvre homogène dans l'ensemble des Etats membres, cette dévolution de compétence aux juridictions nationales est assortie d'une faculté de renvoi à titre préjudiciel leur permettant, si elles sont saisies d'une difficulté d'interprétation de la convention, de s'adresser à la Cour de justice lorsqu'elles estimeront qu'une décision sur ce point est nécessaire pour rendre leur jugement.

Tel est précisément l'objet essentiel de la convention du 24 juillet 1996 et, notamment, de son article 2, paragraphe 2- b . Sur la base des déclarations prévues par cet article :

- le Royaume-Uni -et lui seul- a écarté tout recours à titre préjudiciel à quelque niveau juridictionnel que ce soit. L'article 3, paragraphe 2, lui permettra néanmoins de déposer des mémoires dans toutes les affaires dont la CJCE sera saisie ;

- douze Etats membres ont admis que la Cour puisse être saisie par toutes leurs juridictions nationales ;

- la France et l'Irlande ont déclaré réserver cette faculté aux seules juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel en droit interne (en clair, pour la France, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation).

Dans l'exposé des motifs du projet de loi n° 364, le Gouvernement précise que " tout en reconnaissant la compétence à titre préjudiciel de la Cour de justice pour assurer une plus grande cohérence dans l'interprétation de la convention, cette option présente l'avantage d'instaurer une régulation des questions que les juridictions nationales pourraient être amenées à poser ".

Avec cette formule, on peut penser qu'en pratique, le nombre des recours préjudiciels demeurera limité.

Tout d'abord, la procédure est une simple faculté ouverte aux juridictions nationales, et non une obligation. D'autre part, le choix par la France de réserver cette faculté au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation permettra à ces juridictions suprêmes d'assurer un filtre efficace et d'éviter ainsi l'inflation des questions à titre préjudiciel.

IV. EN DÉPIT D'INCERTITUDES QUANT À L'EVOLUTION FUTURE D'EUROPOL, VOTRE COMMISSION DES LOIS N'A PAS CONSTATÉ D'OBSTACLE JURIDIQUE À L'ADOPTION DES DEUX PROJETS DE LOI N° 363 ET 364.

Comme souvent dans le processus de la construction européenne, les questions évoquées dans le présent avis portent moins sur les conventions elles-mêmes que sur la manière dont elles seront mises en uvre après leur ratification par l'ensemble des Etats membres.

Ces questions ne paraissent d'ailleurs pas sans réponse, pour peu que le Gouvernement français -l'actuel comme ceux qui lui succéderont- accordent une attention plus soutenue et plus concrète au développement de la coopération policière européenne.

De même conviendrait-il, dans un domaine qui relève de la souveraineté nationale, que le Parlement puisse exercer un meilleur contrôle sur le suivi par le Gouvernement du processus de coopération policière et, plus généralement, de tous les actes intervenant dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne.

Mais pour l'heure, le texte définitif de la Convention Europol, tel qu'il est soumis au Sénat, répond de manière globalement acceptable aux principales objections juridiques qui pouvaient être opposées aux différents avant-projets soumis à la négociation. En définitive et pour l'essentiel, la règle de l'unanimité et le schéma gouvernemental d'Europol ont été respectés.

Pareillement, la Convention sur la compétence de la Cour de justice n'appelle plus de critique juridique rédhibitoire et ne devrait pas, dans la pratique, provoquer un afflux de questions à titre préjudiciel. Ce compromis, dont le rejet par le Parlement français compromettrait gravement l'aboutissement du projet Europol, ne saurait être considéré comme un mécanisme de communautarisation rampante de la coopération policière européenne.

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Eu égard à l'avis favorable émis par la commission des Affaires étrangères saisie au fond et sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois n'a pas relevé dans les deux conventions soumises à son examen d'obstacle juridique à l'adoption des projets de loi n° 363 et 364.



1 Le " Groupe TREVI 3 ", créé en 1986 pour traiter les problèmes de drogue, est un des différents groupes techniques spécialisés de coopération policière constitués à partir de 1975 dans le cadre de Conférence des ministres de l'Intérieur et de la Justice, " Trevi 1 " abordant les problèmes de terrorisme et " Trevi 2 " les problèmes de matériel et de formation des personnels de police.

2 Texte définitif présenté à la signature des Etas membres et transmis le 26 septembre 1997 par le ministre des Affaires étrangères à la délégation du Sénat pour l'Union européenne


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