Projet de loi portant modification de l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles

Article 3 bis nouveau
(Article 3 de l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945)

Autorisations des baux et cessions des salles de spectacles

I. Texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement confiant au ministre de la culture et non plus au ministre de l'éducation nationale le pouvoir d'autoriser la conclusion de baux d'immeubles à usage de spectacles, location, sous-location et cession de fonds de commerce d'entreprises de spectacles.

II. - Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4
(Article 4 de l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945)

Conditions de délivrance et de retrait
de la licence d'entrepreneur de spectacles vivants

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 4 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article 4 de l'ordonnance qui définit les conditions de délivrance et de retrait de la licence.

· Le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 4 de l'ordonnance reprend le principe posé par l'ordonnance de 1945 selon lequel l'exercice de la profession d'entrepreneur de spectacles est subordonné à la délivrance d'une licence : " nul ne peut être entrepreneur de spectacles vivants s'il n'est titulaire d'une licence correspondant à une ou plusieurs catégories définies à l'article 1er-1 nouveau de l'ordonnance, délivrée par l'autorité compétente ". Cet alinéa constitue le fondement du régime de la licence d'entrepreneur de spectacles.

Il est indiqué que la licence est délivrée par l'autorité compétente ; le texte proposé renvoie cependant à un décret le soin de définir précisément les modalités de délivrance de la licence.

Actuellement, le décret n° 45-2357 du 13 octobre 1945 pris pour l'application des articles 4 et 5 de l'ordonnance prévoit que la licence est délivrée, après avis d'une commission nationale, par arrêté du ministre de la culture pour les licences de deuxième et quatrième catégories et, après avis d'une commission régionale, par arrêté préfectoral pour les licences de troisième, cinquième et sixième catégories.

Selon le projet de décret dont votre rapporteur a eu communication, l'ensemble des licences devrait être délivré par les préfets de département, après avis d'une commission régionale. Ces commissions régionales devraient être composées, à l'instar des commissions actuelles, de représentants des entrepreneurs de spectacles vivants, des auteurs et des personnels artistiques et techniques.

· La première phrase du deuxième alinéa modifie la durée de validité des licences .

Elle prévoit une licence de trois ans renouvelable qui se substitue aux deux types de licences actuellement en vigueur, les licences temporaires de deux ans et les licences définitives. La quasi totalité des licences délivrées actuellement étant des licences temporaires de deux ans, le projet de loi aura essentiellement pour effet d'allonger d'un an la durée de validité des licences.

D'après le projet de décret dont votre rapporteur a eu communication, la demande de renouvellement de la licence ne devrait être accompagnée que d'une attestation certifiant qu'aucun changement n'est intervenu en ce qui concerne les documents et les renseignements fournis lors de la demande précédente ou, le cas échéant, être accompagnée des pièces et renseignements relatifs aux modifications intervenues depuis cette demande. Le renouvellement sera réputé acquis si le préfet n'a pas notifié au demandeur sa décision deux mois avant la fin de la période de validité de la licence.

Dans la majorité des cas, le renouvellement de la licence ne sera donc qu'une simple formalité. Un régime d'autorisation tacite devrait, en outre, permettre d'éviter qu'un retard dans la procédure puisse pénaliser l'activité des entreprises de spectacles. Dans certains cas, ce renouvellement pourra être cependant l'occasion pour l'administration de vérifier qu'une entreprise donnée a bien rempli sur cette période ses obligations sociales, en particulier, en matière de cotisations sociales.

Ce dispositif n'a donc pas pour objectif de renouveler tous les trois ans la procédure de délivrance de la licence, mais de fixer un délai au terme duquel il pourra être demandé aux entreprises de spectacles la production d'attestations certifiant, en particulier, le paiement des cotisations sociales aux différents organismes sociaux concernés. A cet égard, le choix d'une licence d'une durée de validité de trois ans apparaît adapté à un secteur où il existe à côté de grandes institutions qui développent leur activité dans la durée, de nombreuses petites structures qui ont une durée de vie de quelques années.

· Les deuxième, troisième et quatrième alinéas prévoient une nouvelle rédaction des dispositions relatives aux conditions de délivrance de la licence .

Dans sa rédaction actuelle, l'article 4 de l'ordonnance définit plusieurs conditions à l'obtention de la licence : " être de nationalité française (il est toutefois prévu que la condition de nationalité n'interdit pas l'octroi d'une licence temporaire à un ressortissant étranger, ni, une fois cette licence obtenue, l'octroi d'une licence définitive), être majeur, ne pas avoir fait l'objet d'une décision judiciaire entraînant l'exclusion des listes électorales, ne pas avoir été condamné pour infraction aux articles 119 et suivants du chapitre 3, section 1, du code de la famille en date du 29 juillet 1939, ne pas être failli non réhabilité ..., être muni d'un certificat de bonne vie et moeurs (disposition qui n'est cependant plus appliquée), offrir des garanties artistiques considérées comme suffisantes par la commission de la licence ... ".

La deuxième phrase du deuxième alinéa substitue à ces dispositions une nouvelle rédaction qui pose le principe selon lequel " la délivrance de la licence est subordonnée à des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat concernant la moralité du demandeur, sa compétence ou son expérience professionnelle ".

Le projet de décret d'application communiqué à votre rapporteur, envisage ainsi de subordonner la délivrance de la licence à des conditions de diplôme, de formation ou d'expérience professionnelle. Pour la licence de première catégorie, le demandeur devrait justifier d'une formation à la sécurité des spectacles, pour les deuxième et troisième catégories soit d'un diplôme sanctionnant des études supérieures ou d'une expérience professionnelle de deux ans au moins dans le secteur de la culture et de la communication, soit d'une formation professionnelle dans le domaine du spectacle incluant obligatoirement la sécurité des spectacles.

En ce qui concerne la condition de moralité, ce projet de décret envisage de conditionner la délivrance de la licence à l'absence de condamnation pénale en raison d'agissements contraires à l'honneur ou à la probité. La notion de moralité n'est donc pas plus définie dans le projet de décret qu'elle ne l'est dans la loi. Cette notion très subjective apparaît redondante avec les interdictions professionnelles définies par le troisième alinéa de cet article.

Le troisième alinéa prévoit, en effet, une nouvelle rédaction des dispositions relatives aux interdictions professionnelles selon lesquelles " la licence ne peut être attribuée aux personnes ayant fait l'objet d'une décision judiciaire interdisant l'exercice d'une activité commerciale ". Sont notamment visées les interdictions prononcées en application des articles 186 et 192 de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire, ainsi que l'ensemble des condamnations visées par l'article 6 du décret-loi du 8 août 1935 portant application aux gérants et administrateurs de sociétés de la législation de la faillite et de la banqueroute et instituant l'interdiction et la déchéance du droit de gérer et d'administrer une société et par la loi n° 47-1635 du 30 août 1947 relative à l'assainissement des professions commerciales et industrielles. Cette disposition interdit ainsi la délivrance de la licence à des personnes ayant fait l'objet de condamnations pour crime mais aussi pour un nombre important de délits tels que vol, abus de confiance, faux en écritures de commerce, banqueroute ou escroquerie. Elle permet ainsi de s'assurer que la licence est accordée à des personnes présentant des garanties suffisantes d'honnêteté.

Le quatrième alinéa étend le régime d'incompatibilité entre les activités d'agent artistique et celles de directeur de théâtre fixe aux autres exploitants de salles de spectacles ainsi qu'aux diffuseurs de spectacles.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 5 de l'ordonnance prévoit que la licence de deuxième catégorie destinée aux théâtres fixes ne peut être délivrée à un agent artistique. Cette disposition reprend une des incompatibilités actuellement prévues par l'article L. 762-5 du code du travail relatif au statut des agents artistiques dont l'activité est également soumise à la délivrance d'une licence.

La refonte des catégories de licences prévue par l'article 2 du projet de loi imposait une nouvelle rédaction de cette disposition. En indiquant que " les licences délivrées pour les catégories mentionnées au 1° et au 3° de l'article 1er-1 ne peuvent être accordées à une personne qui s'occupe du placement d'artistes ", le projet de loi va cependant au delà d'une modification de coordination.

Cette disposition étend, en effet, l'incompatibilité aux exploitants de salles qui relèvent actuellement des catégories 4, 5 et 6 destinées notamment aux responsables de salles de concerts, de théâtres de marionnettes, de cabarets artistiques et de spectacles de curiosités ainsi qu'aux diffuseurs de spectacles auxquels l'ordonnance actuellement ne s'applique pas.

Ainsi, aux termes de ces dispositions, les agents artistiques ne pourront plus exercer que l'activité de producteur de spectacles vivants.

· Le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 4 de l'ordonnance définit les conditions de retrait de la licence.

L'article 4 de l'ordonnance prévoit actuellement que la licence peut être retirée ou suspendue si son titulaire ne remplit plus les conditions exigées pour son obtention ou en cas " d'inobservations graves et répétées des lois sociales ".

Le texte proposé prévoit que " la licence peut être retirée dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, en cas de non respect des dispositions de la présente ordonnance et des règlements pris pour son application, des lois et règlements relatifs au contrat de travail et aux obligations de l'employeur en matière de protection sociale ".

La référence au respect des dispositions de l'ordonnance et des règlements pris pour son application vise, en particulier, le cas des entrepreneurs de spectacles qui exerceraient une des catégories d'activités sans être titulaire de la licence correspondante, ainsi que certaines obligations qui pourraient être fixées par décret, telle que l'obligation de faire figurer le numéro de la licence sur les billets délivrés pour l'accès à un spectacle vivant.

La référence aux lois et règlements relatifs au contrat de travail et aux obligations de l'employeur en matière de protection sociale renvoie respectivement aux dispositions du titre II du code du travail relatif au contrat de travail et aux dispositions du code du travail et du code de la sécurité sociale relatives à la couverture sociale des salariés.

Le texte proposé renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir la procédure de retrait. Comme l'ensemble des sanctions administratives, le retrait de la licence sera donc soumis à des règles de procédure tendant au respect des droits de la défense. Cette procédure devra, en particulier, assurer l'information de l'intéressé sur les griefs invoqués à son encontre et lui permettre de présenter sa défense dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction. La décision de retrait devra également, conformément aux termes de loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs, être motivée et comporter l'énumération des considérations de droit et de fait qui la fonde.

Ce dispositif dont votre rapporteur partage pleinement l'objectif a néanmoins soulevé quelques interrogations.

On peut d'abord s'interroger sur la façon dont seront constatées les infractions. En n'imposant pas au ministère de la culture de fonder ces décisions de retrait de licence sur une décision de justice ni même sur des procès verbaux dressés par des agents habilités, ce dispositif offre peu de garanties aux administrés. De ce point de vue, subordonner la décision de retrait de la licence à l'intervention d'une décision de justice rendue définitive aurait permis de limiter les risques d'arbitraire.

Votre rapporteur a cependant écarté cette solution qui présentait le risque de priver le ministère de la culture de la possibilité d'intervenir dans des délais adaptés et limiter ainsi le caractère dissuasif du dispositif. En effet, le recours à une décision de justice devenue définitive, autrement dit après un éventuel recours en cassation, imposerait des délais trop longs.

Il faut, en outre, observer que, compte tenu de la gravité de la sanction, le retrait ne devrait intervenir qu'en dernier ressort et, en définitive, assez rarement. De sorte que son intérêt pratique est de provoquer un dialogue entre l'administration et les entrepreneurs de spectacles et d'amener ces derniers à respecter leurs obligations avant que la licence leur soit retirée ou avant une éventuelle décision de justice.

Il convient ensuite de s'interroger sur la nature des infractions susceptibles d'entraîner le retrait de la licence. En visant des dispositions de nature législative et réglementaire, le texte proposé prévoit la possibilité de retirer la licence pour des infractions aux décrets d'application de l'ordonnance ou des autres textes visés.

Ainsi, toute infraction mineure telle que par exemple le défaut de numéro de licence sur les billets délivrés pour l'accès à un spectacle vivant pourrait entraîner le retrait de la licence. Votre rapporteur estime qu'il est peu concevable qu'une infraction punie de l'amende prévue pour les contraventions de troisième classe soit ainsi susceptible d'entraîner le retrait de la licence.

S'agissant d'une sanction entraînant de fait une interdiction d'exercice, il convient, en effet, de ne retenir que des infractions d'une certaine gravité. De ce point de vue, le texte actuel qui prévoit de pouvoir retirer la licence en cas d'inobservations graves et répétées de la législation sociale apparaît plus respectueux du principe de la proportionnalité des délits et des peines qui s'impose aux sanctions administratives comme aux sanctions pénales. Il apparaît préférable en conséquence de ne retenir que les infractions aux dispositions législatives.

Il faut enfin observer que le champ des infractions visées par cet article ne semble pas correspondre aux objectifs poursuivis.

Les dispositions du code du travail relatives au contrat de travail ne permettent pas notamment de viser le travail clandestin, ce qui semblait pourtant être une des principales infractions visées par ce dispositif. C'est pourquoi il apparaît souhaitable d'étendre le champ des infractions susceptibles d'entraîner le retrait de la licence aux dispositions du code du travail relatives aux obligations des employeurs.

II. Position de l'Assemblée nationale

Outre des amendements de rédaction tendant à supprimer la référence à l'interdiction de l'interposition pour pouvoir l'insérer à l'article 5, à remplacer dans la définition des conditions de délivrance de la licence la notion de moralité par la notion de probité, l'Assemblée nationale a adopté à cet article :

- deux amendements introduisant dans le texte proposé pour l'article 4 de l'ordonnance des dispositions fixant les obligations des entrepreneurs de spectacles établis à l'étranger ainsi que le régime applicable aux ressortissants européens.

Le premier amendement prévoit que les entrepreneurs de spectacles établis à l'étranger devront, pour pouvoir exercer leur activité en France, sans y être établis, soit solliciter une licence temporaire pour la durée des représentations publiques envisagées, soit exercer leur activité dans le cadre d'un contrat conclu avec un producteur titulaire d'une licence et, dans ce cas, adresser une déclaration à l'autorité compétente un mois avant la date prévue pour les représentations publiques envisagées.

Ce dispositif a pour objectif de permettre aux entrepreneurs de spectacles étrangers de pouvoir se produire en France sans licence, tout en leur imposant de passer par un producteur titulaire d'une licence qui, en sa qualité d'employeur, sera responsable avec le producteur étranger du respect des obligations sociales liées à l'emploi d'artistes étrangers en France.

Le second amendement introduit dans l'ordonnance un régime d'équivalence de licences pour les entrepreneurs de spectacles ressortissants de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen. Ainsi, les entrepreneurs de spectacles européens, qui produiront un titre jugé équivalent par le ministre de la culture, pourront exercer leurs activités de façon permanente ou occasionnelle sans licence.

Ce dispositif tend à répondre à une des exigences du droit communautaire en matière de liberté de circulation en autorisant un ressortissant habilité à exercer son activité dans son pays d'origine, à l'exercer en France sans avoir à demander une autorisation d'exercice, sous réserve que la réglementation du pays d'origine offre des garanties comparables à celles exigées en France.

On peut toutefois se demander si ce dispositif a atteint son objectif. On observe, en effet, que n'est pas clairement distinguée la situation des prestataires de services de celle des entrepreneurs de spectacles qui souhaitent s'établir en France. Il faut, en outre, s'interroger sur la nature des titres susceptibles d'être jugé équivalents, la France étant l'un des rares pays à réglementer la profession d'entrepreneur de spectacles.

Si ne sont reconnus équivalents que des autorisations d'exercice comparables à la licence, la majorité des entrepreneurs de spectacles européens seront, en effet, tenus comme les étrangers non européens souhaitant effectuer une prestation de services en France de demander une licence ou de passer par un producteur titulaire de la licence. Or il n'est pas sûr que ces exigences pour des entrepreneurs de spectacles communautaires exerçant une simple prestation de services soient compatibles avec les règles communautaires relatives à la liberté de prestation.

- un amendement supprimant de l'ordonnance la référence au régime d'incompatibilité entre l'activité d'entrepreneur de spectacles et celle d'agent artistique, que l'Assemblée nationale a préféré insérer à l'article L. 762-5 du code du travail relatif au statut des agents artistiques ;

- un amendement complétant les conditions fixées pour le retrait de la licence en introduisant le non respect des dispositions réglementaires et législatives du code de la propriété intellectuelle.

Si on ne peut qu'approuver l'objectif de cet amendement qui tend à assurer à travers le régime de la licence une pleine application des dispositions relatives aux droits d'auteurs, la référence à l'ensemble des dispositions du code de la propriété intellectuelle semble trop large. Seules les infractions aux dispositions relatives à la protection de la propriété littéraire et artistique devraient, en effet, pouvoir entraîner le retrait de la licence.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article quatre amendements .

Le premier amendement est un amendement de cohérence avec l'article 5. En effet, la rédaction du premier alinéa de l'article 4 prévoit que " nul ne peut être entrepreneur de spectacles vivants s'il n'est titulaire d'une licence ", alors que l'article 5 prévoit que la licence ne peut être attribuée qu'à une personne physique : la combinaison de ces dispositions interdirait donc aux personnes morales d'être entrepreneurs de spectacles, ce qui serait évidemment absurde.

Le second amendement tend à supprimer parmi les conditions de délivrance de la licence, la condition de probité qui apparaît redondante avec l'interdiction de délivrer une licence aux personnes ayant fait l'objet d'une décision judiciaire entraînant l'interdiction d'exercer une activité commerciale.

Cette condition de probité, que l'Assemblée nationale a substituée à une condition de moralité, semble devoir être interprétée, non pas au sens du code pénal, qui qualifie de manquements aux devoirs de probité des délits commis par des personnes publiques, tels que le trafic d'influence ou la corruption passive, mais comme une exigence générale d'honnêteté. Or, cette exigence est, comme on l'a indiqué, déjà assurée par l'interdiction de délivrer la licence aux personnes ayant fait l'objet d'une décision judiciaire interdisant l'exercice d'une activité commerciale. Il n'est donc pas nécessaire de maintenir cette condition de probité, d'autant plus qu'elle pourrait faire, ainsi formulée, l'objet d'une appréciation subjective.

Cet amendement supprime, par ailleurs, la référence, à cet alinéa, à un décret en Conseil d'Etat. Il apparaît, en effet, inutile de prévoir au sein du même article plusieurs références à un décret en Conseil d'Etat.

Le troisième amendement a pour objet de redéfinir les conditions de retrait de la licence en prévoyant que la licence peut être retirée en cas d'infraction aux dispositions de la présente ordonnance, des lois relatives aux obligations des employeurs en matière de droit du travail et de sécurité sociale, ainsi qu'à la protection de la propriété littéraire et artistique.

Compte tenu des observations qui précèdent, il est apparu nécessaire, d'une part, de ne viser que des infractions aux seules dispositions législatives et, d'autre part, de redéfinir le champ des infractions susceptibles d'entraîner le retrait de la licence afin de l'étendre à l'ensemble des dispositions relatives aux obligations des employeurs en matière de droit du travail et, à l'inverse, de le restreindre aux seules dispositions relatives à la protection de la propriété littéraire et artistique.

Cet amendement supprime, par ailleurs, pour les mêmes raisons que l'amendement précédent la référence à un décret en Conseil d'Etat .

Le quatrième amendement prévoit, d'une part, une référence unique à l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour définir les conditions d'application de cet article qui se substitue ainsi aux deux références supprimées par les deux amendements précédents.

Il prévoit, d'autre part, un régime d'autorisation tacite pour la délivrance et le renouvellement de la licence. Ce régime, qui déroge au principe général du droit selon lequel le silence de l'administration vaut rejet, devrait permettre, en effet, un traitement plus rapide des demandes de délivrance et de renouvellement des licences.