Rapport sur le projet de loi instituant une commission du secret de la défense nationale

PJL Commission consultative du secret de la défense nationale

ABOUT (Nicolas)

RAPPORT 467 (97-98) - COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Document mis en distribution
le 3 juin 1998

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE ⁽¹⁾ CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI instituant une Commission consultative du secret de la défense nationale,

PAR M. BERNARD GRASSET, PAR M. NICOLAS ABOUT,

Député Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Xavier de Villepin, sénateur, président ; M. Paul Quilès, député, vice-président ; M. Nicolas About , sénateur ; M. Bernard Grasset, député, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. Jean-Paul Amoudry, Serge Vinçon, Christian de La Malène, Bertrand Delanoë, Jean-Luc Bécart, sénateurs ; MM. Guy-Michel Chauveau, Robert Pandraud, Michel Voisin, Bernard Birsinger, Gérard Charasse, députés.

Membres suppléants : MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Dulait, Philippe Madrelle, André Rouvière, André Vallet, sénateurs ; MM. François Lamy, Jean-Claude Viollet, André Vauchez, Charles Cova, Jean-Yves Besselat, Christian Martin, Alain Moyne-Bressand , députés.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ .) : Première lecture : 593 , 679 , 684 et T.A. 84 .

Deuxième lecture : 778 , 824 et T.A. 125 .

Troisième lecture : 901 .

Sénat : Première lecture : 297 , 327 , 337 et T.A. 94 (1997-1998).

Deuxième lecture : 404 , 422 et T.A. 130 (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi instituant une commission consultative du secret de la défense nationale, s'est réunie le 2 juin 1998 au Sénat.

L'Assemblée nationale et le Sénat ont désigné :

- membres titulaires :

• pour l'Assemblée nationale : MM. Paul Quilès, Guy-Michel Chauveau, Bernard Grasset, Robert Pandraud, Michel Voisin, Bernard Birsinger, Gérard Charasse.

• pour le Sénat : MM. Xavier de Villepin, Nicolas About, Jean-Paul Amoudry, Serge Vinçon, Christian de La Malène, Bertrand Delanoë, Jean-Luc Bécart.

- membres suppléants :

• pour l'Assemblée nationale : MM. François Lamy, Jean-Claude Violet, André Vauchez, Charles Cova, Jean-Yves Besselat, Christian Martin, Alain Moyne-Bressand.

• pour le Sénat : MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Dulait, Philippe Madrelle, André Rouvière, André Vallet.

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La commission a tout d'abord procédé à la composition de son bureau. Elle a désigné :

- M. Xavier de Villepin, président

- M. Paul Quilès, vice-président

- MM. Nicolas About et Bernard Grasset, rapporteurs, respectivement pour le Sénat et l'Assemblée nationale.

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* *

M. Nicolas About, rapporteur pour le Sénat, a tout d'abord indiqué que les dispositions sur lesquelles, après deux lectures, les deux assemblées gardaient une approche différente, n'étaient plus très nombreuses ; elles portaient néanmoins -tout au moins pour certaines d'entre elles- sur des points importants.

En effet, après deux lectures, les deux assemblées, d'accord dans leur majorité sur le principe d'une telle commission, s'étaient rapprochées sensiblement et, outre certains aménagements rédactionnels, plusieurs améliorations significatives avaient pu être apportées au texte originel. Ainsi en était-il de la présence de parlementaires au sein de la commission consultative, d'une meilleure chronologie dans la publication de son avis et de la possibilité reconnue à l'autorité responsable de prendre une décision, quand bien même la commission consultative n'aurait pas rendu son avis dans le délai de deux mois.

Lors de sa deuxième lecture, le Sénat, a rappelé M. Nicolas About, avait par ailleurs réinscrit dans le texte des dispositions que l'Assemblée nationale n'avait pas retenues : ces dispositions ne revêtaient pas toutes, a précisé le rapporteur, la même importance.

- Tout d'abord, le Sénat, à l'article 2, n'avait pas voulu inscrire dans la loi le principe d'une présidence commune de droit à la CNCIS et à la future commission consultative. La nouvelle instance devait en effet se voir reconnaître une présidence spécifique, justifiant sa création. Rien n'empêcherait cependant, pour assurer la mise en route de la nouvelle commission, le recours à cette présidence commune pour une période donnée.

- Par ailleurs, le Sénat, en accord avec le Gouvernement, avait inscrit à ce même article 2 le principe d'une vice-présidence chargée notamment de suppléer le président, en cas d'empêchement, dans les fonctions d'investigation qui lui sont spécifiquement reconnues. En conséquence, la possibilité pour le président d'être assisté par un membre de la commission avait été supprimée.

- Ensuite le Sénat, à l'article 4 , avait souhaité que soit maintenue la faculté, dont dispose aujourd'hui le Gouvernement, de déclassifier directement des informations lorsqu'une demande en ce sens lui était adressée. La saisine de la commission -qui pourrait d'ailleurs néanmoins être automatique si l'autorité responsable le souhaitait- serait alors réservée aux cas juridiquement complexes.

- Enfin, à l'article 7 , la référence à l'article 410-1 du Code pénal était apparue pertinente au Sénat pour donner à la commission consultative, lors de l'élaboration de son avis, un ensemble de critères d'appréciation concernant les "intérêts fondamentaux de la nation".

M. Nicolas About a considéré que des rapprochements lui semblaient possibles entre les deux assemblées sur ces divers points.

Enfin et surtout, M. Nicolas About a rappelé que le Sénat avait réinscrit dans la loi, en deuxième lecture, comme il l'avait fait en première lecture sur la proposition conjointe de sa commission des affaires étrangères et de la défense et de sa commission des lois, la possibilité, pour une commission parlementaire, de bénéficier, dans certains cas, de la procédure de saisine de la commission consultative que le texte voté par l'Assemblée nationale ne réservait qu'à la seule juridiction.

M. Nicolas About a indiqué les raisons qui avaient conduit le Sénat à introduire ce dispositif dans le texte :

- Première raison : mettre la commission consultative du secret de la Défense nationale, en tant qu'instrument de transparence, non seulement au service du justiciable, mais aussi, au travers du Parlement, à celui du citoyen tout court.

En effet, même si les hypothèses n'en sont pas si fréquentes, il pouvait arriver que le Parlement, en particulier ses commissions d'enquête ou ses missions d'information, demande la déclassification d'informations sensibles. Dans un tel cas de figure, l'intervention d'une commission consultative, majoritairement composée de juristes, ne devait pas apparaître plus inopportune ou moins nécessaire que lorsque c'était une juridiction qui procédait à la même démarche.

Par ailleurs, a précisé M. Nicolas About, un éventuel refus de déclassification de l'autorité administrative, venant après un avis positif de la commission, ne susciterait ni plus ni moins de commentaires politiques dans l'opinion selon qu'il s'agissait de répondre à la demande d'une juridiction ou à celle d'une commission parlementaire. Le caractère politique ou non de telles affaires dépendait davantage de l'affaire elle-même que de l'instance qui souhaitait en connaître, juridiction ou commission parlementaire.

- Deuxième raison : tirer les conséquences législatives de l'avis du Conseil d'Etat qui avait plaidé, dès 1995, pour que la déclassification éventuelle de documents classifiés fasse l'objet, en toute circonstance -et pas seulement dans le cadre judiciaire-, d'une démarche consultative auprès d'une commission du type de celle qui était prévue par le présent projet.

Un tel dispositif, a estimé M. Nicolas About, n'accroissait certes pas formellement les pouvoirs de contrôle du Parlement tels qu'ils étaient définis par l'ordonnance du 17 novembre 1958 ; il permettait simplement d'enrichir les modalités de ce contrôle et de reconnaître -sous conditions-, tant au service public de la justice qu'à la représentation nationale, un égal accès à la transparence, traduisant ainsi un progrès équilibré de l'Etat de droit.

Cette disposition, a précisé M. Nicolas About, était considérée comme essentielle par le Sénat pour donner à la future commission consultative les compétences élargies qui feraient d'elle un organe de référence important dans le domaine du secret de la défense nationale.

M. Bernard Grasset, rapporteur pour l'Assemblée nationale, s'est alors félicité du rapprochement des points de vue des deux assemblées sur la composition de la nouvelle instance et les conditions de publicité de son avis. Il a ensuite rappelé les points de divergence qui subsistaient. Il a souligné que l'institution d'une double procédure de déclassification, proposée par le Sénat, avait été refusée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. De même, il a relevé que l'Assemblée nationale avait souhaité que le président de la commission consultative puisse se faire assister par un autre membre de celle-ci, alors que le Sénat avait souhaité préserver les pouvoirs spécifiques d'investigation du président en prévoyant un système de suppléance par un vice-président. Il s'est alors interrogé sur les difficultés inhérentes au choix de ce vice-président lors de sa désignation par le Président de la République.

Evoquant le principe d'une présidence commune à la commission consultative du secret de la défense nationale et à la CNCIS, M. Bernard Grasset a indiqué que le point de vue de l'Assemblée nationale était susceptible d'évoluer sur cette question.

Après s'être déclaré prêt à accepter le principe d'une dissociation des présidents, il s'est interrogé sur les modalités pratiques de désignation d'un vice-président.

Après avoir rappelé que la modification la plus importante apportée par le Sénat avait trait à l'élargissement des compétences de la commission consultative, il a souligné que cette disposition avait été refusée par l'Assemblée nationale car elle dépassait l'objectif initial du projet de loi et risquait de modifier l'équilibre des institutions. Il s'est en conséquence prononcé contre l'élargissement des compétences de la commission consultative aux demandes exprimées par une commission parlementaire.

M. Paul Quilès, vice-président, s'est félicité des rapprochements réalisés entre les deux assemblées sur un texte dont il a souligné la difficulté et a relevé qu'il ne demeurait en fait qu'un seul point majeur de divergence.

M. Robert Pandraud, après avoir rappelé qu'il était à l'origine de la proposition d'instituer une vice-présidence, en raison des inconvénients liés à l'indisponibilité éventuelle du président, s'est déclaré en désaccord avec les propos de M. Bernard Grasset sur la difficulté du choix d'un vice-président par le Président de la République parmi les diverses catégories de membres de la commission consultative. Puis il a regretté que l'occasion ne soit pas saisie de conforter les pouvoirs du Parlement en permettant à une commission parlementaire de bénéficier de la procédure de saisine de la commission consultative.

M. Nicolas About, rapporteur pour le Sénat, a précisé qu'il ressortait du texte voté par le Sénat en deuxième lecture que le vice-président de la commission consultative serait nommé, comme le président, par le Président de la République parmi les trois membres non parlementaires de la commission consultative.

MM. Xavier de Villepin, président, et Paul Quilès, vice-président, ont alors constaté que la commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi instituant une commission consultative du secret de la défense nationale.