PJL transport aérien
LE GRAND (Jean-François)
RAPPORT 53 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. UN MODE DE FINANCEMENT DES SERVICES AÉROPORTUAIRES REMIS EN CAUSE
- II. BREF APERÇU DU NOUVEAU DISPOSITIF FISCAL ENVISAGÉ PAR LE GOUVERNEMENT
- III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
- EXAMEN EN COMMISSION
- EXAMEN DES ARTICLES
-
ANNEXE -
LISTE DES PERSONNALITÉS RENCONTRÉES
PAR VOTRE RAPPORTEUR
N° 53
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 4 novembre 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi relatif à l'organisation de certains services au transport aérien,
Par M.
Jean-François LE GRAND,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet,
Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir le numéro :
Sénat
:
7
(1998-1999).
|
Transport aérien. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi qui vous est soumis n'est, en fait, que le premier volet d'un
dispositif plus large qui vise à réformer le mode de financement
des services aéroportuaires : services de
sécurité-incendie-sauvetage, mais aussi de lutte contre le
péril aviaire et visites de sûreté.
En effet, ces services étaient jusqu'alors financés par un
système de redevances perçues soit par l'Etat -c'est le cas de la
redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, ou RSTCA-
soit par les gestionnaires d'aéroports, sous forme de redevances
aéroportuaires. Ce dispositif a été remis en cause par
un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998
, annulant les
arrêtés fixant les taux de la RSTCA.
Dans ces conditions, et après l'échec d'une première
tentative lors de la discussion de la loi du 2 juillet 1998 portant
diverses mesures d'ordre économique et financier, le Gouvernement a
souhaité :
-
consolider les titres émis et les redevances
perçues
tant par l'Etat que par les aéroports :
c'est
l'objet du présent projet de loi
(article 2) qui donne en outre
un fondement légal à l'exercice par les gestionnaires
d'aérodromes des services de sécurité aéroportuaire
(article 1) ;
-
adopter un nouveau système de financement de ces services
,
par le biais de deux nouvelles taxes, la " taxe d'aviation
civile " et la " taxe d'aéroport ". Des amendements au
projet de loi de finances pour 1999 ont été, à cet effet,
déposés par le Gouvernement.
Votre commission exposera dans un premier temps les enjeux tant juridiques
que financiers qui sont liés au présent projet de loi, avant
d'examiner plus en détail le contenu de chacun des
deux articles.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Le texte de loi qui nous est soumis aujourd'hui tend à prendre les première mesures pour l'exécution et le financement de certains services aéroportuaires, rendues nécessaires par un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, qui a remis en cause le mode de financement actuel de ces services.
I. UN MODE DE FINANCEMENT DES SERVICES AÉROPORTUAIRES REMIS EN CAUSE
A. LE FINANCEMENT PAR REDEVANCES DES SERVICES AÉROPORTUAIRES RENDUS PAR L'ETAT
1. Le principe : une redevance pour services rendus, la RSTCA
Une
ressource importante du budget annexe de l'aviation civile
L'article R.134-4 du code de l'aviation civile dispose que les services rendus
par l'Etat pour la sécurité de la circulation aérienne et
pour la rapidité de ses mouvements à l'arrivée et au
départ des aérodromes donnent lieu à une
rémunération, sous forme d'une
redevance pour services
rendus
: la redevance pour services terminaux de la circulation
aérienne (RSTCA).
Due par les compagnies aériennes, cette redevance voit son montant,
ainsi que la liste des aéroports concernés, définis par
arrêté du ministre chargé de l'aviation civile et du
ministre chargé des finances.
La RSTCA ainsi que la redevance dite " de route ", liée au
survol de l'espace aérien français, viennent alimenter, de
même que la taxe de sécurité et de sûreté, les
recettes du
budget annexe de l'aviation civile.
Ainsi, dans la version initiale du projet de loi de finances pour 1999, le
montant prévu pour la RSTCA s'établissait-il à
1,128 milliard de francs.
La particularité des redevances
La jurisprudence constitutionnelle
1(
*
)
, a
confirmé et précisé les principes posés par les
articles 20 et 21 de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Elle impose que
" les recettes des budgets annexes soient
" pour l'essentiel "
constituées de
rémunérations pour services rendus
et que la part des
ressources fiscales qui leur sont affectées
(comme la taxe de
sécurité et de sûreté)
demeure
" réduite " ".
Une redevance, par rapport à une taxe se caractérise par les
deux particularités suivantes :
elle résulte d'un
service rendu
à l'usager ;
pour être légale, elle doit respecter un
critère
d'équivalence
entre la somme réclamée et le coût
des prestations fournies à l'usager.
La légalité de principe de la RSTCA avait, à cet
égard, été admise par le Conseil d'Etat, dans une
décision du 21 octobre 1988
2(
*
)
, par laquelle il considérait que
"
le contrôle d'approche, qui tend à assurer la
sécurité de la circulation aérienne à
l'arrivée et au départ des aérodromes jusqu'à une
distance de 20 km est principalement exercé au profit des
exploitants de ces aéronefs, ce qui justifie de financer ce
contrôle par une redevance perçue auprès de ces
exploitants
".
2. Un mode de financement déjà " sous surveillance "
En raison notamment de l'évolution des coûts correspondants pour les compagnies aériennes, le mode de calcul de la RSTCA a donné lieu, depuis le début des années 1990 à des critiques et a fait l'objet de plusieurs contentieux.
a) L'arrêt du Conseil d'Etat du 10 février 1995
Certaines compagnies aériennes ont ainsi contesté
devant le Conseil d'Etat, par l'intermédiaire de la chambre syndicale du
transport aérien, un
arrêté du
21 décembre 1992
des ministres chargés des
transports et du budget, fixant les conditions d'établissement et de
perception de la RSTCA pour 1993. Une
décision du Conseil d'Etat du
10 février 1995
a annulé cet arrêté,
au motif que l'Administration n'avait pas justifié que la partie des
frais de fonctionnement des services centraux prise en compte pour le calcul de
la redevance correspondait aux services rendus aux compagnies aériennes
au titre du contrôle d'approche.
Du fait de cette annulation, les arrêtés fixant le taux de la
RSTCA pour 1995 et les années antérieures étaient
également contestables, puisque pris sur les mêmes bases que
celles de l'arrêté annulé.
b) L'article 97 de la loi de finances pour 1996
A la
suite de cet arrêt, le Gouvernement a demandé au Parlement
l'autorisation de
fixer rétroactivement par arrêté les
taux unitaires
de la redevance pour services terminaux pour les
années 1991 à 1995.
Tel est l'objet de l'article 97 de la loi de finances pour 1996 :
L'article 97 de la loi de finances pour 1996
Le
ministre chargé du budget et le ministre chargé des transports
sont habilités à modifier par arrêté, dans le
respect des prescriptions de l'article R. 134-4 du code de l'aviation
civile, le montant de la redevance pour services terminaux de la circulation
aérienne due au titre des années 1991 à 1995.
Sous
réserve des décisions de justice passées en force de chose
jugée, de nouveaux titres de perception seront substitués
à ceux qui ont été émis au titre de ces
années sur le fondement des arrêtés des 9 mars et
13 décembre 1990, 5 décembre 1991,
21 décembre 1992, 29 décembre 1993 et
25 août 1994 et les montants dus par chaque redevable prendront en
compte les intérêts éventuellement dus par l'Etat et la
capitalisation de ces intérêts.
Le Conseil Constitutionnel, à l'issue d'un raisonnement sur lequel votre
rapporteur reviendra, a déclaré cet article conforme à la
Constitution.
c) L'arrêté du 21 février 1996
En
application de l'autorisation donnée par l'article 97 de la loi de
finances pour 1996, les ministres concernés ont pris, le
21 février 1996, un arrêté fixant
rétroactivement
les nouveaux taux de RSTCA applicables sur la
période allant du 1er janvier 1991 au
31 décembre 1995.
Les réductions de taux opérées par rapport à ceux
prévalant dans l'ancien système résultent de la prise en
compte des remarques formulées par le Conseil d'Etat dans son
arrêt du 10 février 1995 :
* fixation du seuil d'activité des aérodromes soumis
à la RSTCA à 5.000 unités de services et
détermination de la liste des aérodromes concernés ;
* application de clés de répartition détaillée
pour l'imputation des frais de fonctionnement des services centraux dans
l'assiette de la RSTCA.
En conséquence, l'administration a émis, en juin 1996,
des
titres de perception
sur la base de ces nouveaux taux pour la RSTCA, en
substitution de ceux émis au cours de la période de
référence, substitution à l'issue de laquelle la Direction
générale de l'aviation civile (DGAC) devait aux compagnies, au
titre de la RSTCA, un montant de 189,2 millions de francs. Les compagnies
aériennes concernées ont pu opter soit pour un remboursement des
sommes en question, soit pour une imputation sur des facturations
ultérieures. Certaines compagnies ayant cessé de payer la RSTCA
restaient d'ailleurs débitrices vis-à-vis de l'administration, le
montant de leur dettes dépassant celui de leurs créances
provenant de l'application des nouveaux taux de la RSTCA.
Un arrêté du 16 avril 1996 a, quant à lui,
fixé le champ d'application et les taux unitaires de la RSTCA pour
1996.
B. L'ARRÊT DU CONSEIL D'ETAT DU 20 MAI 1998 A REMIS EN CAUSE LA PERCEPTION DE LA RSTCA DEPUIS 1991
1. La décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998
C'est
dans ces conditions que le syndicat des compagnies aériennes autonomes
(SCARA) a déposé devant le Conseil d'Etat en septembre 1996
une requête tendant à l'annulation des arrêtés
précités du 21 février et
16 avril 1996.
Suivant les conclusions de son commissaire du Gouvernement, le Conseil d'Etat a
jugé, dans sa décision du 20 mai 1998, que les
dispositions attaquées -article 4 de l'arrêté du
21 février 1996 et article 2 de l'arrêté du
16 avril 1996-
étaient illégales
car l'assiette
ainsi définie de la RSTCA incluait
des services
d'intérêt général qui incombent par nature à
l'Etat
et dont le coût ne pouvait être mis à la charge
des usagers au moyen de redevances.
EXTRAIT DE LA DÉCISION DU 20 MAI 1998 DU
CONSEIL D'ETAT
"
Considérant que les arrêtés des
21 février 1996 et 16 avril 1996 tiennent compte,
pour le calcul des taux de la redevance pour services terminaux de la
circulation aérienne
, des coûts afférents au balisage
lumineux des pistes, aux services de sécurité d'incendie et de
sauvetage et à diverses installations affectées à la
gendarmerie ; qu'il ne résulte pas des explications fournies par le
ministre chargé des transports que les coûts pris en compte au
titre du balisage lumineux sont exclusivement ceux des signaux permettant
l'approche des aéronefs ; que les services rendus par les services de
sécurité d'incendie et de sauvetage et par la gendarmerie
correspondent à des missions d'intérêt
général qui incombent, par nature, à l'Etat
;
qu'ainsi,
les coûts de ces services ne peuvent être mis à
la charge des usagers au moyen de redevances ;
qu'ils n'ont donc pu
être légalement inclus dans le calcul de la redevance
prévue par l'article R. 134-4 du code de l'aviation
civile ; qu'en outre, le ministre ne justifie pas de l'imputation
à la mission " navigation aérienne " de 57 % des
coûts de fonctionnement de l'Ecole nationale de l'aviation civile, en
invoquant une répartition de ces coûts, tantôt au prorata
des coûts " opérationnels " de la direction
générale de l'aviation civile, tantôt, mais sans aucune
précision sur ce point, en tenant compte des catégories de
personnels formés par cette école ; que, dans ces conditions, le
syndicat des compagnies aériennes autonomes est fondé à
demandé l'annulation de l'article 4 de l'arrêté du
21 février 1996 et de l'article 2 de
l'arrêté du 16 avril 1996, qui fixent les taux de la
redevance ; "
Par cette décision était directement remise en cause la
perception de la RSTCA depuis 1991.
2. L'article 114 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) du 2 juillet 1998
Afin d'éviter d'avoir à rembourser aux compagnies aériennes les montants perçus, le Gouvernement a introduit, au cours de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, au printemps dernier, un amendement insérant un article 75 (nouveau), tendant à valider les titres de perception émis au titre de la RSTCA. Cet article nouveau fut adopté malgré l'opposition du Sénat, pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons au chapitre III du présent rapport, sous la forme de l'article 114 du DDOEF du 2 juillet 1998.
Article 114 du DDOEF
"
Sont validés :
1° En tant que leur régularité serait contestée sur
le fondement de l'illégalité à comprendre dans leur base
de calcul les dépenses en matière de personnel,
d'équipement et d'aménagement relatives aux missions de
sécurité-incendie-sauvetage des aéronefs (SSIS) ou de
péril aviaire, les décisions des exploitants d'aérodromes
fixant les taux des redevances aéroportuaires en application des
dispositions des articles R.224-1, R.224-2 et R.224-3 du code de
l'aviation civile ;
2° En tant que leur régularité serait contestée, les
dispositions de l'article R.282-9 du code de l'aviation civile issues du
décret n° 97-574 du 30 mai 1997 complétant le
chapitre II du titre VIII du livre II de la deuxième partie du code
de l'aviation civile et relatif à l'exercice des visites de
sûreté dans les aérodromes ;
3° Sous réserve des décisions passées en force de
chose jugée, les titres de perception émis au titre de la
redevance pour services terminaux de la circulation aérienne
prévue à l'article R.134-4 du code de l'aviation civile, en
tant que leur régularité serait contestée sur le fondement
de l'illégalité des arrêtés du ministre
chargé des transports et du ministre chargé du budget du
21 février 1996 et du
16 avril 1996 ".
3. La décision du Conseil Constitutionnel du 25 juin 1998
Saisi de
la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier,
adoptée définitivement le 3 juin 1998, le Conseil
Constitutionnel a déclaré dans sa décision
n° 98-402 DC du 25 juin 1998,
contraire à la
Constitution l'article 114 du DDOEF
pour des motifs relatifs à
la
procédure législative ayant conduit à son
adoption
.
Dans cette décision qui consacre un important changement de
jurisprudence en la matière, le Conseil Constitutionnel relevait en
effet :
" Considérant que (...) l'article 114, qui valide diverses
mesures relatives aux redevances aéroportuaires
[est]
issu
d'amendements adoptés après l'échec de la commission
mixte paritaire ;
que ces articles ont été
insérés dans le texte en discussion sous forme
d'amendements
sans relation directe
avec aucune des dispositions de ce texte ; que leur
adoption n'est pas davantage justifiée par la nécessité
d'une coordination avec d'autres textes en cours d'examen du Parlement ; qu'il
y a lieu, en conséquence, de
[le]
déclarer
contraire
à la Constitution comme ayant été adopté au terme
d'une procédure irrégulière "
.
En conséquence, la tentative de validation opérée par le
Gouvernement au travers du DDOEF a tourné court :
d'où le
texte qui nous est aujourd'hui soumis
.
Afin de mieux cerner les tenants et aboutissants de ce texte, votre commission
tient à rappeler l'ampleur des intérêts en jeu : en effet,
au-delà de la simple perception par l'Etat de la RSTCA depuis 1991,
c'est
tout le système de financement des services
aéroportuaires
, rendus par l'Etat mais aussi par les gestionnaires
d'aéroports, qui se trouve remis en cause.
C. DES CONSÉQUENCES PLUS LARGES QUE LA SEULE PERCEPTION DE LA RSTCA
1. Une jurisprudence transposable aux redevances des gestionnaires d'aérodromes
L'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, s'il
concerne directement la perception de la RSTCA, est toutefois susceptible
d'avoir des conséquences plus larges.
En effet, il affirme notamment un principe selon lequel la RSTCA est
illégale au motif que son assiette inclut des dépenses relatives
aux services de sécurité-incendie-sauvetage, mission
d'intérêt général d'après le Conseil d'Etat,
qui ne peut être mise à la seule charge des usagers de la
navigation aérienne.
Cette jurisprudence est susceptible d'être transposée aux
redevances aéroportuaires perçues par les gestionnaires
d'aérodromes,
-c'est-à-dire les chambres de commerce-
conformément aux articles R.224-1 à R.224-3 du code de
l'aviation civile, qui disposent que sur tout aérodrome ouvert à
la circulation aérienne publique, les services rendus aux usagers et au
public donnent lieu à une rémunération, sous la forme de
redevances perçues au profit de la personne qui fournit le service.
L'article R.224-2 paragraphe II précise que les taux des redevances
sont fixés : pour aéroports de Paris par son conseil
d'administration, pour les autres aérodromes par l'exploitant.
Or, pour le calcul de leurs redevances aéroportuaires, les gestionnaires
d'aérodrome, au même titre que l'Etat,
introduisent dans
l'assiette certains coûts liés aux services de
sécurité incendie et sauvetage.
En effet, si l'Etat achète les véhicules de lutte contre
l'incendie et, sur les grands aéroports, met à disposition un
technicien responsable du service sécurité-incendie-sauvetage,
les rémunérations des personnels d'intervention et d'entretien du
matériel sont à la charge des gestionnaires.
D'autres coûts
liés aux visites de sûreté,
à la lutte contre le péril aviaire, aux contrôles
environnementaux, également inclus dans l'assiette des redevances
aéroportuaires, pourraient aussi se voir qualifier par le juge de
services d'intérêt général.
Dans ces conditions, des contentieux, en cours ou à venir, pourraient
aboutir à des annulations des décisions des gestionnaires
d'aérodromes en matière de redevances liées à la
sécurité.
Le tribunal administratif de Nice a déjà tranché dans le
même sens que le Conseil d'Etat à propos du service de
sécurité-incendie-sauvetage de l'aéroport de Nice.
Dans ce contexte, une clarification du mode de financement des services de
sécurité par les plates-formes aéroportuaires
apparaît nécessaire :
- une absence de réforme créerait une
incertitude
juridique
sur les redevances aéroportuaires ;
- le
coût financier
pour les exploitants d'aérodromes
serait prohibitif ;
-
les chambres de commerce et d'industrie
qui assurent
l'exploitation de la plupart des plates-formes aéroportuaires seraient
financièrement déséquilibrées et
se
retourneraient vraisemblablement vers les collectivités locales ou vers
l'Etat,
d'autant que les cahiers des charges des concessions
aéroportuaires ou les autorisations d'occupation temporaire actuellement
en vigueur n'évoquent pas le service de sécurité-incendie
dans les missions des exploitants d'aérodromes.
2. Les coûts ainsi financés par les gestionnaires d'aérodromes
Le
coût financier annuel à supporter par les exploitants
d'aérodromes pour l'exercice des missions concernées
(sûreté et sécurité-incendie-sauvetage) est
supérieur à un milliard de francs.
A la demande de votre rapporteur, l'Administration a effectué une
simulation, aéroport par aéroport, du coût pour
l'année 1999 de ces missions. Elle s'établit comme
indiqué ci-contre.
COÛT PAR AÉROPORT DES SERVICES DE SÉCURITÉ AÉROPORTUAIRE
|
Aéroports |
Trafic départ 1999 |
Coût annuel
sûreté
|
Coût annuel ssis estimation 1999 (en millions) |
|
ADP
|
32012468
|
410.36
|
160.17
|
Source : DGAC, service des bases aériennes
3. L'insuffisance des dispositions législatives relatives au rôle des gestionnaires en matière de sécurité et de sûreté
La
situation issue de la jurisprudence du Conseil d'Etat est compliquée par
le fait que, comme cela a déjà été indiqué,
si les gestionnaires d'aérodromes assurent de fait certains services
de sécurité aéroportuaire, ils n'y sont pas contraints en
droit
, en l'absence de dispositions législatives sur le sujet et de
clause expresse dans le cahier des charges des concessions
aéroportuaires. Le texte qui vous est soumis tend donc, dans son
article 1er, à remédier à cette lacune.
A la demande de votre rapporteur, l'Administration a procédé
à une évaluation du
nombre d'emplois concernés
par
ces services aéroportuaires.
Il ressort de cette estimation que
2500 emplois
entrent directement dans
le champ des services financés par ces redevances. Il s'agit :
-
des personnels des services Sécurité Incendie Sauvetage
(SSIS)
L'instruction ministérielle du 11 septembre 1979 sur les SSIS
précise le nombre de personnels minimum devant être
présents en fonction du niveau de protection assuré.
Chaque aéroport doit ensuite, en fonction des heures d'ouverture et des
conditions de travail, calculer le nombre d'emplois nécessaires pour
assurer le service.
Ainsi, l'effectif complet des agents SSIS pour Aéroports de Paris
s'élève à 280 personnes. Celui de l'aéroport
de Lyon est de 44 personnes.
Au total, on peut estimer à
1.200 personnes l'effectif complet pour
la France métropolitaine et les Départements et Territoires
d'outre-mer ;
-
des personnels des missions de sûreté
Les missions de sûreté recouvrent le contrôle des bagages de
soute, l'inspection-filtrage des passagers passant en zone d'embarquement et le
contrôle d'accès de l'aéroport.
Ces missions représentaient
environ 1.300 emplois en 1997.
L'augmentation du nombre de bagages contrôlés et plus
généralement la montée en puissance des missions de
sûreté sur l'ensemble des aéroports laissent toutefois
prévoir une augmentation importante du nombre d'emplois
nécessaires. Ainsi, à terme, ces missions de sûreté
devraient représenter environ 2.500 emplois.
Ainsi, les missions d'intérêt général
concernées par le projet de loi représentent environ
2.500 emplois, nombre qui devrait s'élever à 3.700 d'ici
à 2002.
II. BREF APERÇU DU NOUVEAU DISPOSITIF FISCAL ENVISAGÉ PAR LE GOUVERNEMENT
Bien
que le nouveau mode de financement envisagé ne concerne qu'indirectement
le présent projet de loi, puisqu'il figurera au projet de loi de
finances pour 1999, votre commission évoquera brièvement ici
l'architecture globale des projets gouvernementaux en la matière, sans
toutefois empiéter sur la discussion à venir de la loi de
finances.
Le Gouvernement propose d'adopter la démarche suivante :
- dans le présent projet de loi, une consolidation, par voie de
validation législative
, des titres de perception émis et
des sommes perçues tant pour la RSTCA que pour les redevances
aéroportuaires et une clarification des
missions des gestionnaires
d'aérodromes
en matière de sécurité et de
sûreté ;
- dans la loi de finances, la création d'une " taxe
d'aéroport " au profit des gestionnaires d'aérodromes, due
par les compagnies aériennes, en remplacement d'une partie des
redevances aéroportuaires actuelles, la création d'une
" taxe d'aviation civile " au profit de l'Etat, qui remplacerait la
taxe de sécurité-sûreté, la taxe de
péréquation du transport aérien, et une partie de la RSTCA
et la transformation du Fonds de péréquation des transports
aériens en " Fonds d'intervention pour les aéroports et le
transport aérien ", compte d'affectation spéciale
destiné au financement des missions d'intérêt
général et d'aménagement du territoire.
L'Assemblée nationale a d'ores et déjà adopté les
amendements de création des taxes d'aéroport et d'aviation
civile, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999.
Votre commission considère qu'une telle réforme ne doit pas
être l'occasion d'une remise en cause des principes d'aménagement
du territoire qu'elle a toujours défendus. Elle souhaite à cet
égard :
- que la mission du
fonds de péréquation des transports
aériens
(FPTA) soit préservée, si ce n'est
étendue comme votre commission l'a déjà plusieurs fois
réclamé.
Toute réflexion sur une éventuelle
modification de la nature de ses ressources doit être envisagée
avec une précaution extrême. Votre commission considère que
l'aménagement du territoire ne peut, en aucun cas, comme l'a
souligné le président Jean François-Poncet lors de
l'audition de la ministre chargée de l'aménagement du territoire
et de l'environnement le 20 octobre dernier, se passer du fonds de
péréquation des transports aériens
;
- dans la même optique, l'addition au sein d'un même fonds (le
FIATA dont la création est envisagée par le Gouvernement)
des
missions d'aménagement du territoire et de sécurité et
sûreté aéroportuaires semble extrêmement dangereuse
à votre commission des affaires économiques.
Compte tenu du
caractère évolutif des dépenses de sûreté,
cet amalgame laisse, en effet, présager d'arbitrages futurs
défavorables à l'aménagement du territoire ;
- enfin, votre commission veillera à ce que l'assiette et le taux
de la "
taxe d'aéroport
" -adoptée sans
modification par l'Assemblée nationale et qui propose, en l'état,
5 fourchettes de tarifs correspondant à 5 classes d'aéroports-
ne pénalise pas les plus petites plates-formes aéroportuaires.
Le mécanisme de péréquation doit, à cet
égard, apporter des garanties suffisantes au regard de
l'aménagement du territoire.
La Commission des Finances de votre Haute Assemblée a d'ailleurs
décidé, sur proposition de son rapporteur spécial M. Yvon
Collin, lors de sa réunion du 29 octobre, d'examiner très en
détail cette question lors de la discussion à venir de la loi de
finances. Elle a, à cet effet notamment, temporairement
réservé son vote sur les crédits du budget annexe de
l'aviation civile.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. BREF RAPPEL PRÉALABLE SUR LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE EN MATIÈRE DE VALIDATION
Le
problème de la constitutionnalité des lois de validation au
regard de l'indépendance et de la séparation des pouvoirs n'est
pas nouveau.
C'est en effet en 1980, dans son importante décision
n° 80-119 DC validation d'actes administratifs, que le Conseil
Constitutionnel y a apporté sa première réponse claire,
précisée depuis à l'occasion d'un certain nombre de
décisions, dont celle relative à la loi de finances pour 1996.
Ces conditions peuvent être ainsi résumées :
-
Interdiction des validations a posteriori : le respect de
l'autorité de la chose jugée
Le Conseil Constitutionnel a considéré que le législateur
ne peut faire revivre l'acte annulé par le juge administratif, car la
loi s'analyserait alors comme une censure du juge et porterait en
conséquence atteinte au principe constitutionnel de séparation
des pouvoirs.
Ainsi, en 1980, dans la décision concernée, la validation
législative ne portait pas directement sur le décret
annulé par le Conseil d'Etat, mais sur les décisions prises sur
la base de ce décret, avant son annulation.
-
La validation " préventive " est autorisée
sous conditions
Il ressort de cette même décision de 1980 que la validation de
manière " préventive " d'actes administratifs,
c'est-à-dire d'actes qui ne sont pas
encore annulés par le
juge mais qui risquent de l'être
, est constitutionnelle, à
condition que :
. l'acte soit en vigueur au moment de la validation,
. il ne s'agisse pas de sanction pénale ou administrative,
. l'acte à valider soit de nature réglementaire,
. la validation soit motivée par l'intérêt
général.
S'agissant de cette dernière condition, le Conseil a
précisé, au sujet de la validation des titres de perception
relatifs au contrôle technique d'exploitation du transport aérien,
dans sa décision n° 95-369 DC sur la loi de finances pour
1996,
qu'un simple intérêt financier ne pouvait être
considéré comme un " intérêt
général "
de nature à justifier une validation
législative.
Cette jurisprudence s'est, on le voit, peu à peu précisée.
La question de la constitutionnalité de la validation qui nous est
proposée par le Gouvernement semble dépendre des deux conditions
suivantes : le respect de la chose jugée et l'existence d'un
motif d'intérêt général.
B. UNE POSITION FAVORABLE MAIS UNE RÉSERVE DE PRINCIPE
Votre
commission observe que certaines des recommandations de votre Haute
Assemblée ont été prises en compte par le Gouvernement,
qui propose aujourd'hui une démarche plus satisfaisante que celle qu'il
avait adoptée lors de l'examen du DDOEF.
Il suffira à cet égard de rappeler qu'en mai dernier, un
amendement (en fait, un véritable " cavalier ") était
déposé par le Gouvernement, presque immédiatement
après la décision du Conseil d'Etat annulant les
arrêtés relatifs à la RSTCA, démarche qui avait bien
entendu provoqué la désapprobation de votre Haute
assemblée qui, ayant à se prononcer sur ce sujet lors de la
séance du 27 mai, soit 7 jours exactement après la
décision du Conseil d'Etat, avait suivi les conclusions de sa Commission
des finances et supprimé l'article proposé par le
Gouvernement.
Au-delà de la forme employée, c'est aussi
l'absence de
solution durable
que votre Haute assemblée tendait à
désapprouver. En effet, aucune alternative, aucun avenir pérenne
n'était proposé pour le financement futur des services
considérés.
Le Parlement était prié (faut-il dire sommé ?)
d'approuver -ce qui fut fait, malgré le désaccord du
Sénat- la validation, sans que le débat de fond n'ait
été ne serait-ce qu'engagé.
Pourtant, les discussions budgétaires successives avaient
été l'occasion pour votre Haute Assemblée -par la voix
notamment de notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial de la
Commission des finances- d'exprimer, depuis un certain temps
déjà, ses préoccupations quant au mode de financement du
budget annexe de l'aviation civile. En vain.
La situation est différente aujourd'hui et votre commission estime que
le souhait de votre Haute Assemblée d'une " remise à
plat " du financement du budget annexe connaît enfin un début
de réalisation.
Aussi votre commission approuvera-t-elle dans ses grandes lignes le principe
de la validation qui vous est aujourd'hui proposée, même si elle
réaffirme sa légitime opposition de principe à une telle
démarche.
Cette décision paraît en effet la moins mauvaise. Un refus ne
conduirait-il pas l'Etat -et plus préoccupant peut-être, les
gestionnaires d'aérodromes- à devoir rembourser aux compagnies
aériennes les sommes perçues, alors que le service a bel et bien
été rendu ?
Qui pourrait dans ce cas prétendre garantir que les passagers -qui ont
finalement supporté ce coût- seraient à leur tour
indemnisés ?
Pour autant, qu'on ne se méprenne pas : votre commision n'entend pas
donner là au Gouvernement un blanc seing. L'approbation de la
démarche générale ne signifie pas que la vigilance de
votre commission ne s'exerça pas quant à sa mise en oeuvre. Bien
au contraire.
Sans empiéter sur la discussion à venir du volet fiscal de la
réforme, inclus au projet de loi de finances et non au texte qui vous
est soumis aujourd'hui,
votre commission considère qu'elle doit
dès aujourd'hui exprimer le souhait qui est le sien de faire en sorte
que l'aménagement du territoire ne pâtisse pas de la
réforme annoncée, et ce aussi bien en matière de taxe
d'aéroport que de taxe d'aviation civile ou de Fonds de
péréquation des transports aériens.
Votre commission entend dès aujourd'hui donner un signal clair sur ce
point au Gouvernement et affirmer sa vigilance pour l'avenir.
EXAMEN EN COMMISSION
Dans sa
séance tenue le mercredi 4 novembre 1998, la commission des Affaires
économiques a procédé à l'examen du rapport de
M. Jean-François Le Grand sur le projet de loi n°7
(1998-1999), relatif à l'organisation de certains services au transport
aérien.
A titre préliminaire, le rapporteur a tout d'abord exposé la
nature juridique des budgets annexes et des redevances, ces dernières se
distinguant des taxes par le fait qu'elles correspondaient à un service
rendu à l'usager et devaient remplir une condition d'équivalence
entre le coût du service et son financement. Au regard de ces
critères, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a
estimé qu'il y avait eu ces dernières années une
dérive du budget annexe de l'aviation civile (BAAC), dérive
dénoncée par le Sénat et en premier lieu par le rapporteur
spécial de la Commission des Finances.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué
que le projet de loi soumis à la commission n'était en fait que
le premier volet de la réforme du financement du budget annexe de
l'aviation civile, qui serait examinée, dans son ensemble, lors de la
discussion des crédits de l'aviation civile dans le projet de loi de
finances pour 1999. Il a expliqué que c'était à la suite
d'un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai dernier que le Gouvernement
avait été conduit à revoir le mode de financement des
services de sécurité aéroportuaire, jusqu'alors en partie
assis sur un système de redevances payées par les compagnies
aériennes, à l'Etat d'une part -c'est le cas de la redevance
pour services terminaux à la circulation aérienne (RSTCA)- et aux
gestionnaires d'aéroports d'autre part.
Le rapporteur a rappelé que le Conseil d'Etat avait en effet jugé
illégale la pratique d'inclure dans l'assiette des redevances, qui
servent à rémunérer un service rendu, des coûts
liés à des missions d'intérêt général,
comme les services de sécurité d'incendie et de sauvetage.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a
considéré que cette jurisprudence exposait l'Etat et les
gestionnaires d'aéroports à rembourser, dans le cadre de
contestations futures devant les tribunaux, des sommes importantes
correspondant à la perception d'une partie des redevances depuis
plusieurs années : environ 450 millions de francs pour
l'Etat et entre 1 et 3 milliards de francs pour les aéroports qui,
ne pouvant supporter une telle charge, se tourneraient vraisemblablement vers
l'Etat ou les collectivités locales pour les appeler en garantie. Le
rapporteur a jugé cette éventualité probable pour les
petites plates-formes et il a souligné que le cadre réglementaire
n'obligeait d'ailleurs pas les gestionnaires d'aéroport à exercer
eux-mêmes les missions de sécurité concernées.
Dans ces conditions, le rapporteur a précisé que le Gouvernement
proposait une démarche en deux temps :
- d'abord, consolider les titres émis et les redevances
perçues tant par l'Etat que par les aéroports : c'est
l'objet du présent projet de loi (article 2), qui donne en outre un
fondement légal à l'exercice par les gestionnaires
d'aérodromes des services de sécurité aéroportuaire
(article 1) ;
- ensuite, adopter un nouveau système de financement de ces
services, par le biais de deux nouvelles taxes, la " taxe d'aviation
civile " et la " taxe d'aéroport ", au moyen
d'amendements introduits au projet de loi de finances.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a
précisé que le sujet qui était actuellement soumis
à la commission n'était donc que celui de l'apurement du
passé, au moyen d'une validation législative des titres de
perception des redevances qui pourraient être invalidés dans
l'avenir par les tribunaux, à la suite de l'arrêt du Conseil
d'Etat.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a
considéré que la validation législative d'actes
administratifs, suite à une décision de justice passée en
force de chose jugée, posait un problème de fond, celui de
l'indépendance et de la séparation des pouvoirs législatif
et judiciaire, qui est, a-t-il rappelé, un principe à valeur
constitutionnelle. Ce n'était donc que sous conditions, a
précisé le rapporteur, que le Conseil constitutionnel en
admettait la possibilité, considérant que le législateur
ne pouvait faire revivre un acte directement annulé par le juge
administratif, car la loi s'analyserait alors comme une censure du juge et
porterait en conséquence atteinte au principe constitutionnel de
séparation des pouvoirs.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué
que la validation de manière " préventive " d'actes
administratifs, c'est-à-dire, comme c'est le cas dans le projet de loi,
d'actes qui ne sont pas encore annulés par le juge mais qui risquent de
l'être, pouvait être constitutionnelle, à condition
toutefois qu'il ne s'agisse pas de sanction pénale ni administrative et
que la validation soit motivée par l'intérêt
général, un simple intérêt financier ne
répondant pas à lui seul à ce critère.
Sans prendre de parti dans ce débat de constitutionnalité, le
rapporteur a rappelé la répugnance légitime qu'inspirait
toute validation législative, répugnance aggravée dans le
cas présent par plusieurs années de
" péripéties " juridiques et d'annulations successives
par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat, détaillées
dans le rapport écrit, et par le précédent de l'examen du
projet de loi portant diverses mesures d'ordre économique et financier
(DDOEF), où le Sénat, suivant sa commission des finances, avait
refusé de voter l'amendement du Gouvernement proposant la même
validation que le texte actuellement soumis à la commission.
Au-delà de la brutalité de la forme employée,
-procédure d'ailleurs sanctionnée par le Conseil constitutionnel,
ce qui expliquait que le texte soit à nouveau soumis au vote du
Sénat-, le rapporteur a précisé que c'était aussi
l'absence de solution durable que la Haute Assemblée avait
désapprouvée, aucune alternative n'étant à
l'époque proposée pour le financement futur de ces services
aéroportuaires.
Le rapporteur a estimé que la situation actuelle différait de
celle prévalant lors de l'examen du DDOEF. En effet, il a jugé
que le souhait du Sénat d'une refonte du financement du budget annexe
connaissait enfin un début de réalisation, avec la réforme
fiscale proposée. Le rapporteur a relevé que la commission des
finances, saisie pour avis du présent projet de loi, avait d'ailleurs
émis un avis favorable à son adoption, le 29 octobre dernier.
En outre, le rapporteur a considéré que la décision
d'approbation de la validation législative paraissait la moins mauvaise,
un refus conduisant l'Etat -et, plus préoccupant encore, les
gestionnaires d'aérodromes- à devoir rembourser aux
compagnies aériennes les sommes perçues, alors que le service
avait bel et bien été rendu.
Il a jugé que, dans ce cas, personne ne pourrait garantir que les
passagers -qui ont finalement supporté ce coût- seraient
à leur tour indemnisés, même si des compagnies
aériennes avaient individualisé depuis peu le coût des
redevances sur les billets d'avions.
Par-delà la réserve, qu'appelle dans son principe toute
validation législative, M. Jean-François Le Grand,
rapporteur, a souhaité que la présente validation soit
rédigée le mieux possible, afin que l'objectif soit atteint et
que le problème des redevances perçues ces dernières
années soit enfin réglé. Il a indiqué qu'il
proposerait, à cet effet, des précisions dans la rédaction
du texte.
Abordant l'examen des articles, le rapporteur a précisé que
l'article 1er du projet de loi confiait l'exercice des missions de
sécurité et de sûreté aéroportuaires aux
gestionnaires d'aérodromes. Si les exploitants assurent
déjà en fait ces attributions, a indiqué le rapporteur,
rien ne les y obligeait en droit, ni dans le code de l'aviation civile, ni
même dans les cahiers des charges des concessions aéroportuaires.
Il a précisé que les services concernés
étaient :
- le sauvetage et la lutte contre les incendies d'avions qui faisait appel
à des " pompiers spécialisés " ;
- la prévention du péril aviaire, c'est-à-dire les
techniques d'effarouchement des oiseaux pour éviter leur ingestion dans
les réacteurs d'avions ;
- la participation à l'organisation des visites de
sûreté, c'est-à-dire des actions de prévention des
actes de terrorisme.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué
que, comme Aéroport de Paris bénéficiait de dispositions
spécifiques dans le code de l'aviation civile, son cas faisait l'objet,
dans le texte de loi, d'un paragraphe à part, visant à
compléter, dans le même sens que pour les autres aéroports,
ces dispositions.
Il a précisé que l'article 2 visait à valider
législativement les redevances déjà perçues par
l'Etat et par les gestionnaires d'aérodromes pour les services de
sécurité et sûreté aéroportuaire,
fragilisées par la récente jurisprudence du Conseil d'Etat. Il a
indiqué que le paragraphe I concernait la validation des redevances
aéroportuaires des gestionnaires d'aérodromes, jusqu'au
1er avril 1999, date d'entrée en vigueur prévue par le
Gouvernement de la nouvelle " taxe d'aéroport ", en tant que
ces redevances viendraient à être contestées devant le juge
pour inclusion dans leur base de calcul de dépenses relatives aux
missions de sécurité aéroportuaire.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a proposé
de reporter cette date, à son sens peu réaliste, compte tenu du
délai de réunion des commissions économiques consultatives
de chaque aéroport et du délai d'approbation par l'Etat des
nouvelles redevances, au 1er juillet.
Il a aussi proposé d'élargir le champ de l'assiette des
redevances soumis à validation, afin d'y inclure toutes les
dépenses prises en compte et d'éviter ainsi des recours futurs.
Le rapporteur a précisé que le paragraphe II visait la validation
de la perception par l'Etat de la redevance pour services terminaux à la
circulation aérienne (RSTCA).
Il a ensuite proposé à la Commission d'adopter le texte avec les
modifications indiquées. Il a également considéré
que tous les Gouvernements précédents partageaient une commune
responsabilité dans cette situation.
En réponse à M. Léon Fatous, le rapporteur a
précisé qu'il avait consulté les partenaires du secteur
aérien avant d'arrêter sa position, et qu'il ressortait
globalement de cette consultation qu'il était nécessaire de
sortir de la situation actuelle.
La commission a ensuite adopté trois amendements au paragraphe I de
l'article 2 (validation législative des redevances
aéroportuaires).
Le premier tend à reporter la date limite de la période de
validation du 1er avril au 1er juillet 1999, date plus
réaliste, compte tenu des délais de réunion des
commissions économiques et consultatives des aéroports et
d'approbation par l'Etat des redevances aéroportuaires nouvellement
fixées.
Le deuxième amendement vise à inclure dans le champ de la
validation les dépenses de fonctionnement qui ont pu être
imputées dans l'assiette des redevances aéroportuaires,
concernant notamment les poudres et explosifs des camions incendie.
Le troisième amendement a le même objet : il vise à inclure
au périmètre de la validation certains coûts liés
aux mesures de contrôle environnemental et de contrôle
transfrontières (coût des locaux mis à la disposition des
services des douanes par les gestionnaires d'aéroports).
La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er -
(articles L.213-3 nouveau et L.251-2 du
code de l'aviation civile) -
Exécution par les gestionnaires
d'aérodromes de certains services de sécurité
aéroportuaire
Cet
article vise à confier l'exercice direct ou indirect des services de
sécurité incendie sauvetage, de lutte contre le péril
aviaire et de sûreté aux gestionnaires d'aérodromes.
PARAGRAPHE I. DÉFINITION DES SERVICES DE
SÉCURITÉ AÉROPORTUAIRE ET ATTRIBUTION AUX
AÉRODROMES
A. LE CONSTAT : UNE ASSISE LÉGALE À CONFORTER
Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi qui vous
est soumis, les services chargés de la sécurité incendie,
du sauvetage et de la lutte contre le péril aviaire ne sont
explicitement prévus :
- ni dans
les cahiers des charges des concessions
accordées
par l'Etat pour la construction, l'entretien et l'exploitation des
aérodromes qui lui appartiennent, en vertu notamment des
articles R.223-2 et suivants du code de l'aviation civile, et qui lient la
plupart du temps l'Etat aux chambres de commerce et d'industrie locales ;
- ni dans la
loi n° 96-369 du 5 mai 1996 relative
aux services d'incendie et de secours
3(
*
)
qui
a profondément réformé l'organisation territoriale de ces
services ;
- ni dans la
loi n° 96-151 du
26 février 1996 relative aux transports,
4(
*
)
qui a autorisé, dans le texte
proposé pour l'article L.282-8 du code de l'aviation civile, l'Etat
et les gestionnaires d'aérodromes à faire effectuer, sous
certaines conditions, les visites de sûreté par des agents
privés.
Dans ces conditions, le projet de loi propose d'insérer au
chapitre III du titre 1er du Livre II du code de l'aviation
civile, intitulé " Police des aérodromes et des
installations à usage aéronautique ", un
nouvel article
L.213-3
confiant expressément ces missions aux
aérodromes.
B. LE TEXTE PROPOSÉ
1.
Les services concernés
-
le sauvetage et la lutte contre les incendies
d'aéronefs
Un arrêté du 5 septembre 1979, complété
par une instruction -modifiée- du ministre des transports du
11 septembre 1979, a fixé les principes et les règles
générales d'organisation et de fonctionnement des
services de
sauvetage et de lutte contre l'incendie des aéronefs
sur les
aérodromes. Cette instruction précise notamment que
" l'objectif principal (...) est de
sauver des vies humaines
en
cas d'accident ou d'incident d'aéronef (...). L'objectif
secondaire de ce service est
d'intervenir sur les aéronefs
en cas
de situations présentant un danger potentiel d'incendie ".
Ce service est communément dénommé, sur un
aérodrome, " service sécurité incendie
sauvetage ", ou SSIS. L'encadrement du service est assuré :
- soit par le directeur de l'aéroport, le commandant de
l'aérodrome ou le chef de district aéronautique ;
- soit par le gestionnaire de l'aérodrome.
Le niveau de protection à assurer est fonction des longueurs et
largeurs des avions de transport de passagers qui fréquentent
l'aérodrome et de la fréquence de leurs mouvements, suivant des
classes d'avions et des catégories d'aérodromes fixés par
voie réglementaire.
-
la prévention du péril aviaire
La prévention du péril aviaire consiste en des techniques
d'effarouchement des oiseaux pour éviter leur ingestion dans les
réacteurs d'avions
.
Un arrêté du 24 juillet 1989 relatif à la
prévention du péril aviaire a réglementé cette
activité, conformément notamment à la convention de
Chicago du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile
internationale.
Cet arrêté indique que le service de prévention du
péril aviaire est
" rendu sous la responsabilité de
l'Etat "
sur les aérodromes dotés d'un organisme de la
circulation aérienne. Il concourt à assurer la
sécurité des vols par la mise en oeuvre de moyens visant à
l'éviction des risques de collision entre oiseaux et aéronefs
à proximité immédiate des aéroports
. Ces moyens
sont notamment des véhicules spécialisés ; des pistolets
et des fusées crépitants ; des bruiteurs de cris de
détresse télécommandés ; des fusils.
La réglementation fixe l'étendue des moyens dont doivent disposer
les aérodromes, suivant la
"
situation ornithologique
locale
",
le volume de trafic et le type d'aéronefs.
-
la participation à l'organisation des visites de
sûreté
La loi précitée relative aux transports de
février 1996 a fixé, à l'article L.282-8 du code
de l'aviation civile, les conditions de déroulement des visites de
sûreté :
" En vue
d'assurer préventivement
la sûreté des vols
, tant en régime national
qu'international, les officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la
responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire peuvent
procéder à la visite des personnes, des bagages, du fret, des
colis postaux, des aéronefs et des véhicules
pénétrant ou se trouvant dans les zones non librement accessibles
au public des aérodromes et de leurs dépendances ".
Il
s'agit donc de la
prévention des actes de terrorisme
.
Le texte qui vous est soumis autorise la participation des gestionnaires
d'aérodromes à
" l'organisation "
de ces
visites, sachant que cette participation interviendrait dans les conditions de
l'article L.282-8, c'est-à-dire sur l'ordre et sous la
responsabilité d'un officier de police judiciaire.
2.
La personne désignée pour les accomplir
Le projet de loi dispose tout d'abord que
" les aérodromes
assurent "
ces services, suivant des normes techniques définies
par l'autorité administrative.
L'alinéa suivant précise que l'exploitant d'aérodrome en
assure l'exécution, sous l'autorité du titulaire du pouvoir de
police.
Il peut en outre, par convention, en faire assurer l'exécution au
service départemental d'incendie et de secours (SDIS), à
l'autorité militaire ainsi qu'à un organisme agréé,
dans des conditions fixées par décret. En effet, certains
aéroports ont recours à des sociétés de services
privées pour l'exercice de certaines de ces missions. Un décret
précisera les conditions de leur agrément.
PARAGRAPHE II. LE CAS D'AÉROPORTS DE PARIS
Aéroports de Paris (ADP) est un cas particulier puisqu'un titre du code
de l'aviation civile lui est expressément consacré : le titre V
du livre II, consacré aux aérodromes.
Après l'article L.251-1 qui lui confère le statut
d'établissement public doté de l'autonomie financière,
l'article L.251-2 précise les missions d'ADP. C'est cet article que
le présent texte complète, en donnant une nouvelle
rédaction à l'alinéa consacré aux missions d'ADP,
pour y apporter les modifications suivantes :
le terme de " région parisienne " est remplacé
par " région Ile-de-France ", simple modification
rédactionnelle ;
la mission d'assurer un service de sauvetage et de lutte contre
l'incendie des aéronefs est rajoutée, ainsi que :
- celle de la prévention du péril aviaire ;
- et de la participation à l'organisation des visites de
sûreté.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté cet article
sans modification.
Article 2 -
Validation
législative
Cet
article vise à valider législativement des redevances
déjà perçues par l'Etat et par les gestionnaires
d'aérodromes pour les services de sécurité et
sûreté aéroportuaire, fragilisées par la
récente jurisprudence du Conseil d'Etat.
L'exposé général du présent rapport ayant
déjà largement évoqué les enjeux juridiques et
financiers qui s'attachent à une telle démarche, votre rapporteur
se contentera de présenter ici sommairement l'architecture de l'article
de validation proposé par le texte de loi.
PARAGRAPHE I. VALIDATION DES REDEVANCES AÉROPORT
UAIRES DES GESTIONNAIRES D'AÉRODROMES
Le paragraphe I du présent article vise à valider,
jusqu'au
1er avril
1999
, date d'entrée en vigueur prévue par le
Gouvernement de la nouvelle " taxe d'aéroport ", les
décisions de fixation des taux de redevances aéroportuaires
par les gestionnaires d'aérodromes
, prises antérieurement
à la présente loi, en tant qu'elles viendraient à
être contestées devant le juge pour inclusion dans leur base de
calcul de dépenses relatives aux missions de sécurité
aéroportuaire.
En effet, à la suite des arrêts du Conseil d'Etat du 20 mai
et du tribunal administratif de Nice, les compagnies aériennes
pourraient à bon droit intenter des actions contentieuses contre les
aéroports, concernant les décisions tarifaires prises, par le
passé, par les gestionnaires.
Le tableau inséré au chapitre II de l'exposé
général a donné une estimation des montants en jeu pour
1999 pour chaque aéroport. Les estimations fournies à votre
rapporteur font état d'une somme globale comprise, sur toute la
période concernée, entre un et trois milliards de francs.
Souhaitant que l'effet de validation du présent texte soit pleinement
atteint, et afin d'éviter que des recours futurs ne viennent à
nouveau remettre ce système en cause, la commission a adopté, sur
proposition du rapporteur, deux amendements tendant à élargir la
validation à la prise en compte de coûts relatifs au
fonctionnement ainsi qu'aux dépenses environnementales et aux
contrôles transfrontaliers (notamment frais des locaux mis à
disposition du service des douanes).
Dans un souci de réalisme, la commission a également
repoussé la date limite de la période de validation du
1er avril au 1er juillet 1999.
PARAGRAPHE II. VALIDATION DE LA PERCEPTION PAR L'ETAT DE LA RSTCA
Le deuxième paragraphe du présent article vise à valider
les titres de perception de la RSTCA émis par l'Etat sur les fondements
des arrêtés :
- du 21 février 1996 modifiant les conditions
d'établissement de la redevance pour services terminaux de la
circulation aérienne ;
- du 16 avril 1996 fixant les conditions d'établissement
et de perception de la RSTCA, et fixant le champ d'application et les taux
unitaires de la RSTCA ;
- du 16 décembre 1996 modifié le
14 janvier 97 fixant le champ d'application et les taux unitaires de
la RSTCA ;
- du 16 décembre 1997 fixant le champ d'aplication et les
taux unitaires de la RSTCA ;
en tant qu'ils seraient attaqués au motif
qu'ils intègrent
dans leur base de calcul des dépenses qui ne peuvent être
financées par redevances
.
L'effet de cette mesure est limité au 1er août 1998,
date à laquelle un nouveau taux de cette redevance a été
appliqué, tenant compte de l'arrêt du Conseil d'Etat.
La somme globale concernée par la validation s'élèverait
à 450 millions de francs.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
*
* *
Votre commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
ANNEXE -
LISTE DES PERSONNALITÉS
RENCONTRÉES
PAR VOTRE RAPPORTEUR
I.
Représentants du Gouvernement et de l'Administration
- M. Jean-Claude Gayssot, Ministre de l'équipement, des transports
et du logement,
- Mme Anne Bolliet, Directeur adjoint du Cabinet de M. Gayssot,
- M. Yves Meusburger, Conseiller technique au cabinet de
M. Gayssot,
- M. Pierre Graff, Directeur général de l'aviation
civile,
- M. Patrick Gandil, Chef du service des bases aériennes.
II.
Représentants des compagnies aériennes
- SCARA : Syndicat des compagnies aériennes autonomes,
M. Jean-Baptiste Vallé, Délégué
général,
- CSTA : Chambre syndicale du transport aérien,
M. Jean-Pierre Le Goff, Délégué
général du CSTA, et M. Yorik Pelhate, chargé des
relations avec le Parlement du groupe Air France.
III.
Représentants des gestionnaires d'aéroports
- UCCEGA, Union des chambres de commerce et établissements
gestionnaires d'aéroports : M. Pierre Flotat,
Président et M. Jacques Sabourin, Secrétaire
général.
IV.
Représentants des usagers
- AFUTA : Association française des usagers du transport
aérien : M. Charles Flocard, Président et Mme Catherine
Boutière.
1
Décision du 30 décembre
1997
sur la loi de finances pour 1998.
2
Syndicat national des transporteurs aériens.
3
Voir sur cette question les rapports du sénateur
René-Georges Laurin n°
s
320 et 269 au nom de la
Commission des lois du Sénat, et le rapport pour avis n° 322
du sénateur Paul Girod, au nom de la commission des finances.
4
Voir le rapport que votre rapporteur avait eu l'honneur de
présenter au nom de la Commission des Affaires économiques,
n° 203 (1995-1996).