Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole)

Rapports législatifs

Rapport n° 337 (1998-1999), déposé le

Projet de loi relatif à l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan

DULAIT (André)

RAPPORT 337 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières




N° 337

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole),

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 215 (1998-1999).


Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant l'approbation de l'accord, signé le ler septembre 1998 à Bakou, sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, entre la France et l'Azerbaïdjan.

Cet accord constitue un maillon supplémentaire à la chaîne, déjà longue, des accords de ce type déjà conclu avec quelque 70 Etats dans le monde. Son enjeu est important : il s'agit pour notre pays de conforter le statut des investissements français dans un pays au potentiel économique considérable et où la France se doit de développer sa présence économique.

Les nombreux accords bilatéraux déjà passés entre la France et l'Azerbaïdjan ont déjà donné l'occasion à votre rapporteur de rappeler et de décrire l'évolution politique de ce pays : sept ans après son indépendance, l'Azerbaïdjan a su consolider ses institutions sous l'autorité du président Aliev, récemment réélu dans des conditions qui font débat et qui concentre entre ses mains tous les pouvoirs, mais qui, malgré tout, inscrit progressivement son pays, dépourvu de toute réelle tradition démocratique, dans une logique d'Etat de droit.

I. LE POTENTIEL ÉCONOMIQUE LE PLUS ÉLEVÉ DES PAYS DU CAUCASE

La découverte de gisements pétroliers importants dans la Mer Caspienne, au large de Bakou, pourra faire de l'Azerbaïdjan un producteur important de pétrole à l'horizon de la prochaine décennie. Même s'il serait exagéré de qualifier ce pays de " Nouveau Moyen-Orient ", l'existence de réserves importantes en Mer Caspienne est indéniable -sans doute équivalentes à celles de la Mer du Nord. C'est en tout cas la donnée économique principale du pays, qui a contribué à la stabilisation de son économie et à la venue d'importants investisseurs étrangers.

A. UNE ÉCONOMIE STABILISÉE

L'économie azerbaïdjanaise a bénéficié d'un retour à une croissance soutenue depuis 1996 : 5,2 % en 1997, 8 % en 1998. Le gouvernement peut porter à son actif une très bonne gestion macro-économique : le déficit budgétaire ainsi réduit à 4 % et l'inflation à 3 % -soit le taux le plus bas de tous les pays de la CEI, ainsi qu'une parfaite stabilité du " manat ", la monnaie nationale. Les premiers " bonus " pétroliers -près de un milliard de dollars, ont beaucoup contribué au soutien de l'économie et font de l'Azerbaïdjan l'un des premiers bénéficiaires des investissements étrangers à l'Est de l'Europe : au deuxième rang de la CEI, au premier rang en terme d'enveloppe par habitant.

Certes les évolutions récentes de la situation régionale -la crise russe- ainsi que la chute des cours pétroliers, qui ont repoussé quelque peu l'arrivée de la manne pétrolière, font que l'Azerbaïdjan connaît, sinon une crise comme les autres pays de la CEI, tout au moins un certain retour à la réalité. Cela étant, afin précisément de faire face à la baisse provisoire et imprévue des recettes d'exportation pétrolière, le pays vient de recevoir 79 millions de dollars du FMI au titre de la compensatory and contingency fund facility (CCFF).

B. DES INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS IMPORTANTS OÙ LA FRANCE RATTRAPE SON RETARD DANS LE CADRE D'UN DÉVELOPPEMENT ACCRU DES ÉCHANGES ENTRE LES DEUX PAYS

La signature en septembre 1994 de ce que l'on a qualifié de " contrat du siècle " a entraîné une croissance rapide des investissements en Azerbaïdjan. Les consortia pétroliers y comptent pour 75 % du total. Dans ce secteur pétrolier, les principaux investisseurs sont les Etats-Unis et le Royaume-Uni ; dans les autres secteurs, ce sont la Turquie et l'Allemagne. On notera que ces investissements, qui représentent près de 25 % du PIB depuis 1997 ont permis au pays de couvrir une large part de son besoin de financement extérieur. Par ailleurs, ils bénéficient d'un environnement réglementaire légal fiscal qui s'est progressivement amélioré : adoption d'une loi sur les investissements étrangers, en 1992, modernisation du système bancaire et fiscal, libéralisation du commerce extérieur, privatisation accélérée...

S'agissant de la place de la France, les compagnies pétrolières nationales se sont efforcées de rattraper leur retard initial en participant à différents consortia :

- Elf est opérateur sur le gisement de Lenkoran Deniz-Talish Deniz et participe à hauteur de 10 à l'exploration du gisement de Shah Deniz ;

- Total, après absorption de Fina, détient 15 % des parts de Lenkovan Deniz-Talish Deniz et 30 % du gisement d'Apsheron.

A la suite de ces contrats d'exploitation, un secteur parapétrolier s'est développé. Il a permis l'implantation sur le marché azerbaïdjanais d'entreprises françaises telles que Geo Services, Sofregaz ou Schlumberger. Au total, dans ce secteur, la France se range au 3 e rang des investisseurs étrangers, après la Grande Bretagne et les Etats-Unis, mais devant la Russie et l'Italie.

Pour ce qui est des échanges commerciaux, la part de marché de la France en Azerbaïdjan reste, avec 1,8 % en 1998, assez modeste. Cela étant, les exportations françaises vers ce pays ont connu depuis 1995 un développement considérable : + 22,5 % en 1996, + 38,5 % en 1997 et + 65,6 % en 1998. Ces exportations se sont également diversifiées : initialement principalement composées de produits agro-alimentaires, elles comportent désormais une part majoritaire de biens d'équipement professionnels liée notamment au dynamisme du secteur des hydrocarbures.

Au total, une vingtaine de sociétés françaises sont implantées aujourd'hui en Azerbaïdjan, notamment celles opérant dans les secteurs pétrolier et parapétrolier.

C. L'HYPOTHÈQUE DU CONFLIT DU HAUT-KARABAGH

Depuis 10 ans l'Azerbaïdjan est confronté à la crise, ouverte en 1988, par la revendication, de la part de l'Arménie, du rattachement du Haut Karabagh, zone majoritairement arménienne enclavée en Azerbaïdjan. Après deux campagnes militaires, les troupes arméniennes avaient pris l'avantage sur le terrain ; la situation est aujourd'hui figée depuis le cessez-le-feu intervenu en mai 1994. Ces opérations militaires ont fait près de 20.000 morts et entraîné le départ vers l'Azerbaïdjan de quelque 700 000 réfugiés du Haut-Karabagh et d'autres districts azerbaïdjanais aujourd'hui occupés.

Bien que reconnue à ce jour par aucun Etat, la République du Haut-Karabagh, ayant désormais établi une continuité géographique avec l'Arménie, vit désormais en symbiose avec celle-ci.

Depuis le début de l'année 1997, le groupe de Minsk, émanation de l'OSCE et que co-président la Russie, la France et les Etats-Unis s'efforce de proposer aux parties les voies d'un règlement portant sur l'instauration d'une paix véritable et la définition d'un statut d'autoadministration du Haut-Karabagh dans le cade des frontières originelles de l'Azerbaïdjan et d'une garantie du droit à l'autodétermination des Karabaghtsis. En dépit des efforts de médiation, aucune des propositions n'a reçu à ce jour l'agrément des deux parties.

II. PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD FRANCO-AZERBAÏDJANAIS DU 1ER SEPTEMBRE 1998

A. UN CHAMP D'APPLICATION RELATIVEMENT ÉTENDU

Les investissements concernés par le présent accord sont les " biens, droits et intérêts de toutes natures ". L'article premier fournit une liste indicative (et non exclusive) comportant, entre autres exemples, les biens meubles et immeubles et, de manière générale, les droits réels, les actions et autres formes de participation, les obligations, les droits d'auteur et les droits de propriété industrielle, ainsi que les concessions.

L'accord franco-azerbaïdjanais s'applique aux avoirs investis avant ou après l'entrée en vigueur du présent accord à condition qu'ils l'aient été conformément au droit du pays d'accueil.

Le terme de revenus renvoie à " toutes les sommes produites par un investissement " : bénéfices, redevances et intérêts (art. 1-4).

Les investisseurs sont les " nationaux " des Etats contractants, c'est-à-dire les personnes physiques possédant la nationalité de l'une des Parties, ou les sociétés, c'est-à-dire les personnes morales constituées sur le territoire de l'une des Parties contractantes et y possédant son siège social.

S'agissant de la zone d'application géographique , un protocole, annexé à l'accord et faisant partie intégrante de celui-ci, précise qu'il " s'applique également aux zones correspondant aux mers ou aux lacs, ainsi qu'à leurs sous-sols, dans lesquelles la Partie contractante concernée exerce, conformément au Droit international ", des droits souverains ou une juridiction aux fins de prospection, d'exploitation ou de préservation des ressources naturelles ".

B. LES ENGAGEMENTS SOUSCRITS PAR LES PARTIES

Ils sont destinés à favoriser le développement des investissements français en Azerbaïdjan et azerbaïdjanais en France.

De manière générale, la convention prescrit aux Parties d' admettre et d'encourager les investissements effectués par les nationaux et les sociétés de l'autre Partie (art. 2).

Le principe du traitement juste et équitable résulte de l'article 3 du présent accord. De manière classique, l'article 4 réserve aux investissements de l'autre Partie un traitement non moins favorable que celui accordé aux nationaux ou sociétés du pays d'accueil, ou le traitement accordé aux investisseurs de la Nation la plus favorisée si celui-ci est plus avantageux.

Conformément à la plupart des accords de même objet, l'article 4 exclut l'extension à l'autre Partie des privilèges accordés en vertu d'un accord de libre échange, d'une union douanière ou d'un marché commun.

L'article 5-1 garantit la protection et la sécurité " pleines et entières " des investissements d'une Partie sur le territoire de l'autre Partie. Cette stipulation subordonne les mesures de dépossession (expropriation ou nationalisation) à des motifs d'utilité publique. Est exclue toute décision discriminatoire ou contraire à un engagement particulier. L'article 5-2 pose le principe du " paiement d'une indemnité prompte et adéquate ". Librement transférable, cette indemnité produit, jusqu'à son versement, des intérêts calculés au taux du marché.

Les investisseurs lésés par une guerre ou par tout événement analogue (révolution, état d'urgence national...) bénéficieront, en vertu de l'article 5-3, d'un traitement non moins favorable que celui de la Partie concernée accorde à ses propres nationaux ou à ceux de la Nation la plus favorisée.

Le principe de la liberté des transfert s, posé à l'article 6, garantit l'investisseur contre le risque de suspension ou d'interdiction des transferts de capitaux, des revenus de l'investissement (intérêts d'emprunt, redevances...), des produits d'une liquidation partielle ou totale de l'investissement, ainsi que des indemnités de dépossession et de perte. Le principe du libre transfert concerne également une " quotité appropriée " de la rémunération des nationaux des deux Parties.

C. UNE PROCÉDURE CLASSIQUE DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

En cas de différend opposant un investisseur à l'autre Etat , l'article 8-1 renvoie à un règlement à l'amiable ou, le cas échéant, l'arbitrage du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), créé par la convention de Washington du 18 mars 1965.

Les différends susceptibles d'opposer les deux Etats Parties sont réglés, si possible, par la voie diplomatique et, en cas d'échec, sont soumis à un tribunal d'arbitrage, relayé éventuellement par le Secrétaire général de l'ONU.

*

* *

CONCLUSIONS

La France doit affirmer une présence active dans cette partie stratégique de ce que l'on appelle communément l'Eurasie. Elle s'implique déjà diplomatiquement dans les négociations destinées à promouvoir la paix entre l'Azerbaïdjan et l'Arménie dans le conflit du Haut Karabagh. Elle doit également y accroître sa présence économique. Le présent accord, qui tend à sécuriser les investissements des entreprises françaises, s'inscrit donc dans cette perspective et votre rapporteur ne peut qu'inviter la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à adopter le projet de loi qui en autorise la ratification.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa séance du mercredi 5 mai 1999.

A l'issue de son exposé, M. André Dulait, rapporteur, a répondu aux questions des commissaires.

Il a indiqué à M. Christian de la Malène que le Haut-Karabagh était majoritairement peuplé d'Arméniens, les populations azéries ayant quitté la zone durant le conflit pour se réfugier dans d'autres parties de l'Azerbaïdjan.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. André Dulait, rapporteur, a précisé que les Etats-Unis s'étaient rangés aux côtés de l'Azerbaïdjan et que la Russie défendait la position arménienne. Il a fait observer qu'en occupant un " couloir " reliant l'Arménie au Haut Karabagh, une certaine continuité territoriale était désormais assurée entre la République auto-proclamée du Haut Karabagh et l'Arménie.

M. Xavier de Villepin, président, évoquant une récente rencontre avec des parlementaires azerbaïdjanais, a indiqué que ceux-ci s'inquiétaient de la perspective d'une internationalisation durable du territoire disputé. Il a fait observer que l'Arménie avait manifesté le désir de rétablir des liens avec la Turquie et a estimé qu'il était essentiel que ces deux pays trouvent les moyens de s'accorder pour assurer le développement harmonieux de toute cette région.

Puis la commission, suivant l'avis de son rapporteur, a approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole), signé à Bakou le 1er septembre 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. 1( * )

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2( * )

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : sans objet.

- Bénéfices escomptés en terme :

* d'emploi : impossible à quantifier ;

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ; cet accord encouragera nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays très prometteur, dans la mesure où ils bénéficieront de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international).

* financière : l'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ; l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.

* de simplification des formalités administratives : aucune ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.



1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 215.

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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