Projet de loi relatif aux volontariats civils

Rapports législatifs

Rapport n° 199 (1999-2000), déposé le 2 février 2000

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Rapport - Deuxième lecture

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Rapport n° 199 (1999-2000) de M. Robert del PICCHIA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 2 février 2000

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INTRODUCTION
EXAMEN DES ARTICLES
EXAMEN EN COMMISSION
TABLEAU COMPARATIF
ANNEXE

N° 199

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 février 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du code du service national,

Par M. Robert DEL PICCHIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 293 (1998-1999), 5 et T.A. 8 (1999-2000).

Deuxième lecture : 179 (1999-2000).

Assemblée nationale (11 ^ème législ.) : Première lecture : 1867 , 2076 , 2082 et T.A. 430 .

Service national.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en deuxième lecture du projet de loi relatif aux volontariats civils, modifié par l'Assemblée nationale en première lecture le 20 janvier dernier.

Ce projet de loi découle directement de la réforme du service national et vise à instituer, sur une base volontaire, un dispositif susceptible de relayer la plupart des formes civiles du service national, en particulier la coopération, l'aide technique, le service de sécurité civile et le service " ville ".

Lors de l'examen du projet de loi par le Sénat en première lecture, le 13 octobre 1999, votre Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait souligné l'utilité du volontariat civil, tout particulièrement pour soutenir la présence française à l'étranger, et la nécessité de le mettre en place aussi rapidement que possible, sans attendre la suspension de la conscription.

Sans occulter les diverses interrogations soulevées par le projet de loi, du fait notamment de l'unicité d'un cadre appelé à s'appliquer à des situations très hétérogènes et des limites inhérentes au statut matériel et financier des volontaires civils, votre commission avait privilégié un souci d'efficacité en concentrant ses propositions sur une amélioration du texte, sans remise en cause de son équilibre global.

Le 20 janvier dernier, l'Assemblée nationale a conforté les amendements adoptés par le Sénat et a apporté, à son tour, plusieurs modifications au projet de loi.

Après avoir rappelé les principaux points modifiés par le Sénat en première lecture, votre rapporteur présentera les amendements adoptés par l'Assemblée nationale.

I. LA CONFIRMATION DES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LE SÉNAT

L'Assemblée nationale a retenu tous les amendements adoptés par le Sénat lors de la première lecture, articulés autour de quatre thèmes :

- favoriser la période de transition,

- améliorer le statut du volontaire civil,

- préciser certains aspects du fonctionnement du volontariat civil,

- conforter les associations de solidarité internationale.

1. L'élargissement du vivier potentiel de volontaires civils pour favoriser la période de transition

Jugeant inopportun de limiter l'accès au volontariat civil aux seuls jeunes relevant du nouveau régime du service national, le Sénat avait étendu le champ d'application du projet de loi à toutes les jeunes filles, nées avant comme après le 1 ^er janvier 1983, et aux jeunes hommes nés avant le 1 ^er janvier 1979 ayant satisfait à leurs obligations militaires.

L'Assemblée nationale a confirmé cette extension qui permettra, dès la mise en place du dispositif, de recueillir en nombre plus important des candidatures répondant au profil recherché, y compris celles de jeunes garçons ayant déjà effectué leur service national.

2. L'amélioration du statut du volontaire civil

L'Assemblée nationale a retenu les quatre dispositions ajoutées par le Sénat en vue d'améliorer le statut et la reconnaissance du volontariat civil :

- l'exonération d'impôt sur le revenu, de CSG et de CRDS de l'indemnité de base, comme de l'indemnité supplémentaire ;

- l'extension de la couverture sociale du volontaire à ses ayants droit ;

- la délivrance d'un certificat d'accomplissement du volontariat ;

- la prise en compte du temps de volontariat pour la validation des acquis professionnels.

3. Les précisions relatives au fonctionnement du dispositif

L'Assemblée nationale a retenu les différentes précisions apportées par le Sénat au fonctionnement du dispositif, en particulier la possibilité de conclure un nouvel engagement de volontariat lorsque celui souscrit à l'origine s'est interrompu pour des raisons totalement indépendantes de la volonté du volontaire civil.

4. La reconnaissance du volontariat de droit privé

L'Assemblée nationale a maintenu l'article 15 bis, inséré par le Sénat, et visant à reconnaître aux côtés du volontariat civil, des formes de volontariat de droit privé , afin notamment de conforter le volontariat de solidarité internationale instauré par le décret du 30 janvier 1995, qui constitue un outil essentiel pour l'action des organisations non gouvernementales.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté une première modification de forme en insérant le projet de loi dans le code du service national, plus précisément en créant dans le titre II, relatif aux volontariats, du livre Ier du code du service national, un chapitre II intitulé " Les volontariats civils ".

S'agissant des principes généraux du volontariat, l'Assemblée nationale :

- a inséré plusieurs dispositions rappelant le principe d'égal accès des hommes et des femmes aux volontariats civils ;

- a ouvert la possibilité de recruter des volontaires ressortissants de l'Union européenne ou de pays membres de l'Espace économique européen ;

- a complété les missions pouvant être confiées aux volontaires au titre de la coopération internationale afin de prendre en compte l'action de la France en faveur du développement de la démocratie et des droits de l'homme ;

- a ménagé la possibilité de coordonner le volontariat civil et le service volontaire européen.

S'agissant du fonctionnement du dispositif lui-même, les modifications apportées concernent :

- la possibilité de demander une prolongation de volontariat lorsqu'il a été interrompu pour cause de maladie ou de maternité,

- la possibilité, avec l'accord de l'organisme d'accueil, d'exercer, en sus du volontariat, une activité d'enseignement ;

- l'instauration d'une période probatoire d'un mois au cours de laquelle le volontaire peut résilier unilatéralement et sans préavis son engagement.

L'Assemblée nationale a également apporté diverses précisions relatives au recours au volontariat par les entreprises, exclusivement prévu à l'étranger, à l'obligation d'assurer les prestations d'entretien et de subsistance pour les volontaires affectés hors de métropole, à la prise en charge de la couverture sociale des volontaires accueillis dans des services de l'Etat outre-mer.

Enfin, elle a prévu la remise, par les ministères concernés, de rapports annuels au Parlement sur l'application de la loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A l'issue de la première lecture devant chaque assemblée, votre commission constate qu'un très large accord s'est établi sur la nécessité du volontariat civil et sur les principaux aspects du statut prévu par le présent projet de loi.

Les améliorations apportées par le Sénat ont été pleinement confirmées , notamment l'application du volontariat civil aux classes d'âge ne relevant pas du nouveau code du service national, le régime fiscal des indemnités, la couverture sociale des ayants droit, la prise en compte du volontariat civil pour la validation des acquis professionnels ou encore la reconnaissance législative des formes de droit privé du volontariat.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale n'affectent pas l'économie générale du projet, même si certaines d'entre elles pourraient mériter d'être précisées, compte tenu des interrogations qu'elles suscitent sur l'application du dispositif. Tout en signalant ces différents points dans l'examen des articles et en attendant, pour certains d'entre eux, des éclaircissements du Gouvernement, votre commission souhaite, à ce stade, privilégier l'achèvement rapide du processus législatif , afin de favoriser une mise en place du volontariat civil dans les meilleurs délais. C'est pourquoi elle vous propose d'adopter en l'état le texte de l'Assemblée nationale.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(Art. L. 122-1 du code du service national) -
Champ d'application et modalités générales
d'accomplissement du volontariat civil

L'Assemblée nationale a remanié la rédaction des trois premiers articles du projet de loi. Elle a renvoyé de l'article premier à l'article premier ter les dispositions relatives à la durée du volontariat civil, à son non-fractionement et au principe d'accomplissement auprès d'un seul organisme d'accueil. Elle a en revanche inclus dans l'article premier les dispositions que le Sénat avait introduites à l'article premier bis et permettant d'étendre le champ d'application du volontariat civil aux jeunes filles nées avant le 1 ^er janvier 1983 et aux jeunes hommes nés avant le 1 ^er janvier 1979 et dégagés de leurs obligations militaires.

L'Assemblée nationale a en outre procédé à une extension supplémentaire du champ d'application du volontariat civil en proposant de l'ouvrir aux ressortissantes et aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen, disposition visant notamment la Norvège et l'Islande. Le texte subordonne cette extension aux deux conditions suivantes :

- les candidats doivent se trouver en position régulière au regard des obligations du service national de leur Etat,

- ils " peuvent être écartés des fonctions qui, soit sont inséparables de l'exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'Etat ou des autres collectivités publiques ".

Selon les informations transmises à votre rapporteur par le Gouvernement, il est prévu de dynamiser les échanges avec nos partenaires en favorisant la signature de conventions entre les principaux organismes d'accueil français de volontaires civils et leurs correspondants européens.

Tout en reconnaissant l'intérêt que peut représenter cet élargissement du vivier de volontaires civils, certaines fonctions pouvant utilement être confiées à des ressortissants européens, et les limites qui sont clairement posées à ce type de recrutement, le pouvoir discrétionnaire du ministre en matière d'examen des candidatures étant en l'espèce accentué, votre rapporteur s'interroge néanmoins sur l'opportunité d'utiliser le statut de volontaire civil, inséparable de la notion de service national, pour s'attacher le concours de non-nationaux dans des tâches d'intérêt général. Il apparaît que cette disposition s'analyse moins comme un droit ouvert à des non-nationaux d'effectuer du volontariat civil français, que comme une faculté ouverte aux services de l'Etat, aux associations, collectivités ou entreprises de recruter, lorsque cela leur semble utile et opportun, un ressortissant européen.

Il importera cependant de voir comment le recrutement de jeunes européens pourra s'articuler avec les procédures régissant l'envoi de volontaires civils français à l'étranger.

D'autre part, il semble évident qu'un européen qui servirait comme volontaire civil dans son pays de résidence, par exemple auprès des services de l'Ambassade ou d'une entreprise française, ne devrait pas avoir vocation à bénéficier des dispositions attachées à l'expatriation ou à un séjour outre-mer, en particulier l'indemnité supplémentaire.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

Article premier bis
(Art. L. 122-2 du code du service national) -
Conditions générales d'accomplissement du volontariat civil

Tel que modifié par l'Assemblée nationale, l'article premier bis ne comporte plus les dispositions relatives au champ d'application du volontariat civil, transférées à l'article premier, mais intègre celles relatives aux modalités d'acceptation des candidatures.

Sur le fond, le dispositif voté par le Sénat a été complété par les deux précisions :

- l'une indiquant que les critères d'aptitude et les conditions définies, pour chaque forme de volontariat, par décret en Conseil d'Etat, " doivent permettre un égal accès des femmes et des hommes ",

- l'autre demandant que l'examen des candidatures par le ministre respecte " chaque fois que cela est possible, le principe de la parité entre les femmes et les hommes ".

Ces dispositions vont dans le sens souhaité par le Sénat, qui avait étendu l'application de la loi aux jeunes filles nées avant le 1 ^er janvier 1983, d'une ouverture la plus large possible du volontariat civil aux candidatures féminines.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier bis sans modification.

Article premier ter
(Art. L. 122-3 du code du service national) -
Conditions particulières d'accomplissement du volontariat civil

L'Assemblée nationale a repris dans cet article les dispositions relatives à la durée du volontariat et à son non-fractionnement figurant à l'article premier du projet de loi initial.

Votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

Article 2
(Art. L. 122-4 du code du service national) -
Domaines d'accomplissement du volontariat civil

L'Assemblée nationale a complété cet article en précisant qu'au titre de la coopération internationale, les volontaires civils " contribuent également à l'action de la France en faveur du développement de la démocratie et des droits de l'homme, éléments indissociables d'une politique de paix, et au bon fonctionnement des institutions démocratiques ".

Cette formulation vise, semble-t-il, à permettre le recours à des volontaires civils dans le cadre de projets d'appui institutionnel et de renforcement de l'état de droit.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3
(Art. L. 122-5 du code du service national) -
Structures d'accueil des volontaires civils

L'Assemblée nationale a modifié l'article 3 afin de préciser explicitement que l'accomplissement d'un volontariat civil au sein d'une entreprise ne pouvait s'effectuer qu'à l'étranger et en aucun cas sur le territoire national.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4
(Art. L. 122-6 du code du service national) -
Régime de droit public des volontaires civils

Votre commission vous propose d'adopter sans modification l'article 4 auquel l'Assemblée nationale a apporté des précisions rédactionnelles.

Article 5
(Art. L. 122-7 du code du service national) -
Convention entre l'Etat et les structures d'accueil des volontaires civils

L'Assemblée nationale a complété cet article en prévoyant que " lorsque le volontariat civil est accompli en partenariat avec le service volontaire européen pour les jeunes mis en place par la Commission européenne, la convention est en outre signée par cette dernière ".

Cet amendement procède du souci d'ouvrir la possibilité de combiner le statut de volontaire civil avec le dispositif, essentiellement financier, du service volontaire européen. S'il est bien entendu souhaitable de pouvoir obtenir des financements européens pour des projets auxquels pourraient participer des volontaires civils, on peut se demander s'il est pour autant indispensable de prévoir la signature, par la Commission européenne, de la convention entre l'Etat et l'organisme d'accueil du volontaire civil.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article 6
(Art. L. 122-8 du code du service national) -
Interruption anticipée du volontariat civil

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article.

La première permet au volontaire civil dont la mission a été suspendue pour cause de maladie, de maternité, d'adoption ou d'incapacité temporaire liée à un accident imputable au service de demander une prolongation de son volontariat d'une durée égale à celle de son indisponibilité , sans que la durée totale de l'engagement ne puisse excéder 24 mois.

La seconde instaure une période probatoire de un mois pendant laquelle le volontaire peut, unilatéralement et sans préavis, mettre fin à son engagement dans des conditions prévues par décret. Cet amendement a été adopté contre l'avis du Gouvernement qui a souligné que l'Etat ou l'organisme d'accueil pouvait avoir engagé des frais importants, notamment de transport, pour les volontaires à l'étranger et risquaient donc d'être pénalisés par une faculté de résiliation aussi largement ouverte.

Face à ce risque réel, il paraît nécessaire d'envisager, dans le décret relatif à l'application de cette disposition, des moyens permettant d'éviter une dérive qui serait préjudiciable au bon fonctionnement du dispositif. Dans l'attente des assurances qui pourront être apportées sur ce point par le Gouvernement, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6 bis
(Art. L. 122-9 du code du service national) -
Certificat d'accomplissement du volontariat civil

Votre commission vous propose d'adopter sans modification cet article qui a fait l'objet de précisions rédactionnelles à l'Assemblée nationale.

Article 7
(Art. L. 122-10 du code du service national) -
Caractère exclusif du volontariat civil

L'Assemblée nationale a modifié cet article en ajoutant les activités d'enseignement à celles que le volontaire civil est autorisé à effectuer, nonobstant le principe selon lequel le volontariat est incompatible avec une activité rémunérée privée ou publique. L'exercice d'une activité d'enseignement est toutefois subordonné à l'approbation de l'organisme d'accueil. Ce dernier devra donc donner son accord tant sur le principe que sur le nombre d'heures autorisées de façon à ce que ces activités restent parfaitement compatibles avec la mission principale du volontaire.

Votre rapporteur estime qu'il sera également indispensable de s'assurer que de telles activités s'exercent dans le respect de la législation du pays d'accueil en matière d'autorisation de travail, afin de ne pas placer les volontaires concernés en situation délicate.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8
(Art. L. 122-11 du code du service national) -
Obligations professionnelles du volontaire civil