N° 248
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
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Annexe au procès-verbal de la séance du 1 er mars 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l' organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ,
Par M. James BORDAS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1821 , 2115 et T.A. 436 . Sénat : 207 (1999-2000). |
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Sports. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Déjà modifiée à trois reprises en 1987, 1992 et 1993, la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives fait l'objet, depuis deux ans, d'un processus inédit de réforme en cascade.
Quatre lois successives lui ont en effet apporté des retouches, dans un certain désordre et avec des bonheurs divers :
- la loi du 6 mars 1998, relative à la sécurité et à la promotion des activités sportives -dont le contenu ne tenait guère les promesses de son intitulé ;
- la loi du 3 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, qui a emprunté à la loi de 1984 un article (ainsi que quelques dispositions de ses décrets d'application) et lui en a ajouté un autre ;
- la loi du 15 juin 1999 relative à la délivrance des grades dans les disciplines des arts martiaux -qui jusqu'alors s'était effectuée en violation de la loi de 1984 ;
- et enfin la loi du 28 décembre 1999 portant diverses mesures relatives à l'organisation d'activités physiques et sportives.
Le projet de loi qui nous est aujourd'hui soumis représenterait la " dernière étape " de ce parcours un peu erratique, et, comme l'a indiqué Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, lors de son audition devant votre commission, l'aboutissement d'un processus de " refondation du cadre législatif du sport ".
A bien considérer ce texte hétéroclite, on a moins, à vrai dire, l'impression d'assister à une dernière étape qu'au passage de la voiture-balai.
Mais ce qui est plus grave, c'est que la somme des mesures diverses que propose le projet de loi et des diverses mesures résultant des textes précédents ne constitue en rien une refondation de la loi de 1984.
Et l'on ne retrouve guère, dans les quelque cinquante articles du projet de loi, les objectifs énoncés par la ministre lors de son audition devant votre commission, qu'il s'agisse de la " valorisation de l'action des associations et des bénévoles ", de " l'organisation d'un véritable service public du sport " ou de " l'encouragement à la diversité des pratiques et la solidarité entre leurs différents niveaux ".
En fait, il est impossible de trouver, dans cet amoncellement de dispositions de nature et de portée variées -au point d'être parfois contradictoires- une inspiration commune et une quelconque logique.
Compte tenu de leur nombre -et de leur intérêt pour le moins inégal- votre rapporteur renverra pour l'analyse détaillée de chacune des dispositions du texte, à l'examen des articles et se bornera, dans le présent exposé général, à évoquer celles d'entre elles qui ont été présentées ou qui lui sont apparues comme significatives, ces deux catégories ne se recoupant d'ailleurs que très imparfaitement.
C'est avec regret qu'il a été amené à les répartir en deux rubriques : celles qui sont décevantes, et celles qui sont inquiétantes.
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I. DE NOMBREUX SUJETS DE DÉCEPTION
La déception que l'on éprouve à l'analyse du projet de loi tient pour partie au fait qu'il est encombré, à côté de " mesures nouvelles " dont l'apport au droit positif est rarement décisif, d'un grand nombre de dispositions qui ne font que reprendre celles du texte en vigueur ou de ses décrets d'application. Apparemment la " rénovation " de la loi de 1984 passe par beaucoup de redites, et après s'être résigné à ce que, trop souvent, la loi " bavarde ", sans doute faudra-t-il s'habituer à ce qu'elle bégaie.
Mais cette déception tient surtout au fait que le projet de loi ne comble aucune des lacunes de ceux qui l'ont précédé : le sport de masse, le sport pour tous -ou qui devrait l'être- ne font toujours l'objet que de mesures " d'affichage " et, quelque flatteuse qu'en ait été la présentation, les mesures concernant les bénévoles, les sportifs de haut niveau, les petits clubs ne paraissent guère de nature à restaurer la solidarité qui se délite chaque jour un peu plus entre le sport de masse et le sport-spectacle, dont les modalités de " régulation ", à y regarder de près, ne connaissent aucun changement par rapport au droit existant et pourraient même être affaiblies par le relâchement des liens entre les sociétés sportives et les associations et fédérations.
Enfin, on permettra à votre rapporteur d'accueillir avec une prudence justifiée par l'expérience la renaissance annoncée de la " comitologie sportive ".
A. LA PORTÉE SYMBOLIQUE DES DISPOSITIONS CONCERNANT LE " SPORT POUR TOUS "
1. Le sport sur les lieux de formation et de travail
Le projet de loi recopie plus qu'il ne les modifie les dispositions de la loi relatives au sport scolaire et universitaire ou à l'organisation des activités sportives des personnels des administrations publiques : sur le fond, les aménagements apportés se réduisent à bien peu de choses, pour ne pas dire à rien.
Il n'était en effet pas nécessaire de modifier la loi pour permettre, par exemple, aux personnels des administrations publiques de constituer des associations sportives, ou encore aux collectivités territoriales et aux associations de passer des conventions avec les universités pour " optimiser " l'utilisation des installations sportives universitaires, qui déjà sont bien insuffisantes pour répondre aux besoins des étudiants.
Quant à " l'obligation " de prévoir la réalisation d'installations sportives lors de la réalisation d'équipements scolaires, elle a été prévue, avant même la loi de 1984, par la loi du 22 juillet 1983.
2. L'accès des personnes handicapées à la pratique sportive
On ne peut bien sûr qu'approuver les dispositions réaffirmant le droit d'accès des personnes handicapées aux activités physiques et sportives, notamment dans le cadre des établissements scolaires et de formation (article 4) et sur les lieux de travail (article 18), ainsi que la mention expresse du rôle éminent des associations et fédérations qui se consacrent à la promotion et à l'organisation des activités physiques à l'intention des personnes handicapées.
Mais, quelque satisfaction que l'on éprouve de ces rappels utiles et de la reconnaissance amplement méritée de ceux qui s'efforcent de faire entrer dans les faits le droit des personnes handicapées aux activités physiques et sportives, on ne peut que s'associer au jugement du rapporteur de la commission des affaires familiales et sociales de l'Assemblée nationale, M. Patrick Leroy, lorsqu'il remarque que " les mesures ainsi proposées correspondent à celles qui pourraient être prescrites dans le cadre d'une circulaire ministérielle ". Ministérielles ou interministérielles, de telles circulaires n'ont en tout cas pas réussi, à ce jour, à seulement permettre de réaliser les aménagements permettant aux élèves et étudiants handicapés d'accéder aux locaux scolaires et universitaires. Le chemin reste donc long à parcourir pour qu'ils soient réellement assurés de pouvoir bénéficier d'un égal accès à l'enseignement de l'éducation physique et sportive ainsi qu'à la pratique sportive extra-scolaire.
Aussi votre commission, tout en jugeant positives les affirmations de principe inscrites dans le projet de loi, n'entend-elle pas s'en contenter.
B. LA DIFFICILE RELANCE DE LA SOLIDARITÉ
Lors de son audition devant la commission, Mme Marie-George Buffet a insisté sur les dispositions du projet de loi relatives au soutien du sport de haut niveau et à la " mutualisation " d'une partie des droits de retransmission télévisée, qui constitue l'une des " mesures phares " du projet de loi. Elle a également souligné l'importance des mesures de soutien au bénévolat adoptées par l'Assemblée nationale. Votre rapporteur ne demanderait qu'à partager ce jugement positif. Malheureusement, ces trois sujets sont au coeur de la déception que lui inspire le projet de loi.
1. Le statut des sportifs de haut niveau
Les sportifs de haut niveau, dont on oublie trop souvent qu'ils ne rassemblent pas que des " stars " surpayées, ne font en effet l'objet, à part des mesures " d'affichage " dont le projet de loi n'est pas avare -la reconnaissance de la fonction arbitrale, la mention dans la loi des jeunes sportifs Espoirs et des partenaires d'entraînement 1 ( * ) - que de dispositions très ponctuelles et qui ne paraissent pas devoir changer fondamentalement leur situation ni leurs perspectives, notamment en matière d'insertion professionnelle.
• Le projet de loi ne change rien, par exemple, aux dispositifs des conventions d'orientation-emploi (article 24), bien qu'il procède à une réécriture de l'article correspondant de la loi de 1984, réécriture à laquelle votre commission vous proposera d'ailleurs de préférer la version originale.
• Il n'apporte également que des compléments mineurs (article 23) aux dispositions offrant la possibilité, pour les sportifs de haut niveau occupant un emploi de fonctionnaire ou d'agent public, de bénéficier de conditions d'emploi compatibles avec leur entraînement et leur participation à des compétitions. On observera, pour le regretter, que le ministère de la jeunesse et des sports n'effectue apparemment aucun suivi et ne dispose d'aucun bilan de l'application de ces dispositions.
• Enfin, le projet de récapituler dans un décret " les droits et obligations " des sportifs de haut niveau (article 22) paraît relever d'une inspiration un peu baroque ou au moins ambiguë, à mi-chemin entre la charte déontologique et le guide pratique. Pour votre rapporteur, la seconde option est sans doute la meilleure, et la plus adaptée au support réglementaire choisi, surtout si elle est l'occasion d'une réflexion interministérielle et de la prise de mesures concrètes facilitant la formation et l'insertion professionnelle des sportifs de haut niveau. On ne peut en tout cas qu'approuver l'Assemblée nationale de s'être opposée à ce que ce décret puisse " réglementer " le droit à l'image des sportifs.
2. Le dispositif de " mutualisation " des droits de retransmission télévisée
Le dispositif de mutualisation -puisque telle est l'appellation, au demeurant impropre, que lui donne le projet de loi- d'une partie du produit des cessions de droits télévisés ne figure dans le texte que " pour mémoire ", puisque les modalités en ont été fixées, au moins pour l'année en cours, par la loi de finances, qui seule pouvait prévoir l'affectation au FNDS du prélèvement prévu.
Votre rapporteur en rappellera brièvement l'économie, avant de s'interroger sur le débat qu'il a suscité et qui, malheureusement, est révélateur du déclin de la solidarité entre les différentes formes de pratique sportive.
• Annoncée à grand bruit depuis quelque temps, l'idée d'un prélèvement au profit des petits clubs sur le produit de la cession des droits de retransmission télévisée des manifestations sportives, qui n'était d'ailleurs pas, il faut le rappeler, une idée nouvelle, s'est concrétisée plus rapidement que prévu lors de la discussion de la dernière loi de finances.
Il semble en effet que l'on se soit un peu tardivement avisé qu'une loi ordinaire ne pouvait prévoir l'affectation de ce prélèvement au FNDS.
C'est donc dans des conditions à coup sûr contestables qu'a été soumis au Parlement et adopté l'article 56 de la loi de finances pour 2000, qui insère dans le code des impôts un article 302 bis ZE instituant, à compter du 1 er juillet 2000, une contribution de 5 % sur la cession à un service de télévision de droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives, dont le produit est affecté au FNDS.
Cette contribution, assise sur les recettes hors TVA perçues au titre de la cession des droits par les associations et sociétés sportives, les fédérations et tout organisateur public ou privé de manifestations sportives, est exigible du fait de l'encaissement des droits.
Les modalités d'affectation de son produit, estimé entre 150 et 180 millions de francs en année pleine, ne sont pas précisées par le projet de loi.
• Le débat soulevé par l'institution du prélèvement sur les droits de retransmission télévisée
Votre rapporteur conviendra aisément qu'il aurait été préférable de ne pas en venir à une mesure de taxation pour assurer une redistribution -au demeurant limitée- vers les petits clubs de la manne très inégalement répartie, entre les disciplines sportives aussi bien qu'entre les clubs, des droits de télévision.
C'était d'ailleurs principalement pour que cette redistribution s'effectue de manière plus spontanée qu'il avait été décidé en 1992 que les fédérations sportives délégataires seraient seules titulaires des droits de retransmission des compétitions qu'elles ont délégation pour organiser.
Les débats juridiques -un peu artificiels- auxquels a donné lieu cette taxe sont désormais clos :
- au niveau national, le Conseil constitutionnel ne l'a pas jugée contraire au principe de nécessité de l'impôt ;
- au niveau communautaire, la négociation collective des droits de retransmission audiovisuelle, comme l'a rappelé devant votre commission Mme Viviane Reding, commissaire européen, est contraire aux règles communautaires de la concurrence, et ne peut être admise que si elle est justifiée par une fin d'intérêt général, telle une redistribution des droits perçus au profit des petits clubs. La redistribution des droits perçus apparaît donc comme la condition d'une " tolérance " des pratiques de négociation collective des droits sportifs.
Mais le fait même qu'il ait fallu recourir à la taxation, et les protestations vigoureuses qu'elle a suscitées de la part des grands clubs de football, de la Fédération française et de la Ligue nationale de football -les premiers concernés- ainsi que du Comité national olympique et sportif français créent indiscutablement un malaise. Ils conduisent en tous cas à s'interroger sur la survie des valeurs de solidarité qui fondent le modèle sportif national et européen, et donc sur la légitimité d'un système d'organisation sportive qui ne se fonderait plus sur cette solidarité.
3. Les mesures en faveur du bénévolat
Votre rapporteur partage l'opinion du rapporteur de l'Assemblée nationale, qui a constaté à juste titre que les bénévoles étaient les " grands oubliés " du projet de loi initial.
Oubli d'autant plus choquant qu'il caractérisait également les textes antérieurs, et qu'il contrastait avec les intentions proclamées du gouvernement, notamment lors des " assises de la vie associative " organisées avec éclat l'année dernière. Les trois amendements adoptés par l'Assemblée nationale ne suffisent pas cependant, pour votre commission, à réparer cet oubli, et cette profonde injustice. Vouloir faire croire le contraire relève, il ne faut pas hésiter à le dire, d'une certaine " désinformation ".
De quoi s'agit-il en effet ?
- De " l'extension " du congé individuel de formation aux salariés désireux de suivre une formation afin de mieux assurer leur fonction de bénévoles dans un club sportif : mais cette extension était bien inutile, cette possibilité étant déjà ouverte par le code du travail à tous les bénévoles de toutes les associations ;
- de " l'avantage fiscal " qui permettra aux bénévoles qui renonceront à se faire rembourser les frais exposés au service de leur association de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu qui ne couvrira que la moitié de ces frais : on admettra sans peine que cette mesure soit favorable aux associations, il est plus difficile de considérer qu'elle le soit pour les bénévoles.
- Enfin, l'examen attentif auquel s'est livré votre rapporteur des dispositions de l'article 42, qui prévoit la " possibilité " d'inclure dans les conventions ou accords relatifs à la réduction du temps de travail des " stipulations spécifiques " relatives au " déroulement de la carrière " des salariés bénévoles, l'a persuadé du caractère pour le moins aléatoire de cette mesure.
C. LE CONTRÔLE DU SPORT PROFESSIONNEL
Le projet de loi entend améliorer le contrôle du sport professionnel à travers deux mesures : d'une part la consécration législative des ligues professionnelles et, d'autre part, la mise en place d'un dispositif destiné à moraliser la profession d'intermédiaire sportif, qui remplacerait le dispositif adopté en 1992 et que nul, semble-t-il, ne s'est jamais préoccupé de faire respecter.
1. La consécration législative des ligues professionnelles
La création de ligues professionnelles chargées de gérer les activités professionnelles de chaque discipline sportive, autorisée par la loi de 1984, a été organisée par le décret de 1985 fixant les conditions d'attribution et de retrait de la délégation.
Chaque fédération délégataire ayant créé une ligue devra constituer un organisme de contrôle des associations ayant une activité professionnelle et des sociétés sportives participant aux compétitions organisées par la ligue.
Il n'y a rien de nouveau dans ce système, dont l'inscription dans la loi correspond donc à une simple mesure d'affichage.
2. La réglementation de la profession d'intermédiaire
On examinera dans la seconde partie de ce rapport le dispositif prévu pour assurer le contrôle de la profession d'intermédiaire sportif, qui est révélateur d'un glissement vers les fédérations sportives de compétences qui doivent rester celles de l'Etat.
Votre rapporteur se bornera ici à souligner qu'il ne serait peut-être pas nécessaire de modifier le contrôle de l'accès à la profession d'intermédiaire sportif si l'administration de la jeunesse et des sports avait appliqué le régime déclaratif prévu à cet effet en 1992.
Rappelons que ce régime imposait à toute personne souhaitant exercer la profession d'intermédiaire sportif une déclaration préalable à l'autorité administrative, déclaration qui permettait de s'assurer que le demandeur ne tombait pas sous le coup des incapacités et des incompatibilités professionnelles prévues par la loi. Chaque intermédiaire ayant satisfait à cette procédure se voyait délivrer un récépissé, qui pouvait attester de la régularité de sa situation auprès de toute personne recourant à ses services.
L'absence de déclaration était sanctionnée pénalement et les intermédiaires exerçant leur activité dans des conditions préjudiciables aux intérêts matériels et moraux des sportifs pouvaient en outre être frappés d'une sanction administrative d'interdiction d'exercer.
Ce mécanisme, pourtant très simple, n'a jamais fonctionné. Une centaine d'agents ont respecté les formalités légales, soit à peu près le quart de ceux qui interviennent en France. Les autres n'ont jamais été inquiétés. Aucune interdiction professionnelle n'a non plus été prononcée.
Bien plus, certains clubs de football ont préféré traiter avec les agents " agréés " par la FIFA -les conditions de cet agrément se limitant essentiellement au dépôt auprès de la FIFA d'une forte caution- et seuls habilités par elle à conclure des contrats internationaux 2 ( * ) , refusant d'avoir affaire à des agents dépourvus de cet agrément.
Les services de contrôle de la concurrence ont été alertés sur cette situation, dont le ministère de la jeunesse et des sports semble en revanche ne jamais s'être ému.
Bien plus, il semble que pour le ministère " l'agrément " de la FIFA soit une condition d'exercice de la profession tout aussi acceptable que le régime légal de la déclaration.
On ne peut donc guère s'étonner, dans ces conditions, que la " moralisation " de la profession d'agent sportif ait peu progressé. On doit en revanche s'étonner que le gouvernement demande au législateur de modifier un texte dont le principal défaut est de n'avoir jamais été appliqué par l'administration chargée de le faire respecter, ni par le mouvement sportif.
D. DÉMOCRATIE ET " COMITOLOGIE " SPORTIVES
1. La démocratisation de la vie associative sportive
La principale mesure proposée à ce titre -du moins celle qui a fait l'objet de la plus large publicité- est celle qui, à l'article 5 du projet de loi, prévoit que l'agrément des groupements sportifs soit désormais fondé sur " l'existence de dispositions statutaires permettant d'assurer l'égal accès des femmes et des hommes à leurs instances dirigeantes ".
Mais ne faut-il pas aussi s'inquiéter, à propos de la " démocratie sportive ", qu'il paraisse nécessaire de mentionner dans la loi que les licenciés d'une fédération ont le droit de participer à son fonctionnement ?
2. La " comitologie sportive "
La loi de 1984 avait prévu la mise en place d'une Commission nationale du sport de haut niveau, d'un Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) et d'un Comité national de la recherche et de la technologie. Seule la première de ces instances avait fonctionné.
Cette expérience n'a pas découragé les auteurs du projet de loi de vouloir faire renaître le CNAPS, désormais flanqué du Comité national de la recherche et de la technologie et, à la suite des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, d'un Observatoire des activités physiques, des pratiques sportives et des métiers du sport ainsi que d'un Comité national des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature.
Votre rapporteur ne se hasardera pas à formuler un pronostic sur le fonctionnement de ce nouveau CNAPS, dont il est à noter qu'il sera chargé du rôle consultatif en matière de normes techniques antérieurement dévolu à la Commission nationale du sport de haut niveau.
On observera que le dernier alinéa du texte en vigueur de l'article 36 de la loi de 1984 relatif au CNAPS prévoyait qu'un décret en Conseil d'Etat déterminerait " les règles concernant les relations entre les différents organes consultatifs placés auprès du ministre chargé du temps libre, de la jeunesse et des sports ".
Peut-être aurait-il été prudent que le projet de loi comporte une disposition analogue ?
* 1 Selon les chiffres communiqués à votre rapporteur, l'effectif total des sportifs de haut niveau reconnus par le ministère de la jeunesse et des sports représente actuellement 5 872 sportifs, auxquels s'ajoutent 11 531 Espoirs et 500 partenaires d'entraînement.
* 2 Cette organisation assez particulière de la profession d'agent sportif a été contestée à juste titre par la Commission européenne.