Mme Nicole Bricq
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE
VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
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1) La mission interministérielle « Sécurité sanitaire » est composée de deux programmes d'inégale importance : - le premier, « Veille et sécurité sanitaires », placé sous la responsabilité du ministre de la santé, représente, pour l'année 2008, 186,26 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 166,26 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 23,3 % des crédits de la mission en CP ; - le second, « Qualité et sécurité sanitaires de l'alimentation », placé sous la responsabilité du ministre de l'agriculture et de la pêche, représente, pour l'année 2008, 490 millions d'euros en AE et 546,29 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 72,5 % des crédits de la mission en AE et 76,7 % des crédits de la mission en CP. 2) La mission « Sécurité sanitaire » apparaît comme un révélateur des difficultés de mise en oeuvre de la LOLF : - le caractère lacunaire de l'interministérialité budgétaire de la mission « Sécurité sanitaire » pose désormais clairement la question de son maintien ou de sa suppression ; - les marges de manoeuvre des deux responsables de programme apparaissent réduites : la mission « Sécurité sanitaire » ne représente qu'une partie étroite de cette politique publique, puisque seize autres programmes y concourent ; les fonctions support du programme « Veille et sécurité sanitaires » sont rattachées à une autre mission ; 85 % des crédits inscrits sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » correspondent à des subventions pour charge de service public ; - la déclinaison des principes de la LOLF aux opérateurs soulève encore de nombreuses interrogations ; - malgré une simplification de la cartographie des BOP, le dialogue de gestion territorial reste perfectible . 3) La Révision générale des politiques publiques (RGPP) devra permettre de répondre, en partie, à ces interrogations. 4) Le dispositif des agences de sécurité sanitaire semble toujours marqué par la forte propension des pouvoirs publics à multiplier les nouvelles instances , source de complex ité et de dispersion de moyens, ainsi que votre rapporteure spéciale l'avait relevé en juin 2007, dans son rapport de contrôle sur les agences de sécurité sanitaire 1 . 1 Rapport d'information n° 355 (2006-2007). |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SÉCURITÉ SANITAIRE »
A. LES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION POUR 2008
La mission interministérielle « Sécurité sanitaire », placée sous la coresponsabilité du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports et du ministre de l'agriculture et de la pêche, est composée de deux programmes d'inégale importance .
1. Deux programmes d'inégale importance
La mission « Sécurité sanitaire » comprend deux programmes :
- le premier, placé sous la responsabilité du ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, est intitulé « Veille et sécurité sanitaires ». Son responsable de programme a été désigné en la personne du directeur général de la santé du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports. Ce programme représente, pour l'année 2008, 186,26 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 166,26 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 23,3 % des crédits de la mission en CP ;
- le second, placé sous la responsabilité du ministre de l'agriculture et de la pêche, est intitulé « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ». Son responsable de programme a été désigné en la personne du directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. Ce programme représente, pour l'année 2008, 490 millions d'euros en AE et 546,29 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 72,5 % des crédits de la mission en AE et 76,7 % des crédits de la mission en CP .
En 2008, seuls les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » devraient faire l'objet d'ouverture de crédits par voie de fonds de concours 1 ( * ) pour un montant de 33,5 millions d'euros, soit 4,7 % des crédits de la mission . Le fonds de concours, rattaché au programme « Veille et sécurité sanitaires » et destiné au financement des mesures de prévention des menaces sanitaires graves, a en effet été supprimé suite à la décision du Conseil constitutionnel du 15 décembre 2005 2 ( * ) .
Votre rapporteure spéciale accueille favorablement cette réduction des abondements par voie de fonds de concours qui, jusqu'en 2007, modifiaient substantiellement l'autorisation budgétaire initiale. Votre rapporteure spéciale rappelle ainsi qu'en 2006, le montant global des ouvertures de crédits par voie de fonds de concours sur les deux programmes de la mission s'était élevé à 209 millions d'euros en 2006, soit 22,3 % des crédits votés en loi de finances initiale.
Ouvertures de crédits par voie de fonds de concours
(en millions d'euros)
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Ouverture de crédits par voie de fonds de concours |
Exécution 2006 |
Prévision 2007 |
Prévision 2008 |
|||
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Montant global (en CP) |
% des crédits votés en loi de finances initiale |
Montant global (en CP) |
% des crédits votés en loi de finances initiale |
Montant global (en CP) |
% des crédits votés en loi de finances initiale |
|
|
Programme 228 : « Veille et sécurité sanitaires » |
179 |
174 |
5,5 |
5,2 |
0 |
0* |
|
Programme 206 : « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » |
30 |
5,6 |
31,8 |
5,7 |
33,5 |
6,1 |
|
Total |
209 |
22,3 |
37,3 |
5,6 |
33,5 |
4,7 |
*Si la réponse à la question n°41 du questionnaire budgétaire indique que le programme 228 ne sera plus abondé par fonds de concours, le projet annuel de performances pour 2008 de la mission fait état d'un abondement de 2,5 millions d'euros sur l'action 03 par fonds de concours. Le ministère de la santé n'a pas apporté d'explication à cette contradiction.
Source : ministère de la santé, de la jeunesse et des sports ; ministère de l'agriculture et de la pêche (réponse à la question n°41 du questionnaire budgétaire)
2. Des priorités qui varient peu par rapport à 2007
La principale mesure, pour 2008, consistera en la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur 3 ( * ) , qui prévoit, d'une part, la constitution d' un corps de réserve sanitaire et, d'autre part, la mise en place de l'Etablissement de préparation et de réaction aux urgences sanitaires ( EPRUS ), chargé de la gestion administrative et financière de la réserve sanitaire, ainsi que de l'acquisition, du stockage et de la distribution de produits et services nécessaires à la protection de la population en cas de menaces sanitaires graves.
Les autres priorités de la mission « Sécurité sanitaire » pour l'année 2008 ne varient pas de façon significative par rapport à 2007 et restent associées aux principaux objectifs fixés à chaque programme composant la mission à savoir :
- anticiper et améliorer la qualité de la gestion des menaces sanitaires , notamment par des actions d'investigation et de contrôle, l'élaboration de plans opérationnels de gestion de crise, l'information et la formation des professionnels de santé ;
- renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles grâce à la mise en place de l'EPRUS, le renforcement du contrôle sanitaire aux frontières avec l'entrée en vigueur du nouveau règlement sanitaire international, le maintien d'un haut niveau de mobilisation contre les maladies à transmission vectorielle ;
- poursuivre la surveillance environnementale , afin de mettre en oeuvre les propositions retenues dans le cadre du « Grenelle de l'environnement » ;
- s'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la protection de la santé publique et de l'environnement , par la surveillance des risques phytosanitaires, le contrôle des conditions de production des végétaux et la promotion des modes de production respectueux de la santé et de l'environnement ;
- améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie de l'élevage ;
- réduire les facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d'origine , en s'assurant de l'efficacité des mesures prises par les services de contrôle dans le cadre communautaire.
Présentation des crédits par programme et par titre pour 2008
(en milliers d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Numéro et intitulé du programme et du titre |
Consommés en 2006 |
Ouvertes en LFI pour 2007 |
Demandées pour 2008 |
Consommés en 2006 |
Ouverts en LFI pour 2007 |
Demandés pour 2008 |
|
228 Veille et sécurité sanitaires |
552.705 |
104.568 |
186.262 |
331.001 |
104.568 |
166.262 |
|
Titre 3 Dépenses de fonctionnement |
522.744 |
92.182 |
175.594 |
305.535 |
92.182 |
155.594 |
|
Titre 5 Dépenses d'investissement |
2.139 |
0 |
0 |
3.232 |
0 |
0 |
|
Titre 6 Dépenses d'intervention |
27.822 |
12.386 |
10.668 |
22.234 |
12.386 |
10.668 |
|
206 Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation |
766.574 |
500.570 |
490.009 |
601.401 |
553.498 |
546.288 |
|
Titre 2 Dépenses de personnel |
231.350 |
239.850 |
243.398 |
231.350 |
239.850 |
243.398 |
|
Titre 3 Dépenses de fonctionnement |
192.561 |
178.550 |
179.965 |
223.429 |
184.982 |
181.181 |
|
Titre 5 Dépenses d'investissement |
2.061 |
1.554 |
2.040 |
3.515 |
1.789 |
3.670 |
|
Titre 6 Dépenses d'intervention |
340.602 |
80.616 |
64.606 |
143.107 |
126.877 |
118.039 |
|
Totaux pour la mission |
1.319.279 |
605.138 |
676.271 |
932.402 |
658.066 |
712.550 |
|
dont : |
||||||
|
Titre 2 Dépenses de personnel |
231.350 |
239.850 |
243.398 |
231.350 |
239.850 |
243.398 |
|
Titre 3 Dépenses de fonctionnement |
715.305 |
270.732 |
355.559 |
528.964 |
277.164 |
336.775 |
|
Titre 5 Dépenses d'investissement |
4.200 |
1.554 |
2.040 |
6.747 |
1.789 |
3.670 |
|
Titre 6 Dépenses d'intervention |
368.424 |
93.002 |
75.274 |
165.341 |
139.263 |
128.707 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
B. UNE MISSION RÉVÉLATRICE DES DIFFICULTÉS DE MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
1. Une mission interministérielle en sursis ?
La mission interministérielle « Sécurité sanitaire » est une des onze missions interministérielles du budget , ce qui se justifie notamment par les liens étroits existant entre les thématiques relatives à la santé humaine et animale, dont témoigne notamment le risque de pandémie de « grippe aviaire ».
Cependant, comme l'a déjà souligné, à de nombreuses reprises 4 ( * ) , votre rapporteure spéciale, si la dimension opérationnelle de l'interministérialité de la mission est avérée, sa dimension budgétaire est encore à parfaire . Certes des progrès semblent avoir été réalisés, notamment s'agissant de la fixation du montant de la subvention pour charge de service public des agences de sécurité sanitaire, qui, d'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, a donné lieu à une concertation entre les différentes administrations de tutelle.
Néanmoins, votre rapporteure spéciale regrette que la mission « Sécurité sanitaire » ne fasse pas l'objet, au moment de l'élaboration du projet de loi de finances, d'une réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent. Cela s'explique en particulier par le fait que les deux responsables de programme ne sont pas destinataires d'une « lettre de plafond » commune, qui serait, pourtant, de nature à favoriser l'exercice de l'interministérialité budgétaire.
L'analyse développée par votre rapporteure spéciale a été confirmée par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son avis sur le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire », daté du 5 mai 2006, de même que celui sur le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » du 15 mai 2007. Ces deux rapports mettent, en effet, en évidence le caractère artificiel de la mission « Sécurité sanitaire » , soulignant qu' « il s'agit d'un affichage de regroupement de programmes, sans coordination des objectifs et des responsabilités ». La question du maintien ou de la suppression de la mission interministérielle y est clairement posée . Si le rapport d'audit relatif au programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » préconise son rattachement à la mission « Santé » et sa fusion avec le programme 204 « Santé et prévention », le rapport d'audit sur le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » propose d'introduire ce dernier au sein de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».
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Principales observations du CIAP dans son avis du 5 mai 2006 sur la structuration du programme « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire » Le CIAP constate, d'abord, un décalage entre l'affirmation de l'importance de la politique de sécurité sanitaire et sa concrétisation dans la structuration du programme « Veille et sécurité sanitaires ». En effet, le CIAP relève que, dans le budget de l'Etat, de nombreux programmes différents contribuent, par une ou plusieurs actions à cette politique de sécurité sanitaire dont le programme « Veille et sécurité sanitaires » ne représente qu'une partie. Dès lors, le CIAP estime que la structuration du programme « VSS » et son articulation avec les autres programmes peuvent être améliorées de plusieurs manières, parmi lesquelles : - une solution radicale qui serait de supprimer la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » et de constituer un document de politique transversale (DPT) relatif à la « Sécurité sanitaire » qui serait piloté par le ministère de la santé. En effet, le CIAP estime que cette mission ne constitue qu'une juxtaposition de deux programmes, sans coordination des objectifs et des responsabilités et qu'elle ne recouvre qu'une partie de la politique interministérielle de sécurité sanitaire et ne donne dès lors au Parlement qu'une version tronquée de cette politique ; - faire vivre le DPT « Sécurité civile » déjà existant , intégrant d'ores et déjà le programme « VSS », et y intégrer le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire », relevant du ministère de l'agriculture ; - examiner avec intérêt la proposition de fusionner, en raison des avantages à en attendre en termes de pilotage et de gestion, les programmes « VSS » et « Santé publique et prévention » (SPP) de la mission « Santé » , ce dernier relevant du même responsable de programme (le directeur général de la santé) et présentant une grande porosité avec le programme VSS, mis en oeuvre de manière enchevêtrée par les mêmes services et souvent les mêmes agents ; - rattacher les crédits de personnel et de fonctionnement courant (titres 2 et 3) au programme VSS au moins, dans l'immédiat, en ce qui concerne la seule administration centrale . Ces crédits relèvent en effet du programme soutien du ministère de la santé, lequel est inclus dans une autre mission. Non seulement cette décision est non conforme à la LOLF mais elle ôte toute marge de manoeuvre au Parlement s'agissant des moyens affectés à la politique publique de veille et sécurité sanitaires ainsi que tous moyens d'arbitrage au responsable de programme pour son pilotage du programme dans une logique de performance ; - faire apparaître la présentation synthétique de l'ensemble des crédits publics alloués aux sept opérateurs publics du programme dont l'activité est entièrement dédiée à la sécurité sanitaire mais qui, en raison de la maquette du budget de l'Etat, se trouvent éclatés entre différents programmes. * * * Principales observations du CIAP dans son avis du 15 mai 2007 sur la structuration du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire » Reprenant l'argumentation développée lors de l'audit du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » et insistant sur le défaut de justification sur le fond de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » , le CIAP préconise de : - supprimer la mission « Sécurité sanitaire » en rattachant le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » à la mission « Santé » et le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ; - inclure, au sein du document de politique transversale (DPT) « Sécurité civile », le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ». |
Lors des auditions menées par votre rapporteure spéciale, il est apparu que si le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports était prêt à envisager le rattachement du programme « Veille et sécurité sanitaires » à la mission « Santé » , le ministère de l'agriculture et de la pêche, en revanche, plaidait pour le maintien de la mission « Sécurité sanitaire » , soulignant la réalité opérationnelle de l'interministérialité de cette mission.
Votre rapporteure spéciale estime que les travaux actuellement conduits par la Révision générale des politiques publiques (RGPP), devront conduire à une réflexion de fond sur la structure et la pertinence de la mission « Sécurité sanitaire » , comme de l'ensemble des missions interministérielles.
En tout état de cause, ce constat d'une interministérialité budgétaire lacunaire de la mission « Sécurité sanitaire » repose la question de la difficile réforme de l'organisation administrative de l'Etat , que la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) devait pourtant favoriser grâce au rapprochement de la nouvelle nomenclature budgétaire et des structures administratives.
2. Les marges de manoeuvre du responsable de programme en question
Votre rapporteure spéciale s'interroge, par ailleurs, sur les marges de manoeuvres réelles des responsables de programme de la mission « Sécurité sanitaire ».
La mission « Sécurité sanitaire » ne représente en effet qu' une partie étroite de cette politique publique, puisqu'en 2008, pas moins de seize autres programmes concourent, de fait, à cette politique.
Les seize autres programmes concourant à la politique publique de sécurité sanitaire
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Programme |
Mission |
Ministère pilote |
Actions financées |
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Programme n° 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » |
Mission « Ecologie, développement et aménagement durables » |
Ministère chargé de l'environnement |
Prévention des risques technologiques et des pollutions ; Prévention des risques naturels ; Gestion des déchets et évaluation des produits ; Lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques ; Financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) et de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS). |
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Programme n° 217 « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » |
Mission « Ecologie, développement et aménagement durable » |
Ministère chargé de l'environnement |
Financement de l'ADEME. |
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Programme n° 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » |
Mission « Recherche et enseignement supérieur » |
Ministère chargé de l'environnement |
Recherche sur l'évaluation et la prévention des risques technologiques et des pollutions ; Recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires environnementaux ; Evaluation et prévention des risques nucléaires ; Financement de l'AFSSET, de l'ADEME, l'INERIS et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). |
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Programme n° 188 « Recherche dans le domaine de l'énergie » |
Mission « Recherche et enseignement supérieur » |
Ministère chargé de l'environnement |
Compétitivité, sécurité et développement de l'énergie nucléaire ; Financement de l'ADEME. |
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Programme n° 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » |
Mission « Travail et emploi » |
Ministère chargé du travail |
Santé et sécurité au travail ; Financement de l'AFSSET. |
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Programme n° 108 « Administration territoriale » |
Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » |
Ministère de l'Intérieur |
Coordination de la sécurité des personnes et des biens, intégrant la sécurité et la défense civiles. |
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Programme n° 128 « Coordination des moyens de secours » |
Mission « Sécurité civile » |
Ministère de l'Intérieur |
Préparation et gestion des crises. |
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Programme n° 161 « Interventions des services opérationnels » |
Mission « Sécurité civile » |
Ministère de l'Intérieur |
Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques. |
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Programme n° 171 « Offre de soins et qualité du système de soins » |
Mission « Santé » |
Ministère chargé de la santé |
Niveau et qualité de l'offre de soins ; Amélioration de la gestion des risques. |
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Programme n° 204 « Santé publique et prévention » |
Mission « Santé » |
Ministère chargé de la santé |
Déterminants de santé ; Nutrition ; Environnement ; Financement de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES). |
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Programme n° 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires » |
Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » |
Ministère de chargé du travail |
Financement des personnels et des moyens de fonctionnement agissant pour le programme n° 228 « Veille et sécurité sanitaire ». |
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Programme n° 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » |
Mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » |
Ministère chargé de l'agriculture |
Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions. |
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Programme n° 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » |
Mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » |
Ministère chargé de l'agriculture |
Financement des moyens de l'administration centrale, des moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF) et des moyens communs. |
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Programme n° 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés» |
Mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » |
Ministère chargé de l'agriculture |
Participe au financement de l'action 05 « élimination des farines et coproduits animaux » du programme 206 « Veille et sécurité sanitaires ». |
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Programme n° 199 « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » |
Mission « Développement et régulation économiques » |
Ministère chargé de l'économie |
Sécurité du consommateur. |
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Programme n° 134 « Développement des entreprises, des services et de l'activité touristique » |
Mission « Développement et régulation économiques » |
Ministère chargé de l'économie |
Financement de l'ADEME et de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA). |
Source : réponse au questionnaire budgétaire du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports
Surtout, les fonctions support de la mission sont portées par d'autres missions budgétaires : les dépenses du titre 2 (dépenses de personnel) et du titre 3 (moyens de fonctionnement courant) destinées au programme n° 228 « Veille et sécurité sanitaires » sont portées par le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». De même, mais dans une moindre mesure, tous les emplois qui concourent au programme n° 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » ne sont pas rattachés à ce dernier, mais à la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».
Enfin, un troisième élément tend à réduire les marges de manoeuvre des responsables de programme, notamment celui du programme « Veille et sécurité sanitaires » : près de 85 % des crédits inscrits sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » pour 2008 correspondent à des subventions pour charges de service public destinées aux agences de sécurité sanitaire (86 % des AE et 84 % des CP du programme) .
Cette dispersion des crédits destinés au financement de la politique publique de sécurité sanitaire, ainsi que l'importance des crédits versés aux agences de sécurité sanitaire limitent considérablement les possibilités de fongibilité, notamment de fongibilité asymétrique .
3. La LOLF, un dispositif transposable aux opérateurs ?
La mise en oeuvre de la LOLF a eu des conséquences importantes sur la budgétisation et les modalités de gestion interne des opérateurs, ce qui s'est traduit, pour la plupart d'entre eux, par des lourdeurs administratives fortes et des difficultés d'apprentissage , dont il convient de tenir compte.
Mais surtout, la mission de contrôle budgétaire, que votre rapporteure spéciale a récemment menée sur les agences de sécurité sanitaire 5 ( * ) , l'a conduite à s'interroger, de façon plus transversale, sur la déclinaison des principes de la LOLF aux opérateurs de l'Etat . Le thème des agences sanitaires a, en effet, joué comme un révélateur de l'ambiguïté de la notion d'opérateur et de l'application difficile des principes de la loi organique à ces derniers.
A cet égard, votre rapporteure spéciale accueille favorablement les travaux actuellement menés sur ce sujet par la mission « Performance de l'action publique » de la direction du budget. Au cours de leur audition, les responsables de cette mission ont exposé leurs « chantiers » de réflexion, qui, pour l'essentiel, recoupent les interrogations déjà soulevées par votre rapporteure spéciale.
Votre rapporteure spéciale encourage la poursuite de ces réflexions et retient principalement la nécessité de :
- préciser la notion d'opérateur et l'inscrire au sein d'un texte de valeur juridique supérieure à celle de la simple circulaire, comme c'est le cas aujourd'hui ;
- poursuivre l'harmonisation des règles budgétaires et comptables applicables aux opérateurs ;
- profiter des réflexions actuelles sur la pluriannualité budgétaire pour approfondir la question du contenu et de l'articulation des contrats d'objectifs et de moyens ou contrats de performance , signés entre les administrations de tutelle et les opérateurs, avec les projets annuels de performances .
La RGPP devra, là aussi, apporter des éléments de réponse à cette question essentielle.
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Rappel des principales conclusions du rapport de
contrôle
L'opérateur, un objet juridique non identifié ? La notion d'opérateur existait avant la mise en oeuvre de la LOLF . Elle figurait notamment dans la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 relative à la réforme de l'Etat. « Les « opérateurs », dont le rôle « consiste à gérer, à appliquer des réglementations ou à servir des prestations », étaient alors définis par opposition à l'État « régulateur » » 6 ( * ) . Mais le terme n'apparaît pas en tant que tel dans la LOLF . Il s'agit d'une notion budgétaire et comptable élaborée a posteriori pour accompagner sa mise en oeuvre. Plusieurs documents ont tendu à clarifier ce concept , démontrant par la même le caractère mouvant de la définition 7 ( * ) , la dernière d'entre elles est donnée par la circulaire du 14 mai 2007 relative au projet de loi de finances pour 2008 : « une entité dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l'Etat dès lors qu'elle répond cumulativement à trois critères : - une activité de service public ; - un financement assuré majoritairement par l'Etat (dotation budgétaire ou ressources affectées) ; - un contrôle direct par l'Etat ». Outre la valeur juridique réduite des documents qui définissent cette notion, votre rapporteure spéciale a relevé une contradiction : l'EFS et l'INTS sont inscrits sur la liste des opérateurs de la mission « sécurité sanitaire », alors même qu'ils ne reçoivent pas de subventions publiques et ne répondent donc pas au second critère de la définition d'un opérateur. D'après les propos recueillis auprès de la direction du budget, ces deux agences seraient des opérateurs secondaires . Néanmoins, selon votre rapporteure spéciale, il convient de clarifier cette définition, dans un texte de valeur juridique supérieur à celle d'une simple circulaire, afin de déterminer la nature du contrôle et du pilotage que les responsables de programme sont en mesure d'exercer sur ces derniers . * * * L'exercice de la tutelle budgétaire Comme les interlocuteurs de votre rapporteure spéciale ont pu le souligner, la LOLF induit, s'agissant de l'exercice de la tutelle budgétaire des agences, une nouvelle configuration des rôles respectifs des ministères et de la direction du budget . A terme, celle-ci devrait tendre à recentrer son rôle sur l'analyse de la justification au premier euro, qui détermine le montant de l'enveloppe budgétaire globale allouée au programme concerné . La direction du budget ne serait dès lors plus chargée de déterminer le montant de la subvention pour charges de service public de chaque opérateur et d'examiner en détails les crédits alloués à ces derniers. Il reviendra, en revanche, au responsable de programme de ventiler les crédits entre BOP et opérateurs , ventilation qui devra intervenir après un dialogue de gestion avec l'agence. En cours d'exécution, le responsable de programme devrait également être conduit à piloter cette subvention en fonction de la réalisation ou non des objectifs fixés à l'opérateur . Si votre rapporteure spéciale approuve cette nouvelle répartition des compétences entre la direction du budget et les responsables de programme, et estime que le rôle de ces derniers dans la budgétisation initiale des crédits alloués aux agences doit se renforcer, elle s'interroge néanmoins sur leurs marges de manoeuvre actuelles , ainsi que sur leurs compétences techniques pour assumer ce nouveau rôle . Ces nouveaux acteurs impliquent, en effet, de repenser les logiques administratives traditionnelles , qui ne peuvent plus reposer sur une organisation hiérarchique de l'administration, mais sur son organisation en réseau. La LOLF invite, en effet, à dissocier la responsabilité managériale du niveau hiérarchique. Or, ceci suppose un changement culturel fort qui ne semble pas encore avoir eu lieu. * * *
L'articulation des programmes annuels de
performances (PAP) et les contrats d'objectifs
En ce qui concerne la mesure de la performance des opérateurs , votre rapporteure spéciale entend souligner certaines difficultés ou contradictions : - s'agissant, tout d'abord, de la couverture de l'activité des opérateurs au sein des PAP, une contradiction semble émerger entre, d'une part, la nécessité de réduire le nombre d'indicateurs présentés dans ces documents et, d'autre part, la nécessité d'y retracer l'activité de tous les acteurs participant à la performance du programme (services de l'administration centrale, services déconcentrés et opérateurs). C'est pourquoi la déclinaison des objectifs et indicateurs doit avant tout passer par les COM et contrats de performance signés entre opérateurs et administration de tutelle ; - cette première réflexion appelle une seconde remarque : la nécessaire articulation des COM ou des contrats de performance avec les objectifs des PAP. Comme votre rapporteure spéciale l'a souligné, les contrats, qui viennent d'être signés avec certaines des agences sanitaires, sont essentiellement axés sur les missions des opérateurs et non sur les objectifs du programme. Ceci peut, certes, s'expliquer par le fait qu'il s'agissait des premiers contrats signés et que leur but était, à ce stade, de préciser les missions et le positionnement de l'agence dans le schéma d'ensemble de la sécurité sanitaire. Néanmoins, à terme, il convient de veiller à une meilleure articulation des deux documents ; - enfin, une clarification semble nécessaire s'agissant de la contractualisation sur les moyens . Il est vrai qu'un engagement financier pluriannuel peut être source de rigidités budgétaires et être difficilement compatible avec l'annualité budgétaire. Néanmoins, il donnerait aux opérateurs plus de visibilité et leur permettrait de mieux planifier leurs activités . D'ailleurs, il semble difficile de s'inscrire dans une logique de performance, -qui doit mettre en relation les résultats attendus par rapport aux moyens engagés, sans contractualisation sur les moyens . * * * La gestion et le suivi des effectifs Quant aux effectifs, la LOLF implique des règles nouvelles de gestion avec notamment la règle du « plafond d'emploi » et de la « fongibilité asymétrique », selon laquelle les excédents de crédits de personnel peuvent servir à financer des dépenses de fonctionnement, mais pas l'inverse. Selon votre rapporteure spéciale, il apparaît nécessaire de réfléchir à leur application aux opérateurs de l'Etat, sous peine de renoncer à la LOLF. Le plafond d'emploi Les emplois rémunérés par les opérateurs n'entrent pas aujourd'hui dans le plafond d'emplois ministériels, voté par le Parlement . Certes, ces emplois font l'objet d'un plafond voté par le conseil d'administration de l'agence. Par ailleurs, la présentation du détail des emplois des opérateurs dans les PAP permet d'améliorer l'information du Parlement . Il semble également, selon les propos recueillis par votre rapporteure spéciale, que l'inscription des effectifs prévisionnels des opérateurs dans les PAP soit un instrument important de négociation avec les agences ; ce plafond devenant une sorte de référence opposable à l'agence. Cependant, il n'est pas soumis au vote du Parlement et les dépenses de personnel des opérateurs n'entrent pas dans la norme de dépense de l'Etat. Pour votre rapporteure spéciale, la question du contrôle des effectifs des opérateurs doit néanmoins être examinée au regard du principe d'autonomie de gestion des agences. En effet, inclure les effectifs des opérateurs sous le plafond d'emploi de l'Etat permet, certes, un contrôle accru du Parlement, mais pourrait être de nature à remettre en cause l'autonomie de gestion des opérateurs. La fongibilité Le budget de l'agence est voté en trois enveloppes : dépenses de personnel, de fonctionnement, d'investissement. La fongibilité s'exerce à l'intérieur de ses trois enveloppes. Ceci a introduit une certaine souplesse de gestion en réduisant de façon significative le nombre de décisions modificatives jusqu'alors nécessaires. En revanche, les mouvements de crédits entre ces trois enveloppes doivent toujours faire l'objet d'un vote de décision modificative par le conseil d'administration. C'est pourquoi, comme le préconise la mission d'audit de modernisation menée sur les opérateurs du ministère de la culture 8 ( * ) , votre rapporteure spéciale s'interroge sur la possibilité d'autoriser à terme une plus grande fongibilité des crédits des opérateurs entre les trois enveloppes, à condition d'appliquer parallèlement la règle de la « fongibilité asymétrique », c'est-à-dire uniquement des crédits de personnel vers les crédits d'investissement ou de fonctionnement. |
4. Le difficile dialogue de gestion
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, votre rapporteure spéciale avait mis en évidence le caractère lacunaire du dialogue de gestion territorial, qui tenait, en partie, à l'émiettement des budgets opérationnels de programme (BOP).
Si votre rapporteure spéciale accueille favorablement les progrès réalisés s'agissant de la cartographie des BOP du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », elle insiste sur la nécessité, pour les deux programmes de la mission, d'approfondir le dialogue de gestion, qui, malgré certaines améliorations, reste encore perfectible.
a) La cartographie des BOP du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, une simplification de la cartographie des BOP du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » devrait intervenir en 2008, les moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV) devant être supprimés et fondus au sein des BOP régionaux du programme, répondant ainsi à une des recommandations du CIAP, dans son avis précité du 15 mai 2007.
Le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » comportera ainsi :
- deux BOP centraux , un premier BOP central « Interventions » sous la responsabilité de la direction générale de l'alimentation (DGAL), un second BOP central « Interventions », correspondant à l'action « Elimination des farines et coproduits animaux » sous la responsabilité d'une sous-direction de la direction générale des politiques économique, européenne et internationale (DGPEI) ;
- deux types de BOP déconcentrés , les premiers placés sous la responsabilité des directions régionales de l'agriculture et de la forêt ( DRAF ), couvrant les actions mises en oeuvre en matière de prévention des risques sanitaires et phytosanitaires, les seconds interdépartementaux, sous la responsabilité des DDSV des départements chefs lieux de région, couvrant les actions mises en oeuvre au niveau local par les services vétérinaires et les moyens de fonctionnement des services.
Le nombre de BOP du programme « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » passera ainsi de 154 à 54 (2 BOP centraux, 22 BOP placés sous la responsabilité des DRAF, 22 BOP placés sous la responsabilité des DDSV, auxquels s'ajoutent les BOP des départements et collectivités d'outre-mer).
Votre rapporteure spéciale accueille favorablement cette simplification de la cartographie des BOP, dès lors qu'elle s'avèrera de nature à donner aux responsables de BOP de plus grandes marges de manoeuvre .
b) La cartographie des BOP du programme « Veille et sécurité sanitaires »
La déclinaison opérationnelle du programme « Veille et sécurité sanitaires » n'est, quant à elle, pas modifiée . Elle repose sur un BOP central et 26 BOP régionaux gérés en direction régionale des affaires sanitaires et sociales (DRASS).
Votre rapporteure spéciale rappelle que le CIAP, dans son avis précité du 5 mai 2006, avait mis en évidence, s'agissant du programme « Veille et sécurité sanitaires » :
- une déclinaison des objectifs peu lisible dans les BOP déconcentrés ;
- un émiettement des BOP régionaux en unités opérationnelles départementales qui, portent, en général, sur de très faibles montants ;
- le manque de bases structurées pour la mise en place d'un dialogue de gestion adapté à la logique de la LOLF.
C. LA POURSUITE DE LA RÉFLEXION SUR L'ORGANISATION ET LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE
1. La stabilisation et la rationalisation du système des agences de sécurité sanitaire
Au cours de ses récents travaux menés sur les agences de sécurité sanitaire 9 ( * ) , votre rapporteure spéciale a souligné le caractère peu lisible du dispositif actuel des agences sanitaires, qui tient tant au nombre élevé d'acteurs concernés, qu'à leur hétérogénéité et à l'imbrication de leurs domaines de compétence.
Créées le plus souvent, dans l'urgence, en réaction à une crise sanitaire, les agences pâtissent d'un manque de pilotage et de vision claire de l'Etat en la matière.
Plutôt qu'une refonte en profondeur du dispositif actuel, dont les gains budgétaires ne sont pas assurés, votre rapporteure spéciale préconisait sa stabilisation en même temps que sa rationalisation , rationalisation qui doit passer par la mise en réseau des agences, ainsi que par l'étude d'une mutualisation de leurs fonctions support.
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, la mission d'audit de modernisation sur l'optimisation des fonctions support et le renforcement de la coordination des agences sanitaires 10 ( * ) , - dont le rapport n'a pas encore été rendu public-, devrait conclure à la non pertinence de la mutualisation des fonctions support des agences de sécurité sanitaire . D'une part, il semble que les services de support doivent rester proches des services opérationnels. D'autre part, l'hypothèse d'une mutualisation arrive trop tard, alors que les agences ont déjà développé des fonctions support efficaces.
En revanche, la mission d'audit devrait préconiser, comme le proposait, d'ailleurs, votre rapporteure spéciale dans son récent rapport précité :
- le resserrement des implantations géographiques des agences sur les trois pôles aujourd'hui identifiés : Maisons-Alfort, Saint-Maurice, Saint-Denis ;
- l'optimisation et l'harmonisation de certaines procédures : mesure de la performance, réflexion prospective sur la mobilité inter agence, outils communs de gestion ;
- le renforcement du suivi exercé par les tutelles sur le fonctionnement des agences en échange d'un appui technique de qualité.
Votre rapporteure spéciale tient, enfin, à souligner, une nouvelle fois, la propension toujours forte des pouvoirs publics à multiplier les instances intervenant en matière de sécurité sanitaire . En effet, la lecture du projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Sécurité sanitaire » fait apparaître l'existence ou la création d'organismes divers , source de complexité et de dispersion des moyens :
- l'Observatoire des pratiques de l'évaluation des risques sanitaires dans les études d'impact (OPERSEI) ;
- le Réseau d'échanges en santé environnementale (RESE) ;
- l'Observatoire des nanotechnologies, qui devrait néanmoins rejoindre le Haut conseil de santé publique ;
- l'Observatoire de la qualité des aliments, dont les compétences semblent proches de celles de l'actuel Conseil national de l'alimentation.
2. De nouveaux modes de financement pour la sécurité sanitaire ?
Interrogé sur les réformes d'envergure susceptibles de concerner la mission « Sécurité sanitaire » dans les prochaines années, le responsable du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a fait part, à votre rapporteure spéciale, des réflexions actuellement menées, au sein du ministère de l'agriculture et de la pêche, sur la recherche de nouveaux modes de financement de la sécurité sanitaire de l'alimentation, fondés sur la responsabilisation des professionnels .
Concrètement, il s'agirait d'introduire des mécanismes de solidarité en matière de risque sanitaire , visant à couvrir tout ou partie de la perte de la valeur nette comptable liée à la destruction de végétaux, de produits végétaux ou à l'abattage d'animaux. L'Etat n'interviendrait financièrement qu'en contrepartie de l'intervention financière des professionnels via un organisme gestionnaire (organisme public ou caisses mutualistes) . Serait ainsi, en quelque sorte, retenu le principe de la participation financière de l'Etat à hauteur de « un euro pour un euro » de participation des professionnels.
Ce principe ne limitera pas forcément le volume financier de la participation de l'Etat . En effet, il est possible, selon le ministère de l'agriculture et de la pêche, que les maladies végétales fassent actuellement l'objet de sous-déclarations. Or, si le système d'une participation de « un euro pour l'Etat, un euro pour les professionnels » était mis en place, le nombre de sous-déclarations devrait diminuer et donc la participation de l'Etat augmenter, ceci d'autant plus qu'il est également prévu de procéder, en cas de déclaration de cas de maladies végétales, à un contrôle plus étendu et donc plus onéreux : le périmètre de contrôle dépassera la seule exploitation dans laquelle un cas de maladie végétale aura été mis en évidence.
Votre rapporteure spéciale s'interroge néanmoins sur la faculté de l'Etat à faire participer, de façon pérenne, les professionnels au financement de la sécurité alimentaire.
* 1 Participation du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) aux dépenses de lutte contre les maladies des animaux ; participations diverses aux frais de fonctionnement et de déplacement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF,) directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF) et des directions départementales des services vétérinaires (DDSV) ; produits des cessions de biens mobiliers ; participation du FEDER à la construction de bâtiments (protection des végétaux) ; participation des collectivités territoriales à la construction de bâtiments (protection des végétaux).
* 2 Décision DC n° 2005-528 du 15 décembre 2005. Ainsi que votre rapporteure spéciale le développera plus loin, ce fonds de concours a été remplacé par la création d'un établissement public administratif dénommé fonds de prévention des risques sanitaires (FOPRIS) dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. L'établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) a succédé au FOPRIS.
* 3 Loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur.
* 4 Rapport général n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 28 ; rapport d'information n° 451 (2005-2006) ; rapport général n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 28 ; rapport n° 393 (2006-2007).
* 5 Rapport d'information n° 355 (2006-2007).
* 6 Mission d'audit de modernisation, IGF/IGAAC, rapport sur la tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture, avril 2007.
* 7 Note d'orientation de la direction de la réforme budgétaire du 11 avril 2003 ; circulaire du 31 juillet 2006 de la direction du budget.
* 8 Mission d'audit de modernisation, IGF, IGAAC, rapport sur la tutelle et le pilotage des opérateurs de la culture, avril 2007.
* 9 Rapport d'information précité n° 355 (2006-2007).
* 10 Mission d'audit de modernisation de l'Etat, rapport sur l'optimisation des fonctions support et le renforcement de la coordination des agences sanitaires, 6 ème vague d'audit.