Mission

Mme Nicole Bricq

III. LE PROGRAMME 206 : SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION

A. DES CREDITS EN DIMINUTION PAR RAPPORT À 2007

1. Une diminution des crédits en 2008

Le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » vise à contribuer à l'amélioration de la qualité sanitaire des productions agricoles et de la santé des consommateurs .

Il est piloté au niveau central par le directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche . S'agissant d'actions revêtant un caractère régalien, les acteurs en sont les unités de la direction générale de l'alimentation et, au niveau local, sous l'autorité des préfets, les directions départementales des services vétérinaires (DDSV) qui mettent en oeuvre les actions relatives à l'hygiène et à la sécurité des denrées animales ainsi qu'à la santé et à la protection des animaux, et les directions régionales de l'agriculture et de la forêt, services régionaux de la protection des végétaux (DRAF - SRPV) s'agissant des actions relevant de la défense sanitaires des végétaux et produits végétaux.

Le programme se décline en six actions d'inégale importance . A cet égard, il convient de souligner l'importance de l'action « support » du programme, l'action n° 6 intitulée « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » (260,6 millions d'euros), ainsi que le poids quasi-équivalent en crédits de paiement, des deux actions relative à la sécurité sanitaire animale, l'action n° 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » (106 millions d'euros) et l'action n° 5 « Elimination des farines et coproduits animaux » (82,3 millions d'euros). Votre rapporteure spéciale note que, conformément à l'observation qu'elle avait formulée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, l'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable », qui n'était plus dotée, a été supprimée.

Enfin, il faut noter que le programme comporte des moyens alloués à un unique opérateur : l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) chargée de conduire l'évaluation du risque sanitaire et d'apporter un appui scientifique et technique et techniques (notamment au travers d'un réseau de laboratoires nationaux) pour la définition des mesures de gestion du risque. Pour 2008, la subvention pour charge de service public versée à l'AFSSA sur les crédits de ce programme (action n°4) s'élève au total à 52,342 millions d'euros .

Contrairement au programme « Veille et sécurité sanitaire », les crédits inscrits sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » enregistre une légère diminution : - 2,1 % en AE et - 1,3 % en CP.

Répartition des crédits par action pour 2008

(en milliers d'euros)

Actions - intitulés

CP 2008

%

Dépenses de fonction-nement

Dépenses d'investis-sement

Dépenses d'intervention

Dépenses de personnel

Total

01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la protection végétale

19.108

3,5

9.514

2.230

7.364

-

19.108

02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

106.173

19,4

88.234

240

17.699

-

106.173

03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

23.341

4,3

12.695

-

10.646

-

23.341

04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires

54.718

10

54.718

-

-

-

54.718

05 - Elimination des farines et produits animaux

82.330

15,1

-

-

82.330

-

82.330

06 - Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation

260.619

47,7

16.021

1.200

-

243.398

260.619

Total

546.288

100,0

181.181

3.670

118.039

243.398

546.288

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission

2. Les orientations stratégiques du programme pour 2008

Auditionné par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de ce programme, a indiqué que les priorités du programme 206 pour 2008 étaient les suivantes :

- la prévention et la gestion des risques inhérents à la production végétale , qui est l'action qui connaît la plus forte augmentation de crédits : + 19,6 % après une réduction de 7,7 % en 2007. La priorité en 2008 sera mise sur la détection et la surveillance des risques phytosanitaires, le contrôle des conditions de production des végétaux et la promotion des modes de production respectueux de l'environnement (OGM, pesticides notamment) ;

- la lutte contre les maladies animales , pour laquelle on note une stabilisation des crédits (- 1,9 % par rapport à 2007), contre une augmentation de 9,7 % en 2007. Un effort particulier sera réalisé pour prévenir les EST ovine et caprine et augmenter le niveau de surveillance en matière de peste porcine notamment ;

- la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires , qui, après une importante augmentation de ses crédits en 2007 (+37,9 %), est l'action du programme qui connaît la plus forte réduction de crédits (- 12,8 %). Comme en 2007, la priorité est donnée au renforcement du dépistage pour le contrôle des poules pondeuses infectées par les salmonelles, à l'origine de la majorité des infections animales ;

- le respect des engagements de l'Etat envers l'AFSSA , dont la subvention pour charge de service public, au titre du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » enregistre une augmentation de 6,6 %. Cette augmentation résulte de l'évolution mécanique de la masse salariale et de la première vague de financement du plan d'investissement de l'agence, conformément aux engagements pris par l'Etat dans le contrat d'objectifs et de moyens signé le 4 avril 2007 avec l'AFSSA.

Interrogé par votre rapporteure spéciale sur l'impact des mesures annoncées dans le cadre du « Grenelle de l'environnement » , sur l'activité et les moyens de la direction générale de l'alimentation, il lui a été répondu que la suspension de la culture commerciale des OGM pesticides entraînerait vraisemblablement une augmentation des contrôles effectués par la direction générale de la santé et donc une hausse des besoins financiers de celles-ci pour 2009.

3. Un schéma de déversement analytique complexe

Les effectifs de ce programme pour 2007 sont en diminution de 124 ETPT par rapport à 2007 et s'établissent à 5.012 ETPT . Le projet annuel de performances précise que ce sont en réalité 69 départs définitifs qui seront à dénombrer et que la différence entre le solde des entrées-sorties et la variation des effectifs entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour 2007 s'explique par l'extension en année pleine des suppressions d'emplois de 2007, par des transferts entre programmes et par des mesures de périmètre.

Ces ETPT sont inscrits sur l'action n° 6 de ce programme qui regroupe l'ensemble des personnels des directions départementales des services vétérinaires. Le montant correspondant des crédits demandés pour 2008, y compris les charges sociales, s'élèvent à près de 243,398 millions d'euros .

Au terme d'un schéma de déversement analytique assez complexe , il faut noter que :

- au sein du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », les actions intègrent l'ensemble des dépenses de personnel, fonctionnement et intervention liées à la l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique de qualité et de sécurité sanitaires, par le biais de la redistribution de ces crédits par l'action « support » du programme qui est l'action n° 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » qui regroupe les crédits de personnel et de fonctionnement des DDSV ainsi que les crédits de la direction générale de l'alimentation relatifs aux actions de communication ;

- l'action n° 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » du programme 206 est imputée de 15,76 millions d'euros au profit du programme « Protection de l'environnement et prévention des risques » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » ;

- le programme 206 bénéficie a contrario de crédits en provenance du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » qui regroupe les moyens de l'administration centrale, les moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt et les moyens communs, ainsi que du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » qui participe, pour 2008, au financement de l'action « élimination des farines et coproduits animaux » par l'intermédiaire des moyens de fonctionnement de l'office de l'élevage consacrés au service public de l'équarrissage ;

Votre rapporteure spéciale note un effort de simplification par rapport à 2007 :

- d'une part, le programme 206 ne reçoit plus de crédits du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable, ni du programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » de la mission développement et régulation économiques ;

-  d'autre part, elle n'est plus imputée de crédits à destination du programme « Gestion des milieux et biodiversité » de la mission « Ecologie et développement durable ».

Votre rapporteure spéciale considère, néanmoins, que les transferts de dépenses de personnel d'un programme à l'autre et d'une mission à l'autre nuit à la lisibilité du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » .

Ventilation des crédits de pilotage, soutien et / ou de polyvalence vers (+)
ou en provenance (-) d'autres programmes

(en euros)

Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes

- 82.615.275

Programme « Protection de l'environnement et prévention des risques » (Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)

+ 15.765.275

Programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)

- 97.314.445

Programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » (Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)

- 1.066.471

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission

B. UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO SATISFAISANTE

1. La réduction des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire

La sous-action « Plans d'urgence contre les épizooties » regroupe, pour 2008, les crédits dédiés à la gestion de la crise de l'influenza aviaire, qui s'élèvent à 4,5 millions d'euros en CP et en AE, soit 2,5 fois moins qu'en 2007.

Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation, responsable du programme 206, a indiqué que les mesures prévues pour lutter contre l'influenza aviaire, et surtout la mise en place d'un nouveau plan de prévention, ont été suffisamment efficaces à ce stade pour éviter d'entrer dans des niveaux de surveillance élevés engendrant des dépenses importantes.

D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, sur les 12 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2007 pour lutter contre l'influenza aviaire, il semble qu'à ce stade de l'exécution, 8 millions d'euros ont pu faire l'objet d'un redéploiement vers d'autres mesures.

Rappel des crédits de l'action 2 destinés à la lutte contre l'influenza aviaire pour 2007

(en euros)

Types de mesure

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Plans d'urgence contre les épizooties

Surveillance de l'influenza aviaire sur l'avifaune

sauvage (analyses, enquêtes vétérinaires)

316.000

316.000

Enquêtes sérologiques-virologiques influenza aviaire dans

les élevages

410.590

410.590

Alertes 100 suspicions

60.000

60.000

Protocole d'évaluation de la contamination et de la

dissémination de l'influenza au sein des élevages

550.000

550.000

Mise en oeuvre d'un plan d'euthanasie des volailles dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire (marché pluriannuel notifié en 2005)

258.480

258.480

Formation de 1.000 vétérinaires sanitaires

300.000

300.000

Visites sanitaires dans les élevages de volailles

9.221.895

7.221.895

Vaccination des volailles et suivi post vaccination

981.676

981.676

Total

12.834.941

10.834.941

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission

Les crédits de l'action 2 destinés à la lutte contre l'influenza aviaire pour 2008

(en euros)

Types de mesure

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Marché euthanasie des volailles

1.130.892

1.130.892

Visites obligatoires dans les élevages

2.343.840

2.343.840

Fonds de recherche*

500.000

500.000

Surveillance de la faune sauvage*

720.000

720.000

Total

4.694.732

4.694.732

* Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission et données du ministère de l'agriculture et de la pêche

2. Un risque de sous-budgétisation des mesures de lutte contre les autres maladies animales ?

S'agissant de la lutte et de la gestion des autres maladies animales qui relèvent également de l'action n° 2 du programme 206, votre rapporteure spéciale s'est posé la question de la justesse de l'évaluation des crédits nécessaires pour 2008.

a) Les mesures de lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST)

Les mesures de lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) concernent deux maladies : l'ESB et la tremblante ovine et caprine qui font l'objet de programmes de lutte harmonisés par la réglementation européenne. Dans le cadre de la lutte contre la tremblante, un programme communautaire de dépistage des EST sur les cervidés sera réalisé pour une durée initiale d'un an à partir de 2007.

La lutte contre ces maladies comprend la surveillance des cas cliniques en élevage, les tests de dépistage opérés dans les centres d'équarrissage sur les animaux morts ainsi que les tests en abattoirs sur les bovins de plus de 30 mois et les ovins et caprine de plus de 18 mois. La réalisation des tests chez les ovins et caprins est basée sur un système aléatoire. Ils ont été systématisés pour les ovins de réforme sur une période d'un an à l'équarrissage et six mois à l'abattoir.

Les crédits dédiés à la lutte contre les EST, pour 2008, s'élèvent à 32,8 millions d'euros en AE et près de 36,1 millions d'euros en CP, ces crédits étant essentiellement destinés au financement des tests de détection de l'ESB .

Or, votre rapporteure spéciale tient à rappeler que le décret d'avance du 1 er août 2006 avait prévu l'ouverture de 30 millions d'euros supplémentaires, pour 2006, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » afin de financer la mise en place de tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins de plus de 18 mois , décidée suite à la découverte, dans la semaine du 20 février 2006, de deux ovins présentant une forme d'encéphalopathie spongiforme subaigüe transmissible (ESST) difficilement différentiable de l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB).

Le projet annuel de performances pour 2008 ne mentionne qu'indirectement ces tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins et caprins de moins de 18 mois, sans donner de précisions quant à leur coût annuel. Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation, responsable du programme 206, a indiqué que l'hypothèse retenue, lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2008, était celle d'un coût global des tests de 13,4 millions d'euros .

Or, d'après les informations fournies à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'agriculture et de la pêche en 2007, le surcoût net du caractère systématique des tests en année pleine était estimé à 52 millions d'euros . Interrogé sur ce point cette année, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale que cet écart s'expliquait par la décision prise en 2007 de ne plus conduire des tests exhaustifs à l'abattoir pour les ovins mais de poursuivre les tests exhaustifs à l'équarrissage. Votre rapporteure spéciale s'interroge néanmoins sur une éventuelle sous-budgétisation de ce poste de dépenses.

b) Les mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO)

La gestion des maladies hors EST visent la surveillance et l'élimination des grandes maladies contagieuses. Ainsi que le souligne le projet annuel de performances pour 2008, des programmes de surveillance des maladies très contagieuses sont plus que jamais nécessaires pour prévenir leur apparition et leur propagation sur le territoire national. Deux maladies constituent d'ores et déjà des menaces particulièrement sérieuses pour la santé animale et l'économie de l'élevage français : la peste porcine classique et la fièvre catarrhale.

S'agissant plus particulièrement de la fièvre catarrhale, votre rapporteure spéciale s'interroge sur l'évaluation des crédits nécessaires à la lutte contre cette maladie effectuée par le ministère de l'agriculture et de la pêche. En effet, le projet annuel de performances prévoit des crédits dédiés à la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), dite maladie de la langue bleue, pour 2008, à hauteur de 2 million d'euros , soit un montant relativement stable par rapport à 2007 en dépit des taux de mortalité soutenus, de l'évolution rapide de la maladie vers le sud et l'ouest de la France .

Or, votre rapporteure spéciale rappelle que le décret d'avance 21 ( * ) du 25 octobre 2007 a prévu une ouverture de 6,5 millions d'euros de crédits supplémentaires , pour 2007, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », ainsi que la levée de la mise en réserve à hauteur de 4,96 millions d'euros , pour financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO).

Les ouvertures de crédits, par le décret d'avance du 25 octobre 2007
en vue de faire face à la fièvre catarrhale ovine

Le décret d'avance d'octobre 2007 proposait d'ouvrir 6,5 millions d'euros en AE et CP sur l'action 02, « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », afin de financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO).

Cette ouverture de crédits par décret d'avance s'est accompagnait d'une levée de la mise en réserve à hauteur de 4,96 millions d'euros . Ce sont donc, au total, 11,46 millions d'euros qui ont été ouverts, sur le programme 206, au titre de la lutte contre la FCO.

Le même décret d'avance proposait également l'ouverture de crédits, destinés à la lutte contre la FCO, sur la mission « Agriculture » , au titre des mesures d'ordre économique et non sanitaire, pour un montant de 9,5 millions d'euros .

Cette ouverture de crédits devrait permettre de financer :

- l'indemnisation des producteurs de bovins et d'ovins morts de la maladie, pour un montant de 5,12 millions d'euros ;

- le coût des visites des vétérinaires sanitaires , pour un montant de 2,04 millions d'euros ;

- la surveillance sérologique de l'ensemble du territoire et de sortie des animaux du périmètre interdit, pour un montant de 4,30 millions d'euros.

Si votre rapporteure spéciale ne conteste pas la difficile prévisibilité de l'évolution et de l'ampleur de la maladie, elle tient à rappeler que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 , elle avait déjà soulevé la question de la sous-budgétisation éventuelle des crédits dédiés à la lutte contre la FCO , notamment du fait de l'apparition de foyers de FCO dans le Nord de la France, à la fin du mois d'août 2006.

Elle réitère, à nouveau, cette observation pour 2008 : l'inscription de 2 millions d'euros, dans le projet de loi de finances pour 2008, au titre de la lutte contre la FCO, semble très insuffisante pour couvrir l'ensemble des dépenses induites par les mesures de lutte contre la FCO en 2008. Interrogé sur ce point, le directeur général de l'alimentation, responsable de programme, a admis que la dotation prévue en projet de loi de finances pour 2008 ne sera pas suffisante pour lutter efficacement contre la FCO en 2008 . Les crédits nécessaires à l'achat des vaccins ne pourront pas être redéployés en interne sur le programme 22 ( * ) .

3. Les enjeux liés au service public de l'équarrissage

a) Les dépenses publiques liées à l'élimination des farines animales et des coproduits animaux en 2008

L'action n° 5 « élimination des farines et coproduits animaux » du programme 206 est dotée, pour 2008 :

- de 28,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement, en très nette diminution par rapport à 2007 et surtout 2006, année pour laquelle les autorisations d'engagement s'étaient élevées à près de 406 millions d'euros , montant correspondant aux obligations issues de la signature d'un marché public sur trois ans relatif à l'élimination des farines et des coproduits animaux ;

- de 82,33 millions d'euros en crédits de paiement , soit une diminution de 13 millions d'euros par rapport à 2007. Cette réduction importante s'explique par la non-consommation de crédits inscrits en 2007 du fait du retard pris dans la passation des derniers marchés de déstockage, et de leur report sur l'exercice 2008.

Cette action recouvre deux types de dépenses :

- le financement de la collecte et de l'élimination des cadavres et sous-produits animaux , qui correspondent au champ du service public de l'équarrissage. La dépense publique estimée, pour 2007, s'élève à 44 millions d'euros ;

- le financement du stockage et de l'élimination de farines animales accumulées jusqu'en 2003 , qui s'élève pour 2007 à 49 millions d'euros en AE et 51,7 millions d'euros en CP.

b) Des interrogations persistantes s'agissant du financement du service public de l'équarrissage (SPE)

Depuis le 1 er janvier 2006, le service public de l'équarrissage (SPE) est réduit à la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux trouvés morts en exploitation agricole et ceux dont l'élimination relève de l'intérêt général et dont la liste est fixée par décret. Les déchets d'abattoirs et d'ateliers de découpe sont sortis du périmètre du SPE à compter du 1 er octobre 2005 et les colonnes vertébrales de bovins produites par les boucheries à compter du 1 er janvier 2006.

En outre, depuis le 15 juillet 2006, la gestion des animaux trouvés morts ne relève plus de réquisitions préfectorales mais d'un marché public triennal. L'entrée en vigueur de ce marché public correspond au transfert de gestion du SPE du CNASEA à l'Office national de l'élevage et des productions (ONIEP).

D'après le projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Sécurité sanitaire », le coût prévisionnel du service public de l'équarrissage, pour l'exercice 2008, est estimé à 151 millions d'euros . Selon les données fournies à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'agriculture et de la pêche, il serait financé, en 2008, par :

- une subvention de l'Etat fixée à 44 millions d'euros par le présent projet de loi de finances ;

- une contribution des filières par le biais de la taxe d'abattage dont le produit attendu est de 91,4 millions d'euros ;

- une participation des éleveurs de porcs et de volailles fixée à 12 millions d'euros.

Il manquerait donc près de 3,6 millions d'euros , pour assurer l'équilibre financier du service public de l'équarrissage. Le ministère de l'agriculture et de la pêche a indiqué à votre rapporteure spéciale que cet écart s'expliquerait par une réévaluation du coût du service public de l'équarrissage à 147 millions d'euros .

Compte tenu des aléas financiers que la gestion du SPE a connus ces dernières années, soulignés notamment par l'audition 23 ( * ) organisée par votre commission des finances le 26 septembre 2007, votre rapporteure spéciale ne peut que s'interroger sur le caractère réaliste de cette prévision .

Les travaux de votre commission des finances ont, en effet, dressé un bilan plus que mitigé de la réforme engagée en 2005 :

- le nouveau marché public de juillet 2006 a échoué à faire émerger une situation de concurrence entre les prestataires du SPE. En conséquence, l'Etat demeure impuissant à leur imposer une baisse des tarifs ;

- rien n'est prévu dans le projet de loi de finances pour 2008 afin de résorber le passif accumulé de 50 millions d'euros , qui dégrade la trésorerie de l'Office de l'élevage et le contrait à allonger ses délais de paiement ;

- avant que la réforme engagée en juillet 2007 par le ministère de l'agriculture ne produise ses effets, 16 millions d'euros manquent toujours pour équilibrer les comptes annuels du SPE 24 ( * ) ;

- alors que des contentieux pendants , portant potentiellement sur 1,7 milliard d'euros 25 ( * ) , constituent une « épée de Damoclès » pour le budget de l'Etat, aucune provision ne semble avoir été constituée pour faire face à une éventuelle condamnation.

Face à ce constat, votre rapporteure spéciale estime indispensable :

- d'apurer rapidement la « dette du SPE » et de réfléchir à un mode de financement simple qui permette une participation effective des éleveurs ;

- d'étudier de manière approfondie les différents modèles européens et internationaux de service public de l'équarrissage, et de s'en inspirer pour la définition du prochain marché public ;

- d'engager dès maintenant une réflexion sur les gains potentiels pouvant résulter d'une valorisation accrue des sous-produits issus de l'équarrissage .

C. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE QUI PROGRESSE

1. L'introduction de nouveaux indicateurs

A l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, le directeur général de l'alimentation (DGAL), responsable du programme, avait fait part, à votre rapporteure spéciale, des difficultés rencontrées s'agissant de l'indicateur 2-1 « Taux d'incidence de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et de la tremblante caprine » qui s'est révélé doublement défaillant :

- d'une part, le taux de tremblante caprine, qui nécessitait de connaître avec régularité le taux de mortalité des caprins n'a pu être construit en raison de la sous-déclaration forte des cadavres de cette espèce ;

- d'autre part, la nette amélioration des résultats constatés par cet indicateur traduit en fait la chute plus rapide qu'escomptée de l'incidence de l'ESB et non les efforts accomplis dans ce domaine, mettant en cause la pertinence même de cet indicateur.

Tirant les conclusions du manque de pertinence de cet indicateur, la direction générale de la santé a introduit un nouvel indicateur d'efficience mesurant le « Coût unitaire de la surveillance épidémiologique de l'ESB », qui devrait, d'ailleurs, être complété par un autre indicateur dans le projet annuel de performances pour 2009, retraçant « l'évolution du coût unitaire prévisionnel d'une inspection sous démarche qualité ».

Votre rapporteure spéciale accueille très favorablement les travaux menés par la direction générale de l'alimentation afin d'améliorer son dispositif de performance , ainsi que, plus particulièrement, l'introduction de ces nouveaux indicateur d'efficience , permettant de mettre en parallèle les objectifs fixés et les moyens financiers nécessaires pour les atteindre.

2. Une couverture insuffisante des crédits de personnels

Selon la direction générale de l'alimentation, il est possible de considérer que les huit indicateurs associés aux objectifs du programme permettent d'évaluer l'utilisation de 55 % des crédits du programme hors dépenses de personnel et 63 % des crédits du programme hors dépenses de personnel et hors service public de l'équarrissage.

Quant aux crédits de personnel, qui représentent 48 % des crédits du programme, ils ne sont pris en compte, dans l'objectif 7 par l'indicateur 7.1 (« Taux des services déconcentrés de la DGAL ayant été soumis à une évaluation favorable ») que très indirectement et de façon difficile à évaluer .

Quant à l'AFSSA , opérateur principal et unique du programme, aucun indicateur ne permet d'apprécier sa performance . Certes la signature en 2007 d'un Contrat d'objectifs et de moyens (COM) entre l'agence et les administrations de tutelle représente de ce point de vue un progrès. Mais comme l'a déjà souligné votre rapporteure spéciale dans son rapport d'information sur les agences de sécurité sanitaire 26 ( * ) , le contrat signé s'apparente davantage à un projet d'établissement qu'à un réel contrat de performance , permettant de lier les objectifs fixés, les moyens mis en oeuvre et les résultats obtenus.

Votre rapporteure spéciale encourage la direction générale de l'alimentation (DGAL) à poursuivre ses démarches de perfectionnement des indicateurs du programme.

Principales observations et questions de votre rapporteure spéciale sur le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation »

1) Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » enregistre une légère réduction de crédits par rapport à 2008 (- 2,1 % en AE et - 1,3 % en CP).

2) Les priorités du programme pour 2008 résident dans la prévention et la gestion des risques inhérents à la production végétale , le renforcement de la lutte contre les maladies animales et le développement de la prévention et de la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires .

2) Le schéma de déversement analytique reste complexe et nuit à la lisibilité du programme 206 .

4) Les crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire sont divisés par trois par rapport à 2007.

5) Un risque de sous-budgétisation de la lutte contre les autres maladies animales peut être évoqué, notamment la lutte contre les EST et la fièvre catarrhale ovine.

6) Des interrogations persistent s'agissant du financement du service public de l'équarrissage (SPE) notamment du point de vue de la participation des éleveurs au financement du SPE, ainsi que cela ressort du rapport n° 472 (2006-2007) de votre commission des finances.

7) Le dispositif de performance enrichi en indicateurs d'efficience devrait permettre de mieux apprécier la performance du programme.

* 21 Décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 22 Une procédure de passation d'un marché public étant en cours au moment de l'examen de la présente mission,, le montant estimé du coût de l'achat de ces vaccins doit rester confidentiel.

* 23 Rapport d'information n° 472 (2006-2007) de M. Joël Bourdin et Mme Nicole Bricq sur le suivi du rapport d'information n° 432 (2005-2006) concernant l'enquête de la Cour des comptes relative au service public de l'équarrissage.

* 24 Contrôle général économique et financier, conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, inspection générale de l'environnement, rapport relatif à la poursuite de la réforme du service public de l'équarrissage.

* 25 D'après la présentation de la Cour des comptes lors de l'audition précitée du 26 septembre 2007.

* 26 Rapport n° 355 (2006-2007).