3. Imaginer des solutions adaptées à chaque public
Compte tenu de la diversité des situations et des statuts des emplois-jeunes, il serait vain de chercher une réponse univoque, applicable à toutes les situations. A chaque type d'emplois-jeunes doit en effet correspondre une solution adaptée.
Quatre cas particuliers doivent ainsi être abordés de manière plus approfondie :
- les adjoints de sécurité de la Police nationale ;
- les agents de justice ;
- les aides éducateurs de l'Education nationale ;
- les emplois-jeunes des collectivités locales.
a) Les adjoints de sécurité de la Police nationale
A l'heure actuelle, le bilan des adjoints de sécurité apparaît contrasté.
La présence d'adjoints de sécurité a en partie permis de démultiplier l'action des policiers titulaires en les déchargeant d'un certain nombre de tâches (tâches administratives, sécurité à proximité des établissements scolaires, actions de communication en milieu scolaire, aide à la circulation, port de plis, " garde statique "...) et donc de renforcer leur présence sur le terrain dans le cadre du développement de la police de proximité.
Pour autant, elle n'en suscite pas moins un certain nombre d'interrogations.
D'une part, les missions effectivement confiées aux adjoints de sécurité s'écartent souvent de la lettre et de l'esprit de la loi et des décrets d'application.
Ainsi, on constate parfois des dérives caractérisées. Faute d'un encadrement suffisant, de nombreux adjoints de sécurité seraient laissés seuls sur la voie publique, notamment dans le cadre de missions d'îlotage, et seraient amenés dans certains cas à participer à des missions de maintien de l'ordre pour lesquelles ils ne sont pas habilités. Il semble que la décision du ministère de l'Intérieur de les affecter en priorité dans les " quartiers sensibles " ne fasse que renforcer ce risque de dérives, en maximisant les probabilités d'une forte exposition des adjoints de sécurité à des missions de ce type.
Parallèlement, ils exercent fréquemment des tâches ingrates et démotivantes (accueil, administration...) qui peuvent paradoxalement entraîner une charge de travail supplémentaire pour les policiers titulaires chargés de les encadrer. Aussi, il ne remplissent en définitive qu'imparfaitement leur vocation initiale : décharger les policiers titulaires de tâches annexes pour renforcer leur présence sur le terrain.
D'autre part, l'insuffisance avérée des procédures de recrutement n'est compensée ni par une formation adéquate, ni par un tutorat effectif.
On observe en effet une défaillance des procédures de recrutement qui apparaissent insuffisamment exigeantes, mais qui ne permettent pourtant pas de pourvoir l'ensemble des postes ouverts 31 ( * ) .
La procédure de recrutement, réalisée au niveau départemental sous l'autorité du préfet en liaison avec les services de police, passe par :
- des tests psychotechniques informatisés ;
- une enquête administrative des renseignements généraux ;
- un test d'expression écrite ;
- un entretien de sélection.
En pratique cependant, cette procédure apparaît déficiente. Les tests psychotechniques sont largement inadaptés, les enquêtes administratives sont trop succinctes et, dans certains cas, n'ont pas suffi à repérer les antécédents judiciaires parfois chargés de certains adjoints de sécurité, les tests d'expression écrite donnant fréquemment des résultats affligeants, les entretiens apparaissent souvent biaisés par la volonté de recruter une part significative de jeunes issus de quartiers difficiles...
Qui plus est, la procédure de recrutement a été encore assouplie en avril 1998. Désormais, un résultat faible aux tests n'entraîne plus automatiquement le rejet de la candidature du jeune. En définitive, le recrutement repose sur la seule décision de la commission de la sélection lors de l'entretien de recrutement.
Il est à noter que la circulaire du 16 août 1999 32 ( * ) incite pour le moins la commission de sélection à une certaine indulgence, comme en témoigne sa lecture :
" Les commissions de sélection doivent s'attacher à recruter des jeunes issus de milieux différents et d'origines diverses. La diversité des recrutements sera le moyen d'intervenir efficacement dans des situations très différentes et complexes. Elle sera le gage que la police de demain reflétera toute la diversité de la population française permettant une relation confiante avec elle.
" Il faudra donc être attentif aux candidatures de jeunes aux profils moins traditionnels jusque-là écartés d'un recrutement dans la Police nationale, notamment en raison de leur niveau d'études.
" Dans tous les cas, les commissions veilleront à ne pas décevoir l'enthousiasme, la générosité, le besoin d'identité des jeunes candidats et à les contenir dans une attitude juste, mesurée et lucide.
" Ceux qui ne seraient pas retenus comme adjoint de sécurité pourraient être orientés, avec profit, vers des emplois d'agent local de médiation sociale. "
Il semble, en outre, aujourd'hui que la faiblesse de recrutement s'aggrave.
A l'origine, les adjoints de sécurité ont été largement recrutés parmi les policiers auxiliaires qui effectuaient leur service national : ceux-ci avaient déjà une bonne connaissance pratique de la Police nationale et un réel souci de s'y intégrer, même si leur niveau de qualification initial pouvait être faible.
Depuis, peut-être sous l'effet d'une certaine difficulté de recrutement, la faiblesse du niveau de recrutement n'est plus compensée ni par une forte motivation, ni par l'expérience acquise.
Et le niveau moyen de recrutement tend à diminuer. Alors qu'en 1998, 32 % des adjoints de sécurité avaient un niveau inférieur au baccalauréat, ils étaient 40 % au 1 er mai 2000.
Cette baisse du niveau de recrutement a des conséquences graves.
D'une part, elle ne permet pas aux adjoints de sécurité d'effectuer les tâches qui leur sont destinées, et notamment les tâches administratives. Nombreux sont en effet incapables de rédiger le moindre rapport...
D'autre part, elle accentue le décalage entre le niveau de recrutement des gardiens de la paix 33 ( * ) et celui des adjoints de sécurité, qui ont pourtant vocation à travailler en étroite liaison. Ce décalage croissant tend alors à se traduire sur le terrain par une incompréhension grandissante qui peut avoir de graves répercussions pour l'efficacité du service.
Enfin, elle induit d'inévitables licenciements ou sorties du dispositif pour certains jeunes dont l'incompétence professionnelle devient trop manifeste ou dont l'attitude ne correspond pas aux exigences de la déontologie policière. Ainsi, pour les 14.432 adjoints de sécurité effectivement en poste au 1 er mai 2000, 45 jeunes avaient déjà été licenciés pour indiscipline et 624 jeunes avaient rompu leur contrat sans qu'on en sache la raison.
Or la faiblesse du recrutement n'est pas compensée par une formation adéquate. Celle-ci est à la fois inadaptée et insuffisante.
La formation initiale, qui n'était initialement que de six semaines, a été portée à huit semaines en 1999. Elle comporte à la fois 145 heures de formation générale et 86 heures de formation aux techniques professionnelles (premiers secours, formation au tir...).
Elle reste toutefois inadaptée. En raison de la faiblesse du niveau de recrutement, elle tend bien souvent à se limiter à une simple remise à niveau scolaire, tandis que les formations aux techniques de police, au droit, au tir et à la déontologie restent en retrait. La formation reçue est alors en décalage avec les activités qu'exercent les adjoints de sécurité, ce qui implique en définitive un encadrement accru de ceux-ci quand ils sont en fonction. En ce sens, le dispositif devient contre-productif.
Elle est également insuffisante. Elle se limite en effet à 240 heures de cours, en école de police et sur le site d'affectation. Un rapport d'audit interne avait conclu à son caractère insuffisant et avait abouti à un rallongement de deux semaines. Elle reste néanmoins trop juste. A titre de comparaison, les élèves gardiens de la paix bénéficient d'une formation initiale en alternance d'un an en école de police avec trois mois de stage.
Les lacunes de la formation initiale ne sont pas corrigées par de réelles actions de formation continue. Celle-ci se limite à deux axes : une formation obligatoire " dans le domaine des activités physiques et professionnelles " et des formations spécifiques correspondant aux besoins du service. Or les chefs de service tendent le plus souvent à privilégier l'emploi opérationnel à la formation complémentaire. Dans ces conditions, la formation complémentaire tend à devenir lettre morte...
Le tutorat, qui était pourtant présenté comme une mesure d'accompagnement fondamental du dispositif, constitue de plus un des points faibles du dispositif.
La circulaire du 16 août 1999 insistait avec force sur le rôle du tuteur :
" Le tutorat est un des éléments du programme de recrutement et d'emploi des adjoints de sécurité ; il est la clé de voûte de l'ensemble du système de formation dont les jeunes adjoints doivent bénéficier ; il est le gage de la bonne exécution du contrat conclu, au moment de son recrutement, entre l'Etat et le jeune.
" Le tuteur est, dans ce cadre, un témoin privilégié de l'évolution de l'adjoint de sécurité, un " veilleur " à l'écoute du jeune qui lui est confié, un guide permanent. Interface entre l'adjoint de sécurité et, d'une part, son encadrement direct, d'autre part sa hiérarchie, le tuteur est un acteur incontournable du dispositif. "
Tous les interlocuteurs du groupe de travail ont souligné l'échec de ce tutorat. Il semble qu'aujourd'hui de nombreux adjoints de sécurité ne connaissent toujours pas leur tuteur, même après plusieurs mois de présence dans le service. Cela tient avant tout au manque de disponibilité des tuteurs désignés et au manque de reconnaissance de leur rôle par la hiérarchie.
Or, la faible effectivité du tutorat est d'autant plus dommageable qu'il a justement pour fonction de veiller à l'insertion professionnelle durable du jeune.
La réflexion sur l'avenir des adjoints de sécurité tarde également à être abordée.
Cette question concerne d'abord les jeunes eux-mêmes.
Si le ministère de l'Intérieur n'a pas l'intention de titulariser l'ensemble des adjoints de sécurité dans la police, il est cependant clair que, pour la plupart, ils ont vocation à intégrer celle-ci à terme. Les adjoints de sécurité peuvent ainsi bénéficier d'une formation spécifique en vue de l'insertion professionnelle de 100 heures par an, prioritairement destinée à la préparation des concours.
Déjà, 2.280 adjoints de sécurité avaient passé avec succès les concours de la Police nationale au 1 er mai 2000.
Mais, surtout, le ministère prépare la mise en place d'un concours spécifique, à l'image du second concours, réservé aux policiers auxiliaires, permettant aux adjoints de sécurité ayant un minimum de trois ans d'expérience d'accéder à 40 % des postes de gardiens de la paix offerts au concours.
Pourtant, alors que les premiers adjoints de sécurité répondent déjà à la condition d'ancienneté, ce concours spécifique est loin d'être ouvert. D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, le premier concours ne pourrait être organisé qu'en septembre 2001.
Se pose également la question de l'avenir professionnel des jeunes qui ne pourront pas intégrer la Police nationale. Le ministère a annoncé mener une démarche d'insertion professionnelle visant à valider les acquis professionnels des adjoints de sécurité par la création d'une certification de niveau V (la mention complémentaire sécurité urbaine) reconnue par les professionnels de la sécurité privée. Mais, pour l'instant, cette démarche semble au point mort et aucune perspective de débouché professionnel dans le secteur marchand n'est réellement ouverte.
Cette question de l'avenir concerne également les postes d'adjoints de sécurité.
Il semble que le ministère souhaite maintenir le dispositif en l'état, à hauteur de 20.000 adjoints de sécurité, afin de conserver une voie d'accès pour les jeunes aux métiers de la Police nationale.
Dans ces conditions, face à ces insuffisances et à ces incertitudes, votre commission juge nécessaire de revoir dès à présent le dispositif.
Il semble tout d'abord nécessaire de geler les flux de recrutement tant que les missions des adjoints de sécurité ne sont pas mieux définies, tant que leur formation n'est pas plus adaptée et que leurs perspectives d'avenir professionnel ne sont pas précisées.
Il est ensuite souhaitable de redéfinir les missions des adjoints de sécurité . En l'absence d'une formation approfondie et d'un réel encadrement, il importe de lever l'ambiguïté sur certaines des activités exercées. Ainsi, les adjoints de sécurité devraient prioritairement être affectés à des tâches ne nécessitant pas l'usage de compétences qu'ils maîtrisent souvent mal ou d'habilitation qu'ils ne possèdent pas. Les missions d'îlotage et de circulation routière, directement liées à la sécurité publique, ne seraient donc envisageables que si l'encadrement est suffisant.
Il est ainsi primordial de revoir la formation . Cela nécessite sans doute une formation initiale plus adaptée, et donc plus longue. En outre, il serait nécessaire de moduler la durée de la formation en fonction des résultats des adjoints de sécurité aux différentes évaluations qu'ils subissent au cours de leur formation initiale. Il est enfin nécessaire d'aménager avec plus de souplesse les conditions d'accès à la formation continue.
Le tutorat, imposé par les textes, doit devenir effectif . C'est en effet un préalable nécessaire à l'insertion professionnelle du jeune, qui suppose une véritable démarche d'accompagnement. Cela passe alors par une reconnaissance du rôle du tuteur, qui n'a pour le moment ni les compétences, ni la disponibilité nécessaires. Actuellement le tuteur reçoit théoriquement une formation d'au moins trois jours et est responsable de dix adjoints de sécurité. Il serait souhaitable sinon d'allonger la durée de formation, du moins de réduire significativement le nombre de jeunes placés sous la responsabilité du tuteur.
La perspective d'une ouverture rapide et réelle des concours pour les adjoints de sécurité semble aujourd'hui indispensable. Si sur le plan des principes -et en particulier de celui d'égal accès aux emplois publics- une telle solution n'est pas sans soulever certaines réticences, il semble toutefois déraisonnable de retarder l'accès des adjoints de sécurité à une titularisation avec concours dans la Police nationale. Le concours et sa conséquence -une formation approfondie dans une école de police- apparaissent en effet garants de la qualité de l'action exercée.
Concrètement, deux solutions sont envisageables. Ou bien on augmente la durée de formation aux concours des adjoints de sécurité, afin qu'ils puissent passer ces concours dans les meilleures conditions. Ou bien, comme semble vouloir le faire le ministère, on ouvre un concours spécifique avec des quotas de places réservées, mais alors la grille de notation doit être identique à celle du concours de droit commun.
Pour les adjoints de sécurité qui, visiblement, ne sont pas en mesure de se présenter avec succès aux concours de la Police nationale ou, plus largement, de la fonction publique, il faut préparer dès maintenant de réels projets d'insertion professionnelle dans le secteur marchand. La démarche de validation des acquis professionnels doit être accélérée et amplifiée. Il serait également souhaitable que la Police nationale, à l'image de l'Education nationale, se lance dans une démarche de contractualisation avec les entreprises de sécurité privée.
Enfin, il importe de lever l'ambiguïté sur l'avenir du dispositif . Les difficultés rencontrées invitent à ne pas pérenniser durablement l'existence d'un " sous-corps de supplétifs " dans la Police nationale, au coeur même des fonctions régaliennes de l'Etat. De la même manière, il n'est pas sain, si la plupart des jeunes ont vocation à intégrer la Police nationale, d'instituer une période d'essai de trois à cinq ans avant une éventuelle titularisation après passage d'un concours. Au moment où le Gouvernement affirme vouloir résorber la précarité dans la fonction publique, il n'est pas raisonnable de promouvoir ainsi une fonction publique " au rabais ".
b) Les agents de justice
Institués par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale , les agents de justice ont commencé à être recrutés à partir de mars 2000. 2.000 emplois devraient être créés d'ici à mars 2001.
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Les missions des agents de justice La moitié des agents de justice doit être recrutée dans les juridictions ou les maisons de justice et du droit pour prendre en charge des missions d'assistance à l'accueil des justiciables et du public. Il s'agit d'un accueil général ou spécialisé, notamment l'accueil des jeunes en difficulté et de leurs familles dans les tribunaux de grande instance et d'instance, dans les tribunaux pour enfants. Cette mission d'accueil dépasse la simple orientation du public et des justiciables ; il peut inclure l'assistance et l'aide de personnes en difficulté pour comprendre les procédures, les démarches à effectuer et les aider à trouver les autres interlocuteurs qualifiés pour résoudre leurs problèmes ; il peut aller aussi jusqu'à l'information sur l'état d'avancement d'un dossier. Une enveloppe de cent postes a, par ailleurs, été réservée pour des emplois d'assistants d'accueil affectés dans les points d'accès au droit liés par convention aux conseils départementaux d'accès au droit. Ces postes ne sont pas encore pourvus. L'autre moitié des agents de justice doit être affectée dans les établissements et services de l'administration pénitentiaire et ceux de la protection judiciaire de la jeunesse pour accompagner ou mettre en place, sous la responsabilité de personnels éducatifs, des activités sportives, culturelles, de soutien scolaire, de lutte contre l'illettrisme, de recherche de postes d'insertion au bénéfice des mineurs ou jeunes majeurs pris en charge ; certains agents de justice doivent participer aussi à l'amélioration des conditions d'accueil des familles des détenus. |
Selon le ministère de la Justice, l'objectif initial de recrutement de 2.000 agents de justice n'a pas vocation à être dépassé.
Fin juillet 2000, 771 contrats avaient été signés et 673 agents de justice étaient effectivement en fonction.
Parmi les " emplois-jeunes ", les agents de justice sont les seuls, avec les adjoints de sécurité, à être des contractuels de droit public.
Aussi, compte tenu de cette identité de statut et de la proximité de leurs missions respectives, il importe de tirer la leçon de l'expérience des adjoints de sécurité pour préparer la montée en charge prévue des agents de justice.
A cet égard, votre commission tenait à formuler trois observations, même si, bien entendu, il est encore trop tôt pour tirer un premier bilan.
La procédure de recrutement semble plus pertinente que celle mise en place dans la Police nationale . L'ANPE est ainsi chargée d'une présélection 34 ( * ) des candidats, ceux-ci étant définitivement sélectionnés par les commissions de sélection désignées au niveau régional. Les jeunes recrutés sont principalement des jeunes ayant une formation initiale reconnue (93 % d'entre eux ont un niveau égal ou supérieur au bac), mais restent très peu employables sur le marché du travail en raison d'une orientation et d'une formation trop décalées par rapport aux besoins des employeurs marchands.
Le programme de formation semble insuffisant au regard de la spécificité des missions qu'ils auront à exercer. Pour l'instant, il n'est prévu qu'une période minimale de formation de quatre semaines dans les trois mois suivant la prise de fonctions. Dans ces conditions, il est clair que les agents de justice nécessiteront un encadrement important et donc une charge de travail supplémentaire importante pour les personnels en place. Il est à craindre que cela soulèvera de nombreuses difficultés, notamment dans les services de protection judiciaire de la jeunesse où les agents de sécurité représenteront à terme 8 % des effectifs.
Aucune réflexion approfondie ne semble avoir été menée quant à l'avenir des agents de justice . Le ministère évoque des pistes disparates : conclusions d'accords-cadres avec le secteur privé, aménagement des modalités d'accès à certains concours. Il semble bien qu'aucune leçon n'ait été tirée en ce domaine des autres dispositifs en dépit de l'inquiétude pourtant grandissante des jeunes.
Dans ces conditions, votre commission ne peut que suggérer un ralentissement de la montée en charge du programme tant que toutes les hypothèques ne seront pas levées.
c) Les aides éducateurs de l'Education nationale
Le bilan du programme " Nouveaux services - Emplois-jeunes " sera jugé à l'aune des conditions de sortie des jeunes du dispositif, et tout particulièrement des aides éducateurs qui en constituent aujourd'hui le plus gros bataillon.
Au 31 avril 2000, 62.500 aides éducateurs étaient effectivement employés par l'Education nationale, 14.000 ayant déjà rompu avant échéance leur contrat, soit près de 20 % des agents recrutés.
Dès 1997, le ministre de l'Education nationale avait clairement indiqué que les aides éducateurs n'avaient pas vocation à rester dans l'Education au-delà de la fin de leur contrat.
Aujourd'hui, alors que le contrat d'environ 20.000 d'entre eux s'achèvera en 2002, il apparaît urgent de préparer leur sortie.
D'ores et déjà, des initiatives ont été prises.
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Les initiatives en faveur de la sortie des aides éducateurs • Assurer une réelle professionnalisation des jeunes afin de renforcer son employabilité sur le marché du travail Ainsi, en 1999, deux accords-cadres -l'un avec le ministère de la Jeunesse et des Sports pour les diplômes du sport et de l'animation, l'autre avec le ministère de l'Emploi et de la Solidarité pour les diplômes du travail social- ont été conclus, visant à ouvrir l'accès de certaines formations diplômantes aux aides éducateurs. Sur la période 1999-2000, 8.000 aides éducateurs pourront bénéficier de ces parcours de formation qualifiante. • Favoriser les passerelles entre l'Education nationale et les entreprises En 1999, huit accords-cadres nationaux ont été conclus entre le ministre de l'Education nationale et les entreprises, permettant de dégager près de 10.000 perspectives d'embauches en contrat à durée indéterminée pour les aides éducateurs. Dix autres accords-cadres seraient actuellement en cours de négociation. Par ailleurs, un accord avec une branche professionnelle -la Fédération française du bâtiment- prévoit le recrutement de 5.000 aides éducateurs pour les métiers tertiaires du bâtiment. Enfin, 23 accords locaux étaient signés en juin dernier entre les recteurs d'académie et les entreprises locales. Au total, les perspectives d'embauche s'élèveraient à environ 40.000 emplois selon le ministère de l'Education nationale si la démarche se poursuit. • Faciliter l'intégration dans la fonction publique Le 27 juillet dernier a été signée une convention entre le ministère de l'Education nationale et le ministère de l'Intérieur qui vise à proposer des formations spécifiques aux aides éducateurs pour préparer les concours de la Police nationale. 8.000 places seraient ouvertes sur trois ans. |
Ces initiatives, si elles doivent être soulignées, restent pourtant insuffisantes.
Les perspectives de recrutement semblent à l'évidence surévaluées. Ainsi, au 30 avril 2000, seuls 300 recrutements fermes (sur 40.000 " perspectives de recrutement " espérées) avaient été effectivement réalisés dans le cadre des accords signés avec les entreprises. Et ces entreprises reconnaissent que ces premiers résultats décevants laissent aujourd'hui planer un doute sur les possibilités de tenir les engagements de recrutement.
Les difficultés rencontrées par ces procédures d'" out-placement " mises en places par les accords-cadres avec les entreprises qui étaient souvent intéressées par le caractère a priori sélectif des recrutements effectués par l'Education nationale ont plusieurs origines.
D'une part, subsisteront certains dysfonctionnements administratifs. Ainsi, il est souvent difficile pour les entreprises d'établir une relation constructive avec les interlocuteurs désignés dans les rectorats pour suivre la réalisation des accords-cadres. Trop souvent, l'action de ces interlocuteurs se limite à signaler aux aides éducateurs l'existence de réunions d'information alors qu'en application des accords-cadres, l'Education nationale doit apporter son concours aux entreprises pour " l'accès à des candidatures ciblées sur les métiers proposés ". En outre, il semble que les chefs d'établissement manifestent une certaine réticence à encourager les aides éducateurs dans leur démarche, préférant les conserver dans leurs fonctions actuelles.
D'autre part, l'adéquation entre les aspirations professionnelles des aides éducateurs et les projets professionnels proposés est loin d'être évidente. Il apparaît aujourd'hui qu'une majorité des aides éducateurs souhaite rester à terme dans le monde éducatif et n'entend pas travailler dans les secteurs de l'hôtellerie, du tourisme ou dans la Police nationale. A l'inverse, de nombreux aides éducateurs souhaitent s'orienter vers la profession du travail social. Mais, dans ce secteur, les formations offertes sont limitées à 2.000 sur trois ans.
Enfin, la démarche reste grevée par le maintien d'une ambiguïté. Face à l'incertitude entretenue par le Gouvernement, de nombreux aides éducateurs s'attendent à une future titularisation dans la fonction publique ou à l'ouverture de concours spécifiques dans l'Education nationale qui leur seraient réservés. Aussi, faute d'une communication claire sur leur avenir professionnel, ils préfèrent conserver leur poste.
Votre commission estime aujourd'hui urgent de lever enfin le voile sur la question de l'avenir des aides éducateurs et des postes créés et d'en finir avec une politique des faux-semblants.
Dans l'attente d'une clarification, il est nécessaire de suspendre le recrutement de nouveaux aides éducateurs , qu'il s'agisse de créations de postes ou surtout de remplacement d'un aide éducateur par un autre sur le même poste. Dans ce dernier cas, la durée du contrat restant à courir devient insuffisante pour assurer une formation effective visant à garantir une insertion professionnelle. Les formations les plus qualifiantes sur lesquelles semble se recentrer l'Education nationale sont longues -de deux à trois ans en moyenne- et ne peuvent donc être accessibles à des jeunes n'ayant plus qu'un contrat de deux ans.
Plus fondamentalement, il importe d'évaluer au préalable l'utilité réelle des postes créés avant d'envisager leur éventuelle pérennisation.
Or cette utilité s'apprécie aujourd'hui très différemment, comme le reconnaît le ministère de l'Education nationale dans la réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.
" L'hypothèse de la pérennisation des fonctions d'aide éducateur s'apprécie différemment dans le premier et le second degrés :
" - en ce qui concerne le premier degré, ils ont trouvé toute leur place dans la conduite de nouvelles activités ;
" - s'agissant du second degré, ils se sont insérés dans des activités situées aux frontières des emplois existants ".
En clair, les aides éducateurs ont su apporter une réelle valeur ajoutée dans le premier degré (notamment du fait de l'absence de tout autre personnel que les professeurs des écoles dans les écoles). A l'inverse, à l'exception de certaines activités très spécifiques, ils n'ont pas su trouver leur place dans le second degré.
Dans le second degré, leurs activités se sont en effet très largement confondues avec celles de personnels déjà en place. Les aides éducateurs sont largement cantonnés à des fonctions " d'aide à " : aide à la surveillance, aide aux tâches administratives, aide à la documentation... Dès lors, ils tentent en définitive à se substituer à des personnels déjà en place : maîtres d'internat-surveillants d'externat (MI-SE), documentalistes, personnels ATOS. Deux exceptions doivent toutefois être signalées, pour lesquelles les aides éducateurs ont su apporter une réelle valeur ajoutée en contribuant au développement de besoins émergents ou non satisfaits : les nouvelles technologies de l'information et de la communication, l'accompagnement des personnes handicapées et l'" ingénierie de projet " (c'est-à-dire l'accompagnement d'un projet de développement au sein de l'établissement).
C'est au regard de ce constat qu'il importe de préparer l'avenir du dispositif dans l'Education nationale.
S'agissant de la pérennisation des postes, votre commission considère qu'il faut mettre un terme à l'expérience des aides éducateurs dans le second degré 35 ( * ) . Les activités exercées y sont trop souvent démotivantes pour constituer une expérience professionnelle enrichissante. Elles peuvent en outre, dans la plupart des cas, être exercées par les MI-SE, lesquels poursuivent parallèlement -et dans de meilleures conditions que les aides éducateurs- leur formation. Toutefois, pour le secteur des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), il semble nécessaire de réfléchir à la création d'un nouveau corps de la fonction publique auquel les aides éducateurs spécialisés en ce domaine auraient un accès privilégié. Cela permettrait de pérenniser une nouvelle activité ayant fait la preuve de son utilité, d'ouvrir une perspective professionnelle aux jeunes actuellement en place et de ne pas faire perdre à l'Education nationale les expériences et les savoir-faire acquis.
Dans le premier degré en revanche (qui représente 52 % des effectifs d'aides soit quelque 35.000 jeunes), les aides éducateurs pourraient être maintenus à terme . Cela exigerait toutefois un aménagement profond du dispositif. Il apparaît en effet nécessaire, pour ces emplois qui participent à des missions placées au coeur des responsabilités de l'Etat, de transformer ces emplois en contrat de droit public de cinq ans non renouvelable financés à 100 % par l'Etat .
Il importe en effet de lever l'ambiguïté pesant sur le statut de ces jeunes. L'expérience du contrat de droit privé apparaît aujourd'hui comme un fiasco : méconnaissance du droit du travail dans les établissements, incertitude sur les droits et devoirs des aides éducateurs, impossibilité pour l'inspection du travail de pénétrer dans les établissements de l'Education nationale... A ce propos, votre commission rappelle qu'elle avait proposé la formule du contrat de droit public au moment de la discussion de la loi et ne peut que regretter que le Gouvernement et l'Assemblée nationale n'ait pas choisi de retenir cette suggestion, ce qui aurait bien évidemment évité de nombreux problèmes.
Ce contrat serait non renouvelable au-delà des cinq ans. Il est clair, dans cette perspective et compte tenu de la nature des missions exercées, que ces emplois ne pourront pas constituer des emplois durables. Il s'agira d'une première expérience professionnelle pour les jeunes qui pourront mettre parallèlement à profit cette période pour accéder à des formations réellement qualifiantes. En outre, le dispositif des aides éducateurs ainsi redimensionné apparaît plus " gérable " que ne l'est le système actuel : les flux de sortie vers le secteur marchand seront plus facilement absorbés par le marché du travail, le nombre de formations à offrir sera moins important qu'aujourd'hui.
S'agissant de l'avenir des jeunes aujourd'hui dans le dispositif, votre commission estime qu'hormis le cas bien spécifique des aides éducateurs dans les NTIC, il importe d'accentuer l'effort pour permettre le départ des aides éducateurs hors de la fonction publique dans les meilleures conditions. Quatre pistes doivent ici être approfondies.
• Renforcer les formations directement qualifiantes au détriment des formations plus académiques .
A cet égard, il serait souhaitable de mieux associer les employeurs du secteur marchand à la définition du programme de formation afin que les qualifications des jeunes correspondent aux besoins du marché du travail. Ainsi, dans chaque académie, les cellules de pilotage de la formation des aides éducateurs, qui sont actuellement constituées de responsables du recrutement et de représentants des organismes de formation, devraient être étendues à des représentants du monde professionnel ou à des représentants de l'ANPE.
• Recentrer l'effort de formation sur les jeunes les moins qualifiés qui rencontreront le plus de difficultés à l'issue de leur contrat pour s'insérer dans le monde du travail .
Ceux-ci devraient être identifiés dès le premier entretien de bilan 36 ( * ) et bénéficier d'un accompagnement spécifique. Il serait, pour ceux qui arrivent actuellement au terme de leur contrat, souhaitable d'étudier la possibilité de bénéficier d'un contrat de qualification, pour favoriser leur insertion sur le marché du travail.
• Mettre en place une réelle procédure de validation des acquis professionnels adaptée pour les aides éducateurs .
Véritable " serpent de mer ", cette adaptation des procédures de validation reste lettre morte. Aujourd'hui, dans l'Education nationale, la validation des acquis de l'expérience professionnelle exige une durée d'activité professionnelle d'au moins cinq ans. Il semble alors indispensable de raccourcir cette durée -à trois années par exemple- en cohérence avec le souci affiché de favoriser les " sorties anticipées ".
• Relancer la démarche de contractualisation avec les entreprises qui est aujourd'hui au point mort .
Les perspectives de recrutement prévues par ces accords-cadres sont bien inférieures au nombre d'aides éducateurs appelés à revenir sur le marché du travail dans les trois ans à venir. Votre commission s'interroge d'ailleurs sur les causes ayant motivé l'arrêt de cette démarche de contractualisation au moment même où elle devenait particulièrement indispensable et où elle semblait praticable, de nombreuses entreprises étant confrontées à des difficultés de recrutement.
Dans ce cadre, il serait souhaitable de multiplier les accords, non seulement au niveau national, mais surtout à l'échelon régional, et de cibler principalement les entreprises pouvant offrir des emplois en adéquation avec les aspirations professionnelles des aides éducateurs. Cette contractualisation pourrait viser les " sorties anticipées " des aides éducateurs, notamment ceux du second degré.
d) Les emplois-jeunes dans les collectivités locales
Au 31 mars 2000, quelque 50.000 emplois-jeunes avaient été embauchés par 9.941 collectivités territoriales 37 ( * ) , très majoritairement des communes. A la même date, 14 % des jeunes ainsi embauchés avaient rompu leur contrat. 43.000 jeunes étaient donc effectivement en poste.
Selon le Gouvernement, l'avenir de ces jeunes ne semble pas poser de difficultés comme en témoigne la réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.
" Il faut prendre en compte un contexte économique favorable, qui dégage d'ores et déjà des marges de manoeuvre pour les finances locales.
" A cela s'ajoute une pyramide des âges qui a permis aux collectivités locales d'anticiper un nombre de départs à la retraite important.
" Enfin, un certain nombre d'entre elles mettent en oeuvre des pratiques évoquées (...) pour les associations (ex : mutualisation sur des structures intercommunales, repérage et valorisation des coûts évités, voire participation des usagers).
" Au total, la question de la pérennisation est, pour les collectivités locales, moins une question financière qu'une question juridique (intégration des jeunes dans la fonction publique territoriale, et adaptation des filières statutaires). "
Votre commission considère, pour sa part, qu'une telle analyse relève de l'art de l'esquive.
D'une part, il est illusoire de penser que les collectivités locales pourront, à terme, supporter seules la charge financière des emplois-jeunes. Si tel peut être le cas pour certaines collectivités importantes, une grande partie des emplois-jeunes sont employés par des petites communes qui n'ont pas la surface financière suffisante pour assumer à elles seules le coût de l'emploi-jeune, notamment dans un contexte budgétaire alourdi et compliqué par la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail. Ainsi, une enquête de l'Association des maires de France (AMF) 38 ( * ) montre que les maires ne pensent pouvoir pérenniser que 40 % des emplois créés sans financement extérieur.
Il semble en réalité que le Gouvernement compte largement sur la mise en place d'une solidarité financière entre collectivités locales, les régions et les départements se substituant à l'Etat pour assurer le financement des emplois-jeunes des communes. Les collectivités locales participent déjà, de leur propre initiative, au financement du programme à hauteur de 340 millions de francs en 1999.
D'autre part, s'il est vrai que le vieillissement de la fonction publique territoriale implique des départs à la retraite, ceux-ci ne seront réellement massifs qu'à partir de 2006 39 ( * ) . Or, les emplois-jeunes actuellement embauchés verront leur contrat s'achever entre 2003 et 2004, les flux de recrutements ayant tendance à se tasser depuis quelques mois, et non en 2006. En outre, les collectivités locales emploient au total 386.000 agents non titulaires qui attendent également les futurs départs en retraite, en espérant une " nouvelle vague de titularisation ".
Enfin, les perspectives d'une " marchandisation " des activités exercées par les emplois-jeunes des collectivités locales soit par un transfert vers le secteur marchand, soit par une participation financière de l'usager, sont très limitées. Selon l'enquête effectuée par l'AMF, seuls 5 % des emplois-jeunes pourraient être financés par l'usager.
Au total, votre commission partage donc moins l'analyse à courte vue du Gouvernement que celle de l'AMF qui déclarait, lors de son audition par le groupe de travail : " En tout état de cause, la question de la pérennisation reste entière dans six cas sur dix : le financement par une augmentation des impôts locaux ne semble pas plausible ; le financement direct des activités apparaît largement illusoire ; les possibilités de passage dans le secteur privé ou parapublic (dans des sociétés d'économie mixte, notamment) restent à démontrer ".
Aussi, votre commission juge d'ores et déjà indispensable de s'engager sur certaines pistes pour préparer l'avenir des emplois-jeunes des collectivités locales.
• Garantir une réelle formation
L'effort de formation mené par les collectivités locales repose très largement sur l'action du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Or, s'agissant des emplois-jeunes, celui-ci apparaît largement inadapté. Il n'est en mesure ni d'offrir une formation permettant aux jeunes de préparer leur avenir professionnel, ni d'assurer une formation aux activités qu'il exerce.
En premier lieu, le CNFPT ne peut admettre les emplois-jeunes, titulaires de contrats de droit privé, aux formations qu'il organise pour les collectivités locales, au titre du 1 % de la masse salariale versée pour les actions de formation. Dès lors, les collectivités doivent payer au prix fort la formation de leurs emplois-jeunes.
En outre, le CNFPT n'est pas en mesure de proposer les formations correspondant aux besoins de professionnalisation des emplois-jeunes. Les formations proposées correspondent en effet aux métiers existants de la fonction publique territoriale et non aux nouvelles activités que s'efforcent de développer les emplois-jeunes.
Il est donc nécessaire de régler au plus vite la question de la charge du financement et d'habiliter le CNFPT à délivrer les formations adaptées.
• Favoriser l'échelon intercommunal
Face aux risques liés à la pérennisation, il semble d'ores et déjà nécessaire d'inciter les collectivités locales à mutualiser la charge financière des emplois-jeunes en privilégiant le recrutement au niveau intercommunal.
• Assurer une meilleure protection face au risque de chômage
A l'issue de leur contrat, de nombreux emplois-jeunes risquent d'être au chômage en l'absence de possibilité de pérennisation de leurs activités.
Or, l'assurance chômage des emplois-jeunes des collectivités locales reste imparfaite, les possibilités d'indemnisation restant étroites.
En effet, les collectivités locales ne peuvent adhérer à l'assurance chômage que pour l'ensemble de leurs personnels non titulaires. L'adhésion pour les seuls emplois-jeunes n'est donc pas possible. Or, la majorité des emplois de non-titulaires est gérée de manière identique à celle des personnels titulaires et n'est pas exposée au risque de chômage.
Aujourd'hui, environ 50 % des communes ont adhéré au régime d'assurance chômage de l'UNEDIC pour l'ensemble de leurs non titulaires. On peut donc estimer a contrario que 50 % des emplois-jeunes des collectivités ne sont pas affiliés à l'assurance chômage.
Dans ces conditions, il semble nécessaire de favoriser la mise en place d'une affiliation automatique pour les seuls emplois-jeunes à l'assurance chômage. A l'occasion de l'actuelle négociation sur la nouvelle convention d'assurance chômage, le Gouvernement s'est déclaré partisan d'une clarification des relations entre l'Etat et l'UNEDIC. La question des emplois-jeunes des collectivités locales en fait à l'évidence partie. C'est donc ici à l'Etat de prendre ses responsabilités. Il semble cependant qu'il n'y soit guère disposé, comme en témoigne la réponse pour le moins dilatoire reçue par notre collègue André Jourdain à sa question au Gouvernement le 8 juin dernier 40 ( * ) .
• Réfléchir aux éventuelles conditions d'intégration dans la fonction publique territoriale
La perspective d'une intégration à terme de l'ensemble des emplois-jeunes dans la fonction publique territoriale apparaît irréaliste, en raison notamment du coût financier d'une telle mesure et de la faible opportunité à " municipaliser " certaines des activités créées.
Pour autant, l'expérience des emplois-jeunes doit être l'occasion d'une actualisation du statut de la fonction publique territoriale. Celui-ci apparaît en effet dater et ne reconnaît pas certains nouveaux métiers dont le programme " Nouveaux services - Emplois-jeunes " a montré l'intérêt. Dès lors, il apparaît possible de créer des nouveaux cadres d'emplois qui pourraient être prioritairement réservés aux emplois-jeunes.
En outre, la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique a autorisé l'ouverture de concours réservés à certains agents non titulaires des collectivités locales et de leurs établissements publics. Une telle possibilité pourrait alors être reprise pour certains emplois-jeunes des collectivités locales qui le souhaitent.
* 31 Ainsi, à Paris, seule la moitié des postes ouverts a été effectivement pourvue.
* 32 Circulaire NOR/INT/C9900186C du 16 août 1999 relative aux conditions d'emploi, de recrutement et de formation des adjoints de sécurité.
* 33 Le plus souvent deux ou trois années d'études après le baccalauréat.
* 34 L'ANPE s'engage à présenter au moins quatre candidats pour un poste.
* 35 Au 30 avril 2000, 42 % des aides éducateurs étaient dans le second degré.
* 36 Cet entretien de bilan, qui doit servir de fondement à la définition d'un projet professionnel, doit théoriquement avoir lieu dans les six mois suivant le recrutement. C'est encore hélas loin d'être le cas.
* 37 Sans compter les établissements publics de coopération intercommunale.
* 38 " Les maires et les emplois-jeunes ", octobre 1998.
* 39 Voir notamment la récente étude du CNFPT et de la CNRACL sur les effectifs des collectivités locales et leur intention d'ici 2020.
* 40 Sénat, Débats 2000, JO p. 3798.