C. LE RÔLE DES PARLEMENTS NATIONAUX
M. Hubert Haenel, Président, (France) - Voici une synthèse des résultats des deux questionnaires adressés par la présidence de la COSAC aux organes parlementaires compétents sur le rôle des parlements nationaux. L'un concernait les Etats membres, l'autre les pays candidats.
S'agissant des Etats membres, 14 parlements sur 15 ont répondu. Certains résultats, parvenus trop tard, n'ont pu être pris en compte. Le questionnaire avait d'abord pour but d'actualiser les connaissances sur le fonctionnement des commissions européennes des parlements nationaux, puisque le dernier débat de la COSAC sur ce point remontait à cinq ans.
Dans la majorité des cas, il n'y a pas eu de changement fondamental depuis 1995 : les réponses témoignent plutôt d'un effort pour mieux faire fonctionner le système existant.
Deux tendances se dégagent : d'une part, le champ du contrôle parlementaire national a tendance à s'élargir aux matières relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union ; d'autre part, se manifeste le souci de renforcer les relations entre les commissions des affaires européennes et les autres commissions permanentes.
Plusieurs questions avaient trait à l'application du protocole sur les parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam. Dans l'ensemble, les réponses montrent que ce protocole n'a pas eu de conséquence notable, et que certaines difficultés demeurent : l'information des parlements nationaux pourrait dans certains cas être plus rapide, notamment en ce qui concerne l'évolution des textes durant les travaux du Conseil ; la transparence n'est pas toujours suffisante lorsque les trois institutions travaillent sur des projets de compromis officieux ; le délai est souvent trop bref entre la fin de l'examen du texte par le COREPER et la décision du Conseil ; enfin, le règlement intérieur du Conseil a retenu une définition étroite de ce qu'est une " proposition législative " ; de ce fait, certains textes importants ne bénéficient pas du délai de six semaines garanti par le protocole, notamment les actes budgétaires, les accords interinstitutionnels et les accords extérieurs.
Ainsi, il apparaît que le Conseil doit faire des efforts supplémentaires pour que le contrôle des parlements nationaux puisse s'exercer plus facilement.
S'agissant de la circulation de l'information entre les commissions des affaires européennes des parlements nationaux, la majorité souhaite être mieux informée sur les travaux des commissions homologues. Les obstacles pratiques, notamment linguistiques, ne doivent pas être sous-estimés ; mais on peut progresser par l'utilisation des nouvelles technologies. Chaque commission des affaires européennes pourrait s'efforcer de faire figurer sur le site Internet de son Parlement le maximum d'informations sur ses prises de position ; la messagerie électronique pourrait également être utilisée plus largement. Nous l'avons fait à la satisfaction générale dans la Convention qui a préparé la Charte.
Enfin, la dernière question portait sur les réunions des commissions du Parlement européen ouvertes aux parlements nationaux. La participation à ces réunions est jugée unanimement positive. De nombreuses délégations demandent toutefois plus de précision et de stabilité en ce qui concerne le calendrier et l'ordre du jour et une organisation plus rigoureuse des débats permettant aux parlementaires nationaux d'intervenir utilement. Enfin certains souhaitent un compte rendu des débats.
J'en viens aux pays candidats. Je regrette que tous n'aient pas répondu au questionnaire. Certaines réponses sont arrivées trop tard pour être mentionnées ici.
Les neuf réponses dont nous disposons comportent certains points de convergence : les commissions européennes des parlements des pays candidats estiment qu'elles sont généralement bien informées par leurs gouvernements ; il n'existe généralement pas de procédure spéciale pour la transposition de la législation communautaire ; cependant, deux parlements disposent d'une procédure abrégée permettant d'accélérer l'examen des textes de transposition ; les négociations d'adhésion sont suivies de manière étroite et régulière, mais aucun gouvernement n'est lié par un mandat de négociation ; enfin, l'assistance technique communautaire, sous la forme du programme TAIEX ou du programme PHARE ou de ces deux programmes, ainsi que l'assistance technique bilatérale sous des formes diverses, sont unanimement appréciées. On souhaite que ces formules soient maintenues, voire développées.
Sur d'autres points, il est plus difficile de tirer des conclusions : le rôle des commissions européennes semble très différent d'un pays à l'autre. Elles n'ont pas de rôle législatif en Estonie et Lituanie. Elles sont au contraire le plus souvent compétentes pour les textes transposant l'acquis communautaire à Chypre et en Hongrie. En Pologne, République tchèque, Roumanie et Slovaquie, elles donnent un avis sur la compatibilité des textes législatifs avec le droit communautaire. De même, le respect de la compatibilité avec la législation européenne relève de procédures très différentes. Il est considéré comme de la responsabilité du Gouvernement en Estonie, Hongrie et Lituanie. En revanche, un organe spécifique a été mis en place à cet effet au sein du Parlement à Chypre, en Roumanie, en Slovaquie et en République tchèque.
Enfin, une question portait sur la collaboration entre commissions européennes des pays candidats. A l'exception de la Hongrie et de la Pologne pour des raisons historiques, les réponses indiquent que les expériences des autres pays candidats - et, dans certains cas, celles des pays membres - ont été prises en compte lors de la mise en place d'une commission chargée des questions européennes. Par ailleurs, les réponses suggèrent qu'une collaboration se poursuive entre commissions homologues des pays candidats.
J'ouvre la discussion. Désormais, les conflits de compétence entre Parlement européen et parlements nationaux sont dépassés. Nous souhaitons donner plus de place aux parlements nationaux pour combler le déficit démocratique en Europe. Vous venez d'entendre les résultats des questionnaires adressés aux pays membres et aux pays candidats. En France, l'Assemblée nationale et le Sénat organisent de plus en plus de réunions bilatérales avec les commissions des affaires européennes des autres pays et avec les commissions du Parlement européen. Je pense qu'il en est de même dans les différents pays, et ces échanges sur la place des parlements nationaux sont utiles. Je donne maintenant la parole aux intervenants.
M. Edvins Inkens (Lettonie) - Je tiens d'abord à exprimer notre estime profonde pour la présidence française, qui a en charge des questions essentielles.
La Lettonie est régie par une Constitution dans l'esprit de la République de Weimar. C'est donc un pays de régime parlementaire. Chez nous, la moitié de la législation est d'initiative parlementaire. Nous avons des gouvernements de coalition, qui doivent être très attentifs aux souhaits des parlementaires. Les six partis représentés au Parlement soutiennent l'accession à l'Union européenne ; celle-ci peut donc être considérée comme correspondant à une volonté politique commune.
Lors des discussions avec le Gouvernement sur les procédures d'adhésion, notre commission spécialisée fonctionne de la même manière que les commissions analogues des parlements finlandais et danois. A chaque étape des négociations d'adhésion, notre Gouvernement doit recueillir l'accord de notre commission spécialisée. Le Parlement, en d'autres termes, a un droit de veto durant tout le processus de la négociation. Nous n'avons pas de différence d'appréciation, mais il importe que nous maintenions cette étroite solidarité entre Parlement et Gouvernement car les partisans de l'adhésion ne sont que très faiblement majoritaires dans le pays. La qualité du processus est essentielle, si nous voulons amenuiser les difficultés ensuite.
M. Corbett (Parlement européen) - Des eurosceptiques de mon pays cherchent à dresser les parlements nationaux contre le Parlement européen. A mon sens, l'un et les autres sont complémentaires, et pas contradictoires. C'est par exemple, au Parlement européen de garder un oeil sur la Commission européenne. Les parlements nationaux ont obtenu la garantie d'un délai de six semaines entre la transmission et l'inscription à l'ordre du jour du Conseil d'une proposition législative ou d'une proposition de mesure. Le Parlement européen, lui, bénéficie depuis Maastricht et Amsterdam d'un pouvoir de codécision. Des améliorations sont évidemment possibles. C'est ainsi qu'on pourrait allonger le délai de réflexion dont disposent les parlements nationaux et l'étendre aux propositions non législatives.
Le président du Sénat français, M. Poncelet, a parlé de créer une deuxième chambre. Il nous faudrait d'abord nous demander comment elle fonctionnerait et à quoi elle servirait. Le Conseil est déjà une sorte de deuxième chambre ; certes, il est composé de ministres mais le Bundesrat aussi. Veut-on accroître le pouvoir du Conseil, comme le souhaite M. Fischer ? Je doute que beaucoup de parlementaires soient prêts à le suivre ! Créer une deuxième chambre du Parlement européen reviendrait, me semble-t-il, si l'on compte le Conseil, à créer une troisième chambre. Comment s'y retrouver dans une telle complexité ? Je ne suis pas sûr, par ailleurs, qu'une chambre composée de délégués nationaux fonctionnerait bien. On a vu ce que cela a donné pour le Parlement européen avant 1979. Il manquait toujours telle ou telle délégation parce qu'elle avait un scrutin essentiel dans son pays !
S'il y a désaccord entre un parlement national et les ministres qui représentent ce pays au Conseil, c'est une affaire nationale qui doit se régler à ce niveau. Je suis d'accord avec votre point 6, pour développer la coopération des parlements nationaux. Cela pourrait figurer à l'ordre du jour d'une prochaine CIG.
M. Tibor Szanyi (Hongrie) - L'accord parlementaire du 11 septembre a établi les bases d'une entente entre forces politiques nationales sur les questions clés relative à l'adhésion de notre pays à l'Union européenne. Nous souhaitons une adhésion aussi rapide que possible dans des conditions aussi favorables que possible. Nous ne voulons pas négocier éternellement : il faudrait conclure les négociations d'adhésion avant fin 2001. Notre Parlement a créé une commission d'intégration européenne qui comprend des représentants de la commission des affaires étrangères et des sous-commissions de l'Union européenne. Au total, elle regroupe 40 membres, soit 10 % des parlementaires. Tous les partis représentés au Parlement hongrois ont compris le délai fixé par l'Union européenne pour être en mesure d'accueillir de nouveaux Etats membres ; nous faisons maintenant le nécessaire pour que l'élargissement soit effectif en 2002.
M. Antonio Nazaré-Pereira (Portugal) - Le contrôle de la politique européenne est un thème récurrent dans l'opinion publique. Le protocole annexé à Amsterdam prévoit des dispositions relatives à l'information et à la participation des parlements nationaux aux activités législatives de l'Union qui doivent encore être améliorées. L'union européenne constitue une union d'Etats et de peuples sans précédent. Mais cette forme imparfaite est aussi une richesse historique. Les Etats disposent d'une représentation formelle au Conseil ; les peuples sont représentés au Parlement européen et dans les parlements nationaux.
Certains, ici, ont proposé de créer une deuxième ou une troisième chambre afin de parvenir à une meilleure articulation entre les positions nationales. Mais l'enjeu est surtout de parvenir à une bonne articulation entre le Parlement européen et les parlements nationaux afin de rendre la construction européenne plus démocratique. Il faut parvenir à une complémentarité des compétences, à une conjonction de ces deux cultures parlementaires, en vue de renforcer le contrôle sur la politique européenne.
Après les acquis d'Amsterdam, la présidence française a permis d'introduire ce thème dans le débat, mais l'analyse des réponses au questionnaire élaboré dans le cadre de la COSAC montre que, dans les parlements nationaux, on est encore à la recherche des procédures permettant d'analyser en temps utile les informations en provenance du Conseil. Nos commissions éprouvent souvent des difficultés à traiter de questions nombreuses, de nature très diverse. C'est le cas notamment au Portugal : même si nous avons fait de grands progrès, il est évident que nous devons gagner en efficacité, en modifiant nos instruments de contrôle et de suivi, en recourant à des moyens nouveaux - Internet n'en est qu'un parmi d'autres.
Représentant leurs électeurs, les parlements nationaux sont des gardiens de la souveraineté mais aussi les garants d'une passation équilibrée des pouvoirs, en faveur de l'Union européenne. Ils doivent exprimer les aspirations et les préoccupations des peuples. Pour ce faire, et pour aider les citoyens européens à mieux comprendre ce qui est en jeu, il est impératif qu'ils aient un accès plus facile aux décisions prises.
M. Giovani Saonara (Italie) - Je pense qu'il conviendrait de revoir l'analyse faite des réponses au questionnaire, surtout en ce qui concerne l'impact du protocole d'Amsterdam sur les délais et les modes de travail des parlements nationaux. L'Italie a pris du retard pour adapter ses méthodes de travail mais la situation s'est un peu améliorée même si les procédures doivent encore être renforcées. Sans une méthodologie et une organisation du travail adaptées, il est vain d'épiloguer sur le rôle des parlements nationaux dans le processus de décision européen. La rhétorique sur ce sujet est admissible à quinze, à la rigueur, mais à 27, il faut la renvoyer au passé. C'est pourquoi, dans la proposition d'amendement que nous présenterons au projet de contribution, nous insistons sur la nécessité de développer la co-décision et la coopération entre les parlements nationaux. Il conviendrait peut-être aussi d'organiser une coopération plus spécifique entre commissions spécialisées. Le règlement de la COSAC nous permet de créer des groupes de travail : utilisons cette disposition pour traiter de la question cruciale que constituent les coopérations renforcées !
Enfin, je ne puis oublier que, le mois dernier, la Présidente du Parlement européen a évoqué la possibilité de réunir une conférence interparlementaire. La délégation italienne souhaite que le Conseil européen de Nice soit un succès mais ne serait-il pas opportun de convoquer, au début de la présidence suédoise, une COSAC spécifique ?
Lord Tordoff (Royaume-Uni) - M. Corbett a soulevé la question de la deuxième chambre, mais ce n'est pas parce que M. Blair est favorable au projet que celui-ci aboutira ! En tout cas, la dernière fois que la Chambre des Lords s'est penchée sur le sujet, elle y était hostile. Cependant, elle n'a pas encore arrêté de position définitive : le rapport dont le principe a été décidé ne sera achevé qu'à la fin de l'année ou au début de l'an prochain.
Comme vous le savez sans doute, notre chambre a élaboré un système très complexe en vue d'examiner la législation communautaire ; quelque 70 membres de différentes commissions s'y consacrent, sans compter une quinzaine de spécialistes et de conseillers. Il reste que nous ne pouvons que nous féliciter de voir la COSAC inscrire cette question à son ordre du jour : il y a toujours à apprendre des autres parlements !
Il est des cas d'ailleurs où cet examen peut mal tourner : ainsi un projet de directive-cadre sur l'emploi et l'éducation nous a été soumis et un rapport a été demandé à la commission spécialisée alors que le seul document disponible est un document de travail... en français. Il est donc très peu probable que les autres commissions aient le temps de se prononcer une fois que celle des affaires sociales aura achevé son examen. Ce n'est pas ainsi que les choses doivent se passer, et je suis donc heureux que nous discutions demain d'un projet de contribution dont l'une des dispositions vise à aménager un délai plus souple pour la discussion d'amendements.
M. Victor Bostinaru (Roumanie) - Les parlements nationaux des pays candidats doivent maintenir à un niveau aussi élevé que possible le soutien de l'opinion publique à l'idée d'intégration européenne et combattre l'euro-scepticisme parmi la population. Ils doivent aussi réviser dans les meilleures conditions la Constitution nationale afin de prévoir les délégations de souveraineté à l'Union. Tout cela exige la recherche d'un consensus des forces politiques que les parlements nationaux sont seuls à pouvoir favoriser.
Récemment, certaines personnalités ont émis l'idée que l'Union devait procéder à des réformes substantielles pour devenir plus efficace et plus puissante sur la scène internationale ; d'aucuns ont même prôné une forme de fédéralisme. Si l'on veut qu'un tel projet ait une légitimité démocratique, il faut que les parlements nationaux puissent en débattre. S'ils n'étaient pas associés à la discussion, le projet européen pourrait être compromis.
L'Union doit se doter d'une politique de défense et de sécurité commune efficace. Les pays candidats à l'adhésion qui ont toujours soutenu les actions extérieures de l'Union- on l'a vu au Kosovo, par exemple - peuvent contribuer à la définition et à la mise en oeuvre de cette politique commune, par l'intermédiaire de leurs parlements nationaux. Je réaffirme en tout cas l'engagement du Parlement roumain de participer à ce débat.
Mme Roma Dovydeniene (Lituanie) - Les parlements des pays candidats peuvent, comme ceux des pays membres de l'Union, contribuer à renforcer la démocratie en Europe. Depuis qu'a été constituée, en 1997, une commission parlementaire pour les affaires européennes, le Parlement lituanien suit de très près les questions liées à l'adhésion de la Lituanie à l'Union. Chaque aspect des négociations fait l'objet d'un dialogue avec le Gouvernement. A 17 reprises, la Commission des affaires européennes a fait des propositions précises au Gouvernement appelant particulièrement son attention sur les difficultés qui ne manqueront pas d'apparaître pendant les périodes de transition. La commission, dont la composition va être modifiée à la suite des récentes élections législatives, n'a qu'un avis consultatif. Mais elle a joué et continuera de jouer un rôle important dans la définition de la politique menée par le Gouvernement lituanien au cours du processus d'adhésion. Ce rôle sera d'ailleurs analysé dans le cadre du programme PHARE, ce dont nous nous félicitons. Il reste qu'un flux d'informations plus constant, du Parlement européen et de la Commission, via Internet, serait bienvenu.
M. Matti Vanhanen (Finlande) - Le traité d'Amsterdam n'a guère influencé le fonctionnement du Parlement finnois qui est défini par notre Constitution. Notre rôle est de contrôler la politique du Gouvernement, qui a lui-même besoin du soutien parlementaire pour conduire sa politique européenne. Il informe donc tout naturellement le Parlement de tous les aspects des discussions au sein de l'Union. La Finlande ne souhaite pas que l'obligation soit faite à la Commission européenne d'informer les parlements nationaux. Elle considère en effet que cette obligation incombe aux gouvernements.
Sur le plan pratique, la Grande commission se réunit le vendredi, après le COREPER, et fait connaître son point de vue sur les affaires en cours aux ministres qui se rendront au Conseil. De la sorte, le Parlement de Finlande suit, de l'origine à la fin, le cours des affaires de l'Union.
M. Claus Larsen Jensen (Danemark) - Depuis qu'en 1972 le Danemark a adhéré à l'Union européenne, une commission spécialisée du Parlement danois mandate le Gouvernement pour présenter la position du pays aux réunions du Conseil. La légitimité démocratique des positions adoptées par l'exécutif est donc forte, et un débat politique constant a lieu, à propos des affaires européennes, au Parlement comme au sein de la population.
Mais nous sommes gênés, dans nos analyses, par le délai de diffusion des documents communautaires, qui nous parviennent toujours trop tard. C'est vrai, aussi, pour ceux de la COSAC... D'une manière générale, il faut chercher à renforcer le dialogue au sein de la COSAC en définissant de nouvelles procédures, après avoir étudié attentivement la manière dont chaque Parlement traite les sujets abordés.
M. Alain Barrau, Président - Je retiens des interventions l'articulation du travail des parlements nationaux avec celui du Parlement européen. Je constate également que chaque Parlement s'efforce d'intervenir en amont des décisions gouvernementales, qu'il s'agisse de donner mandat ou de fournir des indications - bien avant, donc, le stade de la ratification des traités et des accords. Il ne serait pas mauvais, enfin, qu'un groupe de travail soit constitué au sein de la COSAC, chargé, entre deux conférences, de faire circuler les informations. Une proposition en ce sens pourrait être formulée demain.