La désorientation budgétaire, débat d'orientation budgétaire pour 2002

Rapport d'information n° 369 (2000-2001) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 juin 2001

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER :
  
  UNE CROISSANCE MENACÉE PAR LE RALENTISSEMENT AMÉRICAIN ?
  
  • I. LA FIN D'UNE CONJONCTURE PARTICULIÈREMENT FAVORABLE
    
    • A. UNE CROISSANCE SOUTENUE DE 1998 A 2000
      
      • 1. Une croissance forte tirée par la demande intérieure
        
      • 2. Une croissance déjà vulnérable aux aléas extérieurs
        
    • B. LA DEGRADATION DE L'ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL PÈSE SUR LA CROISSANCE FRANCAISE
      
      • 1. La dégradation de l'environnement international
        
        • a) L'augmentation du prix du pétrole
          
        • b) Le ralentissement de l'économie américaine
          
        • c) Le ralentissement de la zone euro
          
      • 2. Le ralentissement de l'économie française
        
        • a) Un ralentissement de l'économie française en l'an 2000, résultant de l'augmentation du prix du pétrole
          
        • b) Une croissance française plus faible que prévu au premier trimestre de l'année 2001
          
  • II. LE GOUVERNEMENT NE SEMBLE PAS PRENDRE EN COMPTE CET INFLÉCHISSEMENT
    
    • A. DES PERSPECTIVES OPTIMISTES EN 2001 POUR LE SOLDE PUBLIC
      
      • 1. Des perspectives qui il y a deux mois pouvaient sembler optimistes en ce qui concernait le solde public
        
        • a) La révision à la baisse de la prévision de croissance en mars 2001
          
        • b) Un solde public qui reste pourtant inchangé
          
      • 2. Des perspectives devenues depuis moins favorables
        
        • a) Une prévision de croissance optimiste ?
          
        • b) Une prévision de déficit public peu vraisemblable
          
    • B. QUE PENSER DES PERSPECTIVES POUR L'ANNÉE 2002 ?
      
      • 1. Des perspectives de croissance qui demeurent discutables
        
        • a) Une forte dépendance par rapport à la croissance de l'économie des Etats-Unis
          
        • b) Les incertitudes sur la croissance des économies de la zone euro
          
        • c) Quelle évolution pour la demande intérieure française ?
          
      • 2. Des prévisions optimistes en matière d'évolution du solde public
        
        • a) Un retour à l'équilibre annoncé pour 2004
          
        • b) Une prévision soumise à de fortes incertitudes
          
  • III. UN BUDGET QUI NE PRÉPARE PAS L'AVENIR
    
    • A. UNE POLITIQUE DE RÉDUCTION DU DEFICIT PUBLIC INSUFFISANTE
      
      • 1. Un objectif de croissance des dépenses sans cesse revu à la hausse
        
      • 2. Une maîtrise des dépenses insuffisante par rapport aux réductions d'impôts
        
    • B. UNE POLITIQUE DIFFICILEMENT SOUTENABLE ?
      
      • 1. Une politique de baisse du taux de prélèvements obligatoires qui n'est pas à la hauteur des enjeux
        
        • a) Des résultats décevants
          
        • b) Une réduction non durable ?
          
        • c) La nécessité de réduire le taux de prélèvements obligatoires
          
      • 2. Une politique procyclique
        
      • 3. La nécessité de réduire le poids de la dette publique
        
• CHAPITRE II :
  
  POUR UNE RÉDUCTION COHÉRENTE ET SOUTENABLE
  DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
  
  • I. MALGRÉ DE RÉCENTS EFFORTS, UN NIVEAU DE PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES STRUCTURELLEMENT ELEVÉ
    
    • A. 1997-1999 : LE POIDS CROISSANT DE L'IMPÔT
      
      • 1. Un accroissement conscient de l'impôt
        
      • 2. L'exception française en matière de finances publiques
        
    • B. 2000 : UN LEGER INFLÉCHISSEMENT SOUS LA CONTRAINTE ET SANS PERSPECTIVE
      
      • 1. Un léger infléchissement de la politique du gouvernement
        
      • 2. Un programme d'allégements d'impôts en trompe l'oeil
        
    • C. DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES STRUCTURELLEMENT ÉLEVÉS
      
      • 1. Une forte hausse pour les administrations de sécurité sociale
        
      • 2. Des perspectives trop optimistes pour 2000-2002
        
      • 3. Un désavantage comparatif par rapport à nos principaux partenaires, qui s'amplifie
        
  • II. LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DOIT ÊTRE TENUE MALGRE LES CONTRAINTES
    
    • A. LES INCERTITUDES DE LA CROISSANCE POURRAIENT PESER SUR LES RECETTES EN FIN D'ANNÉE
      
      • 1. Des craintes invoquées lors de la discussion du PLF 2001
        
      • 2. Une situation confirmée par les derniers résultats d'exécution budgétaire
        
    • B. DES INCERTITUDES ENCORE PLUS FORTES À MOYEN TERME
      
      • 1. Des voix notamment au sein de la majorité plurielle
        
      • 2. Les interrogations des instances communautaires
        
• CHAPITRE III :
  
  DE RÉELLES INQUIÉTUDES
  SUR L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES
  
  
  • I. LE RELÂCHEMENT DE LA CONTRAINTE SUR LES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
    
    • A. LA RÉVISION À LA HAUSSE DE L'OBJECTIF DE DÉPENSES PUBLIQUES
      
    • B. LA RÉDUCTION DU POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE PIB EST-ELLE CRÉDIBLE ?
      
      • 1. Les doutes de votre commission
        
      • 2. Des comparaisons internationales défavorables à la France
        
  • II. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT : UN RISQUE PERMANENT DE DÉRAPAGE
    
    • A. « DES DÉPENSES DE L'ÉTAT QUI RÉSISTENT À LA BAISSE » EN 2000
      
    • B. UNE ÉVOLUTION PRÉVISIBLE INQUIÉTANTE DES DÉPENSES EN 2001
      
      • 1. Les intentions affichées par la loi de finances initiale
        
      • 2. Des intentions guère confirmées par les premiers résultats de l'exécution budgétaire
        
      • 3. L'apparition de besoins nouveaux
        
  • III. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE 2002 À 2004 : ENTRE « FAUSSE GÉNÉROSITÉ » ET VRAI LAXISME
    
    • A. L'ILLUSIONNISME BUDGÉTAIRE : « LE BUDGET 2002 DOIT ÊTRE UN BUDGET DYNAMIQUE »
      
      • 1. Le gouvernement entretient l'illusion de la bonne gestion
        
      • 2. Un objectif paradoxal en matière de dépenses
        
      • 3. Des priorités budgétaires gouvernementales à relativiser
        
    • B. LA RÉALITÉ DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. La volonté de « dépenser à bon escient » !
        
      • 2. La dynamique des dépenses reste forte
        
        • a) Le poids croissant des dépenses de fonction publique dans le budget
          
        • b) La croissance continue de la charge de la dette
          
        • c) Une évolution des dépenses échappant de plus en plus au pouvoir politique
          
      • 3. Un objectif de retour à l'équilibre des finances publiques pour 2004 compromis
        
    • C. DES « BOMBES À RETARDEMENT » BUDGÉTAIRES
      
      • 1. Les retraites de la fonction publique
        
      • 2. Les emplois-jeunes : que deviendront-ils ?
        
      • 3. Le coût exorbitant des 35 heures : le budget de l'Etat sera-t-il mis à contribution ?
        
• CHAPITRE IV :
  
  L'ETAT SEULE COLLECTIVITÉ PUBLIQUE DÉFICITAIRE
  
  • I. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE TOUJOURS TROP IMPORTANT
    
    • A. UNE DIMINUTION DU DÉFICIT FAIBLE EN 2000 ET INCERTAINE POUR 2001 ET 2002
      
      • 1. Une diminution pas assez significative du déficit budgétaire en 2000
        
      • 2. Un besoin de financement en hausse en 2000 par rapport à 1999
        
      • 3. Une réduction incertaine pour les prochains exercices budgétaires
        
    • B. UNE RÉDUCTION DES DEFICITS PUBLICS PRINCIPALEMENT CONJONCTURELLE ?
      
      • 1. Les deux tiers de l'amélioration relative des déficits publics entre 1997 et 2002 dus à la conjoncture
        
      • 2. Le solde structurel ne s'améliore pas malgré les déclarations d'intention du gouvernement
        
      • 3. La persistance d'un déficit de fonctionnement significatif
        
    • C. TOUTES LES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES EXCÉDENTAIRES SAUF L'ÉTAT
      
      • 1. Un objectif d'équilibre des finances publiques fixé par le pacte de stabilité
        
      • 2. Un objectif déjà atteint par les collectivités locales, la Sécurité sociale et les ODAC
        
  • II. UNE DETTE DE L'ETAT EN HAUSSE EN PART RELATIVE DU PIB
    
    • A. L'ETAT ACCROÎT TOUJOURS MASSIVEMENT SON ENDETTEMENT
      
      • 1. Un endettement croissant de l'Etat malgré le retour à un excédent primaire
        
      • 2. Une charge de la dette toujours trop coûteuse
        
      • 3. La nécessaire prise en compte du « hors bilan »
        
    • B. DES PERSPECTIVES LOINTAINES DE RÉSORPTION DE LA DETTE PUBLIQUE
      
      • 1. Le retour en 2030 au niveau de dette publique des années 1980 ?
        
      • 2. Des hypothèses trop optimistes ?
        
    • C. UN ALLÉGEMENT DE LA DETTE COMPROMIS PAR « L'ÉCHEC PROGRAMMÉ » DE L'ATTRIBUTION DES LICENCES UMTS ?
      
      • 1. L'importance des sommes initialement en jeu : un double dividende de 1,1 point de PIB
        
      • 2. Une affectation et un produit désormais incertains
        
  • III. UNE SITUATION DIVERGENTE PAR RAPPORT A CELLE DE NOS PRINCIPAUX PARTENAIRES
    
    • A. DES DÉFICITS PUBLICS PARMI LES PLUS ÉLEVÉS
      
    • B. UN AVANTAGE COMPARATIF EN TERME DE DETTE DÉGRADÉ
      
      • 1. Une situation correcte en apparence
        
      • 2. Une dégradation certaine par rapport à la situation de nos principaux partenaires
        
    • C. UN JUGEMENT CRITIQUE DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES À L'ÉGARD DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE SUIVIE PAR LA FRANCE
      
      • 1. L'évaluation par la Commission européenne de la mise à jour pour 2000 du programme de stabilité de la France (2002-2004)
        
      • 2. Le rapport de la commission et du Conseil « ECOFIN » au Conseil européen de Stockholm des 23 et 24 mars 2001
        
      • 3. Le document de la commission européenne de mai 2001 sur les « futures priorités de la politique fiscale communautaire »
        
• CHAPITRE V :
  
  LA BONNE GESTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES  « RÉCOMPENSÉE » PAR LE TRANSFERT DE CHARGES NOUVELLES
  
  • I. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DÉGAGENT TOUJOURS UNE CAPACITÉ DE FINANCEMENT SIGNIFICATIVE
    
    • A. UN EXCÉDENT BUDGÉTAIRE SIGNIFICATIF
      
    • B. LA POURSUITE DU DESENDETTEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      
  • II. L'ÉVOLUTION DES RECETTES LOCALES
    
    • A. LA STABILITÉ DE LA PRESSION FISCALE
      
    • B. L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES DOTATIONS VERSÉES PAR L'ETAT
      
  • III. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES LOCALES
    
    • A. LA POURSUITE DE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE GESTION
      
    • B. LE REDÉMARRAGE DE L'INVESTISSEMENT
      
    • C. LES CHARGES NOUVELLES IMPOSÉES PAR L'ETAT
      
• CHAPITRE VI :
  
  LES FINANCES SOCIALES, BÉQUILLE DES FINANCES PUBLIQUES ?
  
  • I. DES FINANCES SOCIALES DÉCONNECTÉES DES FINANCES DE L'ÉTAT
    
    • A. L'AMÉLIORATION DES SOLDES DES FINANCES SOCIALES
      
      • 1. La situation du régime général
        
      • 2. Le solde excédentaire des administrations de sécurité sociale
        
        • a) Des recettes dynamiques
          
        • b) Des dépenses sociales non maîtrisées
          
    • B. UNE HAUSSE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX MALGRÉ LA LÉGÈRE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
      
      • 1. Une augmentation d'un point de PIB depuis 1997
        
      • 2. Une déconnexion croissante entre les finances sociales et celles de l'Etat
        
    • C. DES DISPARITÉS PERSISTANTES ENTRE BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL
      
      • 1. La branche maladie toujours largement déficitaire
        
      • 2. La situation des autres branches
        
  • II. LA PERSISTANCE DE ZONES D'OMBRE
    
    • A. LE FINANCEMENT INCERTAIN DES MESURES SOCIALES GOUVERNEMENTALES
      
      • 1. 35 heures : la sécurité sociale paiera !
        
      • 2. Le financement opaque de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA)
        
      • 3. La non-anticipation du choc financier des retraites
        
    • B. L'IMPOSSIBLE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE SANTÉ
      
      • 1. Une branche maladie structurellement déficitaire
        
      • 2. L'absence de réformes d'envergure
        
• ANNEXES
  
• ANNEXE N° 2 :
  
  
  ANALYSE DU PROGRAMME PLURIANNUEL DE FINANCES
  
  PUBLIQUES À L'HORIZON 2004 RÉALISÉE PAR L'OFCE
  
  POUR LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT