C. DES MODALITÉS D'ATTRIBUTION PERFECTIBLES
1. L'évaluation de la dépense : une préoccupation encore lointaine
Les modalités d'attribution des subventions aux associations oeuvrant en faveur des droits des femmes paraissent grandement perfectibles.
Le service des droits des femmes et de l'égalité travaille en effet dans un esprit paradoxal : il a mis au point de nombreux outils de suivi tels que de multiples modèles de lettres et formulaires, fiches de protocole de suivi des dossiers ou fiches du comité des engagements... Pourtant, s'il est légitimement préoccupé par la régularité de la dépense, il doit davantage tenir compte de sa pertinence et de son évaluation. D'une manière générale, les services se soucient peu de vérifier le bien-fondé des demandes des associations, moins encore de s'interroger sur l'impact des actions qu'ils sont amenés à financer en versant des subventions.
Du reste, le ministère en est lui-même parfaitement conscient, puisqu'une note de la ministre de l'emploi et de la solidarité de l'époque, Madame Martine Aubry, datée du 12 juillet 1999, indiquait que « l'analyse des financements retenus suggère que la procédure d'allocation [des subventions] pourrait être améliorée ».
La circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 précitée insiste sur le fait que « le versement d'une nouvelle subvention est toujours subordonné à la vérification de la réalisation des actions subventionnées antérieurement » et indique que, « lorsqu'il est procédé à une évaluation des conditions d'emploi des subventions versées, les résultats de cette évaluation doivent servir de base à un examen portant sur l'opportunité d'une reconduction de la subvention et sur une éventuelle révision de son montant ».
Or, aucune attention particulière n'est portée au suivi de l'utilisation des subventions.
Le ministère affirme le contraire, estimant qu'il « travaillait déjà dans l'esprit de cette circulaire » et que « le contrôle de l'utilisation de la subvention conformément à l'emploi prévu dans le dossier de demande était bien effectué mais il manquait en revanche la partie relative à l'évaluation de l'action, qui est maintenant intégrée à la nouvelle procédure ».
Cette assertion ne paraît correspondre que partiellement à la réalité.
D'une part, en consultant plusieurs fiches annexées aux demandes de renouvellement de subventions, qui doivent en principe justifier de la conformité de l'utilisation des crédits à la demande précédente, votre rapporteur a pu constater combien ces fiches étaient renseignées de manière pour le moins succincte, parfois de façon manuscrite.
D'autre part, la nécessaire évaluation de l'action subventionnée ne constitue pas une innovation, puisqu'une circulaire du Premier ministre du 1 er décembre 2000 en posait déjà le principe.
2. Des interrogations sur la pertinence des subventions
La nature des opérations financées dans le cadre du chapitre 43-02 est très large, ainsi que le montre le tableau suivant.
Nature des opérations financées au titre du chapitre 43-02
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Champs d'intervention au titre du chapitre 43-02 |
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Droits personnels et sociaux |
Egalité professionnelle |
Communication |
Affaires européennes et internationales |
Etudes, recherche et statistiques |
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Associations féministes ou féminines/ fondées ou présidées par de « grandes figures du féminisme » Lutte contre les violences Contraception - IVG Accès aux droits, lutte contre l'exclusion Parité femme/homme |
Formation initiale Insertion professionnelle de jeunes femmes Travailleurs indépendants Création d'entreprise Promotion des femmes dans l'activité professionnelle Violence au travail Articulation des temps familiaux et formation des acteurs |
Accès des femmes à la création culturelle et communication sur l'histoire et la vie des femmes aujourd'hui |
Intégration de la perspective d'égalité entre les femmes et les hommes dans tous les domaines et à tous les niveaux Soutien aux politiques spécifiques à caractère européen et international |
Aide aux revues spécialisées dans la connaissance sur les rapports sociaux de sexe ou colloques intégrant la problématique homme/femme |
Source : ministère délégué à la parité et à l'égalité professionnelle - Service des droits de femmes et de l'égalité
a) La distinction entre les associations partenaires et les autres associations
Dans le cadre de la procédure de gestion des crédits, les demandes de subvention sont examinées au cours de deux comités des engagements.
Une distinction est alors effectuée entre les associations dites « partenaires » et les autres, les premières bénéficiant d'une sorte de rente de situation , contrairement aux dispositions de plusieurs circulaires du Premier ministre.
En effet, comme l'indique le service des droits des femmes et de l'égalité, les demandes des associations partenaires sont traitées en priorité : « Au cours de ces comités, les demandes sont traitées en trois temps : sont étudiées en premier lieu, les demandes émanant des associations partenaires qui bénéficient depuis de nombreuses années du soutien financier du Service , puis celles des associations qui sont financées au projet, enfin celles d'associations nouvelles. L'ensemble des demandes formulées par les associations partenaires sont généralement étudiées au cours du premier comité des engagements tandis qu'une sélection des subventions et la détermination de leur montant est discutée en comité en fonction de l'intérêt du projet présenté et de son impact sur les populations concernées ».
Quant aux associations, dites « hors partenaires », elles reçoivent un financement en fonction du projet qu'elles présentent, et il peut alors se produire un phénomène de « saupoudrage » , déjà dénoncé par la Cour des comptes dans son rapport de 1991.
b) Des subventions qui viennent en aide au fonctionnement des associations
En contradiction avec l'esprit qui semble régir l'utilisation des crédits du chapitre 43-02, plusieurs associations reçoivent une aide pour leur fonctionnement - qui, par définition, n'est quasiment jamais revue à la baisse - parfois dans une proportion très importante puisqu'elle peut représenter l'intégralité de leur budget, ce qui pose alors la question de la délégation par le ministère de ses missions à des associations . Il ne s'agit plus d'encourager des actions innovantes, mais de financer des actions de communication, telles que colloques, journées d'études, organisation de manifestations, diffusion de plaquettes d'information...
Il en va ainsi de la subvention accordée à l'association européenne contre les violences faites aux femmes au travail, comme de celles accordées à l'association du festival international de films de femmes de Créteil, au collectif féministe contre le viol ou à la fédération nationale solidarité femmes (subvention qui représente dans ce dernier cas 85 % du budget de l'association), ces différentes associations faisant partie des principales associations subventionnées par le ministère au niveau national.
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Les associations financées au niveau national recevant le soutien financier le plus important en 2002 Les associations financées au niveau national qui ont reçu les subventions les plus importantes pour l'année 2002 sont les suivantes : - le centre national d'information et de documentation des femmes et des familles (CNIDFF) et les centres d'information sur les droits des femmes (CIDF) : 36 % du montant du chapitre 43-02, soit 6.480.000 euros, - le fonds de garantie pour la création d'entreprises à l'initiative des femmes (FGIF) : 1.225.000 euros, - l'association européenne contre les violences faites aux femmes au travail (AVFT) : convention triennale prévoyant une subvention annuelle de 201.233 euros, - l'association du festival international de films de femmes de Créteil (AFIFF) : 37.350,10 euros par an, en vertu d'une convention triennale, - le mouvement français pour le planning familial : convention triennale prévoyant une subvention annuelle de 213.428,62 euros ; un montant complémentaire de 91.469,41 euros a été sollicité, - l'union féminine, civique et sociale (UFCS), - la fédération nationale solidarité femmes (FNSF) : 555.982 euros, - le collectif féministe contre le viol : 252.303,13 euros, dans le cadre d'une convention triennale, - le conseil national des femmes françaises, - le collectif de solidarité aux mères des enfants enlevés : 16.000 euros, dans le cadre d'une convention triennale - le groupe femmes pour l'abolition des mutilations sexuelles : 27.400 euros, sur la base d'une convention pluriannuelle. |
c) Un objet de financement parfois problématique
Le lien entre le subventionnement et l'objet de l'association subventionnée est parfois pour le moins ténu.
Le rapport de la Cour des comptes de 1991 l'avait déjà relevé, dans des termes forts : « l'éventail des subventions consenties est fort éclectique et il est apparu [...] que trop souvent la seule justification de l'octroi d'une aide était la mise en avant du mot « femme », efficace sésame pour l'obtention de crédits ». Si la critique est rude, force est de constater qu'elle n'a guère perdu de sa pertinence.
On peut en effet légitimement penser que certaines actions subventionnées relèveraient logiquement d'un financement porté par d'autres départements ministériels. Il en va ainsi, par exemple, de la subvention accordée à l'association du festival international de films de femmes de Créteil (37.350 euros) : on peut en effet se demander si les créations féminines en matière cinématographique et audio-visuelle ne concernent pas plutôt le ministère de la culture. De même, certaines actions relèvent plutôt d'une politique de solidarité (lutte contre le SIDA par exemple) que de la promotion d'innovations bénéficiant aux femmes.
Ces remarques illustrent la difficulté que l'on peut rencontrer si l'on veut délimiter le champ d'action du service : la politique en faveur des droits des femmes n'est pas l'apanage de ce service, il doit être un élément des différentes politiques publiques. Rappelons que, sur 58,24 millions d'euros consacrés aux interventions en faveur des droits des femmes en 2003 (dont 1,254 million d'euros provenant du FSE), seuls 18 millions d'euros sont inscrits au chapitre 43-02, soit 30,9 %.
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Les actions en faveur des droits des femmes et la mise
en place de la loi organique
La politique d'égalité entre les femmes et les hommes concerne l'ensemble des politiques publiques. Ce caractère transversal apparaît actuellement dans le « jaune budgétaire » retraçant l'état des crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes. Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, une mission interministérielle sur l'« égalité entre les femmes et les hommes » pourrait être constituée, consacrant ce caractère transversal. Cette mission pourrait être composée de quatre programmes, correspondant aux quatre orientations du gouvernement, présentées lors du Conseil des ministres du 5 mars 2003 : 1- parité et accès aux responsabilités, 2- égalité professionnelle, 3- accès aux droits et respect de la dignité de la personne, 4- articulation des temps de vie. Le « jaune » devrait être adapté pour permettre de disposer d'un état des lieux des actions menées, comme c'est le cas actuellement, mais également d'apprécier la dynamique dans laquelle les programmes des départements ministériels et des collectivités locales se sont engagés pour participer au développement de cette politique de l'égalité. Il devrait être conçu au regard des rapports de performance prévus par la loi organique. Source : ministère délégué à la parité et à l'égalité professionnelle - Service des droits des femmes et de l'égalité |